Статья 2. Задачи милиции

(в ред. Федерального закона от 31 марта 1999 г. N 68-ФЗ)

1. Вопрос о задачах милиции - это вопрос о характере и пределах ее вмешательства в частную и общественную жизнь, и поэтому четкое их обозначение в законе служит фактором последующего эффективного правового регулирования деятельности милиции.

Задачи милиции представляют собой цели, достижения которых она должна добиваться всей своей деятельностью. В свою очередь, содержание задач любого органа исполнительной власти определяется его социальным назначением. Из задач вытекают обязанности милиции, которые обусловливают перечень прав, ей предоставляемых.

В соответствии с социальным назначением милиции ее задачи относятся к сфере противодействия противоправным деяниям, а также аналогичным им по угрозе, создаваемой жизни, здоровью, достоинству, правам и свободам граждан, собственности, законным институтам общества и государства, общественно опасным событиям.

Задачи, возложенные Законом на милицию, тесно взаимосвязаны, порой частично пересекаются друг с другом. Некоторая избыточность формулировок здесь вызвана, по-видимому, стремлением законодателя сделать Закон доступным для восприятия широкими слоями населения, что, в свою очередь, служит средством усиления социального контроля за деятельностью милиции. Тем не менее, очевидно, что каждая из указанных в Законе задач милиции имеет свое собственное содержание, в силу чего можно рассматривать их как вполне самостоятельные.

2. Первой и, следовательно, приоритетной среди задач, возложенных на милицию, законодатель называет обеспечение безопасности личности. Формулировка данной задачи, звучавшей в прежней редакции комментируемого Закона как "обеспечение личной безопасности граждан", приведена в соответствие с терминологией Закона Российской Федерации от 5 марта 1992 г. "О безопасности"*(10). В последнем безопасность определяется как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз.

Жизненно важные интересы представляют собой совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства.

Угроза безопасности (реальная или потенциальная) - это совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства. Любая угроза безопасности предполагает количественное либо качественное изменение социальной системы или среды, при котором затрудняется, нарушается или становится невозможной нормальная жизнедеятельность объектов обеспечения безопасности.

Под обеспечением безопасности в широком смысле подразумевается система экономических, политических, организационных, правовых и иных мер по охране и защите личности, общества и государства, адекватных угрозам их жизненно важных интересов.

Обеспечение безопасности личности как важнейшая задача милиции предполагает ее обязанность принимать в пределах предоставленных законом полномочий исчерпывающие меры к предотвращению, устранению, снижению угрозы конституционно закрепленным правам и свободам конкретного человека (право на жизнь, достоинство личности, свободу и личную неприкосновенность, неприкосновенность частной жизни, жилища, свободу передвижения, частной собственности и т.д.), вызываемой преступными, административно наказуемыми деяниями или общественно опасными событиями. Рассматриваемая задача решается милицией, например, в ходе реагирования на заявления гражданина о телефонном хулиганстве или семейно-бытовом конфликте, в процессе охраны свидетелей, потерпевших и т.п. Следует подчеркнуть, что Закон не обусловливает принятие со стороны милиции мер к обеспечению безопасности личности наличием заявления соответствующего лица.

3. Под предупреждением преступлений понимается выявление причин и условий, способствующих их совершению, лиц, склонных к совершению преступлений, а также принятие мер к устранению (нейтрализации, ослаблению) этих причин и условий, недопущению преступлений со стороны указанных лиц. Для решения данной задачи Закон уполномочивает милицию принимать меры административно-правового, уголовно-процессуального, оперативно-розыскного, организационного и воспитательного характера. Вместе с тем по известным причинам милиция не в состоянии одна нести ответственность за предупреждение преступности. Подобная задача является, как отмечалось в резолюции "Предупреждение преступности в городской среде", принятой VIII Конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, "делом всех граждан, общества в целом и его институтов"*(11).

Задачу предупреждения преступлений перед милицией целесообразнее ставить, скорее всего, лишь в плане их предотвращения, т.е. принятия упреждающих мер, когда имеются данные о возможном их совершении (конкретными лицами, в конкретном месте, в конкретное время, конкретными орудиями и т.п.). В таких ситуациях милиция должна нести полную ответственность.

Поскольку эффективная предупредительная работа повышает авторитет милиции среди населения, органам государственной власти целесообразно поощрять ее путем предоставления дополнительных организационных и финансовых средств к тому, чтобы, как рекомендует упоминавшаяся резолюция, милиция расширяла "профилактические и превентивные мероприятия по укреплению чувства безопасности, привлекая к ним граждан, семьи и общественные организации..." (VIII Конгресс ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями. С. 141).

По смыслу комментируемой статьи задачей милиции является предупреждение не только преступлений, но и административных правонарушений. В то же время в отличие от ст. 7 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях (1984 г.), действовавшего до 1 июля 2002 г., новый Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) уже не предусматривает обязанность государственных органов (следовательно, и милиции) разрабатывать и осуществлять мероприятия, направленные на предупреждение административных правонарушений. Действительно, весьма трудно, если вообще возможно, привести примеры из милицейской практики, когда предупредительные мероприятия касались бы только административных правонарушений. Осуществление подобных мероприятий в условиях современной криминальной обстановки и нынешнего уровня ресурсной обеспеченности милиции является непозволительной роскошью. Кроме того, в силу "тематического единства" подавляющего большинства преступлений и административных правонарушений, их общего генезиса предпринимаемые милицией меры способствуют предупреждению и тех, и других. В этой связи задачу предупреждения административных правонарушений следует рассматривать прежде всего как задачу раннего предупреждения преступлений.

4. Пресечение преступлений и административных правонарушений как задача милиции состоит в принудительном прекращении преступных или административно наказуемых деяний, недопущении возникновения (усугубления) их общественно опасных, вредных последствий. Милиция обязана пресекать все преступления и административные правонарушения. Она не вправе бездействовать, даже если совершающееся преступление или административное правонарушение подследственно (подведомственно) иным государственным органам. Вместе с тем необходимо отметить, что в соответствии с гл. 27 КоАП РФ административные правонарушения, дела о которых рассматриваются либо протоколы о совершении которых составляются иными, нежели милиция, органами и должностными лицами, пресекаются сотрудниками милиции применением доставления, административного задержания, досмотром, изъятием вещей и документов и иными мерами обеспечения производства по делу об административном правонарушении только в случае обращения к ним должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы о соответствующих административных правонарушениях.

Меры пресечения преступлений и административных правонарушений предусмотрены комментируемым Законом, Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации (УПК РФ), КоАП РФ и другими федеральными законами. Их применением милиция не только прекращает противоправные посягательства, но и создает необходимые условия для последующего привлечения соответствующих лиц к уголовной или административной ответственности. И здесь следует иметь в виду, что формирование надлежащей доказательственной базы по уголовному делу или делу об административном правонарушении невозможно без строгого соблюдения милицией установленной законом процедуры применения мер пресечения правонарушений.

5. Комментируемый Закон в прежней редакции предусматривал выявление преступлений в качестве одной из обязанностей милиции. Теперь это еще и задача милиции.

Как показывает практика, большое количество преступлений навсегда или на какое-то время остается латентным, неизвестным не только милиции, другим организациям и гражданам, но иногда даже самим потерпевшим. Причины тому разные - неочевидность ряда общественно опасных деяний и их последствий, сокрытие признаков и следов преступления совершившими их лицами, нежелание в силу различных обстоятельств потерпевших и свидетелей сообщать в правоохранительные органы о преступлениях и т.п. Общество и государство не могут относиться к данной проблеме безучастно, ибо это повлекло бы снижение государственного контроля над преступностью до неприемлемого уровня, обернулось бы существенным ослаблением гарантий прав и свобод граждан. Выдвигая перед милицией задачу выявления преступлений, государство создает необходимые организационно-правовые предпосылки реализации важного, рассчитанного прежде всего на предупредительный эффект, принципа обеспечения неотвратимости ответственности за совершенное преступление.

Выявить преступление - значит обнаружить его признаки. С юридической точки зрения, преступление считается выявленным с момента принятия по сообщению о нем решения в порядке, предусмотренном УПК РФ.

Для выявления преступлений закон уполномочивает милицию на применение различных мер, в том числе и принудительного характера.

6. Такая задача милиции, как раскрытие преступлений, включает в себя установление, обнаружение лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших.

Поскольку милиция - это важнейшая составная часть органов внутренних дел, являющихся согласно ст. 40 УПК РФ органом дознания и обязанных наряду с другими субъектами осуществлять от имени государства функцию уголовного преследования, указанная задача поставлена перед ней также и уголовно-процессуальным законом. В соответствии с ч. 2 ст. 21 УПК РФ в каждом случае обнаружения признаков преступления орган дознания принимает предусмотренные им меры по установлению события преступления, изобличение лица или лиц, виновных в совершении преступления.

Обращает на себя внимание то обстоятельство, что комментируемый Закон не ставит перед милицией задачу и не обязывает ее раскрывать административные правонарушения. В то же время подобная задача милиции, правда, в весьма усеченном виде, вытекает из норм КоАП РФ. Административное преследование, если можно так выразиться, осуществляется лишь в двух разновидностях ситуаций.

Так, во-первых, сотрудники милиции, уполномоченные составлять протоколы о соответствующих административных правонарушениях, обязаны рассматривать поступившие из правоохранительных органов, других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, а также сообщения и заявления физических и юридических лиц, сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (пп. 2 и 3 ч. 1, ч. 2 ст. 28.1 КоАП РФ), даже если лицо, его совершившее, неизвестно.

Во-вторых, обязанность установления лица, совершившего административное правонарушение, косвенно предусмотрена и ст. 28.7 КоАП РФ. Она предписывает должностным лицам, уполномоченным составлять протокол об административном правонарушении, проводить административное расследование по фактам административных правонарушений в области антимонопольного законодательства, законодательства о рекламе, валютного законодательства, законодательства о защите прав потребителей, в области налогов и сборов, таможенного дела, охраны окружающей среды, производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, пожарной безопасности, дорожного движения и на транспорте, когда необходимо произвести экспертизу или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат (в том числе, надо полагать, и связанные с установлением лица, виновного в совершении административного правонарушения).

Если такое лицо не удалось установить в течение отведенных законом сроков, то в первом случае выносится мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении (ч. 5 ст. 28.1 КоАП РФ), а во втором - постановление о прекращении дела об административном правонарушении (ч. 6 ст. 28.7 КоАП РФ).

В большинстве же ситуаций, таких как непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, возбуждение дела об административном правонарушении, а следовательно, и его раскрытие расцениваются законодателем как их право, а не обязанность или задача (ч. 1-3 ст. 28.1 КоАП РФ).

Этот вполне справедливый, на наш взгляд, подход вызван необходимостью учета того, что пределы "пропускной способности" правоохранительной системы, в том числе важной ее составляющей - милиции, далеко не безграничны. Поэтому правовой смысл принципа неотвратимости административной ответственности должен заключаться в возложении на милицию обязанностей реагировать на совершающиеся административные правонарушения ("пресечение") и обеспечивать в пределах своей компетенции исполнение вынесенных по делам об административных правонарушениях постановлений.

7. Охрана общественного порядка есть традиционная полицейская задача. Вместе с тем, несмотря на широкое использование, термины "общественный порядок", "охрана общественного порядка" законодательного и устоявшегося доктринального толкования не имеют. Наиболее распространенной в весьма объемной специальной литературе по данному вопросу является трактовка общественного порядка как урегулированных законодательством социальных связей, складывающихся, как правило, в публичных (общественных) местах. При этом под публичными (общественными) понимаются улицы, площади, транспортные магистрали, транспорт общего пользования, аэропорты, вокзалы, пристани, парки, жилые микрорайоны, спортивно-зрелищные объекты и другие места общения (нахождения) людей, в которых удовлетворяются их различные жизненные потребности и которые свободны для доступа неопределенного круга лиц. Общественный порядок может быть нарушен и в иных, непубличных местах, в частности, в жилище, когда ущемляются права других граждан, в том числе и членов семьи (например, громкая музыка, крики в ночное время в квартире многоэтажного дома, семейно-бытовой конфликт и т.п.).

В этой связи охрану общественного порядка можно определить как осуществляемую в публичных (общественных), а при наличии сведений о возникшей угрозе безопасности личности, общества или государства - и в иных местах деятельность по надзору за соблюдением действующего там законодательства и защите жизни, здоровья, чести, достоинства человека, собственности, других прав и свобод физических и юридических лиц, интересов общества и государства от преступных, административно наказуемых посягательств и общественно опасных событий.

Общественные отношения, составляющие содержание общественного порядка, регулируются не только правовыми нормами, но и обычаями, нормами общественных объединений, нормами морали. Отсюда, однако, не следует, что милиция вправе поддерживать общественный порядок в его, так сказать, "неюридической" части применением средств властного воздействия. Во время несения службы по охране общественного порядка сотрудник милиции не обязан, например, ни предлагать группе молодых людей, громко разговаривающих и смеющихся в маршрутном автобусе, вести себя потише, ни просить юношу уступить место для сидения пожилой женщине с полными сумками. В случае же своего вмешательства в подобных ситуациях сотрудник милиции действует хотя и в интересах охраны общественного порядка, но как частное лицо, методом убеждения, не будучи вправе настаивать на выполнении своего требования (точнее, просьбы) под угрозой применения мер административного принуждения.

Желая, по-видимому, подчеркнуть данное обстоятельство, законодатель при формулировании соответствующей обязанности милиции (п. 8 ст. 10 комментируемого Закона) отказался от недостаточно определенного понятия "общественный порядок", возложив на милицию обязанность "обеспечивать правопорядок (выделено авторами. - Ю.С., В.Ч.) на улицах, площадях, в парках, на транспортных магистралях, вокзалах, в аэропортах и других общественных местах".

Основным средством охраны общественного порядка является патрульно-постовая служба милиции общественной безопасности (ППС). Главная особенность ППС состоит в том, что, в отличие от других служб, реализующих ограниченный круг специальных функций, она в известной мере принимает участие в решении практически всех задач, возложенных на милицию. По объему своих функций и численности личного состава ППС является универсальной и самой многочисленной службой милиции и органов внутренних дел в целом.

В теории и практике термин "патрульно-постовая служба" употребляется в двух значениях: как вид деятельности специальных нарядов милиции по охране общественного порядка и как совокупность аппаратов, частей и подразделений, обеспечивающих охрану общественного порядка. Оба значения с разных сторон раскрывают содержание ППС. Организация и порядок осуществления ППС весьма подробно урегулированы Уставом патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности, утвержденным приказом МВД России от 18 января 1993 г. N 17.

8. С учетом установленного Законом социального назначения милиции возложение на нее задачи обеспечения общественной безопасности является вполне естественным. "Безопасность есть высшее социальное понятие гражданского общества, понятие полиции, понятие, согласно которому все общество существует лишь для того, чтобы обеспечить каждому из своих членов неприкосновенность его личности, его прав и его собственности"*(12). В отличие от безопасности личности (см. п. 2 комментария к настоящей статье) общественная безопасность (безопасность общества) есть состояние защищенности от угроз не конкретного лица, а неопределенного круга лиц и их сообществ - трудовых коллективов, жителей села, жильцов многоквартирного дома, пассажиров воздушного судна, заложников, болельщиков, участников спортивных соревнований, демонстраций, пешеходов, водителей, толпы, просто прохожих, а в итоге - общества в целом. Источниками опасности, с которыми имеет дело милиция, призванная решать задачу обеспечения общественной безопасности, являются противоправные деяния отдельных граждан и их групп, транспортные средства, оружие, боеприпасы, взрывчатые материалы, радиоактивные и сильнодействующие ядовитые вещества (ртуть, метанол и т.п.), наркотические средства, дикие и домашние животные, пожары, стихийные бедствия (землетрясения, наводнения, оползни, ураганы, снежные заносы, сели и т.п.), аварии и катастрофы на транспорте, производстве и т.п., эпидемии, эпизоотии и другие чрезвычайные ситуации.

Исходя из того, что общественный порядок устанавливается и поддерживается государством прежде всего для обеспечения безопасности личности, общества и государства, можно с полной уверенностью утверждать, что сутью и смыслом задачи охраны общественного порядка является обеспечение безопасности личности, общества и государства. Последняя задача поглощает первую. Общественный порядок, который не гарантирует общественной безопасности (порядок ради порядка), не имеет какой-либо социальной ценности, более того, является для общества обузой, ненужным обременением. Обеспечение общественной безопасности не может не предполагать охраны общественного порядка, и в этой связи последнюю задачу милиции законодатель отдельно мог бы и не формулировать. Вместе с тем нельзя не заметить, что если в идее охраны общественного порядка на первом плане находится защита всех и каждого от умышленных противоправных действий каких-либо лиц, то в идее обеспечения общественной безопасности - защита от неосторожных противоправных деяний, последствий использования источников повышенной опасности, стихийных сил природы, катастроф, аварий и т.п. В целом же избранное российским законодателем наименование одной из двух милицейских подсистем - "милиция общественной безопасности" является более четким и полным, нежели предлагавшееся (с учетом уже имевшихся зарубежных аналогов) "милиция общественного порядка".

9. Комментируемая статья в новой редакции предусматривает такую задачу милиции, как "защита частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности". То обстоятельство, что ранее такая задача текстуально не закреплялась, не следует расценивать как недосмотр законодателя. Задача защиты собственности охватывалась и охватывается другими милицейскими задачами. Действительно, собственность является одним из объектов, защищаемых милицией в рамках решения задач предупреждения, пресечения и раскрытия соответствующих противоправных деяний, охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, оказания помощи физическим и юридическим лицам в защите их прав и законных интересов.

Обращает на себя внимание то, что в ряду форм собственности, защита которых отнесена к задачам милиции, вопреки недавней, еще очень стойкой традиции на первом месте стоит не государственная, а частная собственность. Подобная норма демонстрирует последовательность государства в его стремлении обеспечить реализацию конституционного положения о том, что "человек, его права и свободы являются высшей ценностью". Это обстоятельство, по-видимому, оправдывает обусловленное принятием рассматриваемой нормы принесение принципа законодательной экономии в жертву интересам обеспечения доступности Закона о милиции для восприятия широкими слоями населения.

10. Перечень задач милиции, предусмотренный комментируемой статьей, замыкает "оказание помощи физическим и юридическим лицам в защите их прав и законных интересов" в пределах, установленных Законом о милиции. Возложение на милицию подобной задачи не является демократическим завоеванием последних лет. Еще Положение о рабоче-крестьянской милиции, утвержденное постановлением СНК СССР от 25 мая 1931 г. N 390*(13), отдельным пунктом предусматривало обязанности общей милиции "по обслуживанию населения", включающие выдачу гражданам удостоверений личности, розыск лиц, пропавших без вести, прием и хранение находок и пригульного скота.

Действительно, постановка перед милицией подобной, так сказать, "некриминальной" задачи проистекает из организационно-правовых особенностей милиции, обусловливаемых, в свою очередь, ее социальной сущностью - способностью применять силу.

Во-первых, милиция чаще, чем какие-либо другие органы, оказывается в ситуациях, когда кому-либо требуется помощь, не терпящая отлагательства, и получить ее, кроме как от милиции, неоткуда по причине отсутствия соответствующих служб или их представителей (их нет вообще либо обращение к ним ограничено или невозможно).

Во-вторых, из всех публичных служб милиция находится ближе всех к населению вследствие круглосуточного характера работы, постоянного "уличного" присутствия и "пешеходной доступности".

В-третьих, милиция, в отличие от других органов, имеет более или менее широкие возможности централизованной передачи и получения информации, связи, транспортные возможности.

В-четвертых, именно милицию из всех гражданских служб можно быстро мобилизовать. Кроме того, в-пятых, население оценивает милицию также по ее готовности прийти на помощь в ситуациях не только криминального, но и беспокойного, тревожного характера. Добросовестный сотрудник милиции в своей деятельности не может игнорировать эти социальные ожидания.

В специальной литературе достаточно распространена точка зрения о том, что милиция призвана решать задачу обслуживания населения, она даже рассматривается подчас как система массового обслуживания. Подобный угол зрения имеет право на существование, более того, в теоретико-правовом плане он необходим, так как позволяет вскрыть гуманистический смысл деятельности милиции - служение человеку, обществу, а не абстрактным "государственным интересам". Но вместе с тем его вряд ли следует абсолютизировать. Прежде всего потому, что при таком подходе компетенция милиции объективно приобретает тенденцию к расширению, причем за счет тех задач (обязанностей), которые даже отдаленно не связаны с ее социальным назначением. В результате непомерно расширяется сфера милицейского присутствия в обществе. К тому же как оказание услуг, социальное обслуживание начинают рассматриваться любые "некриминальные" функции (задачи) милиции, даже те, которые вовсе не являются услугами. Это создает совершенно превратное представление о характере взаимоотношений милиции с гражданами и затрудняет адекватное правовое регулирование соответствующих сфер милицейской деятельности.

Например, распространено мнение, что милиция оказывает гражданам услуги, выдавая водительские удостоверения, оформляя приобретение и хранение гражданского оружия, регистрируя транспортные средства, предотвращая и пресекая мелкое хулиганство, бродяжничество и даже доставляя граждан в медицинские вытрезвители.

Очевидно, что любая услуга, если это услуга, предполагает свободу выбора клиента, его право отказаться от нее без каких-либо неблагоприятных последствий для себя. Во всех же приведенных случаях имеет место не свобода выбора, а выбор несвободы или, иными словами, "принудительная услуга". Гражданин, желающий приобрести охотничье ружье, получить водительское удостоверение, обязан "обслужиться" в милиции, затратив для этого немало времени, а если он этого не сделает, то за незаконное хранение оружия, управление транспортным средством без документов будет привлечен к ответственности. Если же лицо, находящееся в общественном месте в состоянии опьянения, не пожелает следовать в медицинский вытрезвитель вместе с остановившим его сотрудником милиции, оно рискует быть помещенным в автомобиль с применением физической силы, а после вытрезвления - привлеченным к ответственности за неповиновение законному распоряжению сотрудника милиции.

Нецелесообразно также рассматривать милицию как систему массового социального обслуживания, поскольку это подводит теоретическую основу под заслуживающую однозначно отрицательной оценки тенденцию коммерциализации милиции. Все объяснимо: если это услуги, то за них надо платить, и как-то забывается, что данная деятельность милиции уже оплачена налогоплательщиками.

Наконец, надо учитывать и реальный уровень ресурсной обеспеченности российской милиции, в силу которой в обозримой перспективе она не может превратиться в институт социального обслуживания населения. Даже в западных демократиях, где идея полиции как службы социальных услуг приобретает весьма интересные практические очертания, она все же далека от повседневной реальности. Вряд ли и в России есть достаточные средства для того, чтобы милиция играла роль силы оперативного реагирования, куда каждый житель населенного пункта мог бы адресовать самые разнообразные просьбы.

С учетом сказанного законодатель отверг вносившиеся предложения о возложении на милицию задачи "обслуживания населения". Избрана более правильная формулировка - "оказание помощи". Этот термин не только подчеркивает гуманистический характер деятельности милиции, но и не позволяет усомниться в том, что в данном случае она носит непринудительный и некоммерческий характер. Восприятие этой идеи российским законодателем, которое надо приветствовать, не убеждает вместе с тем в справедливости мнения, согласно которому милиция из преимущественно юрисдикционного, карательного органа будто бы начала превращаться в "государственную службу правоохранительной помощи". Помощь предполагает выраженную или подразумеваемую просьбу о ней, а большая часть работы милиции имеет публичный характер и осуществляется при отсутствии, а то и вопреки желанию тех или иных субъектов. Реальная практическая проблема заключается в отсутствии на сегодня четкого законодательного определения случаев и форм оказания милицией помощи гражданам.

Примечательно, что, давая новую редакцию комментируемой статьи, законодатель привел формулировку рассматриваемой задачи милиции в соответствие с существующим уровнем ее ресурсной обеспеченности. Теперь формулировка задачи милиции изменена: оказание помощи физическим и юридическим лицам не "в осуществлении их законных прав и интересов", как было ранее, а (более узко, специфично и юридически корректно) в "защите их прав и законных интересов".

Защита права - это деятельность, направленная на восстановление нарушенного права. Иными словами, речь сейчас должна идти о помощи милиции в осуществлении лишь уже нарушенных, ущемленных прав и законных интересов граждан. В качестве примера можно привести достаточно типичные случаи милицейской помощи: гражданину, оказавшемуся по причине кражи личных вещей в незнакомом городе без денег и документов, - в отправке его к месту жительства; одинокой женщине, ставшей жертвой квартирной кражи, - в ремонте взломанной входной двери; престарелому человеку, находившемуся на улице и внезапно забывшему свой домашний адрес, - в доставке его к месту жительства; подкинутому или заблудившемуся ребенку - в доставлении к месту жительства, в детское или медицинское учреждение и т.п.

Если же права, свободы и законные интересы граждан не ущемлены, то оказание им со стороны милиции помощи хотя и должно поощряться, но не может становиться задачей (обязанностью) милиции. Речь идет о таких видах помощи, как предоставление различных справок, консультаций, рекомендаций, сопровождение престарелого через проезжую часть улицы, транспортировка умерших в морг и т.п. Милиция, естественно, не в состоянии удовлетворить все поступающие запросы об оказании подобной помощи, и рассмотрение этой трудоемкой работы не в качестве проявления доброй воли, т.е. своего рода одолжения с ее стороны, а в качестве одной из задач (обязанностей) милиции вместо укрепления ее авторитета, как это ни парадоксально, будет способствовать лишь его снижению.

Закон о милиции уточнил, что помощь гражданам оказывается милицией в пределах, им установленных. Так, в милицию часто поступают заявления с просьбой оказать содействие в возвращении денег или вещей, добровольно отданных когда-то заявителем в долг или пользование кому-либо из своих знакомых. В подобных случаях помощь не должна ограничиваться лишь разъяснением заявителю законного (через суд) порядка возвращения принадлежащих ему ценностей. Сотрудник милиции может также пригласить для беседы возможного "ответчика", но не более того. Подобный подход законодателя способствует формированию более оправданных социальных ожиданий относительно пределов милицейского вмешательства в общественную и частную жизнь.

Здесь следует также исходить из того, что милиция оказывает гражданам помощь в пределах не только закона, но и имеющихся возможностей (по-видимому, подобное ограничение следовало бы закрепить законодательно). Оговорка эта весьма важная, так как в настоящее время милиция помочь кому-либо в материальном или финансовом плане не в состоянии.

11. Часть 2 ст. 2 Закона о милиции в новой редакции устанавливает, что иные, помимо перечисленных в ч. 1 данной статьи, задачи могут быть возложены на милицию не просто "только законом", как было прежде, а "только настоящим Законом". Подобная формулировка, по-видимому, призвана создать исполнительной власти дополнительные юридические препятствия использованию милиции вопреки ее социальному назначению. Нормативные правовые акты органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, ставящие перед милицией новые, не указанные в Законе о милиции задачи, теперь не подлежат исполнению, если одновременно с их принятием не внесены соответствующие изменения и дополнения в Закон о милиции.

В этой связи в законодательстве, регулирующем деятельность милиции, уже наметились определенные коллизии. Так, Закон Российской Федерации "О безопасности", включая в перечень сил обеспечения безопасности органы внутренних дел (ст. 12), а следовательно, и милицию, трактует безопасность как состояние защищенности от внутренних и внешних угроз жизненно важных интересов не только личности - ее прав и свобод, общества - его материальных и духовных ценностей, но и государства - его конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности. Отсюда следует, что милиция должна решать наряду с задачами обеспечения безопасности личности и безопасности общества ("общественная безопасность") также и задачу обеспечения безопасности государства ("государственная безопасность"). События на Северном Кавказе со всей очевидностью убеждают, что милиция никак не может оставаться здесь в стороне.

Между тем Закон о милиции такую задачу на милицию прямо не возлагает. Она лишь подразумевается, если иметь в виду содержащиеся в Законе определение милиции (ч. 1 ст. 1) и ее обязанность участвовать в соответствии с законом в обеспечении правового режима чрезвычайного или военного положения (п. 13 ст. 10). Оставление законодателем подобной ситуации без внимания объективно приводит к принижению значимости обеспечения безопасности государства в сравнении с другими, четко сформулированными в Законе о милиции ее задачами.

Приведенный пример показывает, что исчерпывающий, на первый взгляд, перечень задач милиции, предусмотренный ч. 1 комментируемой статьи, таковым на самом деле не является. Этот и связанные с ним недостатки законодательной техники просматриваются особенно наглядно, если сопоставить ст. 2 Закона о милиции с его ст. 8 и 9, определяющими "основные задачи" криминальной милиции и милиции общественной безопасности, а значит, и всей милиции в целом. Из указанного сопоставления следует, что, во-первых, оказание помощи физическим и юридическим лицам в защите их прав и законных интересов является для милиции задачей, в отличие от всех остальных, неосновной, второстепенной, что вряд ли соответствует социальным ожиданиям.

Во-вторых, задачей милиции (в лице милиции общественной безопасности) становится уже не защита, а охрана собственности. При такой формулировке защита собственности предстает задачей преимущественно (если не исключительно) подразделений милиции вневедомственной охраны, с чем, конечно, нельзя согласиться.

В-третьих, перечень задач милиции, предусмотренный ч. 1 ст. 2 Закона о милиции, дополняется: а) организацией и осуществлением розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от исполнения уголовного наказания, без вести пропавших и иных лиц, предусмотренных законодательством; б) выявлением административных правонарушений. Появление последней задачи, возложенной на милицию общественной безопасности, похоже, вызвано стилистической небрежностью законодателя. Как бы то ни было, если розыск - традиционная полицейская задача, которая вполне заслуживает того, чтобы быть указанной в ч. 1 ст. 2 Закона о милиции, то задача выявления административных правонарушений вовсе не бесспорна. С учетом весьма ограниченной КоАП РФ обязанности милиции по раскрытию административных правонарушений такая задача повисает в воздухе.

Кроме того, в условиях, когда милиция в силу ресурсной недостаточности не в состоянии "переварить" хотя бы большую часть массива очевидных административных правонарушений, постановка перед ней задачи еще и их выявления - акт во многом декларативный. На практике эта задача вряд ли будет решаться сколько-нибудь удовлетворительно.

Целесообразнее было бы общемилицейские задачи (целое), задачи криминальной милиции и милиции общественной безопасности (части целого) определить не в трех разных, а в одной статье. Тогда вряд ли возникли бы какие-либо рассогласованности или логические ошибки. Часть 2 ст. 2 Закона о милиции, несмотря на ее, казалось бы, прогрессивную идеологию, фактически вряд ли может послужить надежной юридической гарантией против использования милиции вопреки ее социальному назначению. Прежде всего она отнюдь не препятствует федеральной исполнительной власти и исполнительной власти субъектов Российской Федерации по своему усмотрению привлекать милицию без санкции федерального законодателя, выраженной в поправках к Закону о милиции, к решению каких-либо вопросов, кажущихся им важными. Для этого на милицию должны возлагаться всего-навсего не "задачи", а "обязанности", "функции", "полномочия" и т.п.

Доказать же, что та или иная дополнительная обязанность, возложенная на милицию, выходит за рамки ее задач, установленных комментируемым Законом, дело весьма трудное по причине чрезмерной широты ряда формулировок.

Кроме того, новые задачи (функции) могут быть возложены не на милицию, а на МВД России в целом. Так, Указом Президента Российской Федерации от 23 февраля 2002 г. N 241 "О совершенствовании государственного управления в области миграционной политики" установлено, что МВД России наряду с функциями, возложенными на него законодательством Российской Федерации, выполняет также функции федерального органа исполнительной власти по миграционной службе. Эти функции включают в себя:

а) подготовку предложений по основным направлениям государственной миграционной политики;

б) подготовку и представление в установленном порядке предложений по совершенствованию правового регулирования миграционных отношений;

в) координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по реализации государственной миграционной политики;

г) исполнение в пределах полномочий МВД России законодательства Российской Федерации по вопросам беженцев и вынужденных переселенцев;

д) участие в реализации установленного порядка предоставления политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства;

е) осуществление в соответствии с законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации мер по регулированию процессов внешней трудовой миграции, привлечению иностранной рабочей силы на территорию Российской Федерации и трудоустройству граждан Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации;

ж) разработку и реализацию мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции, осуществление иммиграционного контроля в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства;

д) подготовку предложений по выделению в установленном порядке средств федерального бюджета и по использованию иных источников финансирования на реализацию государственной миграционной политики, осуществление контроля за расходованием указанных средств;

и) участие в подготовке и реализации в пределах предоставленных полномочий международных договоров Российской Федерации в области миграции*(14).

Статья 13 Федерального закона от 2 января 2000 г. "О качестве и безопасности пищевых продуктов" возлагает на федеральный орган исполнительной власти в области внутренних дел (т.е. МВД России) обязанность по контролю в соответствии со своей компетенцией за качеством и безопасностью пищевых продуктов, материалов и изделий, а также услуг, оказываемых в сфере торговли пищевыми продуктами, материалами и изделиями и сфере общественного питания*(15).

Статья 4 Федерального закона от 28 марта 1998 г. "О воинской обязанности и военной службе"*(16), приказ Минобороны России и МВД России от 4 марта 2000 г. N 118/218 "Об утверждении Инструкции об организации взаимодействия военных комиссариатов и органов внутренних дел в работе по обеспечению исполнения гражданами воинской обязанности"*(17) обязывают органы внутренних дел, в частности, производить розыск и при наличии законных оснований осуществлять задержание граждан, уклоняющихся от воинского учета, призыва на военную службу или военные сборы, прохождения военной службы или военных сборов.

Нельзя не видеть, что, поскольку милиция является основной составляющей МВД России и его нижестоящих органов, она не может остаться в стороне от решения указанных задач.