§ 3. ЗНАЧЕНИЕ ОБЩИХ ПРИНЦИПОВ, ДОГОВОРОВ И ОБЫЧАЕВ

К источникам земельного права начинают относиться общие прин­ципы права, нормативные договоры и некоторые обладающие юридиче­ской силой обычаи. Признание этих феноменов источниками права яв­ляется для России делом сравнительно новым (после забытого за десяти­летия старого) и поэтому заслуживает отдельного рассмотрения, хотя на практике еще не приобрело того значения, которое им придается в праве и которое они имеют в ряде других стран.

Отправные, исходные начала правовой ситемы

ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ    становятся источником права, если такая их

ПРАВА роль закрепляется в законодательном порядке.

Например, в ст. 38 Статута Международного суда предусматривается: суд, который обязан решать переданные ему споры на основании междуна­родного права, применяет... обшие принципы права, признанные циви­лизованными нациями.

В ст. 15 Конституции РФ говорится, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Понятно, что такая норма, установленная в 1993 г., вызывает многочисленные дис­куссии: что считать общепризнанным принципом? Кем они должны быть признаны? Какова его формулировка и степень обязательности?

Большинство юристов считает, что к таким принципам относятся, например, такие положения, как «специальный закон отменяет действие общего закона» (к примеру, Закон «О сельскохозяйственной кооперации» заменяет нормы Закона «О кооперации»), или «позднейшим законом от-

37

меняется более ранний» (даже если это и не указано в постановлении 0 его введении в действие).

Однако общие принципы права постепенно занимают свою нишу в российском праве. Согласно ст. 6 Гражданского кодекса РФ при невозмож­ности использования аналогии закона, т. е. применения законодательства, регулирующего сходные отношения, можно определять права и обязанности сторон исходя из общих начал и смысла гражданского законодательства и требований добросовестности, разумности и справедливости. Правда, судеб­ная прктика постоянно сталкивается с трудностями различного понимания и толкования этих понятий различными лицами и инстанциями, что обу­словливается недостаточными правовыми и моральными традициями.

НОРМАТИВНЫЕ ДОГОВОРЫ -РЕАЛИЗАЦИЯ

КОМПЕТЕНЦИИ

Соглашения между различными субъектами права могут содержать правовые нормы: не только устанавливать права и обязанности сто­рон, но и устанавливать общие правила поведе­ния, которым должны в будущем подчиняться все участники предусмотренных в них общественных отношений. Приме­рами таких нормативных договоров в земельном праве являются до­говоры об общих и специальных земельных сервитутах (о чем будет под­робно сказано в отдельной главе).

В условиях федеративного устройства государства приобретают значение соглашения между государственными органами Федерации и ее субъектов. К настоящему времени такие соглашения заключены между центром и ря­дом субъектов Федерации и во всех присутствуют нормы по вопросам зе­мельных отношений, и это неудивительно, так как Конституцией РФ эти вопросы отнесены к совместному ведению РФ и ее субъектов.

Однако такие соглашения носят порой довольно общий характер, так как и наукой, и практикой до конца не определены принципы и границы «совместной компетенции»: здесь предстоит накопление опыта и выработ­ка цивилизованных отношений. По соглашениям Правительство РФ впра­ве передавать исполнительным органам субъектов РФ осуществление час­ти своих полномочий, и наоборот — на основании соглашений возможно и обратное перераспределение функций исполнительных органов.

Согласно ст. 5 Конституции РФ ее федеративное устройство основано на разграничении предметов ведения и полномочий между органами госу­дарственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. Разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъекта­ми определяется Конституцией Российской Федерации, предусматриваю­щей компетенцию Российской Федерации, совместную компетенцию Фе­дерации и ее субъектов и компетенцию субъектов Российской Федерации.

К ведению Российской Федерации согласно ст. 71 Конституции от­носятся:

регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (в том числе земельных);

федеральная государственная собственность (прежде всего на землю, на другие природные ресурсы) и управление ею;

установление основ федеральной политики и федеральные програм­мы в области экологического развития Российской Федерации;

производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;

38

определение статуса и защита государственной границы, территори­ального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;

гражданское, гражданско-процессуальное законодательство (как мето­ды охраны имущественных отношений, возникающих при использовании и охране земельных участков и соответствующих интересов, рычаги за­щиты земельных и других природных ресурсов и их владельцев);

метеорологическая служба, стандарты (в том числе в области земель­ных отношений, охраны окружающей среды).

В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов соглас­но ст. 72 Конституции находятся:

зашита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законно­сти, правопорядка, общественной безопасности (в том числе в области земельных отношений);

вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

разграничение государственной собственности (прежде всего на зем­лю, на другие природные ресурсы);

природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение эко­логической безопасности; особо охраняемые природные территории (они касаются прежде всего землепользования, о чем речь пойдет в специаль­ной главе учебника).

Вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместно­го ведения РФ и ее субъектов субъекты Российской Федерации согласно ст. 73 Конституции обладают всей полнотой государственной власти. Это размежевание земельной компетенции «по вертикали» представляется весьма важным и осуществляется на всех уровнях: федеральном — Государ­ственной Думой и Советом Федерации Федерального Собрания РФ, Пре­зидентом и Правительством РФ; на уровне субъектов Российской Федера­ции — правотворческими органами субъектов.

«По горизонтали» совершенствование экологического законодательст­ва и реализация полномочий в области использования и охраны земель осуществляется в трех направлениях — соответственно составу земельных и экологических норм, которые группируются следующим образом:

а)             собственно экологическое или природоохранное законодательство;

б)            природоресурсное законодательство, в том числе и прежде все­

го земельное законодательство;

в)             другие отрасли законодательства, регулирующие отношения, возни­

кающие при использовании и охране земель: гражданское, административ­

ное (санитарное), финансовое и иные отрасли законодательства (усложне­

ние и актуальность отношений Федерации и ее субъектов обусловливают,

помимо изложенного, вынесение проблем правотворчества субъектов Фе­

дерации в области земельных отношений в отдельный параграф).

Примером конкретного договорного размежева-

СОГЛАШЕНИЕ        ния полномочий может служить Соглашение

СО СВЕРДЛОВСКОЙ    между Правительством Российской Федерации

ОБЛАСТЬЮ        и Правительством Свердловской области о раз-

граничении предметов ведения и полномочий в сфере владения, пользо­вания и распоряжения природными ресурсами и охраны окружающей Природной среды.

39

По нему Правительство РФ и Правительство Свердловской области, руководствуясь Конституцией Российской Федерации, исходя из необхо­димости рационального использования земельных и других природных ресурсов и осуществления согласованных действий по охране окружаю­щей среды, договорились о нижеследующем:

«...Состав земельных и других природных ресурсов федерального зна­чения (федеральной собственности) на территории Свердловской области определяется в соответствии с приложением к Соглашению. Природные ресурсы, не отнесенные к федеральным, относятся к областным или му­ниципальным природным ресурсам согласно договорам органов государ­ственной власти Свердловской области с органами местного самоуправ­ления. До такого распределения эти природные ресурсы относятся к природным ресурсам областного значения.

Статус федеральных особо охраняемых природных территорий и фе­деральных природных ресурсов на территории Свердловской области оп­ределяется законодательством Российской Федерации.

Органы государственной власти Свердловской области в соответствии с федеральным законодательством участвуют в управлении федеральными природными ресурсами.

Статус областных и муниципальных земельных и других природных ресурсов определяется федеральными и областными законами.

Органы государственной власти Свердловской области определяют поря­док пользования областными природными ресурсами, включая их квотирова­ние и лицензирование, в соответствии с федеральным законодательством.

Органы государственной власти Свердловской области, на основе ба­зовых нормативов платы, установленных органами государственной вла­сти Российской Федерации, определяют дифференцированные ставки платы за выбросы (сбросы, размещение) загрязняющих веществ и отхо­дов в окружающую природную среду и за пользование земельными и другими природными ресурсами.

При отсутствии установленных федеральными органами власти базо­вых нормативов органы государственной власти Свердловской области самостоятельно устанавливают базовые нормативы платы за выбросы (сбросы, размещение) загрязняющих веществ и отходов в окружающую природную среду и за пользование земельными и другими природными ресурсами. Для природных ресурсов, находящихся в областной собствен­ности, органы государственной власти Свердловской области вправе ус­танавливать самостоятельно нормативы платы в соответствии с правовы­ми актами Российской Федерации и Свердловской области.

Финансирование мероприятий по оздоровлению территорий Сверд­ловской области, объявляемых в установленном законодательством Рос­сийской Федерации и Свердловской области порядке зонами чрезвычай­ной экологической ситуации, производится в первую очередь за счет средств предприятий, учреждений, организаций — непосредственных ви­новников деградации природной среды, а также за счет целевых средств областного бюджета...»

В Приложении к Соглашению указаны земельные и иные природные ресурсы и природные объекты федерального значения на территории Свердловской области, например особо охраняемые природные террито­рии (заповедники, национальные парки), созданные в соответствии с по­становлениями Правительства Российской Федерации: заповедники «Де-нежкин камень» и «Висимский», «Припышминские боры» и т. д. 40

К этой же группе источников земельного права

ИНЫЕ ДОГОВОРЫ относятся примерные или типовые договоры, разрабатываемые и утверждаемые уполномоченными на то органами. В настоящее время их правовая сила подвергается обсуждению, а поле действия — сокращению, поскольку гражданским законодательством про­возглашена свобода договора, недопустимость произвольного вмешатель­ства кого-либо в частные дела, необходимость беспрепятственного осу­ществления гражданских прав (ст. 1 ГК РФ).

Видом нормативного договора является международный договор, предусмотренный в упомянутой ст. 15 Конституции РФ. В ней также го­ворится, что если международным договором РФ установлены иные пра­вила, чем предусмотренные законом, то применяются правила междуна­родного договора.

Однако реализации такого конституционного положения еще пред­стоит долгая дорога, так как до сих пор административная и судебная практика предполагает имплементацию, т. е. включение норм междуна­родного договора РФ в российское законодательство. По этому пути идет и правотворчество РФ: после подписания и ратификации международных договоров РФ составляется и реализуется план принятия российских правовых актов для обеспечения действия договоров, включения их тре­бований в российское законодательство.

Правило поведения, сложившееся в течение

ПРАВОВЫЕ ОБЫЧАИ длительного времени и признаваемое государ­ством в качестве общеобязательного, считается правовым обычаем. В земельном праве правовой обычай занимает наибольшее место по сравнению с другими отраслями права, что можно объяснить наиболь­шей длительностью, актуальностью и во многом неурегулированностью земельных общественных отношений.

Обычай был основным источником права на ранних ступенях разви­тия общества. Многие последующие источники права представляли из себя систематизированные записи наиболее важных и оправдавших себя обычаев: такова, например, Русская Правда.

Обычай делового оборота предусматривается в ст. 5 ГК РФ: им при­знается сложившееся и широко применяемое в какой-либо области пред­принимательской деятельности правило поведения, не предусмотренное законодательством, независимо от того, зафиксировано ли оно в ка­ком-либо документе. Обычай, противоречащий положениям законода­тельства или договора, не применяется.

Примером включенного в земельное право обычая можно считать правило раздела земельного участка между собственниками расположен­ного на нем строения не только пропорционально долям права собствен­ности на строение, но и согласно сложившемуся порядку пользования Участком, оправдавшему себя обычаю. Нередко включаются сформиро­вавшиеся и устоявшиеся правила пользования землей в договоры серви-тутов, в распределение конкретных земельных долей при акционирова­нии крестьянских коллективных хозяйств, при выделении из них отдель­ных членов.

Не зафиксированные в праве обычаи нередко используются в рес­публиках с преобладанием населения, исповедующего мусульманство. °ДНако и здесь видны тенденции к включению сложившихся веками обычаев в нормативные акты: так происходит с земельным законодатедь-

41

ством Республики Дагестан.  Велико значение буддистских традиций и обычаев в Республике Бурятия.

Тема «Источники земельного права» основывается во многом на положениях общей теории права, которые наглядно преломляются и изучаются в земельном праве, развивая и конкретизируя правопони-мание.