§ 4          ОТГРАНИЧЕНИЕ   ПРОИЗВОДСТВА   ПО   ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРОСТУПКАХ ОТ ИНЫХ ЮРИСДИКЦИОННЫХ ФОРМ ПО СОВЕТСКОМУ ПРАВУ

Проблема отграничения различных юрисдикционных производств, опосредствующих применение мер ответственности за правонарушения, заслуживает специальных и серьезных исследований. Это необходимо не только для более глубокого познания специфики отраслевых юрисдикционных производств, что имеет несомненную теоретическую ценность. Решение этой проблемы важно и в сугубо практическом отношении. На основе разграничения, сравнения и критической оценки отдельных юрисдикционных форм и их институтов возможно выработать рекомендации, направленные на совершенствование законодательства в этой области, на усиление гарантий прав личности в процессе осуществления юридической ответственности, на укрепление социалистической законности в этой сфере государственной деятельности. Рассмотрим лишь основные методологические аспекты решения этой проблемы.

В науке пока еще не решен вопрос, сколько юрисдикционных производств имеется в системе советского процессуального права. Точнее, такой вопрос даже не был предметом спе-

27 См. об этом: Демократические основы советского социалистического правосудия Под ред  М. С. Строговича. М , 1965, с  91

45

>>>46>>>

циалыюго рассмотрения. Если присоединиться к модному сейчас течению обосновывать наличие самостоятельных видов ответственности во всех без исключения отраслях права, то можно сделать вывод, что должно существовать столько юрисдикционных форм, сколько и отраслей права. Однако для таких выводов отсутствуют объективные основания.

Для признания самостоятельности, в том числе и отраслевой, того или иного юрисдикционного производства необходимо наличие материально-правовой основы существования данного юрисдикционного производства — системы отраслевых норм материального закона, предусматривающих четкие составы правонарушений, обеспеченных штрафными (карательными) санкциями, особенности применения которых и вызывают к жизни соответствующие юрисдикционные производства: процессуальной основы данного юрисдикционного производства — более или менее развитых процессуальных норм, призванных регламентировать опосредствование тех или иных видов юридической ответственности и разрешение иных дел, связанных с принудительным осуществлением прав и обязанностей. Для присвоения тому или иному юрисдикци-онному производству отраслевого наименования необходимо также, чтобы оно в основном было предназначено для опосредствования материально-правовых норм конкретной отрасли права — уголовного, гражданского, административного и т. д. Если же эти условия отсутствуют, то реализация отраслевых санкций осуществляется на основе отдельных процессуальных норм и процедуры, не оформившейся, в силу недостаточной правовой регламентации, в отдельные отраслевые юрисдикционные формы и включающейся в содержание соответствующих материально-правовых институтов.

В системе советского права сейчас имеются лишь юрисдикционные формы, опосредствующие применение мер уголовной, административной, гражданской, дисциплинарной и материально-правовой ответственности по советскому трудовому нраву. При этом гражданско-юрисдикционный процесс имеет межотраслевой характер. В его рамках, в случаях, предусмотренных законом, помимо гражданско-правовой, осуществляются и материально-правовая ответственность за правонарушения в сфере трудовых отношений и многие санкции иных от- ■ раслей — семейного, финансового, земельного права и т. д. Эти процессуальные формы имеют стабильный, четко выраженный характер и в своей совокупности составляют систему советского процессуально-карательного права.

46

>>>47>>>

В качестве основных критериев отграничения производства по делам об административных проступках от иных юрис-дикционных производств можно использовать те же критерии, по которым различные административные производства отграничиваются друг от друга. Эти критерии могут быть наз-заны наиболее общими, основополагающими, так как они исходят нз необходимости отличать сходные процессуальные явления по таким ведущим категориям, как нормы права и правоотношения. В процессе правового анализа, объяснения специфики отдельных явлений предполагается дальнейшая конкретизация, детализация этих общих критериев на более частные, сугубо процессуальные критерии или признаки в зависимости от специфических особенностей отдельных юрпедикционных производств,

По нашему мнению, производство по делам об административных проступках от всех иных юрисдикционных производств отграничивается по следующим процессуальным кри-1ериям: 1) по органам, осуществляющим производство; 2) по специфике актов, которыми оформляется процессуальная деятельность; 3) по специфике процедуры осуществления и по-стадийного развития производства; 4) по быстроте (срокам) осуществления производств.

Отличие производства по делам об административных проступках от всех иных юрисдикционных производств по орган а м, осуществляющим данное производство, представляется существенным. Это объясняется особой ролью компетентных на то органов советского государственного управления и их должностных лиц в процессе осуществления административной ответственности. В отличие от уголовной и гражданско-правовой ответственности, которые наступают (уголовная исключительно, а гражданско-правовая, как правило) перед судом, административная ответственность осуществляется во внесудебном порядке, властью на то уполномоченных органов государства и их должностных лиц. Тот факт, что некоторые дела об административных правонарушениях рассматриваются народными судьями единолично и народным судом в коллегиальном составе, еще не означает их рассмотрения в форме правосудия. Данная деятельность народных судей и судов является деятельностью административной.

Дисциплинарная и материально-правовая ответственность по форме рассматриваются в административном порядке, т.е. они наступают перед административными органами — адми-

47

>>>48>>>

нистрацией предприятия, учреждения, организации, с которой виновный в правонарушении состоит в служебных, трудовых отношениях. Однако эта внешняя схожесть не означает отождествления этих органов в правовом положении. Административная ответственность обычно наступает за правонарушения в сфере внешнего управления, перед органами, которым виновный не подчинен по службе или работе и с которыми он находится не в служебных или трудовых отношениях, а в административно-правовых отношениях, возникших по факту совершения административного проступка. В отличие от административных органов, осуществляющих дисциплинарную и материально-правовую ответственность, органы и должностные лица, перед которыми наступает административная ответственность, являются органами специальной компетенции, не связанными с оперативным управлением хозяйственного и иного характера. Как правило, это оргаиы, призванные в различной форме осуществлять административно-надзорные функции по соблюдению законности в различных сферах управления и в деятельности всех без исключения поднадзорных объектов. К числу этих органов относятся различного рода инспекции, технические инспектора советов профсоюзов, административные комиссии и т. д.

Производя отграничение различных юрисдикционных производств по названному критерию, необходимо учесть, что ч ряде случаев, установленных законом, материально-правовая ответственность может наступать согласно решению товарищеского суда, комиссий по трудовым спорам, по исполнительной надписи нотариусов и, наконец, по решению народного суда. Однако эти случаи рассмотрения дел о материально-правовых нарушениях в указанных органах еще не изменяют той общей закономерности, в силу которой материально-правовая ответственность, как правило, осуществляется во внесудебном порядке.

Производство по делам об административных проступках отличается от иных юрисдикционных производств также п о специфике актов, которыми оформляется процессуальная деятельность субъектов данного производства. Характерным для административного производства являются такие процессуальные акты, как протоколы о нарушениях и поста новления (решения) о .наложении административных взысканий. В административном процессе, в отличие от уголовного, по данной категории дел отсутствуют специальные постановления о возбуждении дела, о предъявлении обвинения, о пре-

>>>49>>>

дании суду и т. д. Административное производство не знает исковой формы защиты субъективных прав и обязанностей, таких форм преследования, как при дисциплинарной и материальной ответственности на основе объяснений правонарушителей. В отличие от производства по делам об административных проступках, в дисциплинарном производстве установление факта правонарушения осуществляется не на основе протоколов. Здесь достаточно объяснения виновного, что и является процессуальным основанием для последующего рассмотрения дела и наказания виновного. Иным является порядок наложения взысканий, которые оформляются приказом по учреждению, предприятию и т. д. Меры материально-правовой ответственности также применяются не на основании протоколов о нарушении, а на основании других актов, выполняющих процессуальные функции, — актов ревизий, докладных записок компетентных на то лиц, с последующим объяснением виновного по существу их содержания. Решение о взыскании ущерба принимается, как правило, администрацией предприятия, учреждения и т. д., с которой виновный в момент причинения ущерба находился в трудовых отношениях, и оформляется соответствующим распоряжением (приказом).

Как уже отмечалось, всем юрисдикционным производствам по советскому праву в принципе присущи сходные стадии: возбуждение, рассмотрение дела, пересмотр решения по делу на основе протеста или жалобы виновного и исполнение решения по делу. В наличии этих стадий и заключается процесс по любому индивидуально конкретному делу. Вместе с тем юрисдикционные производства необходимо различать по специфике процедуры осуществления и постадийного развития Производств. Административные правонарушения, как правило, легко установимые, общественно менее опасные проступки. Поэтому производство по ним отличается несложной процедурой, не знающей тщательного и длительного расследования, как по уголовным делам, детального разбирательства в формах сложного процесса, как по уголовным и гражданским делам.

В производстве по делам об административных проступках значительно упрощен порядок возбуждения и рассмотрения дела, не всегда по закону допускается обжалование решений о применении административного взыскания, отсутствует тайна совещательной комнаты. Все эти, даже бегло на-

4 И А Галаган                                                                                              49

>>>50>>>

меченные черты специфических особенностей данного производства, существенно отличаются от форм правосудия.

В производстве по дисциплинарным и материально-правовым нарушениям стадии движения дела и содержания процессуальной деятельности, осуществляемой в их рамках, менее выражены, чем в производстве по административным правонарушениям. В законодательстве отсутствует четкое закрепление порядка рассмотрения этих дел, процессуальных прав и обязанностей, рассматривающих эти дела должностных лиц и других участников производства.

Процессуальные производства, опосредствующие применение мер административной, дисциплинарной и материально-правовой ответственности, существенно отличаются друг от друга спецификой возбуждения, рассмотрения дел, обжалования и исполнения решений о наложении взысканий. Производство по делам о дисциплинарных и материально-правовых деликтах не знает составления протоколов, особых процессуальных документов — постановлений, на основе которых дисциплинарная или материальная ответственность могли бы возникнуть и т. д.

Производство по делам об административных проступках от всех иных юрисдикционных производств необходимо отличать по быстроте (срокам) всей процедуры ведения дела, в частности, по быстроте применения санкций к виновным в правонарушении.

Административная ответственность наступает во внесудебном порядке, в довольно сжатые сроки или немедленно, если это установлено законом, тогда как другие виды ответственности осуществляются в течение более длительных дав-ностных сроков.

В подавляющем большинстве случаев решение о возбуждении дела об административном проступке и его рассмотрении должно быть вынесено не позднее месяца со дня совершения проступка. Еще более сжатые сроки производства установлены по делам о мелком хулиганстве, мелкой спекуляции, которые возбуждаются, как правило, немедленно по задержании виновных и подлежат рассмотрению народным судьей в течение суток (о мелком хулиганстве) или трех суток (о мелкой спекуляции) по поступлении их в суд.

В уголовном праве установлены иные давностные сроки привлечения к ответственности — от одного года до десяти лет, а в отношении лиц, совершивших особо опасные преступления, за которые по закону может быть назначена смертная

50

>>>51>>>

казнь, давностные сроки вообще могут не применяться (ст. 48 УК РСФСР).

Давностные сроки привлечения к гражданско-правовой ответственности также более длительны — до трех лет, причем они могут прерываться, восстанавливаться, а в ряде случаев вообще не применяться (ст. ст. 78, 86 ГК. РСФСР).

Более длительны и давностные сроки, в течение которых гражданин может быть привлечен к дисциплинарной ответственности. Причем различаются сроки со дня совершения и со дня обнаружения проступка. Дисциплинарное взыскание, как правило, не может быть наложено позднее шести месяцев со дня совершения проступка и одного месяца со дня его обнаружения. Процедура его наложения, как отмечалось, состоит в том, что от виновного вначале отбирается объяснение по поводу совершения им проступка, на основании которого затем может быть издан приказ о наложении взыскания. Этот приказ объявляется лицу, на которое наложено взыскание, и по соответствующему предприятию или учреждению. Если лицо не согласно с наложением взыскания, то оно имеет право обжаловать его в двухнедельный срок вышестоящему должностному лицу или органу, решение которых является окончательным и может быть пересмотрено только в порядке надзора. Лица, отвечающие по правилам внутреннего распорядка, обжалуют решения о дисциплинарных взысканиях в комиссии по трудовым спорам, в ФЗМК и в народный суд. Если втечение одного года лицо не совершит нового проступка, то оно рассматривается как не подвергавшееся взысканию. Лица, которые были уволены с работы и которые в течение трех лет не были подвергнуты новому дисциплинарному взысканию, рассматриваются как не подвергавшиеся дисциплинарной ответственности.

В трудовом праве установлены неодинаковый порядок и сроки возмещения ущерба рабочими и служащими. На это влияют обстоятельства, связанные с различным видом материальной ответственности, должностным положением виновного, его согласием возместить ущерб и т. д. В основном этот порядок, как и в административном праве, внесудебный, за исключением тех случаев, о которых уже говорилось.

Законодательством устанавливается, что распоряжения администрации о взыскании ущерба могут быть изданы в течение месяца после его обнаружения. Если работник в течение семи дней заявит возражение против такого удержания, то администрация обязана в 14-дневный срок перенести вопрос

4*                                                                                                        51

>>>52>>>

па рассмотрение в комиссию по трудовым спорам. Во многих случаях вопрос о давностных сроках взыскания ущерба в трудовом праве разрешен не до конца, поэтому по многим требованиям о возмещении материального ущерба применяются и трехгодичные давностные сроки. Для административной ответственности, как отмечалось, это не характерно. Она наступает в более сжатые сроки и в ряде случаев немедленно.

Таким образом, различные юрисдикционные производства отличаются друг от друга своими специфическими особенностями и являются самостоятельными явлениями в системе советского процессуально-карательного права. Строжайший учет этих отличий на практике, неукоснительное соблюдение этой специфики практическими работниками является условием законности осуществления различных в'идов ответственности по советскому праву.

Сравнительный анализ производства по делам об адми-, нистративных проступках с иными юрисдикционными формами облегчает задачу более углубленного их познания, а также выработку предложений по совершенствованию процессуального законодательства. В частности, целесообразно было бы предусмотреть более четкие процессуальные формы осуществления материально-правовой ответственности за ущерб, причиненный действиями работников в сфере трудовых отношений. Очевидно, что законодательство в этой области, особенно в части, касающейся природы актов, на основе которых возбуждаются дела о материально-правовых деликтах, о правовом статусе лиц, привлекаемых к ответственности — о их правах на защиту своих интересов, на отвод представителя администрации, разрешающего дело и заинтересованного в его исходе, и т. д., о постадийном развитии дела и о гарантиях законности в данном производстве, — нуждается в совершенствовании. Много проблем, связанных с совершенствованием законодательства, и в сфере дисциплинарной юрисдикции, которая осуществляется на основе применения материально-правовых норм различных отраслей права — административного, трудового, колхозного и т. д.

Глубокая разработка проблемы отграничения различных юрисдикционных производств должна служить практическим задачам их совершенствования и укрепления социалистической законности.

>>>53>>>