§ 2. Система функций, формы, методы и средства государственного управления

Благая цель может сообщить

ценность только таким средствам,

которые достаточны и действительно

ведут к цели. Л. Юм

Система функций государственного управления - функции государственного управления: социально-организационные, внутриорганизационные, общие, специфические - формы госу­дарственного управления: правовые, организационные - методы государственного управления: методы функционирования орга­нов государственной власти, методы обеспечения реализации целей и функций государственного управления - средства госу­дарственного управления

В зависимости от того, каковы целевые установки и на каких принци­пах государство их реализует, выстраивается система функций, выбирают­ся формы, методы и средства, через которые осуществляется государствен­ное управление. Они могут видоизменяться или приобретать специфиче­ские очертания своей содержательной сущности в зависимости от того, на каком конкретно-историческом этапе своего развития находится государ­ство и какой политический режим определяет характер государственной власти.

Реализация целей государственного управления осуществляется через систему функций, т.е. взаимосвязанную совокупность стандартизирован­ных действий субъекта управления, нормативно регулируемых и контроли­руемых уполномоченными на то государственными и социальными инсти­тутами. В системе функций раскрывается назначение и значимость выпол­няемых действий. Функции государственного управления - это роль, которую выполняет государственный аппарат (управляющая система госу­дарства или ее элементы) для того, чтобы побудить, направить, организо­вать общественную жизнедеятельность (управляемые государством объек­ты), оказать на нее влияние для достижения поставленных целей. В функ­циях государственного управления проявляется сущность этого вида дея­тельности.

Государство представляет собой целостный субъект управления, и его управленческая деятельность, реализуемая через отдельные функции, охва-

28

§ 2. Система функций, формы, методы и средства ______________государственного управления

тывает всю иерархию государственных органов, их звеньев и подсистем. Общественные функции государства как социального института воплощают­ся через реализацию его управленческих функций, которые оно выполняет кай властный институт политической системы. В свою очередь функции го­сударственного управления реализуются через управленческие функции госу­дарственных органов. По субъекту воздействия, по объему (масштабу), по средствам и по характеру воздействия на объект управления их можно разде­лять на социально-организационные и внутриорганизационные.

Социально-организационные функции государственного управления направлены на все многообразие общественных процессов, происходящих во внутригосударственной жизни. В них заключен основной смысл управ­ленческой деятельности государства, реализуется его предназначение по выполнению своих обязанностей перед обществом. Для Российской Феде­рации в настоящее время характерна рассогласованность в действиях орга­нов государственной власти разных уровней, что вызвано серьезными про­тиворечиями в российской правовой системе. На практике это проявляется не только в отступлениях правовых актов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления от требований федерального законода­тельства, но и в конкретных действиях руководителей государственных и муниципальных органов и их должностных лиц.

Внутриорганизационные функции государственного управления на­целены на организацию, упорядочение, активизацию деятельности всех структур государственного аппарата, придание ей определенности и дина­мизма. Стоит, однако, иметь в виду, что реализация внутренних функций при всей их значимости может принимать гипертрофированные формы, и тогда государственный аппарат начинает работать на себя, создавая види­мость деятельности. Это зависит от многих факторов, в том числе от ха­рактера решаемых задач и от уровня управленческой культуры. Направ­ленность этой группы функций сообразуется с вертикальным и горизон­тальным построением организационной структуры управления, а также с целями и содержанием деятельности разных управляемых объектов.

По содержанию и глубине воздействия на систему общественных от­ношений функции государственного управления делятся на общие и спе­цифические.

Общие функции государственного управления отражают сущностные моменты и присутствуют практически в любом управленческом взаимо­действии его субъектов и объектов. В теории управления в числе таких наиболее значимых функций выделяются следующие: организация, плани­рование, прогнозирование, мотивация, регулирование, контроль.

Само понятие «организация» имеет два значения: а) функция управле­ния, обеспечивающая политическую, экономическую, правовую, социаль-

29

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

но-психологическую, техническую и иную упорядоченность; б) коллектив людей, объединенных достижением конкретных, общих для них целей. В функциональном смысле суть ее - в единстве этих двух значений - вырази­ли американские специалисты в области менеджмента Т. Питере и Р. Уо-термен в работе «В поисках эффективного управления». Они рассматри­вают организацию в единстве семи основных переменных: структуры, стратегии, системы и процедур управления, общих для всех ценностных установок, совокупности приобретенных навыков, умения, стиля управле­ния, системы кадров. В самом деле, группа людей, лишенная всех перечис­ленных выше составляющих, теряет признаки организации и не может рас­сматриваться как социальный организм. Таким образом, организация в качестве функции государственного управления состоит в определении организационных положений, устанавливающих порядок управления и процессуального регулирования: регламентов, нормативов, инструкций, требований, ответственности и др.

Должным образом налаженная организации управления создает опти­мальные условия для эффективного функционирования системы путем упорядоченного и рационального использования материальных, духовных, интеллектуальных и иных резервов управляющего субъекта. При этом го­сударственное управление осуществляется с учетом политической и эконо­мической конъюнктуры, характера задач, которые решает государство на соответствующем историческом этапе, а также реальных возможностей, которыми располагает общество.

Функция планирования в государственном управлении выражается в постановке целей, определении необходимых для их достижения ресурс­ных затрат, способов и сроков, а также форм и методов поэтапного контро­ля за деятельностью объекта управления, силами которого достигается реа­лизация планового задания. В период демонтажа советской планово-распорядительной системы всеобъемлющего государственного планирова­ния в российском обществе возникло предубеждение в отношении плани­рования вообще, что само по себе неверно. Планирование, если оно опира­ется на точность расчетов, научную обоснованность критериев, исчерпы­вающий анализ исходных данных, потенциальных возможностей и средств достижения целей государства и общества - необходимое условие развития любого социального организма.

Планирование должно быть тесно увязано с прогнозированием. Функ­ция прогнозирования в государственном управлении представляет собой выработку обоснованного суждения о будущем развитии общества или его вариантов, путей и сроков его достижения. Прогноз является надежным инструментом принятия стратегического управленческого решения. При этом прогнозирование должно опираться на достоверное знание и точную

30

§ 2. Система функций, формы, методы и средства ______________государственного управления

информацию, учитывать материальные и духовные возможности общества, исключать эмоции «текущего момента» и слепую веру в «светлое будущее».

Основоположник позитивной социологии Огюст Конт так оценивал значимость знания в управлении: «Знать, чтобы предвидеть, предвидеть, чтобы управлять». В советском государстве (считалось, что протекающие в нем процессы основаны на единственно достоверном знании закономерно­стей общественного развития) планировалось все: от космических про­грамм до производства детских игрушек. В основе как долгосрочного, так и текущего планирования лежал марксистско-ленинский прогноз будущего устройства общества, сомнение в достоверности которого рассматривалось как недопустимая ересь. По этому поводу тонко замечено: «Фома Аквинат знал, что верит. Ленин верил, что знает». И если сам В.И. Ленин в конце жизни позволил себе усомниться в абсолютной достоверности такого зна­ния, его последователи подобной мысли не допускали. Поэтому цели все больше превращались в авантюру, планирование утрачивало реалистиче­ский характер, выполнение планов осуществлялось в значительной степени административными средствами в принудительном порядке, что в конеч­ном итоге должно было и привело к дискредитации советской системы планирования. Формирование базовых элементов современной обществен­ной системы при благоприятных тенденциях позволяет предположить, что Россия наконец-то преодолеет перманентное состояние волюнтаристских экспериментов, бесконечных поисков, проб и ошибок в определении пер­спектив стратегического развития.

При таких условиях может успешно осуществляться, например, пла­нирование законотворческой деятельности в масштабах как государства в целом, так и субъектов Российской Федерации. С этой целью изучается качественное состояние правовой базы, наличие в ней пробелов, потребно­сти в правовом регулировании отдельных сфер общественных отношений, мировой опыт, устанавливаются сроки, определяются исполнители (субъ­екты права законодательной инициативы), закладывается механизм реали­зации принимаемых нормативных правовых актов, прогнозируются воз­можные последствия их принятия и т.д.

Важным элементом научного планирования в государственном управ­лении является моделирование социальных процессов. В данном контексте речь идет не о методе моделирования, а о необходимости наличия в руках управляющего субъекта различных вариантов развития системы под влия­нием возможного изменения внешних обстоятельств: изменений конъюнк­туры мирового рынка, геополитической ситуации, природных, технических и иных катаклизмов и т.д.

Мотивацию как управленческую функцию принято чаще всего рас­сматривать применительно к ограниченным, локальным системам. Муд-

31

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного у правления^____

рость руководителя здесь заключается в том, чтобы не столько сформиро­вать мотивы деятельности людей, сколько их познать, уловить и сообразо­вать в соответствии с ними действия по руководству системой. Примени­тельно к государственному управлению функция мотивации принципиаль­но та же, но отличается масштабом и содержанием. Мотивация на общего­сударственном уровне приобретает вид национальной идеи. При этом идеи, овладевшие массами, становятся, по мнению Карла Маркса, материальной силой. Жизнь доказала бесспорность этого положения во всем его величии и трагизме. Наиболее зримо и осязаемо это проявляется в тоталитарных и авторитарных режимах (идеи коммунистического равенства, национал-социализма, чучхе, перонизма, религиозного фундаментализма и др.). В демократических обществах и в обществах, переживающих стадию демо­кратических трансформаций, функции глобальных идей не менее значимы. Примерами могут служить «американская мечта», идеи национального воз­рождения, например, в послевоенных Германии, Японии, Италии. Расстав­шись с коммунистической идеологией, пока не обрела приемлемой и пер­спективной общенациональной идеи Россия. Какой она будет, трудно предположить. Сегодня в российском обществе идет явный и скрытый (спонтанный) ее поиск. Но можно с уверенностью сказать, что в числе со­ставляющих этой идеи должны быть целостность страны и единство рос­сийского народа.

Регулирование является важной функцией современного государст­венного управления. Оно может рассматриваться в широком и узком смыс­ле. Государство путем издания законов, подзаконных и судебных актов устанавливает определенные общие правила поведения участников обще­ственных отношений, т.е. нормативно регулирует их. Это - государствен­ное регулирование в широком смысле. Таким образом, осуществляется го­сударственное регулирование общественных отношений; корректировка и контроль за исполнением правовых предписаний; координируется, направ­ляется и стимулируется деятельность участников общественных отноше­ний, а также обеспечивается защита их законных прав и интересов; опреде­ляются приоритеты в структурной политике и многое другое.

В узком смысле государственное регулирование выступает в качестве функции государственного управления в конкретных сферах, охватывая отдельные стороны социально-политических, экономических и духовных отношений. Так, основными рычагами государственного регулирования в социально-экономической сфере являются: государственный бюджет, госу­дарственная система заказов на товары и услуги, государственная налого­вая система, стандарты, таможенные, тарифы, пошлины, федеральные целе­вые программы, определение приоритетов развития отраслей, ценовая по­литика и т.д. Проводя в масштабах государства политику приватизации или

32

§ 2. Система функций, формы, методы и средства ____  государственного управлении

национализации, применяя процедуры банкротства несостоятельных пред­приятий, государство осуществляет свое регулирующее воздействие. Вме­шательство государства в рыночные процессы может осуществляться пря­мым и косвенным регулированием. Например, прямое регулирование цено­образования - лимитирование цен и их субсидирование из средств госбюд­жета; косвенное - через налоговую, инвестиционную и кредитную полити­ку, госзаказы частным компаниям и т.д.

Роль государственного регулирования особенно возросла в 1930-е гг., когда мировой кризис и «Великая депрессия» до основания потрясли эко­номические и политические устои западных стран. Под влиянием прежде всего научно-технического прогресса и связанного с ним изменения поло­жения работника в системе производства возникла острая необходимость путем законного и оперативного государственно-властного вмешательства обеспечить согласованную и слаженную работу всех звеньев системы госу­дарственного управления с целью преодоления кризиса.

Впервые в полном объеме государственное регулирование было осу­ществлено в США с введением «Нового курса» президента-демократа Ф. Рузвельта, пришедшего на смену республиканцу Г. Гуверу с его политикой «свободного рыночного хозяйства», которая, вызвав острые социально-экономические катаклизмы и резкую социальную поляризацию общества, чуть было не привела к смене общественно-политической системы. Это означало, что демократическое государство не может быть только «ночным сторожем» интересов собственников, а должно в необходимом объеме брать на себя функцию регулятора общественных отношений. Государст­венное регулирование осуществляется в интересах всего общества и долж­но опираться на соответствующую правовую базу, создавая благоприятные экономические, правовые и организационные условия для предпринима­тельской деятельности. При этом государственные органы не должны вме­шиваться непосредственно в производственную, хозяйственную и финан­совую деятельность предприятий, организаций, учреждений, если это пря­мо не предусмотрено законодательством. К сожалению, при проведении рыночных реформ в России в силу целого ряда причин как объективного, так и субъективного порядка не были в полной мере использованы рычаги государственного регулирования, при осуществлении которых к тому же были допущены серьезные просчеты, что привело к социально-экономи­ческим деформациям.

Функцию контроля в государственном управлении можно рассматри­вать как с точки зрения упорядочения деятельности государственных структур, так и с точки зрения гармонизации общественных отношений. С помощью контроля выявляются отклонения в управляемой системе от за­данных параметров и принимаются меры для приведения ее в состояние

3. За. 5ПЗ

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

соответствия с ними. Этим контроль, в частности, отличается от надзора, где надзирающий только констатирует отклонение и информирует соответ­ствующие инстанции, компетентные принимать управленческие решения. Функция контроля призвана обеспечивать дисциплину, законность, соблю­дение режима деятельности и результативность субъектов и объектов госу­дарственного управления. В этом отношении контрольные функции смы­каются с государственным регулированием, повышают его эффективность.

Роль, которую играет контроль в государственном управлении, зави­сит в значительной степени от характера политического режима. Тотали­тарные режимы доводят систему государственного (и его разновидности -партийного) контроля до степени высокого совершенства, превращая его в мощный рычаг воздействия на все стороны жизни общества и государства. При этом для осуществления контрольных функций привлекается огромное число людей, за которыми, в свою очередь, также необходимо устанавли­вать контроль. Известно, что перед Второй мировой войной в СССР стало правилом, что каждый директор в ряде отраслей ежедневно в установлен­ное время суток докладывал министру о выполнении текущего задания, а последний в свою очередь докладывал высшему руководству страны. В условиях надвигающейся военной угрозы это было объективной необходи­мостью. Завершилась же эпоха тотального контроля на трагикомической ноте: людей стали «отлавливать» в магазинах, куда они вынуждены были ходить в рабочее время - вечером прилавки были пусты. Контроль при этом носил преимущественно закрытый характер.

Если подходить к контролю с точки зрения теории управления, то он должен удовлетворять следующим требованиям: оперативности, гласности, объективности, целесообразности. Контрольная функция заключается в выявлении отклонений и корректировке управленческих воздействий. Го­сударственный контроль может носить как общий, так и специфический характер. Виды его при этом многообразны. В Российской Федерации кон­трольные функции осуществляют различные органы государственной вла­сти: представительные органы власти - парламентский контроль (Феде­ральное Собрание, законодательные (представительные) органы субъектов федерации); исполнение федерального бюджета - бюджетный контроль (Счетная палата); Президент РФ - президентский контроль (надведомст-венный); Правительство РФ - правительственный контроль (межведомст­венный контроль); органы исполнительной власти (ведомственный кон­троль); суды Российской Федерации - судебный контроль, в том числе конституционный.

Специфические функции государственного управления находят свое врплощение в конкретных проявлениях всего многообразия возникающих на практике ситуаций, где необходимо действовать только от имени госу-

34

§ 2. Система функций, формы, методы и средства ______________государственного управления

дарства, реализуя его компетенцию. В их числе можно назвать функции правоприменения, проведения выборов и референдумов, государственный статистический учет (перепись населения), лицензирование видов деятельно­сти, регулирование особых правовых режимов (президентского правления, чрезвычайного положения, свободных экономических зон) и ряд других.

Функции государственного управления реализуются, как правило, в известных организационно-правовых формах. Следует иметь в виду, что сам термин «форма» имеет несколько значений: установленный образец чего-либо; внешний вид, внешние очертания; способ существования како­го-либо явления. Форма содержательна, она организует содержание, при­дает ему законченность и стройность. В формах государственного управ­ления компетенция государственных органов обретает свое предметное содержание. Формы государственного управления — это отработанные практикой устойчивые способы фиксации функциональной организации и совокупности оптимальных приемов и методов, с помощью которых субъ­ектом управления достигаются поставленные цели.

Многообразие организационно-правовых форм государственного управления обусловлено широким диапазоном функций, выполняемых го­сударством и его органами, их сложностью и пространственно-временной протяженностью. Сама форма государства с ее специфическими особенно­стями, преломляющимися через формы правления, государственного уст­ройства и через политический режим, во многом, если не в главном, сказы­вается на характере и содержании организационно-правовых форм госу­дарственного управления. Выбор форм государственного управления зави­сит от типа общественных отношений, организации производственно-хозяйственной деятельности, политической системы, правящего режима, характера компетенции управляющего органа. Командно-административ­ная система использует, как правило, жесткие формы управляющего воз­действия, всеохватывающего планирования, строгие нормы отчетности и контроля, ориентируясь главным образом на количественные показатели. Основной упор здесь делается не на правовые формы регулирования отно­шений, а на директивно оформленные решения в административном по­рядке. Рыночным отношениям присущ принципиально иной подход. Госу­дарственно-управленческая деятельность строится в соответствии с норма­ми права, спектр которых достаточно широк.

В самом общем виде формы государственного управления можно раз­делить на два блока: правовые и организационные.

Правовые формы с точки зрения их содержания и механизма приме­нения являются предметом права и подробно рассматриваются в курсе пра­вовых дисциплин. К ним относятся: издание нормативных правовых актов и индивидуальных (административных) актов, заключение договоров, при-

35

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

нятие государственных программ, регистрация, лицензирование, примене­ние различных административных мер и др. Эти формы, в которых прояв­ляется характерное для государственного управления юридическое воле­изъявление управляющего субъекта, предполагают наступление определен­ных юридических последствий. Имеется в виду издание соответствующих правовых актов или совершение других юридически значимых действий, например, регистрации, лицензирования, выдачи справок, документов на управление транспортными средствами и т.д.

В организационных формах государственного управления реализует­ся деятельность государственных органов по руководству и управлению процессами социальных преобразований, осуществляемых в государстве и обществе. Эти формы включают в себя принятие государственно значимых решений по стратегическим и тактическим вопросам, определение путей и средств их реализации, принятие оперативных мер воздействия при воз­никновении тех или иных нестандартных ситуаций. Для выработки опти­мальных вариантов решения той или иной государственно значимой про­блемы проводятся сессии, заседания, совещания, конференции, экспертизы, консультации и согласования, а также другие мероприятия. Если правовая форма предполагает императивность и формальную определенность в во­леизъявлении управляющего субъекта, то организационные формы под­вижны, динамичны, предполагают сопоставление различных точек зрения, дискуссии, поиски компромиссов, рассмотрение альтернативных вариан­тов, линий поведения для достижения поставленных целей. Через них ма­териализуются правовые формы управления, функционирует механизм реализации права. Важной организационной формой государственного управления является принятие управленческого решения, процесс которого разбивается на несколько фаз: определение, вычленение и актуализация проблемы; формулирование проблемы и анализ ресурсной базы для ее ре­шения; принятие самого решения и определение путей его реализации.

Постановка той или иной социальной проблемы либо инициируется субъектом управления, исходя из анализа перспектив общественного раз­вития, либо заявляет о себе обострением противоречий, которые в случае несвоевременного реагирования компетентных органов перерастают в конфликтные ситуации. Поэтому искусство государственного управления включает в себя, с одной стороны, определение круга актуальных проблем и очередности их решения, а с другой - наличие хорошо поставленной службы мониторинга, своевременно информирующей органы государст­венной власти о возникновении элементов социальной напряженности.

При изучении успешного опыта передовых стран в области государст­венного планирования, регулирования, и особенно организационной дея­тельности возникает естественное желание перенести его в отечественную

36

§ 2. Система функций, формы, методы и средства ______________государственного управления

практику. Однако история свидетельствует, что механического заимство­вания в этом деле быть не может. Необходима адаптация принятых за ру­бежом форм, приемов и методов к национальным особенностям жизни и культуры стран и народов. Для России это особенно актуально, поскольку на протяжении многих веков она остается страной несостоявшихся реформ, в чем организационный фактор сыграл далеко не последнюю роль, а опре­деление целей, выбор средств их достижения традиционно сопровождался серьезными политическими и организационными просчетами по причинам как объективного, так и субъективного характера. На них хотя бы кратко следует остановить внимание, сделав небольшое отступление в историю вопроса.

Россия по своему геополитическому положению находится на стыке двух цивилизаций: западной и восточной. Не давая их качественной оцен­ки, отметим лишь то, что западная цивилизация на протяжении многих ве­ков развивается в русле рационализма, реформаторства и четкой организа­ции. Восточной цивилизации больше присущи образность мышления, тра­диционный консерватизм. Поэтому, начиная с XVI в., Запад устойчиво за­нимает лидирующие позиции в историческом «соревновании» цивилиза­ций. Находясь на стыке этих цивилизаций и впитав их ценности, Россия не стала их механическим соединением, а пошла по пути формирования своей уникальной цивилизации, которая еще находится в стадии развития. По­этому не следует смотреть на Россию свысока и навязывать ей чужие моде­ли развития. Тем более, что в конце XIX - начале XX в. мы показали миру способность к резкому рывку без утраты своей самобытности. Однако цепь тяжелейших потрясений, пережитых в XX столетии нашей страной, весьма неблагоприятно сказалась на ее судьбе. Все это наложило определенный отпечаток на национальное самосознание, на способность сконцентриро­ваться на проведении реформ, создать организационные предпосылки их необратимости.

В одно и то же время мы можем демонстрировать небывалую органи­зованность, сплоченность и самоотверженность, рядом с которыми идут полная беспечность и безответственность. Тому есть несколько причин. Во-первых, выработанные в многовековой борьбе за выживание чувство единения (соборность), целостность духовной жизни и культуры, много­кратно усиленные долгим господством общинных отношений и опреде­ляющим влиянием православия. Во-вторых, это постоянное принесение отдельной личности в жертву государственной необходимости. Так было во время реформ Петра I, которые проводились по законам, «писаным кну­том» (А. Герцен), так было и в годы советской власти, которая, используя механизм тотального принуждения и мощный пропагандистский аппарат, сумела укрепить в сознании большинства народа исторически сложившие-

37

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

ся стереотипы негативного отношения к основным ценностям современной европейской (западной) цивилизации, в основе которой лежала личная сво­бода и индивидуальная ответственность. В-третьих, Россия, будучи много­национальным и многоконфессиональным государством, до сих пор не сформировала единой национальной общности. Это создает огромные ор­ганизационные трудности как для выработки, так и для реализации обще­национальных целей и задач. В-четвертых, крайне высокая склонность большинства населения к популизму," вере в сильную личность, готовность идти на жертвы и любой ценой обеспечивать выполнение выдвинутых ею целей, особенно если они облечены в форму созвучных национальному менталитету государственнических ценностей. Как ни парадоксально, но последнее обстоятельство во многом объясняет живучесть в российском обществе иждивенческих тенденций, надежд не на собственные силы, а на мудрость и снисходительность власти в устройстве жизни людей. Это ре­зультат многовекового патернализма, присущего российской внутренней государственной политике. Поэтому организационные формы командного, принудительного характера, свойственные главным образом экстремаль­ным ситуациям, были для большинства людей привычны, понятны и дейст­вовали эффективно. И напротив, ослабление государственного диктата, демократизация общественных отношений, поощрение личной инициати­вы, которыми сопровождаются социальные реформы, создавали порой не­преодолимые организационные трудности.

При выработке масштабных управленческих решений следует избе­гать тенденциозности в оценках аргументов оппонирующей стороны, столь присущей российскому менталитету. Для современной России это особен­но важно, поскольку принципы, в соответствии с которыми замыслены со­временные реформы, не вписываются в политическую и экономическую ситуацию, в которой она оказалась. К тому же и спектр противоборствую­щих сил на ее политической арене достаточно широк и противоречив. Эти обстоятельства требуют от субъекта государственного управления особого внимания к общественной оценке проводимых социальных преобразова­ний, к выбору наиболее приемлемых организационных форм для их пре­творения в жизнь.

В выборе организационных форм большую роль играет политическая интуиция, основанная прежде всего на глубоком понимании существа ре­шаемых проблем. Политическая мудрость заключается не в том, чтобы за­ставить любыми способами осуществить директивное указание, а в том, чтобы в ходе рациональной дискуссии остановиться на наиболее перспек­тивном и приемлемом варианте решения проблемы, избежать ее упроще­ния, заранее блокировав контраргументы оппонирующей стороны. Поли­тическая практика изобилует примерами того, что при принятии решения 38

§ 2. Система функций, формы, методы и средства ______________государственного управления

государственного масштаба искусственно создаются условия, облегчающие прохождение заранее выдвинутой управленческой модели и затрудняющие обсуждение и принятие других вариантов.

В известной мере организационной формой государственного управ­ления можно считать преодоление конфликтов и достижение компро­мисса. Существует мнение, что противоречий и конфликтов можно избе­жать с помощью соответствующей правовой базы и предупредительных мер в форме нахождения согласия. Стремиться к этому надо, но осущест­вить в полной мере невозможно, как невозможно и создать идеальные от­ношения в обществе. Противоречия и конфликты в обществе были, есть и будут. К тому же социальные противоречия и конфликты объективны, они, как и боль в живом организме, играют помимо прочего позитивную роль, свидетельствуя о неблагополучии и необходимости принятия соответст­вующих мер. Чем выше уровень демократизма, тем активнее идет процесс столкновения точек зрения, творческих поисков, а это всегда чревато воз­никновением противоречий и конфликтных ситуаций. Поэтому опасен не сам конфликт, а степень его развития, стадия, на которой он обнаружен. Своевременно принятые меры по его разрешению, высокий уровень глас­ности и информированности общества создают основу для того, чтобы конфликтная ситуация привела не к кризису, а к достижению нового каче­ственно более высокого уровня общественного развития.

Мировая практика выработала немало способов поиска оптимальных форм профилактики конфликтов. Например, в Канаде всякая более или ме­нее значимая для федерации проблема решается на совещании первых лиц исполнительной власти федерации и ее субъектов. Эта организационная форма помогает своевременно предотвратить возникновение конфликтов, быстрее прийти к компромиссу. Конечно, политика - это искусство ком­промисса, но компромисс возможен только при одном условии: противоре­чия между спорящими сторонами не являются абсолютно антагонистиче­скими и имеют в конце концов общую платформу для принятия согласо­ванного решения путем взаимных уступок. Так, в федеративном государст­ве между федеральным центром и субъектами федерации, между отдель­ными субъектами, особенно на национальной и территориальной почвах, могут возникать противоречия. Однако, если господствует общая тенден­ция к сохранению целостности и единства государства, эти противоречия в итоге разрешаются компромиссом. Когда же это условие отсутствует, про­блема не имеет положительного решения и следует взвесить цену сохране­ния $(а(и$ §ио. В качестве примера можно привести также кэмп-девидские соглашения, положившие начало урегулированию арабо-израильских от­ношений в 1960-х гг. Там был применен принцип «переговоров без пора­жения». Впервые в мировой истории удалось найти такую форму разреше-

39

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

ния казалось бы непреодолимого конфликта, которая позволила враждую­щим сторонам достичь соглашения, не потеряв при этом политического лица.

При этом важно иметь в виду, что внешняя сторона разрешения кон­фликта, тем более если он имеет общегосударственный масштаб, вовсе не означает еще устранения породивших его внутренних причин, которые мо­гут обнаружить себя уже в иных условиях и в иной форме. Например, пы­таясь разрешить весь комплекс противоречий и конфликтов, достигших своего пика в октябре 1917 г., большевики в конечном счете не решили проблем, выдвинутых на повестку дня Февральской революцией, а только отодвинули их решение, что с очевидностью обнаружилось в конце 1980-х гг. Разрешение конфликтной ситуации требует как минимум изучения раз­личных ее вариантов, экспертизы всего комплекса средств, прогнозирова­ния последствий каждого варианта.

Ход современных российских реформ выявил не только их концепту­альную уязвимость, но и серьезные недостатки с точки зрения правовых и организационных форм управления их ходом. Жизнь показала, что власт­ные структуры постоянно находятся в состоянии цугцванга, т.е. в случае провала одного варианта не имеют в запасе лучшего, а все возможные оди­наково малоприемлемы. Ведь при наличии запасных вариантов решения проблем всегда можно быстро провести необходимую корректировку, со­храняя положительные наработки. Опыт послевоенной Италии свидетель­ствует, что частой сменой правительств не только предотвращался полити­ческий кризис, разряжалась социально-психологическая напряженность, но и сохранялось все положительное от деятельности предшествующих каби­нетов. Результат очевиден.

Формы государственного управления по большей части выступают не в «чистом» виде, а в комплексном сочетании. Организационные формы подкрепляются принятием соответствующих решений, имеющих опреде­ленные правовые последствия. Правовые формы нуждаются в организаци­онной упорядоченности их осуществления.

Методы и средства государственного управления достаточно разнооб­разны. Среди нихчмогут быть как чисто механистические, так и несущие известную идеологическую нагрузку. Они могут быть направлены как на достижение социально значимых позитивных целей, идущих на пользу об- . ществу и государству, так и на манипулирование общественным мнением, обман, принуждение, провокации и т.д. По своему содержанию методы и средства не вполне совпадают, но в деле государственного управления, когда имеется в виду способ достижения его целей, их трудно разделить. Они выступают в единстве, актуализируя ту или иную сторону процесса государственного управления. Например, построение древа целей можно 4О

§ 2. Система функций, формы, методы и средства ______________государственного управления

одновременно рассматривать как форму, метод и средство организации формирования и движения к достижению целей, их структурирования. Ме­тоды нравственного воздействия закрепляются и оказываются эффектив­ными только благодаря созданию соответствующего морального климата, характеризующегося последовательностью, определенностью и дисципли­ной. Методы - категории нематериальные, средства, как правило, - матери­альны. Метод - это то, как делается, средство - при помощи чего делается.

Под методами государственного управления понимаются офици­альные способы властного воздействия государственных органов на про­цессы общественного и государственного развития, на деятельность госу­дарственных структур и конкретных должностных лиц в пределах их ком­петенции и в установленном порядке.

Средства государственного управления - это инструментарий, на­бор конкретных и чаще всего овеществленных предметов, используемых в данном процессе. В государственном управлении средства могут быть тех­ническими (средства труда государственных служащих, электронные, кос­мические), специальными (средства военные, правоохранительные, тамо­женного и пограничного контроля, обеспечения госбезопасности, денеж­ной эмиссии, гражданской обороны, дипломатические), информационными и коммуникационными (средства правительственной связи и информации) и др.

Таким образом, с помощью методов и средств государственного управления осуществляются функции государственного управления, дости­гаются цели, которые ставит перед собой субъект государственного управ­ления. Разнообразие методов и средств государственного управления по­зволяет сделать процесс управления гибким, динамичным, эффективным. Проблема соотношения целей, методов и средств их достижения становит­ся особенно актуальной в том случае, когда способы реализации целей об­ретают характер, противоречащий их содержанию и назначению. «Никакая цель, - заметил по этому поводу Альберт Эйнштейн, - не высока настоль­ко, чтобы оправдывала недостойные средства для ее достижения».

Методы государственного управления можно классифицировать по различным основаниям, например, по способам формирования и обеспече­ния реализации управляющего воздействия они делятся на методы функ­ционирования органов государственной власти и методы обеспечения реа­лизации целей и функций государственного управления.

К методам функционирования органов государственной власти относятся те, посредством которых осуществляется государственное управление, разрабатываются, принимаются и реализуются властно-управленческие решения. Хотя эти методы непосредственно связаны с практической реализацией государственной власти, ее управляющим воз-

41

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

действием на объекты управления в соответствии с интересами и волей государства, они могут быть использованы и для обеспечения реализации целей и функций государственного управления, поскольку в них содержат­ся механизмы установления взаимоотношений между субъектом и объек­том государственного управления, реализации компетенции субъектов управления, целенаправленного воздействия на субъекты управления для решения управленческих задач в соответствии с властно-юридическими полномочиями органов государственной власти.

Методы функционирования органов государственной власти можно квалифицировать в качестве прямого административного или косвенного регулирующего воздействия со стороны органов государственной власти на соответствующие объекты управления независимо от конкретной облас­ти общественной жизни.

К первой группе относятся методы правового регулирования, убежде­ния, принуждения, публичного администрирования, государственного кон­троля и др. Ко второй - воспитания, демократизации управления, разме­щения государственных заказов, налогообложения, определения таможен­ной стоимости товара и др.

Методом правового регулирования государство через свои органы осуществляет воздействие на общественные отношения, дозволяя их участ­никам совершать действия правового характера, предоставляя им соответ­ствующие права и налагая на них определенные обязанности, а также дает возможность выбора вариантов поведения в пределах, установленных пра­вовыми нормами.

Метод убеждения наиболее предпочтителен в государственном управлении. Еще Сократ утверждал, что «тот, кто чувствует достаточно силы в самом себе, чтобы владеть умами, не станет прибегать к насилию: к чему ему устранять человека других взглядов, когда в его же интересах дружеским убеждением привлечь его на свою сторону». Использование этого метода требует авторитета власти, создания определенных условий, социального климата, наличия веских аргументов. Как правило, средствами убеждения стимулируется мотивация должностного поведения. Даже если объектом убеждающего воздействия в необходимости реализации общест­венно значимых целей являются коллективы людей или большие социаль­ные группы, сам процесс убеждения носит личностный характер. Этот ме­тод в деятельности органов государственной власти применяется довольно часто для связей с общественностью, например, при проведении референ­думов. При этом результаты убеждающего воздействия, если они достигну­ты, дают значительно больший эффект, чем меры принуждения.

Однако в государственном управлении невозможно полагаться только на метод убеждения. Если метод убеждения оказывается нерезультатив-42

§ 2. Система функций, формы, методы и средства ____государственного управления

ным, неизбежным становится использование метода принуждения, напри­мер, когда возникает угроза государственной целостности, совершаются преступные деяния и т.д. Однако в любом случае метод принуждения дол­жен рассматриваться как вынужденно необходимый.

Общественные отношения по поводу власти и управления в государ­стве являются предметом публично-правового регулирования. Публич­ность, т.е. открытость, гласность, означает общественную значимость да'н-ной сферы деятельности. Государственное строительство, формирование и функционирование государственных и муниципальных властных структур, правовой системы и многое другое, касающееся укрепления государства и его институтов, достигается с помощью метода публичного администри­рования, под которым понимается совокупность способов воздействия го­сударства на его граждан, система мер, применяемых государственными институтами, посредством которых реализуются функции государственно­го управления. Применение метода публичного администрирования позво­ляет обеспечивать устойчивость общественных институтов, активизирует сферы экономической, политической, духовной жизни общества, создает условия и гарантии для частного администрирования. Эффективность этого метода подтверждается на примере стран, занимающих в настоящее время лидирующие позиции в мире. Государственное управление, в процессе осуществления которого реализуются решения государственной власти, носит публичный характер. Публичность выражается прежде всего в том, что именно государственное управление Обеспечивает соблюдение общих, публичных интересов, имея в своем распоряжении «публичную» матери­альную основу - государственное имущество, налоги, финансы и т.д. Осу­ществляемые в России преобразования требуют известной переоценки, на­полняя йовым содержанием метод публичного администрирования.

Методом государственного контроля обеспечивается соблюдение законов и других правовых актов, издаваемых государственными органами. Этот метод имеет широкий диапазон применения, о чем будет сказано ни­же. Кроме того, система государственного контроля имеет свою специфику в различных странах, и изучение международного опыта несомненно при­носит большую пользу.

Что касается многочисленных методов косвенного регулирующего воздействия, то их значение можно проиллюстрировать на примере метода налогообложения. На протяжении всего хода российских реформ именно просчеты в системе налогообложения оказывали резко негативное воздей­ствие на все стороны хозяйственной жизни, значительно затрудняя реали­зацию целей государственного управления.

Методы обеспечения реализации целей и функций государствен­ного управления ввиду их многообразия и специфики целесообразно рас-

43

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

сматривать в виде проблемных блоков, т.е. отдельно методы социально-по­литические, экономические, правовые, административные, кадровые, кон­трольные, социально-психологические, идеологические, морального воз­действия.

Социально-политическими методами управляющего воздействия создаются условия для проявления трудовой и политической активности людей, реализации заложенных в человеке потенциальных возможностей, организации занятости населения, обеспечения его бытовых условий, пре­доставления социальных услуг, сервиса, т.е. всего того, что делает жизнь достойной человеческого существования. Здесь могут применяться самые различные социологические методы, определенным образом ориентиро­ванные на решение круга задач развития социальной сферы. Например, созданием центров занятости населения, центров психологической под­держки инвалидов, незанятого населения и безработных, реабилитацион­ных центров, центров по оказанию юридической помощи какой-либо опре­деленной категории населения снимается социальное напряжение в обще­стве, открываются реальные возможности большому числу людей решить свои сложные жизненные проблемы. В этих центрах разрабатываются свои методы, учитывающие специфику контингента, с которым ведется работа.

Разнообразны способы вовлечения граждан государства в процессы политической деятельности на разных уровнях и в различных формах. Многие методы этой группы являются новыми для нашего государства, например, все, что связано с формированием и функционированием орга­нов государственной власти и местного самоуправления. Отдельные мето­ды деятельности органов государственного управления не всегда бывают понятны населению, могут встречать и психологическое неприятие, по­скольку российские граждане в основном привыкли к методам командным, они и по сей день возлагают больше надежд на воздействие должностного лица, чем, например, на судебные органы. Да и суды часто не в состоянии обеспечить им необходимую защиту прав и свобод.

Блок экономических методов государственного управления определя­ется ролью, которую играет экономика в жизни государства. Экономиче­ские интересы людей являются определяющими, а эффективность государ­ственного управления в конечном счете измеряется тем, как живут люди, каков их уровень благосотояния. Именно благодаря созданию условий для высокого жизненного уровня ведущие страны мира обеспечили социаль­ный мир, цивилизованные формы разрешения противоречий и конфликтов.

Экономические методы государственного управления в Российской Федерации основываются на положениях федеральной Конституции, кото­рая признает и защищает равным образом все формы собственности, обя­зывает государство обеспечивать свободу экономической деятельности и

44

§ 2. Система функций, формы, методы и средства ______________государственного управления

поддерживать конкуренцию. При этом Конституция РФ и законодательство запрещают монополизацию этой деятельности и недобросовестную конку­ренцию.

Государство широко применяет для достижения управленческих целей экономические методы: приватизацию, проведение налоговой, бюджетной, финансовой политики, материальное стимулирование, применение матери­альных санкций, предоставление субвенций и дотаций регионам, поддерж­ку депрессивных территорий и т.д.

Важным рычагом в руках государства является законодательное регу­лирование экономики, которое осуществляется как на федеральном, так и на региональном уровнях. При этом необходимо, чтобы методы экономи­ческого воздействия применялись гибко, не становились тормозом в реали­зации целей и функций государственного управления.

Среди правовых средств государственного управления (не надо сме­шивать с правовым регулированием государственного управления) важное место принадлежит правотворческому методу, суть которого заключается в том, чтобы своевременно выявить потребности правового обеспечения управленческого процесса, разработать и принять соответствующие норма­тивные правовые акты, а также предусмотреть их социальные последствия. Конституцией страны закладываются основы государственности, закреп­ляются основные принципы государственной организации. Конституция Российской Федерации 1993 г., например, создала только юридические предпосылки для перехода к подлинному федерализму, гражданскому об­ществу, правовому государству. После ее принятия начинается работа по реализации ее демократического и гуманитарного потенциала. В полной мере это можно отнести и к вопросам государственного управления. В По­слании Президента РФ Федеральному Собранию «Россия на рубеже эпох» обращалось внимание парламентариев на необходимость скорейшего зако­нодательного закрепления общих принципов организации и деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государ­ственной власти субъектов Российской Федерации, порядка принятия фе­деральных конституционных законов и федеральных законов, установления четкой правовой регламентации деятельности государственных органов и отдельных чиновников. Развивая конституционные положения методом правотворчества, субъекты этой деятельности не должны путать творче­ский подход с отступлением от принципиальных положений Основного Закона. Тем не менее на сегодняшний день действует масса различных нормативных правовых актов, в которых содержатся такие противоречия. В посланиях Президента РФ неоднократно ставился вопрос о разработке программы административных реформ. Ее цель - упорядочить систему и

45

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

структуру органов исполнительной власти, повысив тем самым эффектив­ность управления страной.

В этой связи все большую роль начинает играть такое сравнительно новое для отечественной науки направление, как законодательная социоло­гия. Оно позволяет рассматривать законотворческий процесс на стадиях: предзаконодателъной, где изучается потребность в принятии соответст­вующих правовых актов; собственно законодательной, включающей под­готовку и принятие правового акта при широком его обсуждении; и по­стзаконодательной, на которой изучается с помощью социологических методов влияние принятого правового акта на круг регулируемых им об­щественных отношений, отношение к нему граждан государства и возмож­ные социальные последствия его принятия. Использование социологиче­ских методов может существенно повысить качество законотворческого процесса, способствовать оперативному обновлению и совершенствованию законодательства, более строгому подходу к разработке концепции проек­тов нормативных правовых актов.

При реализации функций государственного управления могут возни­кать различные непредвиденные ситуации, требующие неординарных ре­шений. Наряду с этим имеют место и злоупотребления, превышение власт­ных полномочий. Методами правоохранительной деятельности компе­тентные органы, на которые законодательством страны возложены соот­ветствующие обязанности, прежде всего должны обеспечивать защиту кон­ституционных прав и свобод человека и гражданина, должностного лица. Эти методы, в свою очередь, могут рассматриваться в качестве базовых, на основе которых строятся методы правоприменительной деятельности, методы предупреждения противоправных действий со стороны как субъ­екта, так и объекта управления.

Оперативно-исполнительным методом достигается эффективность действия федеральной конституции, федерального законодательства, а также законодательства субъектов федерации, нормативных правовых ак­тов органов местного самоуправления. Органы исполнительной власти должны своевременно принимать соответствующие подзаконные акты, а также обеспечивать действенный контроль за выполнением уже принятых.

К административным методам относятся те, которыми пользуются государственные органы исполнительной власти в отношении управляемо­го объекта, чтобы побудить его соблюдать установленные нормы поведе­ния. В административных методах раскрывается действие механизма ис­полнительной власти, практическое осуществление ее управленческих функций. Арсенал этих приемов обширен, но в основном они сводятся к тому, чтобы создать определенный механизм реализации властных полно­мочий субъекта управления, что является частью общего механизма реали-

46

§ 2. Система функций, формы, методы и средства ______________государственного управления

зации права. Этот механизм включает: управленческую вертикаль, предпо­лагающую четкую субординацию; обязательность выполнения распоряже­ний вышестоящей инстанции, принимаемых ею в одностороннем порядке или в отдельных случаях по согласованию с объектом управления. При этом невыполнение указаний вышестоящей инстанции влечет за собой применение административных либо иных юридических санкций. Кроме того, необходимо обеспечить своевременное создание соответствующих норм и доведение их до исполнителя.

Применение административных методов носит характер прямого управленческого воздействия, т.е. издания нормативного правового акта, распоряжения, предписания, команды, в которых находит прямое выраже­ние воля управляющего субъекта. В этом проявляется властная природа управления. Следует иметь в виду, что реализация воли субъекта управле­ния осуществляется через сознательную деятельность управляемого объек­та, будь то организация или отдельная личность. Поэтому при выборе ме­тодов воздействия на управляемый субъект необходим дифференцирован­ный подход, включающий как методы убеждения, так и методы принужде­ния. Однако в любом случае управляющее воздействие должно носить юридически обоснованный характер, отличаться определенностью и обос­нованностью применяемых методов.

Неправильно было бы считать, что в условиях демократического ре­жима административные нормы ослабляются либо утрачивают свое значе­ние. Напротив, демократия предполагает большую долю ответственности и там, где это необходимо, - определенность и жесткость требований. Это диктуется многими обстоятельствами и прежде всего усложнением техно­логических процессов, ростом экологической напряженности и т.д.

Достижение целей государственного управления напрямую связано с методами подбора и расстановки управленческих кадров, организации системы их переподготовки и повышения квалификации государственных служащих. Это большая, многоаспектная и весьма сложная проблема. Но из всех аспектов следует выделить главный - это преодоление дилетантиз­ма и изменение менталитета государственного служащего. Это, как в меди­цине: лечить не болезнь, а больного. В широко известной книге В. И. Тере­щенко «Организация управления (опыт США)» (1965), поразившей в свое время воображение советского читателя, автор привел интересный биогра­фический факт. Когда он впервые поступил на работу в одну из американ­ских фирм, то столкнулся с постоянной предупредительной опекой. Если он пытался делать не свойственную ему работу, например, заточить каран­даш, посчитать на арифмометре, тут же появлялся соответствующий со­трудник и проводил эти операции. На вопрос, не является ли это проявле­нием недоверия, ему сказали, что ему полностью доверяют как специали-

47

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

сту, но платят высокое жалование не за малоквалифицированную канце­лярскую работу, а за ту, которую кроме него никто другой выполнить не может. И добавили при этом, что он, как европеец, по американским стан­дартам работать не умеет и должен осваивать иные методы и приемы. Речь в сущности шла об изменении менталитета служащего.

Применительно к российской действительности можно провести неко­торые аналогии. Если взять высказывания М.Е. Салтыкова-Щедрина о российском чиновничестве и о государственной службе, то они вполне мо­гут служить иллюстрацией сегодняшнего дня. Его современник, известный литератор, критик, российский академик А. В. Ншитенко также отмечал, что у России «две глубокие раны, требующие врачевания: невежество на­рода и дурная администрация. Исцелить последнюю гораздо труднее, чем первую». Предпринималось немало усилий поправить положение и не все­гда безуспешных. Имена М.М. Сперанского, С.Ю. Витте или П.А. Столы­пина способны украсить государственную службу любого государства. Но в целом все возвращалось рано или поздно «на круги своя». В чем же дело? Прежде всего в менталитете, в психологических установках. Сейчас у нас в стране действует достаточно широкая сеть всевозможных институтов по­вышения квалификации, курсов, школ по подготовке и переподготовке управленческих кадров, но инерция прошлого слишком велика. Что касает­ся советской управленческой науки, то в ней были безусловные достиже­ния, но и система управления народным хозяйством, и система государст­венного управления были адаптированы к требованиям административно-командной системы, в которой цель оправдывала средства, а цена дости­жений не играла какой-либо роли. Таким образом, в годы социалистиче­ского строительства сложились свои специфические формы управленче­ской деятельности, организации, собственные методы и средства, несо­вместимые с функциями открытого общества, утвердились особые стерео­типы мышления, которые в новых условиях неприемлемы. Более того, в сознании их носителей прочно утвердился стереотип, согласно которому эти формы и методы считались наиболее научными и прогрессивными. По­этому центральный вопрос кадровой политики - это ломка стереотипов, изменение менталитета, вот почему методы работы с кадрами входят в число приоритетных в ряду рассматриваемых нами.

Контрольные методы включают в себя методы предварительного, те­кущего и последующего контроля, выборочной проверки, документальной и фактической ревизии. Речь идет прежде всего о том, какими способами и приемами должны осуществляться контрольные функции государственного управления. Административно-командная система создала свои формы и методы контроля, которые в условиях демократического государства при­меняться не могут. С другой стороны, у нас не созданы механизмы, с по-

48

§ 2. Система функций, формы, методы и средства ______________государственного управления

мощью которых деятельность государственных органов и должностных лиц подвергалась бы эффективному контролю со стороны общества. В этом смысле мы продолжаем оставаться закрытым обществом с высоким уровнем коррупции и злоупотреблений властью. Достоянием гласности факты злоупотреблений становятся тогда, когда ущерб государству уже нанесен, а поправить положение часто не представляется возможным. Су­щественную роль в этом играет отсутствие механизма реализации права. Однако создание такого механизма- также дело достаточно сложное и долгое. Оно заключается не только в принятии специальных нормативных правовых актов, но и в правовой культуре, изменении статуса государст­венных служащих, создании для них системы гарантий, повышении уровня их ответственности и т.д.

При достижении целей государственного управления все большую значимость приобретает искусство воздействия на личность и социальную группу. Это достигается социально-психологическими методами. С их помощью формируются социальные установки, ценностные ориентации, групповое сознание, а также ориентация на лидера. Цели государственного управления таким образом персонифицируются. Поэтому достаточно ши­роко в практике современных государств при формировании древа целей государственного управления, определении методов и средств их достиже­ния используются популистские приемы. Популизм - явление древнее, известное со времен античности. Популизм особенно бывает эффективен в переходные исторические периоды, в моменты революционных потрясе­ний, когда большие массы людей теряют четкие политические ориентиры. В этом случае на политической сцене возникают фигуры, которые предла­гают на первый взгляд простые, понятные, доступные сознанию широких масс способы решения сложных проблем. Несостоятельность их обнаружи­вается позже. Следует оговориться, что элементы популизма присутствуют в деятельности практически каждого политика, но при наличии у него серьезной политической и социально-экономической программы являются всего лишь вспомогательным средством борьбы за власть. Популизм опа­сен тогда, когда достижение политической власти становится самоцелью отдельного человека или политического движения. История показывает, что подобного рода популисты легко играли на народных симпатиях и на­строениях. Придя к власти и стремясь ее удержать любым путем, они чаще всего прибегают к насилию и террору как методу государственного управ­ления. По этому поводу поэт не случайно сказал:

Как можно отнять у народа свободу? Ее надо просто доверить народу.

Популисты и популистские движения всегда апеллируют к народу как к последней инстанции, льстят ему, клянутся в любви. Это обман, посколь-

4. Зак 5693                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                         ^"

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

ку любить всех людей нельзя и, по большому счету, не нужно, потому что «народ» - понятие собирательное и включает в свой состав даже тех субъ­ектов, которых любить просто невозможно, например, насильников и убийц. Народ нужно уважать и чувствовать высокую ответственность перед ним за то доверие, которое он оказывает. Поэтому популисты не уважают, а часто и презирают народ, используя его доверие в корыстных целях, бро­сают ему лозунги, в которые сами не верят. Следует помнить мудрое пре­достережение К. Маркса, что нации, как и женщине, следует быть осто­рожной в отношении заезжих гастролеров. Существует мнение, что попу­лизм не является в строгом смысле методом государственного управления, хотя его элементы в нем не исключаются, что он имеет место только при определении стратегических целей. С этим нельзя согласиться. Во-первых, создавая общий политический фон, популизм определенным образом мо­дифицирует методы и средства государственного управления. Во-вторых, популистские методы могут использоваться на различных уровнях управ­ляющего воздействия, порождая местнические, узковедомственные, нацио­налистические, сепаратистские и иные тенденции.

По месту и роли в ряду способов управляющего воздействия к соци-•ально-политическим и срциально-психологическим методам тесно примы­кают методы политической агитации, пропаганды и разъяснения поли­тики государства, той линии, которую оно проводит, и тех мер и средств, которые использует для достижения общенациональных целей. Эти меры не всегда популярны, но они бывают абсолютно необходимы, и'граждане должны обладать достаточной информацией о том, что и для какой цели делается в их государстве. В истории известно немало таких примеров, и они всегда приносили пользу. Но подчеркнем еще раз: агитация и пропа­ганда не должны превращаться в средство манипуляции сознанием людей. Надежные гарантии против этого создают укрепление принципов демокра­тизма, свобода слова, независимость средств массовой информации, безус­ловное право меньшинства свободно выражать свою точку зрения на собы­тия, происходящие в стране, и на политику, проводимую правительством.

Особо следует остановиться на методах морального воздействия. Существует распространенное мнение, и оно не лишено оснований, что мораль, политика, государственное управление - трудно сопоставимые по­нятия. Слишком много фактов подтверждают эту максиму. Однако абсо­лютной зависимости здесь нет и быть не может. Интуитивно граждане го­сударства всегда стремятся к тому, чтобы ими управляли честные люди. Это стремление выразил крылатой фразой Томас Джефферсон: «Единст­венное качество, достаточное для управления обществом и государством, это - честность». Уже цитированный выше Александр Никитенко однако с горечью констатировал: «Редко власть принадлежит умнейшим, еще реже

50

§ 2. Система функций, формы, методы и средства ______________государственного управления

людям честным. Но людям того и другого рода вместе - почти никогда». Поэтому уповать на то, что вдруг все или большинство управленцев станут ни с того ни с сего пользоваться только нравственными методами и средст­вами, является опасной иллюзией.

В свое время Марксом была выведена зависимость между нравствен­ностью и интересом. Стало быть, чтобы управлять в соответствии с норма­ми морали, достигать целей государственного управления нравственными средствами, люди, стоящие у власти, должны быть заинтересованными в том, чтобы поступать нравственно, потому что безнравственные действия объективно должны противоречить их личному интересу. Сказанное от­нюдь не означает, что проблема нравственного воспитания таким образом уходит на второй план и утрачивает свою актуальность. Однако полагаться только на добросовестность и порядочность каждого управленца, значит подвергать государство и его граждан серьезной опасности. Вместо того, чтобы заниматься мало продуктивным морализаторством, нужно создавать ту обстановку социальной необходимости, в которой нравственное поведе­ние и личный интерес совпадают.

Нравственное воспитание людей, в том числе и управленческих кад­ров, не должно носить абстрактного характера, а должно основываться на безусловном требовании уважать человека как абсолютную ценность. Для этого должны создаваться и определенные условия. Несколько поколений советских людей воспитывались на примерах нравственного подвига лю­дей, которые при внимательном рассмотрении просто вынуждены были исправлять ситуацию, созданную разгильдяями и непрофессионалами или откровенными проходимцами и карьеристами. Аморальность подобных методов руководства объяснили применительно к достижениям сталинской эпохи итальянские исследователи Курцио Малапарте и Иньяцио Силоне. О личности самого Сталина они писали: «Он был терпелив и скрупулезен, лишен иллюзий и скуп на слова, его сила крылась в его презрении к инди­видууму, в отсутствии принципов « угрызений совести».

Среди методов морального воздействия весьма продуктивны поощре­ния и нравственное осуждение. Последнее нередко имеет большее воздей­ствие, чем административное или иное наказание. Однако применение этих методов требует известных умений и навыков, которые детально разрабо­таны в педагогике, психологии, теории управления. Они требуют специ­ального и профессионального рассмотрения.

Методы нравственного руководства требуют также создания опреде­ленного морального климата, который характеризуется доминирующими установками. Во-первых, и прежде всего это патриотизм. Он заключается не в том, чтобы слепо восторгаться всем отечественным, а в том, чтобы стыдиться того, что дискредитирует Отечество: производства плохой про-

51

Глава 7.

Организационно-функциональная структура государственного управления_____

дукции, принятия опрометчивых решений и т.д. Долг перед отечеством — это нравственный стыд за бездеятельность или деятельность, приносящую ущерб своему государству. Во-вторых, утверждение духовных ценностей, важнейшей среди которых является уважение к человеку, его достоинству, правам и свободам. Уважение к человеку должно стать жизненной позици­ей того, кто так или иначе причастен к управлению людьми, обществом и государством. Именно позицией, потому что теоретически об этом знает каждый. Но нравственной максимой личного поведения эта очень простая, на первый взгляд, истина может стать только в результате собственного открытия, к которому человек идет иногда долгие годы через многие жиз­ненные испытания, используя опыт общения и работы с людьми.

Общим требованием к средствам, которыми руководствуется субъект государственного управления в демократическом, правовом социальном государстве, выступает их соответствие целям этого государства, следова­тельно, они должны быть гуманными, правовыми, нравственными. Дости­жение цели любыми средствами, в том числе и неправедными, не может быть приемлемым в современном обществе. Размышления о средствах го­сударственного управления, о взаимоотношениях государства и общества, о соотношении целей и средств их достижения содержатся во многих исто­рических памятниках Древней Индии, Китая, Вавилона, а также в Библии, Коране, Слове Будды, других религиозных источниках, трудах классиков античности, мыслителей эпохи Возрождения. Огромный вклад в исследо­вание средств государственного управления внесли Н. Макиавелли, Д. Локк, Т. Гоббс, Ш. Монтескье, представители отечественной и зарубеж­ной политической и правовой мысли последующих эпох.

В наше время данная проблема из академической сферы переместилась в плоскость реальной политики и управленческой практики. Способы дости­жения целей государства все больше становятся под контроль гражданского общества. Они осуществляются через представительные органы власти, через институты непосредственной демократии, организационно-правовые формы гражданского контроля, а также с помощью организационно-технических средств, средств массовой информации, коммуникации, сбора и обработки информации, подготовки и проведения мероприятий и др.

Следует также иметь в виду, что в практике государственного управ­ления отдельных стран имели и до сих пор имеют место антигуманные, террористические, насильственные методы и средства, которые осуждают­ся международным сообществом. Они применяются тоталитарными, дикта­торскими режимами. Цели этих режимов формально подаются как общена­циональные и необходимые с точки зрения обеспечения государственного порядка, защиты национальных интересов и т.д. Начиная со второй поло­вины XIX в., когда были приняты первые международные конвенции, пре-

52

§ 2. Система функций, формы, методы и средства _____________государственного управления

дусматривающие защиту индивидов, национальных и иных меньшинств, жертв войны, запрещающие рабство, и по настоящее время принято более сотни универсальных конвенций и договоров и более двух сотен - регио­нальных, главным образом европейских. Среди них - Устав ООН (1945), Всеобщая декларация прав человека (1948), Европейская конвенция о за­щите прав человека и основных свобод (1950), Международный пакт о гражданских и политических правах (1966), Европейская конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания (1987) и др. При этом одним из главных приори­тетов правозащитной деятельности ООН провозглашается борьба против пыток, а также жестоких, бесчеловечных или унижающих человеческое достоинство видов обращения и наказания. Запрещение подобных акций относится к числу абсолютных, а это означает, что ни одно государство не может сослаться ни на чрезвычайное положение, ни на какие иные исклю­чительные обстоятельства, включая состояние войны или ее угрозу, для оправдания таких действий. Точно так же для официальных должностных лиц не может служить оправданием приказ вышестоящего начальника о применении запрещенных международным правом методов и средств.

Рассматривая методы, следует иметь в виду и средства. Например, ме­тод убеждения в качестве средства использует, в частности, аргументацию. Метод контроля в качестве средства предполагает ревизии, справки, отче­ты, проверки и т.д. Нравственные методы в качестве средств предполагают дисциплину, порядок и определенный режим.

Контрольные вопросы

1.                               Определите понятие функций государственного управления и назовите их виды.

2.                               Что такое регулирование и какова его роль в государственном управле­нии?

3.                                Что такое формы государственного управления и каковы их виды?

4.                              Дайте общую характеристику методов и средств государственного управления. Охарактеризуйте специфику методов функционирования органов государственной власти.

5.                                Какое влияние оказывают нравственные начала на практику государст­венного управления?

53