ГЛАВА 4 АДМІНІСТРАТИВНА ЮСТИЦІЯ ЯК ФОРМА СУДОВОГО ЗАХИСТУ ПРАВ ГРОМАДЯН У ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ

1. Зміст судового контролю за забезпеченням законності державного управління

Питання про сутність, зміст судового контролю як одного із засобів забезпечення законності державного управління та перспективи його вдос­коналення є досить актуальним в умовах адміністративної реформи.

Судовий контроль – це комплексне правове явище, яке відображає як ос­новні риси судової влади, так і ознаки юрисдикційної діяльності органів дер­жави.

В демократичній державі кожна з гілок влади має відповідні функціональні та цільові орієнтири, а також специфічні форми діяльності. Судова влада ви­окремлюється такою формою діяльності як правосуддя, що передбачає розгляд і розв’язання на основі чинного законодавства економічних, політичних, уп­равлінських та інших спорів, сторонами у яких можуть бути громадяни, їх об’єднання, юридичні особи, державні органи і органи місцевого самовряду­вання.

При цьому найголовнішою суспільною роллю судової влади в демо­кратичному суспільстві необхідно визнати забезпечення панування права в ході розв’язання різноманітних юридичних конфліктів.

Здійснення судової влади покладено на відповідну систему судів. Кожен з них, незалежно від свого місця в судовій системі, від низового до верховного, вирішує конкретні справи самостійно, керуючись виключно законом і право­свідомістю, тобто є самостійним носієм судової влади. Цим судова влада прин­ципово відрізняється від виконавчої, в системі, якої вищі органи керують ниж­чими і можуть давати вказівки щодо розв’язання питань, які входять до їх компетенції. Судова система не передбачає подібних відносин між її складови­ми елементами.

Отже, в межах судової системи створюються оптимальні умови для здійснен­ня неупередженого та ефективного контролю щодо державного управління, а саме контролю за його законністю.

Здійснення судового контролю у сфері державного управління неможливо розглядати відокремлено від основного призначення судів – реалізації повно­важень щодо правового оцінювання конкретних фактів, зокрема щодо розв’я­зання спорів і застосування передбачених законодавством санкцій.

Подібна діяльність в літературі отримала назву юрисдикційної1. Саме юрис­дикція (від лат. іигМ’кио – судочинство) довгий час ототожнювалася із судо­чинством, правосуддям та підсудністю2.

Буквально латинський термін уи/ш/Іс/Іо походить від сліву’г/5 гіісеге1, що оз­начає «проголошувати право», тобто творити й застосовувати правові норми.

Зазначимо, що з часом поняття юрисдикції зазнало певних змін і сьогодні воно охоплює всю сукупність правомочностей відповідних державних органів розв’язувати правові спори і справи про правопорушення4.

223

В літературі наголошується, що центральною ланкою в правоохоронній діяль­ності держави є розгляд справ про правопорушення, про правові спори і прий­няття рішень у них5, що й складає сутність юрисдикції.

Юридичне вираження юрисдикційної функції суду полягає у: а) повнова­женнях керувати судовим процесом; б) повноваженнях судити і виносити ком­петентне рішення; в) повноваженнях зобов’язувати до виконання прийнятого рішення6.

Відзначимо, що правосуддя, безумовно, є найбільш удосконаленим засо­бом юрисдикційного захисту інтересів держави і людини, але аж ніяк не єди­ним.

Юрисдикційна діяльність певним чином притаманна і органам інших гілок державної влади, а також органам місцевого самоврядування, однак така діяльність відповідних органів не поширюється на всі правовідносини, що ви­никають у державі, – на відміну від юрисдикції судової влади (ст. 124 Консти­туції України), і, крім того, вона є підконтрольною судовій владі.

Судовий контроль щодо забезпечення законності державного управління виступає необхідною умовою ефективності юрисдикційної діяльності суду в справах, які пов’язані з перевіркою законності діяльності відповідних органів та посадових осіб.

Оскільки контрольна діяльність суду підпорядкована загальній меті його юрисдикції – розв’язанню певного правового спору і не може здійснюватися поза нею, судовий контроль є юрисдикційним.

Залежно від різновиду судової юрисдикції можна виокремити такі види су­дового контролю:

загальний судовий контроль, або контроль з боку загальних судів під час

розгляду кримінальних, цивільних та адміністративних справ;

спеціалізований судовий контроль, або контроль з боку спеціалізованих

(адміністративних і господарських) судів;

конституційний судовий контроль, або контроль з боку Конституційного

Суду.

•              Під час розгляду цивільних справ за позовами, і передусім таких, де од­

нією із сторін є орган виконавчої влади, суд (суддя) оцінює їх з точки зору

відповідності закону, приймає певне рішення у справі, яким може змінити або

скасувати управлінське рішення (акт управління), чим фактично втручається в

здійснення державного управління (глава 31-А Цивільного процесуального

кодексу України).

Під час розв’язання кримінальних справ суд може застосувати непряму (опосередковану) форму контролю щодо державного управління. Поряд із вирішенням питання про винність особи в кримінальному злочині та її відпо­відальність суд перевіряє законність дій органів управління та посадових осіб. Якщо суд виявить порушення законності, він вносить окрему ухвалу (ст. 340 Кримінально-процесуального кодексу України).

•              Контроль з боку спеціалізованих судів має багато спільних рис із контро­

лем, що здійснюється судами загальної юрисдикції, але існують і відмінності,

серед яких: предметні підстави судового контролю (специфіка предмета судо­

вого розгляду); суб’єкти, які обов’язково беруть участь у розгляді справи (юри­

дичні особи, органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування);

процедура розгляду справи, в ході якого здійснюється контролювання.

224

• Контрольні повноваження Конституційного Суду щодо державного уп­равління визначаються Конституцією України і Законом «Про Конституцій­ний Суд України». Конституційний Суд здійснює свої контрольні повнова­ження під час розгляду справ про конституційність актів вищого органу вико­навчої влади – Кабінету Міністрів України; розгляду конституційних подань і конституційних звернень.

Судовий контроль має й інші різновиди. Наприклад, можна відокремити прямий судовий контроль від непрямого.

Прямий контроль передбачає вирішення подальшої долі управлінського акта, законність якого перевіряється судом. Така ситуація можлива у випадку оскар­ження конкретного індивідуального або нормативного правового акта управ­ління.

Необхідно зауважити, що під час розгляду справ, пов’язаних з оскаржен­ням правових актів управління, судовий контроль не є, як зазначається в літе­ратурі, «завданням»7, а є необхідним наслідком скарги і функціональним засо­бом забезпечення захисту прав і свобод суб’єктів правових відносин, які вини­кають у сфері державного управління.

Непрямий контроль здійснюється, коли оскаржується не безпосередньо акт управління, а дії, які суперечать цьому акту, чи бездіяльність (якщо акт зобо­в’язує здійснити відповідні дії). В такому випадку правова доля акта управлін­ня не вирішується, а лише розв’язується пов’язане з ним спірне питання.

Крім того, непрямий судовий контроль здійснюється у випадку, коли по­стає питання про законність у державному управлінні, рішення якого впливає на з’ясування сутності справи, що розглядається судом (наприклад, про на­явність ознак злочину в діях посадової особи, стягнення збитків тощо).

На нашу думку, для найбільш повного розуміння природи судового конт­ролю варто порівняти останній з контролем адміністративним (управлінсь­ким).

Таке порівняння можна здійснити за наступними критеріями:

сфера і обсяг контрольної функції;

суб’єкти і об’єкти контролю;

цілі та характер контролю;

функціональне призначення контролю.

Сфери контролюючого впливу судової влади і адміністративних органів відрізняються за різнотипними завданнями, що стоять перед ними. Якщо су­довий контроль – це складова частина відправлення правосуддя в суді, то адміністративний контроль – функція управління.

Сфера, яка контролюється судом, обмежується питаннями законності діяль­ності органів державного управління.

Контроль як управлінська функція спрямований передусім на спо­стереження за «відповідністю діяльності підконтрольного об’єкта тим при­писам, які він (об’єкт) отримав від керівної ланки (органу, посадової осо­би)»8.

У зв’язку із цим адміністративний контроль може бути як внутрішнім, так і зовнішнім, а судовий контроль завжди зовнішній.

Зовнішній характер судового контролю обумовлюється специфічним неза­лежним статусом представників судової влади, у зв’язку з чим суди поширю­ють свій контроль на непідлеглі їм органи.

225

Зазначимо, що в ході управлінського контролю не тільки здійснюється певна корекція дій об’єкта управління, якщо він (об’єкт) «відхиляється від заданої програми»9, а й налагоджується зворотний зв’язок між суб’єктом і об’єктом управління, при цьому головною метою контролюючого впливу є не тільки забезпечення законності державного управління, а також і ефективізація уп­равлінського процесу, при цьому остання має аж ніяк не менше значення, а в деяких випадках провідне. Тому в ході управлінського контролю перевіряється не тільки законність тих чи інших управлінських дій, а й доцільність та ефек­тивність реалізації управлінських рішень.

Доцільність управлінських рішень не є сферою контролюючого впливу судо­вої влади. Суд не має права аналізувати причини (окрім юридичних) і управлінсь­ку мету, на яких засновано рішення управлінського органу. Крім того, наявність такого права у суду вказувало б на «вторгнення» останнього в здійснення держав­ного управління. В літературі з цього приводу зазначалося: «...як би юрисдикцій-ну діяльність суду поширити й на оцінювання доцільності управлінських рішень, то це б зачіпало самостійність іншої гілки державної влади – виконавчої»10.

Для судового контролю забезпечення ефективності державного управління не є метою, а виступає як побічний напрямок діяльності. Цей вид контролю полягає, насамперед, у забезпеченні законності в державному управлінні, а також дотримання прав громадян та інших суб’єктів правовідносин, охорона яких здійснюється судовою владою.

Отже, судовий контроль, забезпечуючи законність державного управління, спрямований передусім на:

підтримання відповідності державно-управлінських рішень Конституції

та іншим законодавчим актам України;

забезпечення захисту прав і свобод суб’єктів управлінських правовідно­

син (насамперед, суб’єктів, які не мають владних повноважень, – фізичних та

юридичних осіб);

ліквідацію випадків зловживання службовим становищем та перевищен­

ня владних повноважень;

поновлення режиму законності у випадках його порушення незаконни­

ми діями чи бездіяльністю органів державного управління та їх посадових осіб.

Крім цього, суд контролює законність здійснення органом державного управління дій у межах повноважень, наданих йому законом. При цьому роз­глядається спосіб реалізації повноважень згідно із законом. Таку роль відіграє судовий контроль взагалі, а в період реформування державної управлінської системи виконання цієї функцій має важливе значення для стабілізації проце­су запровадження адміністративно-правових новацій.

Судовий контроль, забезпечуючи законність державного управління, спря­мований на такі важливі цілі, як захист прав і свобод громадян та процесуаль­не забезпечення розгляду справи.

По-перше, судовий контроль – частина цілісної системи правового захис­ту, до якої звертаються громадяни у випадку порушення прав як матеріально­го, так і процесуального характеру. Ефективність судового контролю в цьому аспекті залежить від низки чинників, серед яких не останнє місце займають знання громадянами своїх прав, їх довіра до судової влади, наявність у судів реальних важелів щодо розв’язання питань, поставлених перед ними, забезпе­чення доступності судового контролю".

226

І по-друге, судовий контроль – це засіб забезпечення об’єктивного розгля­ду та розв’язання справи, яка потребує проведення відповідної перевірки уп­равлінських дій або рішень.

Існує ще одна риса, яка відрізняє судовий контроль від управлінського. Ініціація управлінського контролю завжди залежить від суб’єкта державного управління, а проведення судового контролю дуже часто обумовлюється вимо­гами об’єкта державного управління, наприклад, фізичних та юридичних осіб, які звертаються зі скаргами або позовами до суду.

На відміну від адміністративного контролю, який має бути безперервним, судовий контроль здійснюється «а(і Нас», тобто в конкретних випадках пере­вірки скарг та позовів осіб, які звернулися до суду і, таким чином, не є само­стійним видом діяльності, а виконує лише допоміжну роль у здійсненні право­суддя.

Безперервність управлінського контролю не виключає можливості його поділу на попередній, поточний і наступний контроль, а судовий контроль у більшості випадків – наступний, оскільки перевіряється законність управлі­нських рішень, уже виконаних, або акти, які вже прийнято. Однак судовий контроль може мати і характер поточного, коли перевіряється управлінське рішення, що перебуває в процесі виконання.

Управлінський контроль є певним процесом, що має специфічну структу­ру, яка передбачає сукупність певних стадій та етапів. Судовий контроль не передбачає якогось спеціального, відокремленого від судочинства процесу, а є складовою певної стадії відповідного судового процесу, здебільшого стадії су­дового розгляду справи або стадії підготовки справи до розгляду. В даному випадку судовий контроль передбачає проведення судом окремих процесуаль­них дій з можливим оформленням результатів контролю (наприклад, прий­няття окремої ухвали).

В ході порівняння судового й адміністративного контролю слід також вка­зати і на спільні ознаки цих видів діяльності.

По-перше, як і контроль управлінський, контроль, що проводиться в ме­жах судового розгляду, не є первинною діяльністю: «...він стосується тієї діяль­ності, яка (певною мірою. – Авт.) здійснюється незалежно від контролю».

По-друге, контроль судовий, як і контроль управлінський, виконуючи роль засобу забезпечення законності державного управління, сприяє здійсненню функції правоохорони. Обидва різновиди державного контролю сприяють ре­алізації повноважень органів державної влади, спрямованих на припинення неправомірних дій та бездіяльності посадових осіб, які винуваті у скоєнні пра­вопорушень, і пов’язані з притягненням до юридичної відповідальності, а та­кож застосуванням до цих суб’єктів заходів державно-владного впливу.

Функціональне призначення судового контролю, окрім забезпечення ефек­тивності здійснення юрисдикційної діяльності суду, на нашу думку, полягає у тому, що завдяки його здійсненню забезпечується реалізація кількох функцій судової влади.

З одного боку, судовий контроль допомагає забезпечити реалізацію функції захисту прав фізичних та юридичних осіб, а також охорони суспільних відно­син шляхом здійснення відповідної перевірки того чи іншого управлінського рішення з метою виявлення положень, які є протиправними, і відповідного державно-владного реагування.

227

З іншого боку, контрольна діяльність суду забезпечує здійснення функції превенції, яка є однією з найбільш важливих, оскільки дає можливість запоб­ігти порушенням режиму законності в сфері державного управління. Превен-ція є невід’ємною частиною контрольної діяльності суду, разом з якою можли­ве досягнення такої мети, як: недопущення порушень режиму законності й прав та свобод громадян в майбутньому (загальна превенція) і притягнення винних у цих порушеннях представників виконавчої влади до юридичної відпо­відальності (спеціальна превенція).

Цілі превенції досягаються: а) у процесі здійснення контрольної діяльності суду в ході виявлення порушень і винних осіб; б) в результаті судових актів, прийнятих за результатами контролю, у яких сформульовані рекомендації щодо усунення умов, які сприяють порушенням; в) в ході здійснення судом конк­ретних профілактичних заходів (наприклад, прийняття окремих ухвал).

Нарешті, судовий контроль певним чином сприяє реалізації освітньо-ви­ховної функції державних службовців. Йдеться про виховний вплив судової влади на державних службовців з метою забезпечення дотримання ними прин­ципів державної служби, які безпосередньо пов’язані із забезпеченням закон­ності й захистом прав та свобод громадян.

Необхідно зазначити, враховуючи велику кількість управлінських рішень на всіх рівнях державного управління, що тільки незначна їх частина на пев­ному проміжку часу може бути піддана судовому контролю. Однак суд, здійсню­ючи контроль у сфері державного управління, може час від часу розглядати принципові питання щодо забезпечення законності державного управління, розв’язання яких надалі стимулюватиме дотримання державними службовця­ми правових меж адміністрування.

З проведеного порівняльного аналізу можна зробити висновок про те, що судовий контроль характеризується наступними рисами, які відрізняють його від контролю адміністративного.

Судовий контроль здійснюють особливі органи – суди (загальний суд,

адміністративний суд, господарський суд, Конституційний Суд), які діють не­

залежно від суб’єктів, шо стали ініціаторами контролю, або суб’єктів, дії чи

рішення яких є об’єктом контролю, і мають право виносити рішення, вико­

нання яких забезпечується примусовою силою держави. Правовий статус, який

мають суб’єкти судової влади, обумовлює масштаби, спеціалізацію судового

контролю та ступінь його ефективності.

Ініціювання судового контролю неможливе без звернення особи (фізич­

ної або юридичної) до відповідного суду, яке передбачає необхідність розгляду

справи з перевіркою законності та правомірності дій чи рішень органів дер­

жавного управління. Під час розгляду кримінальних справ суд, вирішуючи

питання про необхідність здійснення контролю, користується матеріалами, які

підготували до судового засідання органи слідства.

Підстави проведення судового контролю щодо державного управління

повинні мати суто правовий характер – перевірка законності, стану дотри­

мання прав і свобод громадян тощо. Суд не контролює державне управління з

точки зору його доцільності, якості, ефективності тощо’.

Судовий контроль передбачає сукупність окремих процесуальних дій, які

є складовими того чи іншого різновиду судочинства, тому він підпорядкова-

‘ Цю думку автора поділяють не всі учасники авторського колективу стосовно діяльності адміністративних судів.

228

ний загальним вимогам, які стосуються законодавчо встановленого порядку юрисдикційної діяльності судів. В багатьох випадках проведенню судового кон­тролю передує вивчення суддею правових претензій сторін відповідного судо­вого процесу, правових та фактичних обставин справи, визначення необхід­ності дослідження доказів, уже наданих і тих, які ще слід надати.

5. Судовий контроль, на відміну від інших видів державного контролю, найбільш формалізований, тобто він здійснюється в чітко визначених законо­давством формах.

Отже, зміст судового контролю як засобу забезпечення законності держав­ного управління полягає:

в оцінюванні судом правомірності дій органів державного управління;

правомірності дій їх посадових осіб, законності прийнятих нормативних актів

і рішень;

у викритті обмежень і порушень прав фізичних та юридичних осіб

(суб’єктів правових відносин, що виникають у сфері державного управлін­

ня);

у виявленні причин цих порушень і вжитті заходів щодо їх попередження

в майбутньому;

у вжитті заходів щодо поновлення порушених прав і притягнення до відпо­

відальності осіб, які припустилися порушення законності.

Таким чином, судовий контроль щодо забезпечення законності державного управління є особливим видом діяльності судів різних юрисдикцій, який поля­гає у прямій або опосередкованій перевірці правомірності державно-управлі­нських рішень, який складає сутність справи або супроводжує розгляд і роз­в’язання окремих правових спорів і наслідком якого можуть бути відновлення порушеного режиму законності, забезпечення охорони суспільних відносин та поновлення порушених прав суб’єктів різноманітних правовідносин, які ви­никають у державі.

2. Юридична природа і призначення адміністративної юстиції як провідної форми судового захисту прав громадян у державному управлінні

Прийняття Конституції України 1996 р. зумовило перегляд основних прин­ципів та пріоритетів державної політики в різних сферах. Передусім це сто­сується сфери, яка охоплює відносини типу «держава–суспільство», «держа­ва– громадянин».

Головним пріоритетом державної політики загалом найвищою соціальною цінністю було визнано людину, а її права і свободи та їх гарантії стали визна­чальними для змістової характеристики діяльності держави.

В Конституції України знайшли своє відображення принципи правової дер­жави, а саме: принцип верховенства права (ст. 8); принцип поділу влади (ст. 6); можливість громадян звертатися до суду для захисту своїх конституційних прав (зокрема, подавати позов до суду на державу в особі її органів та посадо­вих осіб (ст. 8, 55); неможливість для держави «скасувати» права громадян за будь-яких обставин (ст. 22) та інші.

Еволюція ідей та доктринального розуміння правової державності не­від’ємно пов’язана зі становленням прав людини та громадянина, що набули

229

з роками характеру центральної, базової ланки, навколо якої продовжували

розвиватися й удосконалюватися принципи створення та існування правової

держави.               *

Теорія правової держави, яка почала формуватися ще в античному світі, швидко розвивалася в роки становлення буржуазного ладу в країнах Європи, наприкінці XIX – на початку XX століття набуває тих рис та властивостей, без яких неможливе існування цивілізованого суспільства: пріоритет прав грома­дянина щодо влади; демократичність (створення соціальної бази державного управління); недопущення узурпації влади чи зловживання нею будь-якою політичною силою (поділ влади, створення системи стримувань та противаг).

Забезпечення верховенства права, пріоритету прав і свобод громадянина в правовій державі є не тільки її характерними ознаками, а й безпосередньою метою її існування. При цьому відзначалося, що здійснення невід’ємних прав людини та громадянина – обов’язкова умова будь-якого політичного, право­вого і соціального прогресу. Саме тому воно має бути основоположним в будь-якій теорії, яка намагається виробити взаємозв’язки особистості й влади12.

Для належної реалізації прав та свобод людини і громадянина13 правова держава здійснює свою основну функцію – захист та охорону цих інститутів. Здійснення подібної функції неможливе без налагодженої системи процедур, інститутів, які б гарантували захист суб’єктивних прав громадян.

Саме наявність різноманітних органів (конституційні суди (ФРН, Іспанія, Італія, Австрія, Україна), Конституційна Рада (Франція), Верховний суд (США), Державна Рада (Італія), суди загальної юрисдикції, омбудсмани (Швеція, Іспанія, Франція, Польща та ін.)) – і процедур, що захищають права й свободи грома­дян, створює механізм, без якого неможливе функціонування правової держа­ви.

Відомий країнам світу правозахисний інструментарій не буде повним без адміністративної юстиції, яка є однією з тих гарантій, що були створені «істо­рією для забезпечення громадянину його прав і свобод»14, і одним зі складових механізму держави15, що «забезпечують панування права»16. А розвинуте теоре­тичне обгрунтування засад запровадження та функціонування згаданого інсти­туту є надбанням держав, які намагалися максимально наблизитися до реалі­зації принципів правової держави (ФРН, Франція, Італія тощо).

В Україні у зв’язку з намаганням належним чином забезпечити державни­ми гарантіями зазначені в Конституції пріоритети і досягти рівня правової держави доктринально запропоновано запровадження адміністративної юстиції як форми судового захисту прав і свобод громадян17.

Серед причин, які обумовлюють необхідність запровадження адміністра­тивної юстиції в Україні, слід назвати такі: 1) закріплення в Конституції Украї­ни принципових положень, спрямованих на створення судової системи, яка б відповідала вимогам розбудови правової держави; 2) необхідність приведення національної судової системи у відповідність з міжнародними правовими стан­дартами; 3) створення механізму спеціалізованого судового захисту прав і сво­бод громадян у сфері державного управління; 4) розширення переліку і покра­щення ефективності організаційно-правових гарантій забезпечення прав і сво­бод громадян; 5) створення дієвого організаційно-правового механізму недо­пущення порушення законності органами державного управління шляхом прий­няття протиправних актів або бездіяльності, а також шляхом корупційних діянь; 6) розширення і ускладнення суспільних відносин у сфері державного управління

230

та виникнення різноманітних адміністративних конфліктів; 7) невідповідність цивільно-процесуальної форми правозахисним потребам громадян немайно вого характеру у сфері державного управління і, відповідно, відсутність у судів загальної юрисдикції реальних важелів щодо дієвого та всебічного захисту прав і свобод громадян, які є суб’єктами правових відносин, що виникають у сфері державного управління.

В останні роки з’явилося багато наукових публікацій і праць (у країнах СНД, особливо в Україні й Росії), в яких підкреслюється нагальна потреба в створенні належного механізму забезпечення та захисту прав і свобод грома­дян у сфері виконавчої влади та місцевого самоврядування18.

Особлива увага приділяється саме інституту адміністративної юстиції, в якому деякі автори вбачають судово-контрольний інструмент держави, що забезпе­чує законність у державному управлінні", а інші схиляються до віднесення цього інституту до правозахисних механізмів держави, не відхиляючи при цьо­му можливості певного контролювання у сфері державного управління орга­нами адміністративної юстиції20.

Зважаючи на наявність різних поглядів на зміст, сутність, форми існування адміністративної юстиції, а також з огляду на полеміку, яка ведеться навколо самого терміна «адміністративна юстиція» вже більше ста років, і необхідність науково-теоретичного обгрунтування запровадження адміністративної юстиції в Україні, вважаємо за доцільне визначити теоретичні засади функціонування даного правозахисного явища.

Виникнення та становлення інституту адміністративної юстиції відбувало­ся в епоху, «коли на зміну феодальному (поліцейському) порядку прийшов порядок буржуазної правової держави з її представницькою системою і тео­рією поділу влади»21.

Саме принцип поділу влади став теоретичним фундаментом для виникнен­ня першої в світі моделі адміністративної юстиції – французької.

Спираючись на теорію поділу влади, виникнення у Франції адміністратив­ної юстиції розглядалося як наслідок відокремлення адміністративної влади від судової й невтручання загальних судів у сферу діяльності органів управлін­ня (М. Оріу)22.

Сутність французької моделі адміністративної юстиції полягає в тому, що оскільки адміністративний орган – особливий суб’єкт права, який вступає, відпо­відно до свого призначення, в особливі правовідносини (адміністративні), то оцінювати дії адміністративних органів повинні не суди загальної юрисдикції, а спеціально створена в межах самої адміністрації система органів адміністративної юстиції. За основу приймається особливість суб’єктів, тобто участь у право­відносинах адміністрації зі спеціальними правами та обов’язками.

За Конституцією Франції 1791 р. (ст. 5), загальні суди були позбавленні повноважень щодо розв’язання адміністративних спорів, і судова система була поділена на дві самостійні гілки: загальну, яка очолювалася Касаційним су­дом, і адміністративну, очолювану Державною радою. При цьому друга гілка входила до системи органів виконавчої влади. «Так було покладено початок інституту адміністративної юстиції (суд для чиновників), коли судять правопо­рушників – чиновників держави, держателів і носіїв чималих владних повно­важень»23.

«Сучасна адміністративна юстиція, – відзначив Г. Бребан, – таким чином, була створена як результат недовіри революціонерів до судової влади і необх-

231

ідності за будь-яку ціну забезпечити юрисдикційний контроль над апаратом управління»24.

Наведена цитата вказує на цільовий пріоритет французької адміністратив­ної юстиції – контроль за законністю діяльності апарату управління, але зау­важимо, що такий контроль розглядається в аспекті захисту прав громадянина

–             це є мета адміністративно-юстиційного контролю у Франції25. При цьому

контроль, який здійснюється за допомогою адміністративної юстиції, ініціюється

громадянином і «досягається переважно шляхом оскарження перевищення

влади»26.

Як стверджується в літературі, саме контрольний механізм у сфері публіч­ної влади здатний забезпечити «недопущення тиранії держави над особисті­стю»27 і належний захист її прав і свобод у відносинах із представниками дер­жавно-владних інтересів.

Слід сказати, що адміністративна юстиція пов’язується з гарантіями пуб­лічних прав громадян (право на судовий захист і право на оскарження дій та бездіяльності органів виконавчої влади) і, на відміну від «загальноцивільної юстиції, яка застосовує приватне право»28, спирається на матеріальні та проце­суальні норми адміністративного права як галузі публічного права. Більше того, на думку французьких учених, автономний статус адміністративної юстиції «сприяв виділенню адміністративного права... в самостійну галузь...»29

Поділ права на публічне й приватне започаткували римські юристи, які вказували, що перше відноситься до «становища римської держави», а друге

–             «до прав і вигоди окремих осіб»30. Подібне розмежування вказує на мож­

ливість виникнення ситуації, коли реалізація державних інтересів всту­

пить у протиріччя з намаганням громадянина реалізувати не тільки свій

інтерес, а й законодавче встановлені права та свободи.

Основна маса публічно-правових норм справді охороняє державні інтере­си, регулює організаційну, функціональну та компетенційну сторону реалізації державно-владних повноважень, але є й відповідний нормативний масив, що надає громадянам правову можливість захищатися від протиправних дій чи бездіяльності органів, які мають вказані повноваження, і їх посадових осіб, а також гарантує право громадян вимагати від держави такого захисту.

Тобто завдяки наявності у громадянина публічних прав на судовий захист та оскарження він може вступати у правові відносини з державою з приводу захисту всіх інших прав. Однією з юридичних гарантій у таких випадках висту­пає адміністративна юстиція.

Зазначимо, що для визначення змісту адміністративної юстиції необхідно звернути увагу на питання про взаємозв’язок права на судовий захист і права на оскарження.

По-перше, право на судовий захист – це право громадян, яке закріплено Конституцією і, як й інші загальні права громадян (в тому числі право на оскарження), характеризується особливим соціальним значенням, стабільні­стю, невід’ємністю, загальністю31.

По-друге, право на судовий захист, як і право на оскарження, складне за своїм змістом і реалізується, трансформуючись у «галузеве суб’єктивне право»32, як матеріальне, так і процесуальне, тобто судовий захист – «це універсальний інститут процесуального і матеріального права»33.

Матеріально-правове і процесуальне значення судового захисту існують разом, однак відрізняються залежно від того, що мається на увазі: кінцева мета

232

процесу чи використання засобів для досягнення цієї мети. В першому випад­ку йдеться про матеріально-правовий аспект, у другому – судовий захист несе процесуально-правове навантаження.

Отже, громадяни, будучи суб’єктами правовідносин, які виникають у сфері державного управління, завдяки адміністративній юстиції реалізують своє пуб­лічне право на захист в судовому порядку, шляхом оскарження неправомірних дій (бездіяльності) органів, які є носіями управлінських повноважень. З цієї позиції ми можемо говорити про адміністративну юстицію як форму судового захисту, різновид правосуддя, яке в літературі отримало статус «вищої юридич­ної гарантії прав і свобод громадян»34.

Як справедливо відзначалося в літературі, «судова форма захисту прав і свобод громадян найбільш демократична і найбільш пристосована до всебічного, повного і об’єктивного з’ясування справжніх обставин і причин виникнення різних спорів»35, в тому числі адміністративних, і тим самим сприяє встанов­ленню істини в справах, які надходять до суду, правильному застосуванню норм матеріального права і, нарешті, правильному та справедливому вирішен­ню справи по суті.

Ще одним базисним елементом становлення адміністративної юстиції є теорія відповідальності державної влади, основи якої були закладені наприкінці XIX ст. у Франції постановою Трибуналу з конфліктів’ по справі Бланко. Ця постанова визначила: «Відповідальність, яку може прийняти на себе держава за збитки, що були заподіяні окремим особам неправомірними діями держав­них служб, не підпадає під принципи Цивільного кодексу в частині регламен­тації відносин громадян один з одним»36.

Ця постанова відобразила не тільки принцип відповідальності держави за порушення прав і свобод громадян, а й створила формулу, за якою лише ад­міністративна юстиція отримала можливість розв’язання справи, в яких фігу­рувала «службова» вина посадової особи в заподіянні шкоди громадянину, тобто вина, що пов’язана з виконанням чи невиконанням своїх службових обов’язків.

В основі виникнення німецької моделі адміністративної юстиції також ле­жать положення теорії поділу права на публічне і приватне.

Згідно з німецькою доктриною, адміністрація повинна повністю відмежо­вуватися від адміністративної юстиції. При цьому першочерговою метою ад­міністративної юстиції, на відміну від первинних французьких теоретичних положень французької моделі, що обґрунтовують таке призначення адмініст­ративної юстиції, як «здійснення судом об’єктивного контролю (перевірки) норми, яка застосовується»37, було визнано забезпечення прав і свобод грома­дян шляхом вирішення справ, які «пов’язані з неправомірним здійсненням прав державної влади»38. Тобто характерною ознакою німецької теорії адміні­стративної юстиції було визнання базисним чинником для відмежування адміні­стративної юстиції не специфіки суб’єкта правопорушення, а специфіки об’єкта – прав і свобод громадянина, які реалізуються у сфері державної влади.

Як відзначив К. Лемейєр, у другій половині XIX ст. політичний розви­ток досяг такого розуміння держави, яке в політичній системі могло відве­сти належне місце організації для захисту прав у сфері публічного права39.

Німецькі теоретики вказували на те, що контролюванню має підлягати не тільки законність управління, й його неупередженість, а тому необхідна неза-

‘ Трибунал з конфліктів – судова інстанція у Франції, на яку покладено розв’язання спорів про підсудність між загальними й адміністративними судами.

233

лежна судова ланка, яка б застосовувала правозахисні засоби у випадках не­правомірного і несправедливого здійснення публічної влади (Р. Гнейст)40.

Відмежування адміністративної юстиції у ФРН від апарату управління має велике значення у розв’язання проблеми підвищення довіри населення до цього правозахисного інституту, а певна самостійність в межах судової системи краї­ни, хоча і ускладнює «здійснення права»41, однак має перевагу в спеціалізації суддів, які кваліфіковано вирішують довірене їм коло справ.

При всіх перевагах німецької доктрини адміністративної юстиції, вкажемо на те, що обгрунтування цієї доктрини здійснювалося на засадах необхідності створення механізму захисту публічних прав громадян, хоча, як відзначав рос­ійський юрист М.М. Коркунов, «...за властивостями прав, що порушуються, неможливо розмежувати адміністративну юстицію від кримінальної й цивіль­ної...»42

У зв’язку із цим відзначимо думку французького науковця Ж.Веделя, який під терміном «адміністративна юстиція» у вузькому значенні розумів «сукупність спорів певної категорії»43.

На нашу думку, наявність адміністративного (або адміністративно-правово­го) спору є важливим критерієм для виокремлення спеціального виду судового захисту прав і свобод громадян у сфері державного управління, який отримав назву адміністративна юстиція.

Категорія «адміністративний спір» дає відокремити таку форму судового захисту прав і свобод громадян як адміністративна юстиція від інших форм судового захисту – конституційної юстиції, цивільної та кримінальної юстиції. Оскільки розгляд і розв’язання спорів, що виникають у сфері державного уп­равління, сторонами в яких є громадяни й відповідні органи, безпосередньо складає юрисдикційну сферу діяльності адміністративної юстиції, то ми може­мо говорити про неї як про провідну форму судового захисту прав і свобод громадян у сфері державного управління. Всі інші форми судового захисту прав і свобод громадян передусім спрямовані на розв’язання інших юрисдик-ційних завдань, хоча також не відсторонені від забезпечення оптимального стану захисту прав і свобод громадян у сфері державного управління.

Виникнення адміністративного спору є відповідною правовою реакцією управлінського середовища на конфліктну ситуацію, яка відображає сутність об’єктивних або суб’єктивних суперечностей, що склалися і «виявляються в протистоянні сторін»44. Тобто це така ситуація, коли сторона правових відно­син, які виникли у сфері державного управління, досягаючи поставленої мети, допускає вторгнення у сферу реалізації суб’єктивних прав іншої сторони або створює умови, за яких стає неможливою реалізація таких прав.

Громадяни у сфері державного управління реалізують більшість своїх прав і свобод45, які є складовою їх правового статусу. З цією метою вони вступають у відносини типу «орган виконавчої влади (державного управління) – громадянин».

Специфіка адміністративних спорів полягає в тому, що управлінські відно­сини передбачають з самого початку юридичне нерівне положення сторін46, з яких одна має владні повноваження, а інша є об’єктом управлінського впливу, тобто це відносини «вертикального» типу – «влада–підпорядкування».

Звернення громадянина до органу державного управління є тим юридич­ним фактом, що породжує адміністративно-правові відносини, змістом яких є суб’єктивні права та обов’язки сторін, при цьому згода вказаного органу на вступ у такі відносини не потрібна.

234

Ініціативність громадян в такому випадку є об’єктивною правовою можли­вістю, яка потребує не тільки гарантування, а й захисту з боку держави.

Порушення владним суб’єктом в даному випадку суб’єктивних прав гро­мадян, а також невиконання своїх правових обов’язків є підставою для ви­никнення іншого типу управлінських відносин – конфліктного типу.

Етап колізії правових вимог сторін таких правовідносин є тільки почат­ком адміністративного конфлікту. Продовжується він з розумінням грома­дянина, що його права порушуються або створюються перешкоди для їх реалізації, і, відповідно, стійким небажанням органу державного управлін­ня визнавати правопретензію громадянина або нерозумінням неправомір­ності управлінських дій чи бездіяльності.

Необхідно зазначити, що факт існування конфліктної ситуації сам по собі не породжує адміністративного спору. Це результат реалізації громадянином ініціативи щодо оскарження управлінських рішень чи вжитих до нього органа­ми державного управління заходів, якщо він вважає їх протиправними.

Отже, адміністративний конфлікт не завжди може переростати в адмініст­ративний спір. Однак слід зазначити, що виникнення адміністративного кон­флікту є підставою для ініціювання зацікавленою особою адміністративного спору, який, у свою чергу, буде розглядатися і вирішуватися за допомогою адміністративної юстиції.

В літературі зазначалося, що предмет адміністративного спору – це «об’єк­тивно існуюча або уявна проблема, яка служить причиною розбрату між сто­ронами, коли громадянин вважає, що порушуються його права»47. Дехто, виз­начаючи об’єкт адміністративного спору, вказує на «неналежну управлінську діяльність»48.

Проте слід зауважити, що термін «неналежна» окреслює лише управлінський момент, применшуючи при цьому першочергове правозахисне навантаження адміністративної юстиції. Більш того, адміністративну юстицію як інструмент судового захисту передусім цікавить, чи була управлінська діяльність закон­ною – з точки зору дотримання прав і свобод громадянина, – а не належною. Питання оцінювання належності управлінської діяльності компетенційно сто­сується внутрішньої контрольно-наглядової функції управління.

Відзначимо, що адміністративний спір не обмежується лише вищенаве-деним прикладом і може бути також ініційований «керівним» суб’єктом уп­равлінських відносин. Такий спір може відвідуватися в разі, коли громадя­нин порушує правовий режим управління або створює перешкоди для реа­лізації правомірних управлінських дій. В такому випадку громадянин несе встановлену адміністративним законодавством відповідальність, що не є сферою адміністративної юстиції, оскільки вона як суто правозахисний інструмент не повинна мати нічого спільного з накладанням стягнень на гро­мадян.

Отже, вважаємо, що адміністративна юстиція виокремлюється саме спе­цифікою спору, або «юридичної колізії»49, яка є складовою її змісту і характе­ризується тим, що:

• це – спір про права та обов’язки суб’єктів правових відносин у сфері державного управління, що виникає у зв’язку з реалізацією управлінських функцій відповідними органами, а отже, обов’язковою стороною такого спору повинен бути орган (посадова особа), наділений владними повноваження­ми;

235

• виникнення такого спору обумовлено наявністю адміністративного конф­лікту, а підставою його ініціювання є факт оскарження громадянином дій чи бездіяльності органів державного управління.

Досліджуючи питання, пов’язані з визначенням юрисдикційних масштабів адміністративної юстиції, необхідно звернути особливу увагу на таку дискусій­ну проблему, як юрисдикція адміністративних судів, тобто повноваження ад­міністративного суду щодо накладання адміністративних стягнень на громадян з попереднім розглядом адміністративно-правового спору особливого (делікт­ного) типу.

Свого часу радянські вчені звертали увагу на те, що, розглядаючи діяльність судів щодо забезпечення законності в сфері адміністративної юрисдикції, яка мала очевидну каральну домінанту, ми маємо справу зі своєрідним проявом адміністративної юстиції50. З огляду на це пропонувалось розділяти «уп­равлінські» справи – спори громадян з приводу законності дій адміністратив­них органів, розгляд яких і є адміністративною юстицією51, і «адміністративні» справи – справи про здійснення громадянами проступків.

До того ж вказувалося, що функції судді не повинні бути пов’язані з розг­лядом матеріалів про адміністративні правопорушення громадян, а потрібне запровадження «відокремленої самостійної гілки судової системи або галузі діяльності народного суду»52 – адміністративної юстиції, до сфери якої по­трапляв би розгляд скарг громадян на діяльність адміністрації, яка порушує або обмежує їхні права, зокрема права громадян в ході притягнення їх до ад­міністративної відповідальності.

Разом з тим, не можна не згадати, що існувала й думка про необхідність створення адміністративних судів як першої інстанції з розгляду справ про адміністративні правопорушення та дисциплінарні стягнення53.

Останнім часом в літературі з’явилося кілька підходів до розв’язання вказа­ної проблеми.

За одним із них визнається необхідність віднесення справ про адміністра­тивні проступки до компетенції адміністративних судів54. При цьому вказуєть­ся на відсутність правового професіоналізму в органів адміністративної юрис­дикції. Водночас наголошується, що допускається накладання суб’єктом адмі­ністративної юрисдикції стягнення на місці й проведення ним початкових дій: виявлення адміністративного проступку, складання протоколу про нього (по­рушення справи), підготовки первинних документів (довідок та ін.).

Зауважимо, що зауваження про відсутність правового професіоналізму не може бути сприйняте як аргумент. Орган адміністративної юрисдикції пови­нен мати юридичну кадрову основу, а крім того, найчастіше він (орган) має справу з конкретною низкою питань, вивчення обсягу правового матеріалу за якими не повинно викликати великих труднощів. При цьому знання і дотри­мання основних прав та свобод громадян є прямим обов’язком таких органів.

До того ж проведення вказаних вище дій теж потребує неабиякого правового професіоналізму, не кажучи вже про спеціальну кваліфікацію (в екологічній, сані­тарно-епідеміологічній, метрологічній та інших сферах, розгляд справ у яких по­требує спеціальних технічних, природничих та інших знань).

Існує також думка про те, що разом з відокремленням спеціальних ад­міністративних судів і розширенням їхніх повноважень доцільно зберегти га­лузеві органи адміністративної юрисдикції55. Тут варто доповнити, що до-

236

цільно не так залишити їх, позаяк орган адміністративної юрисдикції не існує відокремлено у функціональному плані, а юрисдикційна функція є однією з багатьох функцій органів, які виконують більш глобальні завдання, наприк­лад, інспектування, контроль тощо, як говорити про збереження у них по­вноважень щодо накладання стягнень і застосування інших заходів адмініст­ративного примусу.

Деякі вітчизняні автори вказують навіть на те, що в наш час багато з органів, які здійснюють адміністративно-юрисдикційні функції, можна позбавити пра­ва вирішувати справи про адміністративні проступки, а надалі всі справи про адміністративні проступки повинні розглядатися спеціалізованими адмініст­ративними судами56.

Звертаючи увагу на те, що автори проекту Концепції реформи адміністра­тивного права України відхилили можливість надання адміністративним судам повноважень щодо накладання адміністративних стягнень, з чим слід погоди­тися, все ж слід вказати на суперечливість окремих досліджень цього питання.

Так, приміром, В.С. Стефанюк говорить про те, що викладене в проекті Концепції відмежування вважається коректним, якщо йдеться про стягнення, які належать до кримінального права. У випадку встановлення порушень з боку суб’єктів управління це повноваження може і залишитися в адміністра­тивних судах, які краще можуть вирішувати попередні адміністративно-пра­вові питання57.

Згаданий автор зауважує, що складність становиша в правозахисній сфері обумовлюється ще й такою причиною, як традиційність поглядів на функції судової влади – влади не захисної, тобто такої, що покликана захищати права громадян, а такої, що накладає на них стягнення. При цьому довіра людей до суддів – і особливо в конфліктах між державою і громадянами – є основним чинником ефективного впровадження адміністративної юстиції.

Відповідно, наявність у адміністративного суду повноважень щодо накла­дання стягнень на громадян не зламає традиційного погляду на каральну роль судової влади, а тим більше не сприятиме підвищенню довіри до її органів.

Погоджуючись із тими авторами, які говорять про те, що не слід ототож­нювати адміністративні суди з органами, які накладають адміністративні стяг­нення58, водночас слід вказати на необхідність надання адміністративному суду повноважень щодо захисту прав і свобод громадян у сфері юрисдикційної діяль­ності органів виконавчої влади. Тим більше, що практика застосування заходів адміністративного примусу насичена численними порушеннями, а цей вид державного примусу застосовується великою кількістю органів виконавчої влади і їх посадових осіб.

Як відзначають дослідники, до правових проблем, які безпосередньо пов’я­зані із забезпеченням судовими засобами законності застосування адміністра­тивних стягнень, належать:

виявлення правомірності поведінки (діяльності) учасників суспільних

відносин, коли реалізація норм права обумовлена доцільністю або обстави­

нами вирішення конкретних питань у сфері державного управління;

з’ясування пом’якшувальних та обтяжуючих відповідальність обставин, а

також наявність заподіяної майнової шкоди, інших обставин, що мають зна­

чення для правильного розв’язання справи;

судова оцінка наявності самого факту вчинення адміністративного про-

237

ступку, тобто обставин, з якими закон пов’язує настання для особи певних юридичних наслідків;

– судова оцінка нормативного акта, яким передбачено адміністративну відпо­відальність за даний проступок і згідно з яким на винну особу накладене ад­міністративне стягнення59.

Відзначимо, що перші два питання мають розв’язувати безпосередньо органи, які розглядають справи про адміністративні проступки, більше того, з’ясувати усі обставини справи – це прямий обов’язок юрисдикційних органів, а ад­міністративний суд повинен перевірити саме факт цього з’ясування, перевіри­ти законність процедури притягнення до адміністративної відповідальності й накладання стягнення, тому останні два питання можуть входити до компе­тенції цього органу.

З’ясувавши причини порушення законності, притягнення до адміністра­тивної відповідальності, орган адміністративної юстиції має право і зобов’яза­ний прийняти відповідне рішення і довести його до керівника того органу (суб’єкта адміністративної юрисдикції), в якому адміністративним судом вста­новлені порушення законодавче затвердженого порядку накладання адмініст­ративного стягнення. Крім того, цей орган може вимагати застосування необ­хідних заходів, які б забезпечували дотримання прав і свобод громадян, що беруть участь у провадженні в справах про адміністративні правопорушення.

Питання про відшкодування збитків або поновлення прав громадян, порушених внаслідок порушення законності під час притягнення до ад­міністративної відповідальності, також є сферою впливу адміністративної юстиції, оскільки саме ці питання набувають особливої гостроти у відноси­нах між громадянами й органами адміністративної юрисдикції.

Для оцінювання правомірності застосування адміністративних санкцій ад­міністративний суд повинен всебічно перевірити, чи дотримані передбачені законом терміни порушення і розгляду справи, порядок складання процесу­альних документів.

Адміністративний суд зобов’язаний вникнути в питання про дотримання органом його компетенції у виборі міри стягнення і визначенні її розміру.

Тільки після ретельного вивчення обгрунтованості скарги громадянина і відповідних пояснень з боку суб’єкта адміністративної юрисдикції може бути прийняте одне з двох рішень:

про задоволення скарги і, таким чином, визнання акта про накладання

адміністративного стягнення незаконним, що тягне за собою його скасування;

про відмову в задоволенні скарги.

Таким чином, вказуючи на несумісність правозахисної природи адміні­стративного суду, яка в літературі отримала статус виключності60, з каральною адміністративною юрисдикцією, слід підтримати думку про необхідність наяв­ності у даного органу повноважень щодо захисту прав громадян (матеріально­го і процесуального характеру), які є суб’єктами адміністративно-деліктних відносин.

Ще однією характерною ознакою адміністративної юстиції є те, що спори між громадянами й органами державного управління розглядаються за прави­лами адміністративного судочинства (судового адміністративного процесу).

Адміністративне судочинство в даному випадку виступає як процесуальна складова адміністративної юстиції і являє собою врегульований спеціальними нормами адміністративно-процесуального характеру порядок діяльності адмі-

238

ністративних судів щодо послідовного розгляду та розв’язання адміністратив­них спорів певної категорії.

Підбиваючи підсумки, зазначимо, що зі становленням правової дер­жавності в країнах світу, громадянин «вперше був проголошений носієм суб’єктивних прав, які він може захищати від неправомірних дій адмініст­рації»6’.

Одним з інститутів, що покликаний гарантувати цей захист, є інститут ад­міністративної юстиції, створення та становлення якого має такі теоретичні засади, як: теорія правової держави; теорія поділу влади; теорія поділу права на публічне і приватне; теорія відповідальності держави; теорія адміністратив­ного спору.

Термін «адміністративна юстиція» недаремно називають «внутрішньо супе­речливим»62, адже він поєднує різні за своєю суттю явища – адміністрацію (управлінська складова) і юстицію (судова складова).

Але з формально-логічного погляду на її характеристики, таке формулю­вання є справедливим і, з огляду на вищезазначені фактори, поняття «адміні­стративна юстиція» (буквально «правосуддя в сфері управління») передбачає наступні теоретичні ознаки цього державно-правового явища:

суспільні відносини, які регулюються інститутом адміністративної юс­

тиції, є спірними і виходять з конфліктних управлінських ситуацій, які вини­

кають у сфері державного управління між громадянами й відповідними орга­

нами або посадовими особами;

адміністративна юстиція є формою судового захисту прав і свобод гро­

мадян, завдяки якій останні можуть реалізувати своє право на судове оскар­

ження неправомірних дій чи бездіяльності органів виконавчої влади, що тягне

за собою можливість певного втручання адміністративної юстиції в процес

державного управління на різних його стадіях з метою попередження або усу­

нення проявів порушення законності;

адміністративна юстиція є гарантією реалізації публічних прав громадян

(на судовий захист та оскарження) і, водночас, гарантією захисту всіх інших

прав, незалежно від їх юридичної природи – публічних і приватних;

адміністративна юстиція передбачає, що адміністративні спори розв’язу­

ються в судовому порядку згідно з правилами судового адміністративного про­

цесу (адміністративного судочинства) у відокремленому від структури держав­

ного управління органі – адміністративному суді;

адміністративно-юстиційний захист майже завжди повинен супроводжу­

ватися перевіркою законності нормативного матеріалу, який створює правове

забезпечення управлінської діяльності, що може привести до скасування або

зміни відповідного правового акта управління (нормативного чи індивідуаль­

ного);

об’єкт адміністративно-юстиційного розгляду – результати управлінської

діяльності, при цьому об’єкт правопорушення, що розглядається, має публіч­

но-правовий характер.

Таким чином, адміністративна юстиція – це провідна форма судового за­хисту прав і свобод громадян у сфері державного управління, що передбачає діяльність адміністративних судів щодо розгляду та розв’язання адміністратив­ного спору, який ініціюється шляхом оскарження протиправних дій чи без­діяльності органів державного управління та їх посадових осіб відповідно до правил адміністративного судочинства.

239

3. Принципи адміністративної юстиції та проблеми їх законодавчого закріплення

Розгляд правозахисної природи адміністративної юстиції неможливий без визначення принципів цього інституту, або базисних, первинних засад його існування, які опосередковують закономірність такого існування і взаємний зв’язок цього явища з іншими правозахисними явищами.

Для поглибленого розгляду принципових засад функціонування адмі­ністративної юстиції пропонується провести класифікацію принципів цього інституту за змістовим критерієм, тобто враховуючи основні правові, орга­нізаційні та процесуальні складові розглядуваного інституту.

Загальні принципи відображають головні цільові пріоритети та найбільш загальні засади створення й функціонування адміністративної юстиції у соц­іально-правовому середовищі. До цих принципів можна віднести наступні.

1. Принцип системного (комплексного) функціонування. Цей принцип є підтвер­дженням того факту, що адміністративна юстиція, по-перше, є самостійною системою, яка складається з правових, організаційних і процесуальних засобів досягнення правозахисної мети, по-друге, вона є складовою більш глобальної системи державно-правового захисту громадян, з функціонально визначеним місцем у цій системі, і, по-третє, одним з інститутів, які складають систему оновленого адміністративного права України.

У зв’язку із цим необхідно усвідомлювати, що запровадження адміністра­тивної юстиції в Україні має відбуватися за умов ретельного зважування всіх компонентів адміністративної юстиції, з метою прийняття рішення щодо мож­ливої систематизації правових норм, які регулюють відповідну групу відносин, або створення окремих законодавчих актів.

Крім цього, потрібно реально співвідносити необхідність прийняття коди­фікованого законодавчого акта у сфері адміністративної юстиції з необхідні­стю проведення інших законопроектних робіт і, відповідно, передбачати мож­ливість виникнення колізійних питань в ході розв’язання адміністративними судами спорів у сфері державного управління.

Створення національного законодавства про адміністративну юстицію не може розглядатися відокремлено від інших робіт у сфері законотворення. Зок­рема, запровадження адміністративної юстиції без попереднього законодавчо­го впорядкування процедурної діяльності органів виконавчої влади загрожує певним нівелюванням важливих правозахисних характеристик адміністратив­ної юстиції, термінологічним неузгодженням законопроектів, що, в свою чер­гу, справлятиме несприятливий вплив на ефективність діяльності адміністра­тивних судів.

Із запровадженням спеціалізованої форми судового захисту прав і свобод громадян як суб’єктів правовідносин, що виникають у сфері державного уп­равління, яка передбачала б відповідні організаційні та процесуальні гарантії, громадяни повинні отримати реальну можливість оскаржити будь-яке рішен­ня органів виконавчої влади й місцевого самоврядування, яке, на їхню думку, є протиправним.

Зокрема, протиправність може полягати у порушенні органами вико­навчої влади процедури прийняття нормативно-правового акта. Чітке за-

240

конодавче визначення засад підготовки та прийняття нормативних актів сприятиме, по-перше, забезпеченню режиму законності в державному уп­равлінні й, по-друге, визначенню чітких правил управлінської процедури, порушення яких може тягнути за собою протиправне вторгнення або не­безпеку такого вторгнення у сферу правореалізації громадян. Таким чи­ном, громадяни отримають законодавче встановлені підстави для звернення до адміністративного суду з метою усунення наслідків протиправного втор­гнення або попередження таких наслідків.

Відповідно, адміністративна юстиція після кодифікації правових норм, які б детально врегулювали порядок здійснення управлінських процедур (нормот-ворча діяльність, відомчий розгляд звернень громадян та ін.), зможе більш дієво, а головне – цілеспрямовано, реагувати на порушення законності орга­нами виконавчої влади.

2.             Принцип законності відображає положення ст. 8. Конституції України, за

якою в Україні визнається і діє принцип верховенства права, й виокремлює

два головних чинники, які визначають правову природу адміністративної юс­

тиції.

По-перше, цей принцип характеризує правозахисну спрямованість функц­іонування адміністративної юстиції, тобто даному суто правозахисному інстру­менту, який не може мати нічого спільного з розв’язанням питань про накла­дання стягнень на громадян, притаманна функція забезпечення законності в державному управлінні, передусім з точки зору дотримання суб’єктивних прав громадян. При цьому, крім застосування чинного законодавства під час здійснення правосуддя, адміністративні суди повинні враховувати права і сво­боди громадянина, тобто принцип законності вказує на зв’язаність адміністра­тивної юстиції не тільки законом, а й правами та свободами громадян.

По-друге, принцип законності стосується безпосередньо режиму адмін-істративно-юстиційної діяльності, і в цьому ракурсі передбачає наступне:

а)            функціонування й розвиток адміністративної юстиції повинні мати не­

обхідні й достатні правові засади, які потребують законодавчого визнання і

відповідного втілення;

б)            необхідне чітке правове регулювання процесуального порядку прийнят­

тя рішення в адміністративній справі, набуття ним чинності й виконання;

в)            особи, які здійснюють адміністративно-судові функції, повинні суворо

дотримуватися матеріальних і процесуальних норм права, а в окремих випад­

ках також вимог природного права.

Наприклад, у Німеччині, крім застосування чинного законодавства в ході здійснення правосуддя, адміністративні суди повинні враховувати права і сво­боди громадянина63, тобто існує зв’язаність адміністративної юстиції не тільки законом, а й згаданими правами та свободами.

3.             Принципи демократичності, гласності й транспарентності (прозорості)

підтверджують:

загальну соціальну доступність цього правозахисного інструменту неза­

лежно від будь-яких суспільно-біологічних відмінностей громадян;

об’єктивну необхідність громадського інформування про ситуацію, яка

склалася у зв’язку з дотриманням прав і свобод громадян органами державно­

го управління;

можливість для громадян вказувати на недоліки актів управління з точки

241

зору задоволення ними правозахисних вимог і на шляхи розв’язання адмініст­ративно-конфліктних ситуацій;

– обов’язкове оприлюднення результатів розгляду найбільш резонансних адміністративних справ.

4.             Принцип публічно-правової обумовленості характеризує природу правовідно­

син, в яких засобами адміністративної юстиції підтримується належний правоза-

хисний стан, тобто йдеться про публічно-правові відносини, до яких належать і

правовідносини, що виникають у сфері державного управління.

Даний принцип знаходить свій прояв у п. 4 ст. 21 Закону України «Про судоустрій України» від 07.02.2002 р., який встановлює, що місцеві адмі­ністративні суди розглядають адміністративні справи, пов’язані з правовідно­синами у сфері державного управління і місцевого самоврядування64.

5.             Принцип доцільності вказує на необхідність підпорядкування організа­

ційних, процесуальних та інших складових інституту адміністративної юстиції

його загальній правозахисній меті. Крім того, таку важливу функцію адмініст­

ративної юстиції, як контроль за законністю діяльності органів виконавчої влади,

також не можна розглядати відокремлено від правозахисту. Навпаки, контроль

є характерним для адміністративної юстиції засобом реагування на порушення

прав громадян і, відповідно, засобом, який дає змогу досягти головної мети

адміністративної юстиції – захисту прав і свобод громадян.

Друга група принципів – це організаційні принципи, які стосуються ор­ганізаційних засад функціонування адміністративної юстиції. Серед них слід назвати наступні.

1.             Принцип територіальності. Даний принцип означає, що юрисдикція ок­

ремих організаційних ланок адміністративної юстиції поширюється на певні

території, які можуть збігатися або не збігатися з адміністративно-територіаль­

ними одиницями. За Законом України «Про судоустрій України» (ст. 21 і 25),

місцеві та апеляційні адміністративні суди є окружними, тобто їх територіаль­

на юрисдикція може не збігатися з межами адміністративно-територіальних

одиниць України, і створюються в округах відповідно до Указу Президента

України.

На нашу думку, створення органів адміністративної юстиції, територіальна юрисдикція яких не збігатиметься з територією адміністративно-територіаль­них одиниць, може: а) перешкоджати впливу на їх діяльність з боку місцевих владних структур; б) позитивно впливати на неупередженість розгляду склад­них справ про захист прав територіальних громад та їх органів від порушень з боку місцевих органів виконавчої влади.

Крім того, створення одного адміністративного суду на кілька районів або областей відповідає реаліям економічної ситуації в державі, однак не­обхідно застерегти, що створення окружних адміністративних судів може ускладнити, а в деяких випадках навіть обмежити, реалізацію права грома­дян на звернення до цих органів. Адже в просторовому плані окружний адміністративний суд буде певним чином віддалений від суб’єкта звернен­ня, і це вимагатиме додаткових матеріальних витрат громадян.

2.             Принцип автономності й спеціалізації. Цей принцип вказує як на органі­

заційну несумісність органів адміністративної юстиції з органами так званої

«активної» публічної адміністрації, так і на певну автономію й спеціалізацію в

межах судової системи України. Крім того, ці принципи вказують на особли-

242

вості кадрового підбору осіб, які покликані реалізовувати адміністративно-су­дові функції.

Правове закріплення принципу автономності й спеціалізації має відбувати­ся з урахуванням необхідності розв’язання питань кадрового забезпечення ад­міністративної юстиції. У зв’язку із цим пропонується звернути увагу на такі важливі обставини, як: а) спеціалізація суддів адміністративних судів, що пе­редбачає як зовнішню кадрову особливість адміністративної юстиції, так і внутрішній перерозподіл повноважень між адміністративними суддями відпо­відно до сфер державного управління; б) необхідність створення належних умов для підготовки адміністративних суддів та перепідготовки суддів загаль­них судів або посадових осіб органів державного управління; в) необхідність створення правового бар’єру, який забезпечував би неможливість втручання будь-кого в діяльність адміністративних суддів, що передбачає відповідні про­цедури призначення, звільнення, відповідальності, тобто послідовне організа­ційно-правове і економічне гарантування незалежності їх статусу; г) необхідність належного матеріально-технічного, методичного, а в необхідних випадках і наукового забезпечення діяльності адміністративних суддів; д) необхідність пра­вового оформлення специфічного статусу особи, яка проходить стажування в адміністративних судах перед призначенням на посаду адміністративного судді, яке б забезпечувало не тільки фактичну, а й юридичну можливість участі цієї особи у розгляді та розв’язанні справ; е) необхідність визначення найбільш раціонального підходу до формування кадрового складу адміністративного суду; мається на увазі залучення до розгляду адміністративних справ як представ­ників суддівського апарату держави, так і представників органів державного управління (особливо це стосується представництва місцевого управлінського апарату), не виключаючи при цьому можливості залучення непрофесійних суддів. При цьому зауважимо, що необхідна чітка правова регламентація особ­ливостей статусу всіх осіб, які виконують функцію правосуддя.

3. Принцип єдності й інстанційності. Адміністративні суди утворюють єди­ну збалансовану систему зі структурним розподілом на відповідні інстанційні установи (касаційні, апеляційні та першої інстанції – Вищий адміністратив­ний суд, апеляційні й місцеві суди відповідно).

Остання група принципів – процесуальні принципи адміністративної юс­тиції (принципи адміністративного судочинства).

Принципи адміністративного судочинства складають найбільш чисельну групу принципів цього інституту і потребують окремого спеціального до­слідження. Тому спробуємо виокремити найважливіші з них (слід нагадати, що такі принципи, як демократичність, гласність, законність, стосуються і процедури розгляду адміністративних справ в адміністративних судах).

Принцип рівності всіх учасників адміністративного судочинства перед за­

коном і адміністративним судом. Цей принцип вказує на наявність рівних пра­

вових можливостей в адміністративному судочинстві як для громадян, так і

для органів публічної влади або їх посадових осіб на користування усіма про­

цесуальними засобами обгрунтування своїх претензій або, відповідно, їх відхи­

лення.

Принцип гарантування процесуальних прав сторін. Цей принцип передба­

чає організаційно-правове забезпечення, наприклад, можливості використан­

ня адвокатського захисту, наведення різноманітних доказів, характер яких відпо-

243

відає процесуально-правовим вимогам, за необхідності використання іншої мови судочинства або забезпечення сторони перекладачем тощо. Тобто з боку дер­жави стороні адміністративно-судового розгляду необхідно гарантувати мож­ливість використання всіх передбачених законодавством процесуальних прав, що забезпечить створення необхідних умов для неупередженого, справедливо­го та оперативного розгляду справи.

Принципи усності та безпосередності розгляду справи вказують на са­

мостійність розгляду справи адміністративним судом із безпосереднім за­

слуховуванням фактів доказового значення, які наводяться зацікавленими сто­

ронами або їх представниками. При цьому повинна виключатися можливість

втручання будь-якої сторони в процес винесення рішення.

Принцип об’єктивності та справедливості судового розгляду відображає

досить складні засади адміністративного судочинства не тільки правового, а

й психологічного, культурного характеру. Безперечно, адміністративний суд­

дя повинен чітко слідувати законодавчим положенням. Однак при цьому об­

‘єктивний розгляд справи передбачає повне врахування об’єктивно існую­

чих, процесуальне значимих чинників, які не є юридичними, і запобігання їх

неадекватному суб’єктивному суддівському сприйняттю.

Принципи диспозитивності й змагальності. На відміну від адміністративно-

юрисдикційного процесу, якому принципове положення щодо диспозитивності

не притаманне в силу відносин «влади-підпорядкування», що супроводжують ад­

міністративну юрисдикцію, ініціювання процедури розгляду справи в адміністра­

тивному суді є не волевиявленням владного органу, а правом громадянина, яке

він може використовувати або не використовувати.

Принцип диспозитивності передбачає можливість затвердження адмі­ністративним судом мирової угоди, але, на відміну від цивільного судочинства (в Україні цивільне судочинство не передбачає можливості примирення у спра­вах, що пов’язані з оскарженням дій або бездіяльності державних органів, юридичних чи службових осіб у сфері управлінської діяльності), має особли­вості в адміністративному судочинстві.

Наприклад, адміністративний суд з урахуванням публічних інтересів може затвердити мирову угоду між сторонами адміністративного судочинства лише частково, в межах визначення розміру відшкодування. Однак питання про зміну або скасування неправомірного управлінського рішення має бути розв’язане незалежно від наслідків узгодження сторонами суми відшкодування.

Зазначимо, що адміністративне судочинство має зробити більш реальними можливості для його сторін використовувати засоби доведення своєї правоти у відкритому «змаганні». При цьому необхідно враховувати чинник реальних можливостей, якими володіють орган виконавчої влади і громадянин щодо подання необхідних доказів (мається на увазі насамперед доступ до норматив­ної управлінської бази, яка за більшого невідома громадянам, в силу своєї розгалуженості, а в деяких випадках просто не доводиться до відома громадсь­кості).

6.             Принцип дискреційної пов’язаності адміністративного суду вимогами скар­

ги та повноти дослідження справи (принцип отпіа реіШа). Цей принцип перед­

бачає, що адміністративний суд, не відхиляючись від вимог скаржника, пови­

нен розв’язати всі поставлені перед ним питання. Однак в окремих випадках

адміністративний суд може і повинен прийняти рішення, сутність якого не

збігається з вимогами скаржника. Слід виокремити умови, які обумовлюють

244

можливість для адміністративного суду діяти на власний розсуд під час розгля­ду скарги:

адміністративний суд може відійти од вимог скарги з приводу забезпе­

чення загальних публічних інтересів (наприклад, якщо громадянин вимагає

скасування частини адміністративного акта, а під час судового засідання буде

з’ясовано, що орган, який видав цей акт, не мав на це повноважень, акт може

бути скасовано повністю);

відхід від вимог скарги не повинен створювати негативних наслідків

для громадянина, які можуть полягати у погіршенні правового становища

скаржника, що існувало до подання ним скарги до адміністративного суду.

Принцип ініціативності (активної участі) адміністративного суду в дос­

лідженні обставин справи. Хід судового адміністративного процесу в багатьох

випадках повинен залежати від ініціативи адміністративного судді щодо відшу­

кування та одержання доказів, використання в необхідних випадках конт­

рольних повноважень відносно управлінської документації та дій. Зазначи­

мо, що ініціатива адміністративного суду щодо відшукування (у необхідних

випадках) фактів, які мають доказове значення в адміністративному судо­

чинстві, не може заперечувати його змагальності, тобто забезпеченої можли­

вості однієї із сторін сперечатися з приводу того чи іншого доказу або до­

водів, які надані й відстоюються іншою стороною.

Презумпція правомірності вимог громадянина у справах про порушення

прав і свобод. Цей принцип зумовлений специфічним характером процесу в

адміністративних судах. На нашу думку, особливість доведення під час розгля­

ду адміністративних справ, які ініційовані громадянами і стосуються захисту їх

прав, полягає передусім в покладенні обов’язку доведення на сторону адміні­

стративного спору, яка має владні повноваження. Така особливість процедури

доведення обумовлюється врахуванням чинника реальних можливостей орга­

ну державного управління і громадянина під час підготовки до судового розг­

ляду. Обов’язок доведення громадянином може обмежуватися лише підтверд­

женням факту порушення права, хоча може ним і не виконуватися, оскільки

адміністративний суд і будь-якому разі повинен перевірити юридичні й фак­

тичні причини оскарження державно-управлінського акта.

Принцип попереднього судового захисту прав скаржника. Виокремлення

цього принципу під час розгляду адміністративних справ рекомендовано Ко­

мітетом міністрів Ради Європи (Рекомендація № К (89) 8 від 13 вересня

1989 р.). При цьому враховується, що негайне і повне виконання адміністра­

тивних актів, які були оскаржені або мають бути оскаржені, за певних обста­

вин може завдати зворотної шкоди правам особи.

Зміст цього принципу передбачає законодавче закріплення наступних по­ложень:

якщо на розгляд була представлена скарга на адміністративний акт і суд

ще не оголосив свого рішення, скаржник може попросити той самий суд або

інший компетентний суд застосувати заходи попереднього захисту від адміні­

стративного акта;

заходи попереднього захисту можуть бути надані, якщо здійснення ад­

міністративного акта може завдати значної шкоди, яку важко буде виправити,

та якщо існують досить серйозні факти доказового значення для порушення

справи щодо правомірності такого акта;

заходи попереднього захисту, розпорядження про яке надав адміністра-

245

тивний суд, можуть призупинити здійснення адміністративного акта повністю або частково, вимагаючи частково або повністю відновити ситуацію, що існу­вала на час, коли було прийнято адміністративний акт, або пізніше, і наклада­ти на відповідні органи будь-які зобов’язання правозахисного характеру відпо­відно до законодавче закріплених повноважень адміністративного суду;

заходи попереднього захисту повинні мати тимчасовий характер; у жод­

ному разі не мають наперед визначати змісту рішення, яке може бути прийня­

тим адміністративним судом, на розгляд якого передано справу щодо оскар­

ження адміністративного акта; можуть бути переглянути зі зміною умов, за

наявності яких вони були застосовані;

забезпечення попереднього судового захисту повинно відбуватися із звер­

ненням уваги адміністративного суду на необхідність здійснення ефективних

управлінських дій.

Окрім наведених вище принципів, необхідно вказати на конституційні (загальні) засади судочинства, серед яких: незалежність суддів, повне фіксу­вання судового процесу технічними засобами; обов’язковість рішень суду тощо (ст. 129 Конституції України). При цьому звертаємо увагу на те, що можливість законодавчого закріплення специфічних принципів діяльності судів окремих юрисдикцій закріплена в ст. 129 Конституції України.

Підсумовуючи, зауважимо, що наведена вище класифікація, як і всі інші, має умовний характер і може бути з часом переглянута.

Проблеми законодавчого закріплення принципів адміністративної юстиції по­требують належного розв’язання на законодавчому рівні низки відповідних пи­тань, серед яких: посилення юридичних гарантій прав та свобод громадян, ство­рення дієвої організаційної та процесуальної системи захисту цих інститутів, закріплення вдосконаленого процесуального порядку правової можливості гро­мадянина оскаржити будь-яку дію (бездіяльність) органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб.

Вдосконалення національної правової бази судового захисту прав і свобод гро­мадян у сфері державного управління, а відповідно, і засад правового регулюван­ня, запровадження і функціонування адміністративної юстиції як спеціалізовано­го судового правозахисного інструменту передбачає опрацювання двох груп норм.

Першу групу складають норми, які регулюють відповідні права громадян в межах її правового статусу (матеріальні норми).

Другу – норми, які регулюють порядок організації та діяльності органів адміністративної юстиції (норми процесуального характеру).

На нашу думку, матеріальна і процесуальна правова база для запроваджен­ня адміністративної юстиції в Україні може вважатися достатньою за умови визначення на законодавчому рівні основних характеристик адміністративного спору між громадянином і суб’єктами державного управління, який має бути прийнятий до розгляду адміністративним судом.

На сьогодні матеріально-правові норми, які б регулювали відносини у сфері судового оскарження рішень владних органів, не складають єдиного законо­давчого акта. Вони розрізнені й не враховують особливостей скаржника чи претензії. На нашу думку, створення окремого матеріально-правового закону щодо адміністративної юстиції неможливе, і це не є необхідним.

Доцільнішим є створення кодифікованого процесуального акта, який би впо­рядкував по^щок розгляду і розв’язання адміністративно-правових спорів у майбутніх адміністративних судах.

246

В Україні вже певний час (з 1994 р.) розробляється проект Адміністратив­ного процесуального кодексу, який має затвердити порядок звернення грома­дянина зі скаргою (заявою) на дії та бездіяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Такий акт повинен містити розділи, присвячені підвідомчості справ ад­міністративним судам та підсудності цих справ різним інстанціям адміністра­тивної юстиції (питання повноважень адміністративних судів), процесуальним вимогам до скарги (заяви), термінів адміністративно-судового розгляду, апе­ляційного та касаційного перегляду справ, процесуального статусу сторін та учасників провадження, порядку перерозподілу судових витрат.

Окремо в такому законодавчому акті мають бути визначення таких правових понять (норми-дефініції), як: «адміністративний суд»; «адміністративний спір», або «справи адміністративної юрисдикції»; «адміністративне судочинство»; «ад-міністративно-юстиційна скарга»; «предмет скарги» та ін.

Вироблення засад правового регулювання відносин у сфері функціонуван­ня адміністративної юстиції доцільне за наступних обставин.

Слід реально співвіднести необхідність прийняття кодифікованого законо­давчого акта про адміністративну юстицію з необхідністю проведення інших законопроектних робіт і, відповідно, передбачити можливість виникнення ко­лізійних питань розв’язання судами спорів у різних галузях державного управ­ління. Адже створення законодавства про адміністративну юстицію не може розглядатися відокремлено від інших заходів у сфері законотворення. Крім законопроектних робіт, про важливість яких говорилося вище, необхідно вка­зати на необхідність розроблення законодавства про надання громадянам інфор­мації органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування, про адміністративну відповідальність у цій сфері тощо.

Розроблення подібного кодифікованого законодавчого акта має проводи­тися без надмірного й необгрунтованого залучення конструкцій Цивільного процесуального кодексу України, насамперед щодо порядку розв’язання справ, які виникають з адміністративно-правових відносин.

Спеціальної уваги потребує регулювання підвідомчості справ адміністра­тивному суду, що буде сприяти ефективному та оперативному функціонуван­ню останніх і стримуватиме негативні конфліктні явища в сфері розмежування компетенції спеціалізованих та загальних судів.

Таким чином, систематизація правових норм, які регулюють порядок юрисдикційної діяльності адміністративних судів, повинна відбуватися з ура­хуванням принципу комплексності систематизації адміністративного зако­нодавства загалом. Лише послідовна і взаємоузгоджена систематизація ад­міністративного законодавства створити досконалий законодавчий акт, що встановив би правові засади функціонування адміністративної юстиції в Україні.

4. Проблема забезпечення доступності правосуддя в адміністративному судочинстві

Проблема доступності правосуддя в адміністративному судочинстві пов’я­зана зі створенням оптимальної моделі адміністративного правосуддя, ^»е має безліч різних аспектів, які безпосередньо пов’язані з принципами правосуддя

247

та забезпечення права кожної людини на захист і поновлення прав, наданих Конституцією й законами України.

Серед важливих проблем становлення судової влади в Україні одне з цент­ральних місць посідає сьогодні проблема доступу до правосуддя, яка скла­дається з безлічі різних аспектів. Пошук оптимальної моделі правосуддя без­посередньо пов’язаний з дослідженням та розв’язанням саме цієї проблеми, оскільки становлення правової держави, громадянського суспільства також пов’язані з ефективним, доступним і справедливим правосуддям.

Проблема доступності правосуддя розглядалася ще у XIX столітті, після проведення в Російській імперії судової реформи 1864 р. Як вважав К. Арсеньєв, мировий суд відповідатиме своєму призначенню, коли стане за­гальнодоступним, що означає: близькість суду до населення; відсутність будь-яких обмежувальних форм, які б ускладнювали становище осіб, що ведуть тяжбу, чи підсудних; дешевизна провадження65.

На наш погляд, за нинішніх умов становлення судової системи в Україні реально можуть впливати на доступність адміністративного правосуддя:

дотримання правила, згідно з яким кожна людина має право на ефек­

тивне поновлення в правах національними судами у разі порушення її основ­

них прав, наданих Конституцією або законом (ст. 8 Загальної декларації прав

людини);

відповідність національного правосуддя певним міжнародно-правовим

стандартам доступу до правосуддя;

забезпечення будь-якій особі, права та свободи якої порушені, ефектив­

них засобів правового захисту від органів публічної влади, незалежно від їх

рівня в державній ієрархії;

забезпечення державою зацікавленої особи, яка не має коштів на оплату

послуг представника, безкоштовною юридичною допомогою.

створення такої системи адміністративної юстиції, яка не вела б до пере­

вантаження судів (судців) справами;

встановлення чіткої (в певних випадках спрощеної) процедури розгляду

адміністративних спорів (справ);

визначення і встановлення належних, але не тривалих термінів розгляду

справ (очевидно, що надмірне навантаження не кращим чином позначається

на термінах розгляду справ і якості судочинства);

територіальна наближеність адміністративних судів до населення;

підготовка кадрів для адміністративних судів з метою забезпечення їх

висококваліфікованими спеціалістами;

встановлення чіткого порядку порушення адміністративних справ у суді

та їх розгляду;

визначення правил оскарження судових рішень;

забезпечення реального виконання рішень;

виконання рекомендацій Ради Європи «Про ефективний доступ до пра­

ва та правосуддя малозабезпечених» щодо заходів підготовки юристів відпові­

дної спеціалізації, відкриття спеціалізованих юридичних консультацій; мож­

ливості повної або часткової оплати юридичних послуг; розширення участі

неурядових і громадських організацій в ході надання ними правової допомоги

у квазісудових формах розв’язання спорів (посередництво та примирення) і

відповідні податкові пільги у цих випадках, спрощення правових процесів;

належне фінансування адміністративних судів з метою забезпечен-

248

ня їх незалежності від виконавчих структур інших інституцій публічної влади;

– збереження (в розумній мірі) системи адміністративно-юрисдикційних органів для розгляду певних категорій адміністративних справ, до набуття ад­міністративним судочинством можливостей щодо розгляду всіх адміністратив­них спорів (справ) та чіткого визначення процесуальних механізмів їх розв’я­зання.

Прийнято розрізняти чотири основних способи (типи) здійснення право­вого захисту громадян від неправомірних рішень, дій чи бездіяльності органів управління (чотири моделі або чотири системи адміністративної юстиції). Та­кими способами є:

адміністративний, коли перевірку законності, обгрунтованості й доціль­

ності прийняття та виконання адміністративних актів здійснюють органи адм­

іністративної юстиції, які підтримують багатоаспектні, органічні зв’язки з апа­

ратом управління і не підконтрольні судам загальної юрисдикції (інколи цю

модель адміністративної юстиції називають «французькою»);

адміністративно-судовий, або «німецький», тип, тобто адміністративна

юстиція характеризується створенням спеціалізованих судів для розгляду

спорів, які виникають у сфері функціонування органів управління; адмініст­

ративні суди складають єдину судову систему; такі суди незалежні у здійсненні

функцій правосуддя від адміністрації та існуючих у країні інших судових

органів;

»квазісудовий», коли для розгляду адміністративних спорів утворюється

система підконтрольних судам загальної юрисдикції спеціальних трибуналів,

які не входять у судову систему; таку систему організації адміністративної юс­

тиції називають «англосаксонською» (функціонує, наприклад, у США);

загальносудовий, коли скарги на дії, бездіяльність, рішення органів уп­

равління розглядають та вирішують загальні суди, використовуючи при цьому

цивільно-процесуальні форми (такий спосіб судового захисту застосовується

нині в Україні, Росії та інших країнах СНД).

Однак, за будь-яких обставин, адміністративна юстиція – це спосіб право­вого захисту суб’єктивних прав та законних інтересів громадян.

Суб’єктивне право і законний інтерес тісно пов’язані, їм притаманні спільні риси. Вони передбачають задоволення інтересів особи, є способами правового оформлення таких інтересів; мають диспозитивний характер; виступають са­мостійними елементами правового статусу особи; є юридичними дозволами; гарантуються державою, тобто є об’єктами правової охорони та захисту. Аналіз саме спільних рис цих категорій дає підстави стверджувати, що в разі оскар­ження до суду актів, дій чи бездіяльності органів влади предметом захисту може бути не тільки порушене суб’єктивне право громадянина, а й законний інтерес.

Юридичним «результатом» розгляду адміністративної справи є визнання судовим органом незаконності (або, навпаки, законності) прийнятих органа­ми управління (посадовими особами) адміністративних актів, вчинених дій або бездіяльності.

Доступність правосуддя, як вдало наголошує І.Є. Марочкін, – це норма­тивне закріплена і реально забезпечена можливість безперешкодного звер­нення до суду за захистом своїх прав. Основними елементами (а вони водно­час є і гарантіями) доступності правосуддя, на його думку, слід визнати органі-

249

заційно-правові – судоустрій та судочинство – і матеріальні (економічні). Перші пов’язані з територіальною наближеністю судів до населення, ство­ренням умов, що сприятимуть зайняттю суддівських посад висококваліфіко­ваними спеціалістами, раціональною організацією роботи апарату суду, по­рядком порушення справ у суді, їх розглядом, термінами судового розгляду, створенням надійного механізму забезпечення можливості оскарження судо­вих рішень та їх реального виконання тощо.

Другі мають гарантуватися встановленням розумних судових витрат і ство­ренням процесуального механізму відстрочення або часткового чи повного звільнення від оплати судових витрат на користь держави; фінансуванням судової діяльності, що забезпечує можливість незалежного правосудця; на­данням кваліфікованої юридичної допомоги на пільгових умовах незамож­ним верствам населення, що випливає з міжнародно-правового принципу, згідно з яким надання юридичної допомоги має розглядатися не як акт мило­сердя, а як обов’язок усього суспільства загалом".

За деякими даними, у першій половині 1988 р. судами України було розглянуто 187 скарг на незаконні дій, рішення (бездіяльність) представ­ників влади, а після викладу в 1995 р. глави 31-А Цивільного процесуально­го кодексу України (ЦПК) в новій редакції судами було розв’язано вже понад 10 000 адміністративно-правових спорів67. Така статистика, як бачи­мо, свідчить про те, що тільки чітко описана процедура реалізації права на оскарження до суду дій управлінців надає громадянам реальну можливість відстоювати свої інтереси у суперечці з владою, оскільки зростання кількості таких звернень може мати місце і надалі. Доцільним уявляється вивчення питання про можливість запровадження спрощеної процедури розгляду ок­ремих категорій справ.

Аналіз приписів Закону України «Про судоустрій України» дає можливість окреслити засади здійснення в Україні правосуддя в адміністративних спра­вах, які вже свідчать про його доступність. Так, правосуддя в адміністратив­них справах здійснюється виключно судами. Усім суб’єктам адміністратив­но-правових відносин гарантується захист їхніх прав, свобод та законних інте­ресів незалежним і неупередженим судом. Ніхто не може бути позбавлений права на розгляд його справи в суді й на участь у розгляді своєї справи у суді будь-якого рівня.

Суди здійснюють правосуддя самостійно. Втручання у здійснення право­суддя, вплив на суд або суддів у будь-який спосіб, неповага до суду чи суддів, збирання, зберігання, використання і поширення інформації усно, письмово або в інший спосіб з метою заподіяння шкоди їх авторитету чи впливу на неупередженість суду забороняється і тягне за собою передбачену законом відпо­відальність.

Правосуддя в адміністративних справах здійснюється на засадах рівності всіх учасників судового процесу перед законом і судом незалежно від статі, раси, кольору шкіри, мови, політичних, релігійних та інших переконань, на­ціонального чи соціального походження, майнового стану, виду і характеру занять, місця проживання та інших обставин.

Кожен має право користуватися правовою допомогою під час вирішення його справи в суді. Причому надавати правову допомогу може не тільки адво­кат, а й інша особа, яка є фахівцем у галузі права та за законом чи дорученням

250

має право на надання такої допомоги. У випадках, передбачених законом, пра­вова допомога надається безоплатно.

Ніхто не може бути обмежений у праві на отримання в суді усної або письмової інформації щодо результатів розгляду його справи. Розгляд справ у судах відбувається відкрито, крім випадків, передбачених процесуальним законом.

Судочинство в Україні провадиться державною мовою. Особи, які не воло­діють або недостатньо володіють державною мовою, мають право користува­тися рідною мовою та послугами перекладача у судовому процесі.

Судове рішення, що набуло законної сили, є обов’язковим для виконан­ня усіма органами державної влади, місцевого самоврядування, їх посадо­вими особами, об’єднаннями громадян та іншими організаціями, громадя­нами та юридичними особами на всій території нашої держави.

Учасники судового процесу та інші особи у випадках і порядку, передбаче­них процесуальним законом, мають право на апеляційне й касаційне оскар­ження рішення суду.

Конституцією України визначено, що правосуддя здійснюється судами, юрисдикція яких поширюється на всі правовідносини, що виникають у дер­жаві (ст, 124), а судова влада реалізується шляхом здійснення правосуддя у формі цивільного, господарського, адміністративного, кримінального, а також конституційного судочинства (ст. 1 Закону «Про судоустрій України»). З цією метою в системі судів загальної юрисдикції утворюються загальні та спеціалі­зовані суди окремих судових юрисдикцій. Останніми є господарські, адмініст­ративні та інші суди, визначені як спеціалізовані (ст. 19).

Юридичні підстави для запровадження адміністративної юстиції в Україні тісно пов’язані з іншими чинниками. Так, формування системи адміністра­тивних судів та їх діяльність неможливі без наявності необхідних для цього коштів. Важливе значення має створення правової бази для повноцінного запровадження адміністративної юстиції, а саме – прийняття в першу чергу Адміністративного процесуального кодексу України, яким буде врегульована процедури розгляду справ в адміністративних судах. Про прийняття цього акта йдеться і У Концепції адміністративної реформи в Україні, де поряд з іншим обґрунтовується роль адміністративної юстиції як форми судового контролю за діяльністю органів виконавчої влади68.

Нагальним є розв’язання кадрових питань. В адміністративних судах розглядати і вирішувати справи повинні спеціально підготовлені фахівці. А тому розроблення програм навчання, стажування осіб, що претендують на заміщення посад суддів адміністративних судів, – це тільки перші кроки у напрямку забезпечення спеціалізованих судів кваліфікованими кадрами. І нарешті, правова освіта. Громадяни мають знати про цілі утворення таких судів, усвідомлювати необхідність їх формування, бути впевненими, що їхні права надійно гарантуються правом на звернення до суду, забезпеченням вільного доступу до будь-якої судової інстанції.

251

Література

Див., напр.: Конституционное (государственное) право зарубежннх

стран: Учебник / Отв. ред. Б.А. Страшун. В 4 т. Т. 1–2. – М., 2000. – С.

641; Большая Советская знциклопедия / Гл. ред. А.М. Прохоров Т ЗО –

М., 1978. - С. 414.

Краткий словарь иностранньїх слов. – М., 1952. – С. 472; Словарь

иностранньїх слов. – М., 1955. – С. 827; Большая Советская знциклопе­

дия / Гл. ред. Б.А. Введенский. Т. 49. – М., 1957. – С. 414

Дружков П.С. О понятий й видах юрисдикции // ВопросьІ госу-

дарства й права. / Ред. коллегия: проф. А.И. Ким й др. – Томск, 1974.

-              С. 83.

Юридический знциклопедический словарь. – М., 1984. – С. 405.

Алексеев С.С. Проблеми теории права. Т. 2. – С., 1973. – С. 273–

288.

Зеленцов А.Б. Контроль за деятельностью исполнительной власти в

зарубежннх странах: Учеб. пособие. – М., 2002. – С. 64.

Севастьянова Л.А. Право граждан на обжалование в суд действий

органов й должностньїх лиц по законодательству стран членов СЗВ: Авто-

реф. дисс... канд. юрид. наук. 12.00.03. – М., 1984. – С. 12.

Студеникина М.С. Государственньш контроль в сфере управлення.

-              М., 1974. - С. 7.

9.             Горшенев В.М., Шахов И.Г. Контроль как правовая форма деятель-

ности. - М., 1987. - С. 31.

10.           Салищева Н.Г., Хаманева Н.Ю. Исполнительная й судебная ветви

власти: соотношение й взаимодействие // Государство й право. 2000. № 1

-              С. 5-12.

Старосьцяк Е. ЗлементьІ науки управлення. – М., 1965. – С. 197.

Кистяковский Б. Социальнне науки й право. – М., 1916. – С. 490.

Межа між правами людини та правами громадянина дуже прозора,

і, як відзначається в літературі, внесення прав людини в законодавство, їх

державне визнання надає їм властивості, які відображаються поняттям

«права громадянина» (див.: Фарбер Й.Е. Свобода й права человека в Со-

ветском государстве. – Свердловск, 1974. – С. 39). Особливість правового

статусу громадянина, як людини, що має стійкий правовий зв’язок з пев­

ною державою, полягає в «практиці надання громадянину політичних прав»

(див. там само). Тобто права людини, що виокремлюються такими власти­

востями, як невідчужуваність та природний характер (належність кожному

від народження), не потребують державного санкціонування, але потребу­

ють державного гарантування і захисту. Таким чином, наголосимо на тому,

що говорячи про поняття «права і свободи громадянина», ми маємо на

увазі, що воно охоплює термін «права і свободи людини».

Корф С.А. Административная юстиция в России. Т. 2. – СПб.,

1910. - С. 395

Сурілов О.В. Теорія держави і права: Навчальний посібник. – Оде­

са, 1998. - С. 77.

252

Загряцков М.Д. Административная юстиция й право жалобьі (В те­

ории й законодательстве). – М., 1925. – С.2.

Проект концепції реформи адміністративного права України. – К.,

1998.

Див.: Авер’янов В.Б. Забезпечення прав людини в сфері вико­

навчої влади // Правова держава. Вип. 9. – К., 1998; Андрійко О.Ф.

Позасудовий захист прав і свобод // Адміністративне право: сучасний

стан і напрями реформування: Матеріали науково-теоретичної конфе­

ренції, м. Яремча, 18–21 червня 1998 р. – Ів.-Фр.,1998; Бойко І.В. За­

безпечення прав і свобод громадян адміністративно-правовими засоба­

ми // Адміністративне право: сучасний стан і напрями реформування:

Матеріали науково-теоретичної конференції, м. Яремча 18–21 червня

1998 р. – Ів.-Фр., 1998; Шейнин Х.Б. Новме аспекти судебной защитьі

прав й свобод граждан // Российская юстиция. – 1996. – № 8; Хамане­

ва Н.Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. – М.,

1997 та інші праці.

Стефанюк В. Судовий контроль за діяльністю органів державної

влади // Право України. 1998. № 3. - С. 3-9.

Хаманева Н.Ю. Назв. пр. - С. 115-123.

Якуба О.М. О судебном обжаловании решений по делам, возника-

юшим из административно-правовьіх отношений // Советское государ-

ство й право. – 1981. № 2. – С. 43.

Салищева Н.Г. Административньїй процесе в СССР. – М., 1964. –

С. 137.

Графский В.Г. Всеобщая история права й государства. – М., 2000.

- С. 480-481.

Бребан Г. Французское административное право. – М., 1988. – С.

362.

Шишкін В.І. Судові системи країн світу: Навч. посіб. /У 3-х кн./

Кн. 2. - К., 2001. - С. 136.

ВедельЖ. Административное право Франции. – М., 1973. – С. 207.

Боботов С.В. Правосудне во Франции. – М., 1994. – С. 112.

Брзбан Г. Назв. пр. - С. 364.

Бержель Ж.-Л. Общая теория права / Под общ. ред. В.Й. Даниленко

/ Пер. с фр. - М., 2000. - С. 449-550.

Кучерена А.Г. Административная юстиция // Юрист. – 1998. – №

9. - С. 50.

Гукасян Р.Е. Реализация конституционного права на судебную за-

щиту // Процессуальнне средства реализации конституционного права на

судебную й арбитражную зашиту. – Калинин, 1982. – С. 3–12

Тархов В.А. Конституционнме отношения // Правопорядок й пра-

вовой статус личности в развитом социалистическом обществе в свете Кон-

ституции СССР 1977 г. - Саратов, 1980. - С. 191.

Кац С.Ю. Конституционное право граждан на судебную зашиту //

Проблеми социалистической законности на современном зтапе коммуни-

стического строительства. – X., 1978. – С. 135–137.

253

Чечот Д.М. Субьективное право й формьі его защитн. – Л., 1968. –

С. 67–69; Недбайло П.Е. Система юридических гарантий применения со-

ветских правових норм // Правоведение. 1971. № 3. – С. 48

Конституционньїе основьі правосудия в СССР. – М., 1981. – С. 20.

Права человека: Учебник / Под. ред. Е.А. Лукашевой. – М., 1999. –

С. 445.

Зоммерман К.-П., Старилов Ю.Н. Административное судопроиз-

водство (юстиция) в Германии: история развития й основнне чертьі //

Государство й право. 1999. № 7. – С. 70–77.

Хаманева Н.Ю. Назв. пр. – С. 121.

Лемейер К. Административная юстиция. – СПб., 1905. – С. 149.

Тарасов И.Т. Лекции по полицейскому (административному) праву.

- М., 1905. - С. 197.

Студеникина М. С. Административная юстиция нуждается в четком

правовом регулировании. // Журнал российского права. 1997. № 6. – С.

11-21.

Коркунов Н.М. Сборник статей. - СПб., 1898. - С. 218.

Ведель Ж. Назв. пр. – С. 59.

Социальньїе конфликтн: зкспертиза, прогнозирование, технология

разрешения. Вьш. 1. – М., 1991. – С. 27.

Хоча деякі автори вказують на те, що свободи і права є ідентичними

за своєю юридичною характеристикою і законодавче формулювання нор­

ми як основного права чи свободи – юридичне однакове (Забигайло В.К.

Право на права. – К., 1989. – С. 9.), ми підтримуємо думку про те, що

особливості свободи полягають у можливості діяти в певних сферах на свій

власний розсуд, самому визначати лінію поведінки (Витрук Н.В. Право-

вой статус личности в СССР. – М., 1985. – С. 9).

Старилов Ю.Н. Административная юстиция: Проблеми теории. –

В.: Изд. ВГУ, 1998. - С. 125, 127.

Хаманева Н.Ю. Теоретические проблеми административно-право-

вого спора // Государство й право. 1998. № 12. – С. 29–36.

Сажина В.В. Административная юстиция: к теории й истории воп-

роса // Советское Государство й право. 1989. № 9. – С. 37.

Старилов Ю.М. Административная юстиция. Теория, история, пер­

спективи. - М., 2001. - С. 58.

Салищева Н.Г. Назв. пр. – С. 130.

Суд на страже прав граждан. – Пермь, 1978. – С. 14–16

Петрухин И.Л., Башуров Г.П., Морщакова Т.Г. Теоретические ос­

нови зффективности правосудия. – М., 1979. – С. 24–25

Дурнев В. Нужен административньїй суд // Советская юстиция. 1988.

№ 6. - С. 25-26.

Тищенко Н.М. Административно-процессуальньїй статус гражданина

Украини:проблеми теории й пуги совершенствования. – Х.,1998. – С. 239.

Якимов А.Ю. Тенденции развития системи субьектов администра-

тивной юрисдикции // Проблеми административной ответственности на

современном зтапе-. – М., 1989. – С. 45.

254

Битяк Ю.П., Комзюк А.Т. Назв, праця. – С. 78.

Стефанюк В. Назв, праця. – С. 8.

Рижков Г. Адміністративна юстиція як елемент правової культури

суспільства // Право та культура: теорія і практика: Матеріали міжнарод­

ної науково-практичної конференції, м. Київ, 15–16 травня 1997 р. / За

ред. Ю.С. Шемшученко та ін. - К., 1997. - С. 201.

Яценко О.В. Правові проблеми судового контролю за законністю

накладення адміністративних стягнень // Ідеологія державотворення в

Україні: історія і сучасність: Матеріали науково-практичної конференції

22-23 листопада 1996 р. - К., 1997. - С. 255-256.

Державотворення і правотворення в Україні: досвід, проблеми, пер­

спективи / За ред. Ю.С. Шемшученка: Монографія. – К., 2001. – С. 401.

Сажина В.В. Административная юстиция Великобритании: Авто-

реф. дисс... канд. юрид. наук. – М., 1984. – С. 10.

Чечот Д.М. Административная юстиция (Теоретические проблеми).

- Л.: Изд-во ЛГУ, 1973. - С. 27.

Хартвиг М. Защита прав человека в Федеративной Республике Гер­

мании // Защита прав человека в современном мире. – М., 1993. – С. 73.

Про судоустрій України: Закон України від 7.02.2002 р. // Голос

України. № 51. - 19 березня 1996. - С. 8-14.

Арсеньев К. Мировой суд в провинции // Вестник ЕвропьІ. 1870.

№ 1.

Судова реформа в Україні: проблеми і перспективи // Матеріали

науково-практичної конференції, 18–19 квітня 2002 р. ? Харків, 2002. –

С. 33.

Див.: Стефанюк В.С. Запровадження адміністративної юстиції в

Україні // Право України. 1999. № 7. – С. 6.

Див.: Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної

реформи в Україні: Указ Президента України від 22 липня 1998 р. // Офі­

ційний вісник України. 1999. № 21. – С. 943 (зміни та доп. див.: Офіцій­

ний вісник України. 1999. № 2. - С. 55; № 21. - С. 944, 945; № 51. - С.

2525; 2001. № ЗО. - С. 1358).