§2. Функции органов внутренних дел по обеспечению паспортно-регистрационной системы

Паспортно-регистрационная система является одним из эф­фективных средств, используемых в целях охраны общественного порядка, обеспечения государственной и общественной безопас­ности, борьбы с различными правонарушениями. Для достижения этих целей органы внутренних дел осуществляют следующие ос­новные функции: оформление регистрации и снятие граждан с регистрационного учета; ведение адресно-справочной работы;

осуществление контроля за соблюдением гражданами, должност­ными и юридическими лицами законодательства, регулирующего передвижение, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации, а также законодательных и иных норма­тивных актов о регистрационном учете населения; решение пра­воохранительных задач при осуществлении регистрации и снятии граждан с регистрационного учета; учет при регистрации лиц, имеющих судимость; информирование населения о принятых правовых актах, касающихся регистрационного учета граждан.

Так, при регистрации граждан по месту пребывания в жилом помещении, не являющемся их местом жительства, сотрудники паспортно-визовой службы тщательно проверяют представленные заявителями документы, оформляют и выдают зарегистрирован­ным гражданам свидетельства о регистрации установленного об­разца либо письменно уведомляют заявителей о причинах отказа в регистрации, направляют листки прибытия в адресно-справочные бюро и специальные картотеки для контроля за сро­ками пребывания зарегистрированных граждан. Осуществляя ре­гистрацию граждан по месту жительства, сотрудники паспортно-

176

визовой службы проставляют в паспортах регистрируемых граж­дан оттиск соответствующего штампа о регистрации либо выдают им свидетельства установленного образца (если регистрация про­изводится не по паспорту, а иным удостоверяющим личность до­кументам), или же письменно уведомляют заявителей о причинах отказа. При этом явка в паспортно-визовую службу обязательна лишь для лиц, имеющих судимость, или в паспортах которых проставлены отметки об обязанности к уплате алиментов. Значи­тельный объем работы выполняется в подразделениях паспортно-визовой службы в связи лм снятием граждан с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства.

Важнейшей функцией органов внутренних дел является осу­ществление контроля за соблюдением законодательства, регули­рующего передвижение, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации, а также законодательных и иных нормативных актов о регистрационном учете населения.

Контроль за соблюдением гражданами и должностными ли­цами установленных правил паспортно-регистрационной системы как один из видов административной деятельности органов внут­ренних дел осуществляется преимущественно гласными методами. Однако некоторые специфические возможности рассматриваемой системы активно используются в деятельности оперативно-розыскных аппаратов милиции.

Деятельность органов внутренних дел по контролю за соблюде­нием паспортно-регастрационных правил, осуществляемая при со­четании гласных и негласных методов, представляет собой сово­купность организационных и практических мероприятий, направ­ленных на выполнение требований паспортно-регистрационной системы. В процессе реализации этих мероприятий предупрежда­ются правонарушения лиц, проживающих без документов или без регистрации, а также лиц, в прошлом совершивших преступле­ния; выявляются лица, подозреваемые в совершении преступле­ний и скрывающиеся от органов правосудия либо проживающие по подложным или поддельным документам; производится ро­зыск конкретных, известных органам внутренних дел и безопас­ности лиц, совершивших преступления, и т.д.

Организационные и практические мероприятия по осуществ­лению контроля за соблюдением установленных правил паспорт­но-регистрационной системы органы внутренних дел реализуют в тесном взаимодействии с местными подразделениями Федераль­ной миграционной службы, органами безопасности, прокуратуры,

177

учреждениями государственной статистики, военными комисса­риатами, жилищно-эксплуатационными организациями и общест­венностью, а в пограничных зонах - также с подразделениями и частями органов пограничной службы.

Так, например, систематический обмен соответствующей ин­формацией между подразделениями паспортно-визовой службы органов внутренних дел и подразделениями Федеральной мигра­ционной службы существенно повышает эффективность контроля за миграционными процессами и миграционной ситуацией в стране, позволяет разрабатывать текущие и долговременные про­гнозы внутренней и внешней миграции, обеспечивать своевре­менную защиту прав и социальных гарантий мигрантов, органи­зовывать надлежащий учет и регистрацию беженцев и вынужден­ных переселенцев, разрабатывать необходимые мероприятия по предупреждению случаев неконтролируемой миграции, прини­мать соответствующие меры по депортации (высылке) лиц, неза­конно прибывших в Российскую Федерацию, и т.д.

Такое взаимодействие, осуществляемое в самых разнообраз­ных формах (например, совместного планирования и участия в реализации практических мероприятий, обмена опытом), несо­мненно, позволяет не только успешно решать многие узкоспеци­фические задачи Федеральной миграционной службы, других правоохранительных и иных государственных органов, но и в целом способствует укреплению правопорядка и, следовательно, паспортно-регистрационного режима в стране.

Непосредственное обеспечение контроля за соблюдением пас-портно-регистрационных правил возлагается на руководителей подразделений паспортно-визовой службы органов внутренних дел, которые анализируют правоприменительную практику; обес­печивают планирование, сбор и анализ практики применения данных правил; разрабатывают предложения по устранению при­чин и условий, способствующих совершению правонарушений в жилищной сфере; контролируют выполнение участковыми ин­спекторами милиции функциональных обязанностей по рассмат­риваемой линии работы; проводят инструктажи и совещания с личным составом органов внутренних дел и лицами, ответствен­ными за регистрацию; ведут разъяснительную работу среди насе­ления.

В практическом решении возложенных на органы внутренних дел задач по контролю за соблюдением паспортно-регист-рационных правил важная роль принадлежит участковым инспек-

178

торам милиции, которые несут полную ответственность за состоя­ние паспортно-регистрационного режима на обслуживаемых уча­стках. В своей работе они опираются на помощь внештатных со­трудников милиции, добровольных народных дружин, общест­венных пунктов охраны порядка, уличных, домовых комитетов и других сил общественности.

Организационные и практические мероприятия по контролю за соблюдением паспортно-регистрационных правил осуществля­ются всеми подразделениями органов внутренних дел в процессе повседневной работы и при проведении целевых мероприятий. Мероприятия по обеспечению паспортно-регистрационного ре­жима включаются в общий план работы органа. В зависимости от конкретно сложившейся обстановки они должны предусматривать'. проверку жилых помещений, где могут проживать граждане без паспортов, по недействительным паспортам, без регистрации, а также лиц, которым отказано в регистрации или срок их регист­рации истек; проверку соблюдения должностными лицами пред­приятий, учреждений и организаций, ответственными за регист­рацию, а также юридическими лицами правил паспортно-регистрационной системы; изучение характера причин и условий, способствующих нарушениям этих правил, и разработку практи­ческих мер по их устранению; проведение контрольных проверок работы участковых инспекторов милиции по обеспечению выпол­нения паспортно-регистрационных правил на обслуживаемых участках; проведение разъяснительной работы среди населения;

подготовку информации в вышестоящие органы внутренних дел и иные компетентные органы о недостатках, выявленных в ходе проведения мероприятий по обеспечению паспортно-регист­рационного режима, и предложений по их устранению.

Контроль за соблюдением паспортно-регистрационных пра­вил, осуществляемый органами внутренних дел, занимает важное место в обеспечении паспортно-регистрационной системы. Его основное назначение состоит в выявлении нарушений правовых норм, регламентирующих рассматриваемую систему. Однако сле­дует иметь в виду, что в процессе такого контроля выявляются лица, ведущие антиобщественный образ жизни, совершающие хулиганские действия в квартирах и т.п. Своевременное выявле­ние таких лиц позволяет принять в отношении их необходимые меры и тем самым нередко исключить возможность совершения ими более серьезных противоправных деяний. Следовательно, контроль за соблюдением паспортно-регистрационного режима

179

одновременно имеет большое значение и в профилактике иных, не связанных с паспортными правилами правонарушений, в том числе преступлений.

Основным методом осуществления данного контроля являются проверки, которые проводятся в соответствии с планами работы соответствующих органов внутренних дел. В ходе проведения та­ких проверок обращается внимание на места возможного нахож­дения нарушителей паспортно-регистрационного режима в жилом секторе; выявляются и берутся на учет владельцы домов и квар­тир, систематически сдающие жилую площадь лицам сомнитель­ного поведения; проводятся обходы нежилых помещений (подвалов, котельных, чердаков, сараев и т.п.), которые могут использоваться для проживания нарушителями паспортно-регистрационных правил. Подобные проверки в жилом секторе с согласия граждан разрешается производить в период с б до 22 часов местного времени при наличии достоверных данных о на­рушении паспортно-регистрационных правил.

Осуществляя контроль за работой должностных лиц, ответст­венных за регистрацию^ сотрудники органов внутренних дел про­веряют своевременность и правильность регистрации и снятия с регистрационного учета в домоуправлениях, общежитиях, гости­ницах, домах отдыха, санаториях, пансионатах. Эти проверки не­обходимо проводить особенно тщательно, поскольку скрываю­щиеся преступники и злостные неплательщики алиментов неред­ко стремятся к проживанию именно в тех местах, где паспортно-регистрационный режим не соблюдается надлежащим образом.

В процессе административного надзора за соблюдением тре­бований паспортно-регистрационной системы применяются от­раслевой, территориальный виды контроля. Отраслевой контроль осуществляется путем последовательной проверки паспортно-

1 В соответствии с постановлением Правительства Российской Феде­рации от 17 июля 1995 г. № 713 к таковым относятся должностные лица жилищно-эксплуатационных организаций государственного и муници­пального жилищных фондов; жилищно-строительных и жилищных коо­перативов, гостиниц, кемпингов, туристических баз, санаториев, домов отдыха, пансионатов, больниц, домов-интернатов для инвалидов, ветера­нов, одиноких и престарелых, гостиниц-приютов и других учреждений социального назначения; акционерных обществ и других коммерческих организаций, других государственных и муниципальных организаций и учреждений, имеющих жилищный фонд на праве хозяйственного веде­ния либо на праве оперативного управления.

180

регистрационного режима на предприятиях, в учреждениях и ор­ганизациях, которые относятся к какой-либо отрасли народного хозяйства и входят в систему конкретного министерства, ведомст­ва. При территориальном контроле надзор за соблюдением пас­портно-регистрационных правил осуществляется в жилом секторе населенного пункта, района, микрорайона. Выборочный контроль предполагает проверку заявлений и сообщений граждан, а также адресов, по которым могут проживать лица, получившие отказ в регистрации либо срок регистрации у которых истек.

Дифференцированный контроль позволяет получить полные и достоверные данные о состоянии паспортно-регистрационного режима, путем тщательного анализа этих сведений вскрыть при­чины и условия, способствующие нарушениям паспортно-регистрационных правил, и тем самым повысить эффективность и целенаправленность мероприятий по их устранению. Результаты контроля ложатся в основу информации о выявленных в ходе проверок наиболее характерных нарушениях, а также предложе­ний по их искоренению, которые органы внутренних дел направ­ляют в органы местного самоуправления, подразделения Феде­ральной миграционной службы, в министерства и ведомства.

Существенную роль в борьбе с преступностью играют защит­ные средства паспорта и иных документов, удостоверяющих лич­ность гражданина. Известно, что преступники зачастую выдают себя за другое лицо, подделывают свои паспорта и иные докумен­ты путем вытравливания отдельных записей и штампов и вписа-ния иных данных о себе. Нередко преступники пытаются прожи­вать по похищенным у других граждан документам, переклеивая в них фотокарточки, внося иные данные и т.п. Поэтому знание методов подделки паспортов, иных удостоверяющих личность документов и умение их обнаружить является важной обязанно­стью работников органов внутренних дел и других лиц, ответст­венных за обеспечение паспортно-регистрационной системы.

Так, например, к защитным средствам паспорта относятся те, которые присущи собственно бланку этого документа (цент­рализованный порядок изготовления по единому для всей страны образцу; использование для этого бумаги и иных материалов, вы­работанных по специальной технологии; нумерация страниц и защитная сетка на них; наличие на каждой странице серии и но­мера паспорта и тд.), а также те, которые применяются при его оформлении (например, фиксирование фотокарточки владельца рельефной и гербовой печатями). Наличие у паспорта защитных

181

средств ограничивает возможность его подделки и позволяет своевременно обнаружить последние.

В органах внутренних дел ведется учет похищенных и утра­ченных паспортов с целью недопущения проживания по ним пре­ступников и иных лиц, скрывающихся от органов следствия и суда.

Лица, виновные в нарушении паспортно-регистрационных правил, в зависимости от тяжести содеянного могут быть привле­чены к административной ответственности.

Материалы о нарушениях требований паспортно-регист-рационной системы, по общему правилу, рассматривают и нала­гают по ним взыскания административные комиссии, состоящие при органах местного самоуправления; в Москве, Московской области и Санкт-Петербурге такое право предоставлено органам внутренних дел (милиции). Органы внутренних дел рассматрива­ют и разрешают дела о нарушениях правил въезда в пограничную зону или проживания в ней.