§ 5. Внутренняя организация Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации

Должностные лица. Возглавляет палату Председатель Государственной Думы. В отличие от Совета Федерации в число должностных лиц Государственной Думы входит Первый заместитель Председателя Государственной Думы. Так же, как и Совет федерации, Государственная Дума избирает заместителей Председателя Государственной Думы. Согласно постановлению Государственной Думы от 18 января 1996 г. “О заместителях Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”2, Государственная Дума второго созыва избрала семь заместителей Председателя палаты.

Председатель Государственной Думы, его Первый заместитель и заместители избираются из числа депутатов Государственной Думы тайным голосованием с использованием бюллетеней. Государственная Дума может принять решение о проведении открытого голосования. Кандидатов на указанные должности вправе выдвигать депутатские объединения и депутаты Государственной Думы. Порядок избрания данных должностных лиц урегулирован в Регламенте Государственной Думы. В нем, в частности, установлено, что перечисленные выше должностные лица не могут быть представителями одной фракции, депутатской группы.

1 Подробнее об организационно-правовом и техническом обеспечении работы Федерального Собрания см. гл. VIII.

2 СЗ РФ. 1996. № 4. Ст. 257.

Функции Председателя Государственной Думы, равно как и Председателя Совета Федерации, весьма схожи и условно могут быть поделены на организационные и представительские.

Полномочия по осуществлению организационных функции обязывают Председателя Государственной Думы:

вести заседания палаты;

ведать ее внутренним распорядком;

организовывать работу Совета Государственной Думы;

осуществлять общее руководство деятельностью Аппарата Государственной Думы;

назначать на должность и освобождать от должности Руководителя Аппарата Государственной Думы и его первого заместителя.

В рамках данных полномочий Председатель Государственной Думы вправе по собственному усмотрению включать в проект порядка работы Государственной Думы следующие вопросы: о выборах на вакантную должность заместителя Председателя Государственной Думы; о замещении вакантных мест в комитетах и комиссиях палаты. Ему предоставлено право издавать распоряжения по вопросам, отнесенным к его компетенции. В обязанности Председателя Государственной Думы входит представление Государственной Думе докладов о деятельности палаты за истекшую сессию и о проекте программы ее законопроектной работы на очередную сессию и др.

Представительские полномочия наделяют Председателя Государственной Думы правом представлять палату во взаимоотношениях с Президентом Российской Федерации, Советом Федерации, Правительством Российской Федерации, субъектами Российской Федерации, Конституционным, Верховным, Высшим Арбитражным Судами Российской Федерации, Генеральным прокурором Российской Федерации, Центральной избирательной комиссией, Центральным банком, Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, со Счетной палатой Российской Федерации, с общественными объединениями, другими организациями и должностными лицами, а также с парламентами иностранных государств, высшими должностными лицами иностранных государств и международными организациями.

В рамках указанных полномочий Председатель Государственной Думы участвует в согласительных процедурах, используемых Президентом Российской Федерации в соответствии с ч. 1 ст. 85 Конституции Российской Федерации, для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Обязанности заместителей Председателя Государственной Думы сводятся к следующему:

они замещают Председателя Государственной Думы во время его отсутствия;

по его поручению ведут заседания палаты;

координируют деятельность комитетов и комиссий Государственной Думы;

решают другие вопросы внутреннего распорядка деятельности палаты в соответствии с Регламентом Государственной Думы и распределением обязанностей между заместителями Председателя Государственной Думы.

Совет Государственной Думы. Совет Государственной Думы можно охарактеризовать как коллегиальный, постоянно действующий орган палаты, созданный для предварительной подготовки и рассмотрения организационных вопросов деятельности палаты.

В состав Совета Государственной Думы входят Председатель Государственной Думы, руководители депутатских объединений с правом решающего голоса. С правом совещательного голоса в работе Совета Государственной Думы участвуют заместители Председателя Государственной Думы и председатели комитетов Государственной Думы.

В случае отсутствия Председателя Государственной Думы заседания Совета Государственной Думы проводит один из его заместителей. В отсутствие руководителей депутатских объединений и председателей комитетов по их поручению в заседании Совета Государственной Думы принимают участие их представители из числа депутатов Государственной Думы. В этом случае заместитель Председателя Государственной Думы и представители депутатских объединений имеют право решающего голоса.

В заседаниях Совета Государственной Думы вправе участвовать:

полномочный представитель Президента Российской Федерации в Государственной Думе; полномочный представитель Правительства Российской Федерации в Государственной Думе; представители субъектов права законодательной инициативы, если на заседании Совета Государственной Думы рассматривается вопрос о законопроектах, внесенных данными субъектами права законодательной инициативы. Право присутствовать на заседаниях Совета Государственной Думы и вносить предложения по проекту порядка работы палаты предоставлено также депутатам Государственной Думы.

Конкретные полномочия Совета Государственной Думы состоят в формировании проектов примерной программы законопроектной работы Государственной Думы на текущую сессию, календаря рассмотрения вопросов на очередной месяц, порядка работы Государственной Думы на очередное заседание. В обязанности Совета Государственной Думы входят также созыв внеочередных заседаний палаты, принятие решений о проведении парламентских слушаний, о награждении Почетной грамотой Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Целый ряд полномочий Совета Государственной Думы связан с техническим обеспечением законотворческой деятельности. Это — назначение соответствующих комитетов ответственными за подготовку законопроектов к рассмотрению Государственной Думой; направление законопроектов для рассмотрения в комитеты палаты, депутатские объединения, субъектам права законодательной инициативы, а также направление законопроектов, подготовленных ответственными комитетами палаты к рассмотрению Государственной Думой, и материалы к ним Президенту Российской Федерации, Правительству Российской Федерации, субъекту права законодательной инициативы, внесшему в Государственную Думу данный законопроект и т.д.

Решения Совета Государственной Думы оформляются в виде выписок из протокола заседания Совета Государственной Думы, который подписывается председательствующим на заседании.

Депутатские объединения. Организации и деятельности депутатских объединений в Государственной Думе посвящена глава 3 Регламента палаты. В ней установлено, что депутатские объединения — фракции и депутатские группы — образуются для совместной деятельности и выражения единой позиции по вопросам, рассматриваемым Государственной Думой.

Под фракцией понимается депутатское объединение, сформированное на основе избирательного объединения, прошедшего в Государственную Думу по федеральному избирательному округу, а также из депутатов Государственной Думы, избранных по одномандатным избирательным округам и пожелавших участвовать в работе данного депутатского объединения. Эти критерии являются определяющими при создании фракции. Количество депутатов, представляющих избирательное объединение, не имеет при этом значения. Все фракции Государственной Думы, независимо от численности входящих в них депутатов, подлежат регистрации.

Депутаты, не вошедшие во фракции, вправе образовывать депутатские группы. В отношении депутатской группы Регламент устанавливает ограничение — количество входящих в нее депутатов должно быть не менее 35 (п. 4 ст. 16). Только в этом случае объединение депутатов может называться депутатской группой и подлежит регистрации.

В Государственной Думе первого созыва было сформировано 9 депутатских объединений: 8 фракций и одна депутатская группа.

В Государственной Думе второго созыва — семь депутатских объединений: четыре фракции (Коммунистическая партия Российской Федерации, Либерально-демократическая партия России, “Наш дом — Россия”, “Яблоко”) и три депутатские группы (Аграрная депутатская группа, “Народовластие”, “Российские регионы”).

Следует отметить, что в Совете Федерации не существует формализованных депутатских объединений. Это объясняется тем, что структурирование этой палаты происходит не на партийной основе. Членами Совета Федерации являются представители субъектов Федерации, обладающие реальной властью и отстаивающие интересы конкретных регионов, а не принципы своей политической принадлежности.

Фракции и депутатские группы обладают равными правами. Депутатам, не вошедшим ни в одно из депутатских объединений при их регистрации либо выбывшим из депутатского объединения, предоставляется право войти в любое из них при согласии депутатского объединения.

Согласно Регламенту депутат Государственной Думы вправе состоять только в одном депутатском объединении (п. 1 ст. 18). Вместе с тем, предусматривается возможность выбытия депутата из депутатского объединения в случае выхода из него или перехода в другое зарегистрированное депутатское объединение на основании письменного заявления либо на основании решения большинства от общего числа членов депутатского объединения об исключении депутата из состава своего депутатского объединения. Иными словами, депутат вправе сам решить, в каком депутатском объединении ему состоять и состоять ли вообще. Так, согласно аналитическим материалам Комитета Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы, в Государственной Думе второго созыва 15 депутатов перешли из фракций в другие депутатские объединения, 4 депутата из депутатских групп пополнили собой фракции1.

1 Одним из недавних примерен таком акции стал переход депутата И. Травкина из фракции НДР во (фракцию партии “Яблоко” в мае 1998г. (см. “Независимая газета” 1998. 21 мая).

Парламентская практика свидетельствует, что председателями депутатских объединений становятся, как правило, лидеры тех партий или движений, на основе которых формировался избирательный блок или избирательное объединение, т. е. наиболее известные политические деятели и самые активные парламентарии. Они являются координаторами и своеобразными организаторами работы фракций и депутатских групп; играют значительную, а зачастую решающую роль при формировании позиции депутатского объединения по тем или иным вопросам, выносимым на рассмотрение Государственной Думы. При решении вопросов, относящихся к компетенции Совета Государственной Думы, мнение руководителей депутатских объединений, как и мнение Председателя Государственной Думы, является решающим в отличие от председателей комитетов Государственной Думы, которые входят в Совет Государственной Думы с правом совещательного голоса.

Уровень сплоченности депутатских объединений определяется прежде всего дисциплиной, присущей объединениям. Причем она более выражена во фракциях, нежели в депутатских группах, так как именно во фракциях их члены связаны помимо принадлежности к одному парламентскому объединению еще и жесткой партийной дисциплиной. Это влияет на показатель “внутрифракционной сплоченности” как при обсуждении и голосовании за тот или иной проект, так и при принятии других решений.

При всем многообразии политических партий и движений, представленных в Государственной Думе, между депутатскими объединениями складываются устойчивые связи, часто выражающиеся в совпадении позиций фракций и групп по обсуждаемым вопросам. Взаимодействие между депутатскими объединениями зависит в основном от социально-политической обстановки в обществе и от отношения политических партий и движений, которые представляют фракции, к определенным событиям, которым они должны дать свою оценку. Причем для некоторых партий эти события являются стимулом к взаимодействию, укреплению связей, для некоторых — препятствием к ним, а иногда и причиной разрыва. Это в свою очередь влияет на общие результаты работы Государственной Думы.

О роли депутатских объединений в Государственной Думе можно судить по тем полномочиям, которые предоставлены им Регламентом. Объем таких полномочий достаточно велик и их можно было бы разделить на несколько групп.

1. Полномочия по формированию руководящих органов палаты. Депутатские объединения вправе выдвигать кандидатов на должность Председателя Государственной Думы и его заместителей. По представлению депутатских объединений палатой избираются председатели комитетов, комиссий и их заместители. В комитетах и комиссиях депутатские объединения располагают числом мест, пропорциональным их представительству. Руководители депутатских объединений входят с правом решающего голоса в состав Совета Государственной Думы.

2. Полномочия по подготовке и решению процедурных вопросов. Депутатские объединения могут потребовать от Совета Государственной Думы созыва внеочередного заседания палаты с определением даты его проведения; вносить предложения о проведении закрытого заседания, а также по составлению календаря рассмотрения вопросов на очередной месяц.

3. Полномочия в сфере законотворческого процесса. Они выражаются прежде всего в том, что группа депутатов — представителей депутатского объединения может внести на рассмотрение Государственной Думы законопроект по любому вопросу. Кроме того, законопроект, поступивший в Государственную Думу от других субъектов законодательной инициативы, и материалы к нему в обязательном порядке направляются в депутатские объединения. При рассмотрении законопроекта на заседании Государственной Думы заслушиваются предложения и замечания депутатских объединений. Регламентом предусмотрено, что законопроект, не принятый Государственной Думой, дальнейшему рассмотрению не подлежит. Однако в исключительных случаях по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении законопроекта к процедуре второго чтения.

4. Полномочия по решению вопросов, входящих в соответствии с Конституцией в компетенцию Государственной Думы. Депутатские объединения вправе вносить проекты постановлений по вопросам о даче согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации, о недоверии Правительству, о назначении на должность и освобождении от должности председателя Центрального банка Российской Федерации и по ряду других вопросов, отнесенных ст. 103 Конституции Российской Федерации к ведению Государственной Думы. При обсуждении данных вопросов преимущественное право на выступления принадлежит представителям депутатских объединений. Состав специальной комиссии, образуемой палатой для дачи заключения на предложение о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации, формируется с учетом пропорционального представительства депутатских объединений. А при решении вопроса о назначении Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации депутатские объединения могут вносить предложения о кандидатах на эту должность.

Для реализации своих полномочий депутатские объединения используют не только выступления и голосование на заседаниях Государственной Думы, но также и иные формы работы, к которым следует отнести:

направление заявлений и обращений депутатских объединений к депутатам Государственной Думы с целью довести особые мнения фракции или депутатской группы по определенному вопросу до сведения Государственной Думы;

подготовка и проведение парламентских слушаний, конференций, семинаров, “круглых столов”. Эта форма используется в законотворческой деятельности с целью выяснения мнения регионов, специалистов, общественности по конкретным проблемам, которые требуют законодательного решения;

встречи лидеров фракций с Президентом Российской Федерации, Председателем Правительства, руководителями министерств и ведомств;

организация расширенных заседаний фракций и депутатских групп с приглашением на них представителей федеральных органов государственной власти. Данная форма используется в целях взаимодействия депутатских объединений с другими ветвями власти по урегулированию различных вопросов;

сотрудничество с регионами, которое осуществляется путем проведения заседаний депутатских объединений с приглашением представителей законодательных органов власти субъектов Российской Федерации, где обсуждаются проблемы этих регионов; используются также выезды депутатов в республики, края и области — субъекты Российской Федерации. Результатом такого взаимодействия зачастую становятся договоры о совместной деятельности;

работа с избирателями. В Государственной Думе проводится прием граждан; рассматриваются поступившие от них предложения и жалобы; депутаты выезжают в регионы, определенные им депутатскими объединениями для встречи с избирателями, где информируют последних о своей депутатской деятельности, принимаемых законах, работе депутатского объединения и т.п.;

поддержка связей со средствами массовой информации. Здесь спектр взаимодействия достаточно широк и разнообразен. Это и пресс-конференции руководителей и представителей фракций и депутатских групп, и встречи с журналистами, выступления в печати, на телевидении и радио, проведение в некоторых случаях рабочих заседаний депутатских объединений с участием представителей средств массовой информации. Кроме того, как правило: каждое депутатское объединение имеет собственный печатный орган;

расширение международных контактов. Фракции и депутатские группы обмениваются опытом парламентской работы с зарубежными странами, проводят встречи с парламентскими делегациями, представителями партии, фондов других государств; организуют совместные семинары по вопросам парламентской деятельности; подписывают соглашения о сотрудничестве.

В заключение хотелось бы обратить внимание на то, что в настоящее время, как свидетельствует практика, приоритетом в парламентской деятельности депутатов Государственной Думы, являющихся в большинстве своем представителями различных партий и движений, все явственнее становится решение политических вопросов, нежели законодательных, в то время как основной функцией Государственной Думы является именно законотворческая деятельность. При ее осуществлении депутатские объединения должны опираться прежде всего на приоритетные направления деятельности своих партий либо движений, изложенные в их программных документах, и с учетом этого предлагать первоочередные задачи законодательной работы парламента по основным сферам законодательного регулирования.

Комитеты и комиссии Государственной Думы. В иерархии структурных подразделений Государственной Думы особое место отведено комитетам, поскольку именно на них возложено основное бремя по повседневной, кропотливой работе, связанной с законотвор-ческой деятельностью палаты. Это в свою очередь определяет наличие широкого спектра прав и обязанностей, закрепляемых за комитетами Регламентом Государственной Думы.

Полномочия комитетов можно условно разделить на две группы. Первая относит к ведению комитетов решение вопросов, непосредственно связанных с законопроектной работой. К ней следует отнести предварительное рассмотрение законопроектов и их подготовка к рассмотрению Государственной Думой; подготовка заключений по законопроектам и проектам постановлений, поступившим на рассмотрение палаты; дача заключений и предложений по соответствующим разделам проекта федерального бюджета; подготовка запросов в Конституционный Суд Российской Федерации в соответствии с решением палаты и т. п. Вторую категорию полномочий комитетов можно охарактеризовать как организационные. Они включают в себя проведение парламентских слушаний, решение вопросов внутренней деятельности комитетов и др.

Формируются комитеты в зависимости от необходимости законодательного урегулирования, и тем самым решения на государственном уровне основополагающих вопросов государственной и общественной жизни. Согласно Постановлению Государственной Думы второго созыва от 19 января 1996 г. “Об образовании комитетов Государственной Думы”1 было сформировано 28 комитетов (см. схему № 3).

1 С3 РФ. 1996. №4. Ст. 258; см. также ст. 20 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Столь внушительный перечень комитетов и, соответственно, направлений деятельности Государственной Думы, свидетельствует о широком диапазоне ее полномочий в сфере законотворческой работы, а также об огромном количестве проблем, накопившихся в вышеобозначенных сферах и требующих своего законодательного урегулирования.

По мере их разрешения определенные комитеты могут быть ликвидированы и, наоборот, в случае необходимости разрешения вновь возникающих задач могут образовываться и другие комитеты.

Комитеты Государственной Думы образуются на срок, не превышающий срок полномочий Государственной Думы данного созыва. Конкретные задачи, цели, полномочия комитетов закрепляются в соответствующем положении о комитете, которое утверждается постановлением палаты.

В случае необходимости решения в рамках основного направления деятельности того или иного комитета конкретной, самостоятельной задачи, им могут быть созданы специальные подразделения — подкомитеты.

Рабочими органами Государственной Думы являются также комиссии. В отличие от комитетов — постоянно действующих органов палаты — деятельность комиссий ограничена определенным сроком или конкретной задачей, по мере выполнения которой они прекращают свою деятельность.

Согласно Регламенту в Государственной Думе образованы следующие комиссии: мандатная; по этике; для проверки определенных данных о событиях и должностных лицах; для дачи заключения, предусмотренного ч. 2 ст. 93 Конституции Российской Федерации (выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности), а также другие для рассмотрения и решения конкретных, как правило, злободневных вопросов (п. 1 ст. 30 Регламента Государственной Думы).

Необходимо отметить, что в отличие от всех иных образуемых Государственной Думой комиссий, особое положение занимает мандатная комиссия, поскольку функционирует она в течение всего срока полномочий палаты и обладает статусом комитета Государственной Думы.

Следует также иметь в виду, что на своем первом заседании в целях организационно-технического обеспечения Государственная Дума избирает специальные временные комиссии: счетную, по контролю за электронной системой голосования, по Регламенту Государственной Думы.

Цели, задачи, полномочия, содержащиеся в соответствующих положениях о комиссиях, а также их состав и сроки деятельности закрепляются в постановлениях палаты.

Регламент Государственной Думы предусматривает общие для комитетов и комиссий правила, касающиеся их внутренней организации. Они сводятся к следующему.

Комитеты и комиссии образуются из числа депутатов палаты, как правило, на основе принципа пропорционального представительства депутатских объединений. Численный состав данных органов определяется Государственной Думой. Он не может быть менее 12 и более 35 депутатов палаты.

Председатели комитетов, комиссий и их заместители избираются палатой в порядке, предусмотренном Регламентом Государственной Думы, по представлению фракций и депутатских групп.

В состав комитетов и мандатной комиссии не могут быть избраны Председатель Государственной Думы и его заместители.

Все депутаты Государственной Думы, за исключением Председателя Государственной Думы, его заместителей, руководителей депутатских объединений, обязаны состоять в одном из комитетов палаты. При этом депутат Государственной Думы может быть членом только одного ее комитета (ст. 23 Регламента Государственной Думы).

Основной формой работы комитетов и комиссий являются заседания, которые проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц. Заседания правомочны, если на них присутствует более половины от общего числа членов комитета, комиссии. Проводит заседание председатель комитета, комиссии или его заместитель. Внеочередное заседание вправе созывать председатель комитета, комиссии по своей инициативе или по инициативе не менее одной четверти от общего числа членов комитета, комиссии.

В заседании комитета, комиссии могут принимать участие с правом совещательного голоса депутаты Государственной Думы, не входящие в их состав. Кроме того, на заседании указанных органов вправе присутствовать полномочный представитель Президента Российской Федерации в Государственной Думе, полномочный представитель Правительства Российской Федерации в Государственной Думе, представители субъектов права законодательной инициативы, законопроекты которых рассматриваются на заседании комитета, комиссии, и другие должностные лица федеральных органов исполнительной власти.

На заседания комитетов и комиссий могут быть приглашены эксперты, а также представители заинтересованных государственных органов и общественных объединений, средств массовой информации.

Комитеты и комиссии вправе проводить совместные заседания, однако решения на таких заседаниях принимаются комитетами, комиссиями раздельно.

Другими, не менее важными формами работы комитетов и комиссий, являются парламентские слушания, конференции, совещания, “круглые столы”, семинары, проводимые в целях выяснения фактического положения дел и общественного мнения по вопросам законопроектной деятельности, а также по другим вопросам, находящимся в ведении комитетов и комиссий.

Для подготовки отдельных вопросов комитеты и комиссии могут создавать рабочие группы из числа своих членов, а также других депутатов Государственной Думы, представителей государственных органов и иных организаций. Так, в соответствии со ст. 221 Регламента Государственной Думы может быть образована временная депутатская рабочая группа по подготовке первого заседания палаты нового созыва. Указанная депутатская рабочая группа формируется из числа депутатов, избранных на новый срок. К ее обязанностям может быть отнесена подготовка проектов соответствующих постановлений Государственной Думы, а также других документов, связанных с началом работы Государственной Думы нового созыва.

Комитеты и комиссии Государственной Думы вправе привлекать к своей работе экспертов, назначать независимую экспертизу законопроектов, запрашивать документы и материалы, необходимые для их деятельности, у руководителей государственных органов и иных организаций.

Завершая рассмотрение внутреннего устройства Государственной Думы, следует отметить, что перечень ее органов будет не совсем полным, если не сказать о таком структурном подразделении палаты, каким является Совет соотечественников при Государственной Думе. Совет образован в соответствии с постановлением Государственной Думы от 5 апреля 1995 г.1 и определяется им как постоянно действующий экспертно-консультативный орган, представляющий в Государственной Думе российских соотечественников, проживающих за пределами Российской Федерации.

Совет соотечественников при Государственной Думе формируется по представлению Комитета по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками с учетом предложений фракций и депутатских групп на срок полномочий Государственной Думы данного созыва. В его состав наряду с депутатами Государственной Думы включаются российские соотечественники, проживающие за пределами Российской Федерации.

В число основополагающих задач Совета входят изучение экономических, политических, правовых, социально-психологических и других проблем жизни и деятельности российских соотечественников, проживающих за пределами Российской Федерации, а также подготовка соответствующих предложений по координации действий, направленных на защиту прав и свобод российских соотечественников в государствах их проживания.

1 СЗ РФ. 1996. Т. 46. Ст. 5230.