§ 5. Особенности принятия закона о федеральном бюджете

Закон о федеральном бюджете относится к группе финансовых законов, т.е. тех, которые определяют порядок и размеры поступления финансовых средств в государственную казну и расходования этих средств в процессе государственного управления. Бюджет — главный финансовый закон государства, поэтому его принятие является одним из основных направлений законодательной работы парламента и происходит по особой усложненной процедуре. Проекты федеральных законов о бюджете и бюджетной системе Российской Федерации относятся к законопроектам, подлежащим внеочередному рассмотрению на заседании Государственной Думы. К этой категории относятся законопроекты, внесенные в качестве срочных Президентом РФ или Правительством РФ; федеральные законы, возвращенные на повторное рассмотрение Государственной Думы в порядке, предусмотренном ст. 105 и 106 Конституции РФ; проекты федеральных законов о ратификации международных договоров.

Особый порядок прохождения закона о федеральном бюджете выглядит следующим образом. Процедура принятия бюджета регулируется не общим регламентом (регламентами), а отдельным законом “О порядке рассмотрения Федерального бюджета на 199... г.”, согласно которому бюджет принимается не в трех, а в четырех чтениях. Такие федеральные законы принимались в отношении федерального бюджета на 1995, 1996, 1997, 1998 гг., при этом каждый из них учитывает специфику экономического и финансового положения в стране и перспективы на предстоящий год. Законопроект о федеральном бюджете должен сопровождаться материалами, содержащими предварительные итоги социально-экономического развития страны за текущий год и прогнозами этого развития на следующий год, основные принципы и характеристики взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами субъектов Федерации, а также ориентиры бюджетной и налоговой политики. Этот перечень не является исчерпывающим. Срок внесения проекта закона о федеральном бюджете устанавливается ежегодно и определяется конкретной датой.

1 Конституция Российском Федерации. Научно-практический комментарий. М., 1997. С.558-559.

Проект закона о федеральном бюджете, внесенный Правительством РФ, направляется Советом Государственной Думы в комитет по бюджету для подготовки заключения о соответствии представленных документов и материалов требованиям закона о порядке рассмотрения и утверждения федерального бюджета. На основании заключения Совет Государственной Думы принимает законопроект к рассмотрению палатой либо возвращает его Правительству на доработку. Принятый к рассмотрению проект закона о федеральном бюджете в течение трех дней направляется Президенту РФ, в Совет Федерации, другим субъектам права законодательной инициативы для представления замечаний и предложений, а также в Счетную палату для дачи заключения. Ответственным по законопроекту в целом назначается комитет по бюджету, налогам, банкам и финансам. Он готовит сводное заключение по законопроекту на основе поступивших предложений и замечаний.

На стадии первого чтения обсуждаются концепция закона о федеральном бюджете, основные характеристики бюджета, прогноз социально-экономического развития страны, основные направления бюджетной и налоговой политики, принципы взаимоотношений федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации. В первом чтении утверждаются общие показатели бюджета. По результатам обсуждения Государственная Дума принимает законопроект о федеральном бюджете в первом чтении, либо отклоняет его.

Отклоненный законопроект Государственная Дума может передать на рассмотрение согласительной комиссии, состоящей из представителей обеих палат Федерального Собрания и Правительства, или вернуть в Правительство на доработку. Затем законопроект вновь выносится на обсуждение палаты в первом чтении. Согласительная комиссия может создаваться даже перед первым чтением, как это имело место при утверждении бюджета, например, на 1995 г., когда он не прошел через комитет Государственной Думы по бюджету, комитет по экономической политике и ряд других комитетов.

Процедура второго и третьего чтений посвящается расходной части бюджета. При отклонении законопроекта во втором либо в третьем чтении он также передается на рассмотрение согласительной комиссии. В ходе четвертого чтения рассматриваются поправки к законопроекту, а также поквартальное распределение доходов, расходов и дефицита федерального бюджета, после чего законопроект ставится на голосование в целом. Принятый Государственной Думой закон о федеральном бюджете в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации.

Особенностью проекта закона о федеральном бюджете является то, что отклонение его в первом чтении может послужить основанием для постановки вопроса о недоверии Правительству и, в случае его отставки, вновь сформированное Правительство будет обязано представить депутатам новый вариант проекта закона о федеральном бюджете.

Утверждение бюджета каждый год вызывает большое количество разногласий, сам бюджет принимается с опозданием. Государственная Дума в 1993-1995 гг. трижды принимала годовой бюджет соответственно на 1994, 1995, 1996 гг. Первый из них рассматривался со значительной задержкой, а последний был утвержден до окончания 1995 г. Однако несмотря на разногласия между фракциями, а также между Думой и Правительством по содержанию бюджетных статей, сама технология бюджетного процесса к концу работы этого состава Государственной Думы стала более конструктивной по сравнению с начальным периодом. Несмотря на затягивание процедуры принятия бюджета, которое повторяется почти ежегодно, а также противоречия между палатами Федерального Собрания и Правительством, удается достигать определенных компромиссных решений. С самого начала рассмотрения бюджета теперь работает трехсторонняя согласительная комиссия, в которой участвуют палаты Федерального Собрания и Правительство. Бюджет на 1998 г. отличается своим компромиссным характером и разрешает Правительству сокращать и увеличивать расходы бюджета, но с условием, что это будет производиться строго пропорционально по всем статьям. Причем если Правительству придется уменьшить бюджетные расходы, то оно должно проинформировать об этом не только всех заинтересованных субъектов, но и общественность. В случае пропорционального сокращения расходов Правительство в трехмесячный срок обязано обнародовать программу мобилизации дополнительных доходов.

Бюджетным процессом предусмотрено, что в случае, если Государственная Дума не примет закон о федеральном бюджете до 1 января следующего года, то либо принимается закон о финансировании расходов из федерального бюджета в первом квартале, либо Правительство продолжает осуществлять расходование бюджетных средств в объеме, установленном законом о порядке рассмотрения и принятия закона о федеральном бюджете. Федеральное Собрание ежегодно принимает закон об исполнении федерального бюджета. По ходу исполнения принимаются постановления. Более подробно вопросы бюджетного процесса должны также регулироваться Бюджетным кодексом России.