4. ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ

Непосредственно Конституция Российской Федерации не содержит норм, устанавливающих верховенство Совета Федерации по отношению к Государственной Думе. Тем не менее Совет Федерации выступает в роли своеобразного контролера над законодательной деятельностью Государственной Думы. Осуществлению его контрольной функции способствует конституционная норма, закрепленная в части 4 ст. 105 Конституции РФ; она предоставляет Совету Федерации право одобрять федеральные законы, а в случае их отклонения возвращать в Государственную Думу с целью создания согласительных комиссий для преодоления возникших разногласий. С января 1998 г. по первую половину июля 1998 г, в Совет Федерации поступило 246 федеральных законов и один проект федерального конституционного закона. 233 закона рассмотрены на заседаниях Совета Федерации, из них 177 законов одобрены палатой и 56 законов отклонены. Одиннадцать законов направлены Президенту Российской Федерации без обсуждения. Как отмечалось, Совет Федерации собирается примерно один раз в месяц. Поэтому повестки его заседаний перегружены, и, принимая решения, он ориентируется в основном на заключение комитета палаты, который предварительно изучал соответствующий федеральный закон. Члены комитета, в свою очередь, ориентируются на заключение Аппарата Совета Федерации.

Отклонение Советом Федерации федерального закона вызывает повторное его рассмотрение Государственной Думой. Все это нередко дает возможность, особенно в средствах массовой информации, называть Совет Федерации «верхней палатой». Но используемое Государственной Думой конституционное право преодоления «вето» Совета Федерации (ст. 105 часть 5) не дает должных оснований для деления палат российского парламента на «верхнюю» и

19Z

«нижнюю». Поэтому мы не разделяем точку зрения, согласно которой «вполне правомерно называть Совет Федерации «верхней палатой», а Государственную Думу... — соответственно «нижней»31. Предполагается, что в процессе законодательной деятельности Совет Федерации обеспечивает отражение воли субъектов Российской Федерации и их интересы. Однако на стадии рассмотрения поступившего из Государственной Думы федерального закона у Совета Федерации явно недостаточно для этого возможностей. Ведь он не вправе что-либо изменить в законе. От него требуется лишь общее решение: одобрить или отклонить закон. Вносить же поправки в законы можно только путем оформления соответствующего постановления Совета Федерации. При этом такие поправки направляются в Государственную Думу. Делается это редко. Ведь ответственный комитет Государственной Думы может не согласиться с ними, и тогда невозможно повторное голосование закона в Государственной Думе за его принятие с учетом поправок Совета Федерации32.

Однако в связи с тем, что такая ускоренная процедура доработки закона может нарушить его структуру и изменить содержание, вполне обоснованно выглядит предложение о том, что поступившие на федеральный закон поправки должны рассматриваться по правилам процедуры возвращения закона на второе чтение33. Удачной для выявления мнения Совета Федерации является процедура преодоления разногласий между палатами путем организации работы согласительных комиссий.

Порядок рассмотрения Советом Федерации федеральных законов, принятых Государственной Думой, определен в главе 10 Регламента Совета Федерации. Статья 102 этого Регламента устанавливает, что принятые Государственной Думой федеральные законы направляются на имя Председателя Совета Федерации. Затем поступивший из Государственной Думы федеральный закон регистрируется в Со-

31 Шохин А Н Указ соч., с. 41.

32 Если такое решение принято, федеральный закон направляется в Совет Федерации, который вправе принять его на пленарном заседании без обсуждения при наличии заключения ответственного комитета

33 Шохин А.Н, Указ, соч., с. 53, 55

193

вете Федерации и в срок, не превышающий 48 часов, вместе с сопровождающими его документами и материалами направляется всем членам Совета Федерации. Официальные документы, сопровождающие федеральный закон, поступившие из Государственной Думы дополнительно, регистрируются в Совете Федерации и рассматриваются на заседании палаты вместе с соответствующим федеральным законом. Комитет, ответственный за рассмотрение федерального закона, определяется Председателем или по его поручению заместителем Председателя Совета Федерации. Председатель или заместитель Председателя Совета Федерации вправе передать федеральный закон нескольким комитетам Совета Федерации, определив при этом комитет, ответственный за рассмотрение федерального закона.

Члены Совета Федерации организуют обсуждение федерального закона в субъектах Российской Федерации и при наличии замечаний направляют их в комитет, ответственный за рассмотрение федерального закона. Установленный частью 4 ст. 105 Конституции Российской Федерации четырнадцатидневный срок, в течение которого Совет Федерации обсуждает поступивший из Государственной Думы федеральный закон, исчисляется со дня, следующего за днем его регистрации в Совете Федерации. Если первый или последний день срока приходится на нерабочий день, то днем поступления федерального закона в Совет Федерации считается следующий за ним рабочий день. В связи с тем, что Совет Федерации проводит свои заседания один раз в месяц, сроки рассмотрения законов в Совете Федерации целесообразно увеличить.

Аппарат комитета Совета Федерации, ответственного за рассмотрение федерального закона, совместно с Правовым управлением Аппарата Совета Федерации обобщает все поступившие замечания и предложения по нему и готовит соответствующий материал. Согласно ст. 106 Конституции Российской Федерации обязательному обсуждению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам:

а) федерального бюджета;

б) федеральных налогов и сборов;

в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;

1»

г) ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации;

д) статуса и защиты государственной границы Российской Федерации;

е) войны и мира.

Комитет, ответственный за подготовку федерального закона, обсуждает принятый Государственной Думой федеральный закон и принимает по нему заключение. Если ответственными за рассмотрение федерального закона являются несколько комитетов, то они вправе провести совместное заседание. Обсуждение комитетом (комитетами) федерального закона, принятого Государственной Думой, происходит открыто. Комитет (комитеты) может приглашать на свои заседания инициатора законопроекта, ученых и специалистов в качестве экспертов, а также представителей средств массовой информации.

На заседании комитета (комитетов), ответственного за рассмотрение федерального закона, присутствуют работники Правового управления Аппарата Совета Федерации, которые по просьбе любого члена комитета (комитетов) должны предоставить в устной или письменной форме справку правового характера по обсуждаемому федеральному закону. Заключение по федеральному закону принимается путем открытого голосования большинством голосов от общего числа членов комитета. Если подготовка заключения по федеральному закону поручена нескольким комитетам и единое заключение не выработано, то каждый комитет представляет свое заключение.

Комитет (комитеты), ответственный за рассмотрение федерального закона, принятого Государственной Думой, должен указать в заключении, подлежит ли он в соответствии со ст. 106 Конституции Российской Федерации обязательному обсуждению в Совете Федерации^В заключении комитета (комитетов), ответственного за рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона, не подлежащего обязательному обсуждению Советом Федерации, формулируется одно из следующих решений:

а) одобрить принятый Государственной Думой федеральный закон и не вносить его на рассмотрение палаты;

б) рекомендовать Совету Федерации обсудить на своем

Н5

заседании, принятый Государственной Думой федеральный

Решение комитета (комитетов) оставить принятый Государственной Думой федеральный закон, относящийся к группе необязательных для рассмотрения, без обсуждения на заседании палаты принимается в случае, когда комитет (комитеты) считает возможным его одобрить в целом без внесения в него изменений и допол не ни (^Решение комитета (комитетов) рекомендовать Совету Федерации обсудить на своем заседании принятый Государственной Думой федеральный закон, относящийся к группе необязательных для рассмотрения, принимается в случае, когда, по его мнению, необходимо отклонить федеральный закон в целом либо внести в него изменения и дополнения. Такое решение должно быть мотивировано\у

Приведем примеры заключений некоторых комитетов Совета Федерации на федеральные законы, которые были отклонены на пленарных заседаниях палаты в период с 18 марта по 21 апреля 1998 г.

В заключении Комитета Совета Федерации по бюджету, налоговой политике, финансовому, валютному и таможенному регулированию банковской деятельности на Федеральный закон «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» (принят Государственной Думой 20 марта 1998 г.) отмечалось, что данный закон детально не регламентирует особенности эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг, в расположении ряда статей отсутствует необходимая логическая последовательность, а содержание некоторых требует правовой и лингвистической правки. В ст. 1 содержится ряд положений, которые в последующих статьях не раскрывают нормы, прямо регламентирующие процедуры эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг, порядок их государственной регистрации. Ограничения, устанавливаемые ст. 7 и дающие право на эмиссию государственных (региональных) и муниципальных ценных бумаг только после утверждения ограничений по бюджетным показателям различных уровней, по мнению Комитета, противоречат ст. 73 Конституции РФ, по которой субъекты РФ обладают всей полнотой власти при

196

разработке, принятии и исполнении своих бюджетов, ст. 9 Закона РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса РСФСР», ст. 4 Закона Российской Федерации «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и исполнению внебюджетных фондов правительственных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации: автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления». В ст. 12 зафиксированы неравные условия регистрации отчетов об обязательствах заемщиков: для региональных и муниципальных эмитентов рынка ценных бумаг устанавливается обязательная регистрация, для «эмитента от имени Российской Федерации» таковая отсутствует.

Не менее обстоятельно заключение Комитета Совета Федерации по вопросам социальной политики на Федеральный закон «Об упорядочении оплаты труда работников организаций бюджетной сферы» (принят Государственной Думой 6 марта 1998 г.). В нем было отмечено, что механизм упорядочения заработной платы работников организаций бюджетной сферы, основанный на привязке к минимальному размеру оплаты труда, вызывает большие сомнения. Суть этих сомнений сводилась к следующему. Во-первых, в ст. 1 предлагалось устанавливать тарифную ставку первого разряда Единой тарифной сетки федеральным законом, хотя до настоящего времени это является исключительным правом Правительства РФ (часть 1 ст. 114 Конституции РФ) и за осуществление этого права оно несет прямую ответственность. Во-вторых, в ст. 2 решаются две задачи одновременно — поэтапное приближение минимального размера оплаты труда к величине прожиточного минимума и подтягивание зарплаты бюджетников к средней зарплате работников промышленности, что методологически и юридически несостоятельно прежде всего потому, что с I января 1998 г. вступил в действие Федеральный закон «О прожиточном минимуме в Российской Федерации», ст. 5 которого предусматривает иной порядок установления соотношения между минимальным размером оплаты труда и величиной прожиточного минимума. Опираясь на официальное заключение Правительства РФ (письмо № 1386п-П12 от 19 марта 1998 г.), Комитет

W

отметил, что дополнительные расходы бюджетов всех уровней на реализацию федерального закона составили бы 22 млрд. руб., в том числе из федерального бюджета — 6 млрд. руб., что не представляется возможным.

Интересным представляется и заключение Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам на Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (принят Государственной Думой 4 марта 1998). В нем указано, что в новой редакции части второй ст. 6 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» недостаточно четко прописана ситуация с выдачей российской визы иностранным гражданам и лицам без гражданства органом внутренних дел либо Министерством иностранных дел Российской Федерации; в части третьей ст. 10 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» некорректно употребляется словосочетание «по месту проживания», так как в части 1 ст. 27 Конституции РФ и Законе Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» используется словосочетание «по месту жительства»; в части первой ст. 12 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» значительно расширен круг лиц, которым может быть оформлен дипломатический паспорт, однако за рамками обозначенного круга остались аналогичные категории государственных служащих.

Подобные отрицательные заключения по существу определяют результаты рассмотрения законов в Совете Федерации. При этом они подкрепляются соответствующими решениями комитетов. Регламент Совета Федерации устанавливает, что по федеральным законам, которые в соответствии со ст. 106 Конституции Российской Федерации подлежат обязательному обсуждению Советом Федерации, комитет, ответственный за рассмотрение федерального закона, вправе рекомендовать Совету Федерации:

ИВ

а) одобрить федеральный закон, принятый Государственной Думой;

б) отклонить федеральный закон, принятый Государственной Думой, изложив в заключении мотивы, по которым комитет считает необходимым его отклонить.

Заключение комитета (комитетов) направляется Председателю Совета Федерации. В ряде случаев комитет (комитеты) должен представить проект необходимых, по его мнению, изменений и дополнений к тексту федерального закона. В отношении принятых Государственной Думой федеральных законов, не подлежащих обязательному рассмотрению Советом Федерации, которые комитет (комитеты) предлагает одобрить и не вносить на обсуждение палаты, Председатель Совета Федерации или по его поручению заместитель принимает одно из следующих решений:

а) согласиться с решением комитета и не вносить принятый Государственной Думой федеральный закон на рассмотрение Совета Федерации;

б) отклонить решение комитета и включить в повестку дня заседания Совета Федерации федеральный закон, принятый Государственной Думой.

Председатель Совета Федерации не вправе принять решение о невключении в повестку дня заседания рассмотрение федерального закона, не подлежащего обязательному обсуждению Советом Федерации, если Президент, Правительство или не менее двух членов Совета Федерации, представляющих один субъект Российской Федерации, настаивают на его обсуждении и если не истек четырнадцатидневный срок рассмотрения федерального закона Советом Федерации. Рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона на заседании Совета Федерации начинается с оглашения заключения комитета (комитетов) Совета Федерации, ответственного за рассмотрение федерального закона, и проекта постановления Совета Федерации, внесенного комитетом. Затем Совет Федерации большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации принимает решение одобрить или отклонить федеральный закон без обсуждения либо обсудить его на заседании палаты. Началом рассмотрения в Совете Федерации федерального закона, подлежащего обязательному рассмотрению в Совете Федерации,

1»

считается издание Председателем Совета Федерации (либо по его поручению заместителем Председателя Совета Федерации) соответствующего распоряжения. По результатам обсуждения Совет Федерации решает одобрить или отклонить принятый Государственной Думой федеральный закон.

Постановление об одобрении федерального закона принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации. По результатам обсуждения принятого Государственной Думой федерального закона, подлежащего в соответствии со ст. 106 Конституции Российской Федерации обязательному рассмотрению в Совете Федерации, председательствующий ставит на голосование вопрос об одобрении федерального закона. В случае недостаточной подготовленности вопроса Совет Федерации вправе принять решение о переносе его обсуждения на следующее заседание. Такое решение принимается большинством голосов от числа членов Совета Федерации, присутствующих на заседании. Если оно не принимается, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос об одобрении федерального закона. На следующем заседании рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона, подлежащего в соответствии со ст. 106 Конституции Российской Федерации обязательному рассмотрению в Совете Федерации, должно завершиться принятием решения об его одобрении или отклонении.

Решение об одобрении или отклонении принятого Государственной Думой федерального закона, внесенного на рассмотрение Совета Федерации и не подлежащего обязательному обсуждению в Совете Федерации, должно быть принято до истечения четырнадцатидневного срока, начиная со следующего дня после его регистрации в Совете Федерации.

Если федеральный закон, не подлежащий обязательному рассмотрению в Совете Федерации, не был рассмотрен в течение четырнадцатидневного срока, он направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования. Федеральный закон считается отклоненным, если за его одобрение не проголосовало необходимое число членов Совета Федерации. Решение об отклонении федерального закона оформляется постановлением Совета Федерации. Если во время заседания члены Совета Федерации

200

принимают решение о возвращении к рассмотрению федерального закона, то автоматически отменяется ранее принятое решение. Голосование в этом случае проводится в порядке, в котором принималось отменяемое решение. Результаты промежуточных голосований, проводимых по одному федеральному закону в ходе одного заседания, заносятся в протокол заседания палаты и не оформляются ее постановлением. R постановлении об отклонении федерального закона могут содержаться перечень разделов, глав, статей, а также частей и пунктов статей данного федерального закона, по которым необходимо преодолеть разногласия между Советом Федерации и Государственной Думой, и предложение о создании согласительной комиссии. Однако, как показывает практика, только в одном из трех постановлений Совета Федерации об отклонении федеральных законов имеется предложение о создании согласительных комиссий с учетом заключения соответствующего комитета. В остальных случаях нет и «намека» на основание отклонения закона34. Вот как выглядит, к примеру, постановление Совета Федерации от 9 июля 1998 г. № 298-СФ «О Федеральном законе «Об обеспечении непрерывного исполнения полномочий Президента Российской Федерации в случае их досрочного прекращения». Рассмотрев принятый Государственной Думой 3 июля 1998 г. Федеральный закон «Об обеспечении непрерывного исполнения полномочий Президента Российской Федерации в случае их досрочного прекращения» в соответствии с частью 4 ст. 105 Конституции, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации постановляет:

1) отклонить Федеральный закон «Об обеспечении непрерывного исполнения полномочий Президента Российской Федерации в случае их досрочного прекращения»;

2) настоящее постановление вступает в силу со дня его принятия.

Через четыре дня Председатель Совета Федерации Е.С. Строев письмом к Председателю Государственной Думы Г.Н. Селезневу сообщил, что указанный федеральный закон отклонен Советом Федерации, в связи с чем закон возвращается в одном экземпляре обратно в Государственную

34 См. Селезнев Г.Н. Указ, соч., с. 134

201

Думу. Небезынтересно, что при обсуждении закона в Совете Федерации докладчик отметил несоответствие ряда его статей Конституции Российской Федерации и законодательству без указания конкретных ошибочных норм. Но этого Совету Федерации было достаточно, чтобы поддержать его предложение об отклонении закона («за» одобрение проголосовало 37 членов Совета Федерации, «против» — 74). Следует отметить, что Правовое управление Аппарата Государственной Думы указывало на недочеты названного федерального закона на стадии его проработки как законопроекта, но они не были учтены. По состоянию на 15 февраля 1999 г. Федеральный закон «Об обеспечении непрерывного исполнения полномочий Президента Российской Федерации в случаях их досрочного прекращения» находится в согласительной комиссии, созданной палатами.

Регламент Совета Федерации предусматривает, что голосование по проектам федеральных конституционных законов, а также по федеральным законам, одобренным Государственной Думой в ранее принятой редакции, может проводиться путем опроса членов Совета Федерации с закреплением их мнения в подписном листе.

Постановление Совета Федерации об отклонении принятого Государственной Думой федерального закона вместе с федеральным законом, постановление Совета Федерации об одобрении принятого Государственной Думой федерального закона в пятидневный срок направляются в Государственную Думу, Принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации федеральный закон вместе с текстом постановления Совета Федерации в пятидневный срок со дня принятия постановления направляется Председателем Совета Федерации Президенту для подписания и обнародования. Принятый Государственной Думой федеральный закон, не подлежащий обязательному рассмотрению в Совете Федерации в соответствии со ст. 106 Конституции Российской Федерации и не рассмотренный палатой в установленный частью 4 ст. 105 Конституции Российской Федерации и ст. 104 настоящего Регламента в четырнадцатидневный срок, на пятнадцатый день со дня поступления федерального закона из Государственной Думы направляется Председателем Совета Федерации Президенту

Ш

для подписания и обнародования. Об этом делается уведомление в Государственную Думу.

Если при повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Советом Федерации, Государственная Дума принимает его с учетом всех предложений Совета Федерации, соответствующий комитет Совета Федерации подтверждает это своим заключением и вносит предложение об одобрении Советом Федерации принятого Государственной Думой федерального закона без обсуждения. Если при повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Советом Федерации, Государственная Дума приняла его в редакции, учитывающей часть предложений Совета Федерации либо содержащей изъятия или новые положения по отношению к ранее принятой редакции, федеральный закон рассматривается Советом Федерации как вновь принятый.