ГЛАВА 2 АДМІНІСТРАТИВНА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ В КОНТЕКСТІ її ВЗАЄМОЗВ’ЯЗКУ З КОНТРОЛЕМ У ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ

1. Адміністративна відповідальність як результат здійснення контролю у державному управлінні

Як було показано в першій главі цієї книги, суб’єкт державного уп­равління не може існувати без відповідних керованих об’єктів, і тільки разом вони утворюють систему державного управління. Остання обо­в’язково охоплює:

організацію і функціонування суб’єкта управління (керуючої сис­теми);

численні зв’язки керуючої системи з керованими об’єктами;

компоненти суспільної системи, які в єдності створюють струк­туру керованої системи (об’єкта управління) і безпосередньо сприйма­ють державно-управлінський вплив або беруть участь у його форму­ванні.

Отже, одним з ключових елементів у системі державного управління є сукупність так званих прямих і зворотних зв’язків між суб’єктом і об’єктом управління. При цьому «зворотні» зв’язки являють для нас особливий інте­рес, оскільки і державний контроль, і адміністративна відповідальність безпосередньо належать до ланцюга зворотних зв’язків у державному уп­равлінні.

Нагадаємо, що зворотні зв ‘язки відображають рівень, глибину, адек­ватність сприйняття керованими об’єктами управлінського впливу суб’єкта державного управління. Адже кожному керуючому суб’єкту необхідно достовірно і своєчасно знати, як втілюється його вплив у функціонуванні керованих об’єктів1. Інформація про це отримується в процесі здійснення контролю, за результатами якого суб’єкт управлін­ня має прийняти рішення щодо форми і змісту подальшого впливу на об’єкт управління, і такий вплив може виступати у найрізноманітні­ших формах.

Це можуть бути рішення про зміни у формах і методах управління, у ресурсному забезпеченні, кадрові зміни тощо. Але у тих випадках, коли в процесі контролю виявляється невідповідність поведінки об’єкта управлі­ння вимогам нормативно-правових актів, керівний вплив може проявля­тися у вигляді притягнення винної особи до юридичної відповідальності, і най­частіше, до адміністративної відповідальності.

В державному управлінні в ході реалізації функції нормативного регу­лювання використовується переважно імперативний метод правового ре-

357

гулювання, і його використання вимагає певного забезпечення дотриман­ня об’єктом управління вимог, що містяться у відповідних нормативно-правових актах. Актуальність цього завдання підсилюється тим, що в бага­тьох сферах, особливо там, де необхідним є використання обмежень еко­номічного характеру, інтереси держави розходяться з інтересами інших суб’єктів ринкових відносин. Особливо гостро це проявляється у сфері оподаткування, сфері антимонопольного регулювання, кредитно-фінан­совій тощо.

Відповідно, з боку держави необхідний постійний контроль за дотри­манням всіма об’єктами управління відповідних правових норм, а у випад­ку їх порушення - оперативне реагування на такі порушення. Найбільш ефективним засобом такого реагування є саме адміністративна відпові­дальність.

Адміністративна відповідальність як правовий інститут виступає, з одно­го боку, необхідною ознакою механізму державного управління, а з іншого – засобом охорони всіх суспільних відносин, які потрапляють у сферу державного управління. При цьому притягнення до адміністративної відпо­відальності завершує собою процес реалізації відповідним органом дер­жавного управління такої іманентної функції державного управління, як контроль.

Для підтвердження цієї думки варто звернутися до реальної практики.

Наприклад, Національний банк України, відповідно до законів Украї­ни «Про Національний банк України» та «Про банки і банківську діяльність», здійснює банківський нагляд. Наглядова діяльність Національ­ного банку України (НБ) охоплює всі банки, їх підрозділи на території України та за кордоном, установи іноземних банків в Україні, а також інших юридичних та фізичних осіб у частині дотримання вимог законо­давства про банківську діяльність. Згідно зі ст. 73 Закону України «Про банки і банківську діяльність» у разі порушення банками або іншими осо­бами, які можуть бути об’єктами перевірки НБ, банківського законодав­ства, нормативно-правових актів НБ або здійснення ризикових операцій, які загрожують інтересам вкладників чи інших кредиторів банку, НБ має право застосувати до них заходи впливу.

До таких, зокрема, віднесено накладення штрафів на керівників банків у розмірі до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, а також на банки відповідно до положень, затверджених правлінням НБ, але у розмірі не більше одного відсотка від суми зареєстрованого статутного фонду відповідного банку. При цьому, згідно зі ст. 74 цього ж Закону, штрафи на керівників та службових осіб банку, фізичних осіб – влас­ників істотної частки накладаються в порядку, передбаченому Кодек­сом України про адміністративні правопорушення (зокрема, НБ упов­новажений розглядати справи про адміністративні правопорушення, пе­редбачені статтями 166і і 1666 КпАП), а порядок застосування заходів впливу, передбачених цим Законом, і розмір фінансових санкцій, що

358

застосовуються до банків та інших юридичних осіб, які охоплюються наглядовою діяльністю НБ, встановлюються законами України та нор­мативно-правовими актами НБ.

Цікавим тут є те, що відповідно до ст. 66 Закону України «Про банки і банківську діяльність» і нагляд за діяльністю банків, і застосування санкцій адміністративного чи фінансового характеру віднесено до адміністратив­ної форми державного регулювання діяльності банків, що може слугувати, на наш погляд, додатковим підтвердженням поєднання адміністративної відповідальності з механізмом управління.

Інший приклад. Державна санітарно-епідеміологічна служба Міністер­ства охорони здоров’я України, повноваження якої регулюються Законом України «Про забезпечення санітарного та епідеміологічного благополуч­чя населення», здійснює контроль за додержанням юридичними і фізич­ними особами санітарного законодавства з метою попередження, вияв­лення, зменшення або усунення шкідливого впливу небезпечних чинників на здоров’я людей, а також застосовує заходи правового характеру щодо правопорушників. Відповідно до вимог ст. 47 цього Закону розглядати спра­ви про адміністративні правопорушення, а відтак, і накладати адміністра­тивні стягнення за відповідні порушення мають право посадові особи Дер­жавної санітарно-епідеміологічної служби.

Аналогічним чином контрольні повноваження митних органів закріп­лені у Митному кодексі України, положеннях про Державну митну службу та її підрозділи. Водночас посадові особи митних органів уповноважені розглядати справи про адміністративні правопорушення, виявлені в про­цесі здійснення митного контролю.

Подібних прикладів можна навести багато, і всі вони свідчать про те, що адміністративна відповідальність тісно пов’язана з такою важливою функцією державного управління, як контроль. Будучи результатом конт­рольної діяльності органів виконавчої влади, адміністративна відповідальність виступає, так би мовити, завершальною стадією «зворотного зв’язку» в державному управлінні. Цей зворотний зв’язок починає реалізовуватись у той момент, коли поведінка об’єкта управління відхиляється від тієї, якої вимагає від нього закон. Виявлення факту такого відхилення відбувається в ході реалізації контрольної функції відповідним суб’єктом державного управління, а застосування заходів адміністративної відповідальності цим суб’єктом, у свою чергу, має на меті коригування поведінки об’єкта управ­ління у необхідному напрямку.

Таким чином, є підстави стверджувати, що однією з ключових особ­ливостей адміністративної відповідальності є те, що вона застосовується суб’єктами державного управління (як тими, що належать до системи виконавчої влади, так і тими, що виконують інші державно-управлінські повноваження) в процесі реалізації закріплених за ними функцій дер­жавного управління і насамперед такої функції, як коні роль. Відтак, інсти­тут адміністративної відповідальності за змістом відноситься до правових

359

явищ, які органічно пов’язані із системою державного управління, і тому не може не відчувати на собі впливу деяких суттєвих рис, властивих сфері управління.

2. Щодо «управлінської концепції» інституту адміністративної відповідальності: постановка проблеми

Останнім часом в рамках як наукових досліджень, так і законопроект-них робіт усе частіше виникають питання про роль і місце адміністратив­ної відповідальності у системі юридичної відповідальності взагалі та у ме­ханізмі правового регулювання в конкретних сферах суспільних відносин, зокрема.

Це обумовлено насамперед тим, що саме конструкція адміністратив­ної відповідальності виявилась найбільш придатною за створення інстру­ментів, за допомогою яких здійснюється реальний і – що є, мабуть, найголовнішим – оперативний вплив з боку органів державної влади на осіб, які не дотримуються вимог правових державних приписів. Саме така придатність стала причиною появи цілої низки таких похідних від адміністративної різновидів юридичної відповідальності, як, зокрема фінансова, господарська, економічна відповідальність тощо. За своєю правовою природою всі ці різновиди є, нв наш погляд, спробами адап­тації конструкції адміністративної відповідальності до різних сфер пра­вового регулювання.

Але, як би там не було, головним питанням існування будь-якого пра­вового інституту було і залишається питання змісту того «надзавдання», яке він покликаний розв’язувати. Тому на перший план виходять пробле­ми концептуального характеру, розуміння яких має сприяти вдосконален­ню цього інституту.

Незважаючи на те, що інститут адміністративної відповідальності ви­користовується досить широко, концептуального розмаїття у підходах до визначення його змісту не спостерігається. До цього часу дослідження ад­міністративної відповідальності переважно ведуться в межах так званої охо­ронної концепції, згідно з якою адміністративна відповідальність виконує функцію охорони багатьох видів суспільних відносин від протиправних посягань.

В основі охоронної концепції лежить положення, закріплене у Кодексі України про адміністративні правопорушення, згідно з яким законодав­ство про адміністративні правопорушення має завданням охорону суспіль­ного ладу України, власності, соціально-економічних, політичних та осо­бистих прав і свобод громадян, а також прав і законних інтересів підприємств, установ і організацій, встановленого порядку управління, державного і громадського порядку, зміцнення законності, запобігання правопорушенням, виховання громадян у дусі точного й неухильного до-

360

тримання Конституції й законів України, поваги до прав, честі та гідності інших громадян, до правил співжиття, сумлінного виконання своїх обо­в’язків, відповідальності перед суспільством.

Проте – за всієї очевидної важливості охоронної функції адміністра­тивної відповідальності – розглядати цю відповідальність виключно як засіб охорони суспільних відносин від протиправних посягань було б не­правильно. Річ у тім, що охоронна функція будь-якого виду юридичної відповідальності реалізується через вплив відповідних норм на свідомість адресатів цих норм. Якщо ж, незважаючи на наявність таких норм, право­порушення все ж таки скоєне, можна стверджувати, що охоронна функція не спрацювала або відносини адміністративної відповідальності ще не ре­алізувались повністю.

У зв’язку із цим логічним продовженням охоронної концепції адміні­стративної відповідальності є так звана каральна концепція, згідно з якою адміністративне стягнення, що накладається за скоєння адміністративного правопорушення і яке є мірою відповідальності, за своєю суттю є покаран­ням правопорушника за скоєння протиправного, караного та винного діян­ня. Адміністративне стягнення знаходить вираження у примусовому реа­гуванні на виникаюче або таке, що вже виникло, недозволене діяння, у покаранні винного, тобто у застосуванні до нього стягнень у вигляді тих чи інших позбавлень, обмежень матеріального, морального, особистого характеру2. Тому не випадково, що адміністративну відповідальність за нормативною конструкцією відносять до каральних видів юридичної відпо­відальності3.

В цьому аспекті адміністративна відповідальність часто розглядається як своєрідна «молодша сестра» кримінальної відповідальності. Проте ці два правові явища схожі тільки ззовні, на рівні найзагальніших рис – як схожі між собою всі люди, які не є навіть родичами.

Хоча каральний елемент певною мірою й притаманний адміністра­тивній відповідальності, уявляється, що покарання тут не є самоціллю і тим більш не є виховним заходом. Характер адміністративних стяг­нень та процедура їх застосування наводять на думку про те, що при­мус, на якому вони засновані, наближується до явища державного уп­равління.

Водночас подібний аспект тлумачення інституту адміністративної відповідальності фактично залишається поза увагою науковців, а деяки­ми авторами взагалі категорично відкидається4. Причина цього, скорі­ше за все, полягає у спробі відмежувати від адміністративного права нову самостійну правову галузь під назвою «адміністративно-деліктне право».

Але, на нашу думку, яскравої індивідуальності адміністративній відповідальності надає саме її приналежність до величезної сфери особ­ливих суспільних відносин – відносин державного управління. Наго­лошуючи на цьому «управлінському» аспекті концепції інституту адмі-

361

ністративної відповідальності, слід звернути увагу на такі його клю­чові моменти:

характерні риси суб’єктів, що наділені повноваженнями; застосуван­

ня заходів адміністративної відповідальності;

порядок реалізації відносин адміністративної відповідальності;

юридичні факти, що є підставою виникнення відносин адміністра­

тивної відповідальності.

Аналіз положень Кодексу України про адміністративні правопору­шення (КпАП), зокрема, статей, що містяться у главах 17 «Підвідомчість справ про адміністративні правопорушення» та 19 «Протокол про адмі­ністративне правопорушення», дає підстави стверджувати, що притяг­нення осіб, які вчинили адміністративні правопорушення, до адмініст­ративної відповідальності здійснюється здебільшого органами виконав­чої влади, які виконують функції державного управління у відповідній сфері суспільних відносин, причому ці функції найчастіше є суто конт­рольними.

Звертає на себе увагу навіть спосіб визначення у КпАП органів, які мають здійснювати провадження у справах про адміністративні правопо­рушення. У зв’язку з тим, що в процесі адміністративної реформи досить часто змінюються назви органів виконавчої влади та їх структурних підрозділів, у главі 17 КпАП використовуються узагальнені назви таких органів з акцентом на їх контрольну функцію. Наприклад, органи держав­ного пожежного нагляду (ст. 223), органи державного геологічного конт­ролю (ст. 231і), органи держатоменергонагляду (ст. 232), органи державно­го ветеринарного контролю (ст. 238), органи державного контролю у на­сінництві (ст. 2383), органи держсільтехнагляду (ст. 244), органи, які здійсню­ють державний пробірний контроль (ст. 244і), органи державного контро­лю за цінами (ст. 2445), органи державного контролю якості лікарських засобів (ст. 2448) тощо.

Для багатьох органів виконавчої влади, приміром, тих, що належать до державної контрольно-ревізійної служби або державної податкової служ­би, контрольна функція взагалі є основною. Для багатьох інших вона є важливою складовою діяльності. Так, наприклад, у ст. 10 Законом України «Про міліцію» визначено обов’язки міліції, частина яких за своїм змістом є проявом суто контрольної діяльності.

Водночас представникам зазначених органів надано право складати протоколи про адміністративні правопорушення у підконтрольних їм сфе­рах діяльності та розглядати переважну більшість справ про адміністра­тивні правопорушення. Іншими словами, вся ця діяльність виконується в адміністративному порядку і пов’язана зі здійсненням державного управ­ління.

«Управлінський аспект» адміністративної відповідальності проявляєть­ся і в особливостях її підстав, тобто юридичних фактів, що тягнуть за со­бою виникнення відносин адміністративної відповідальності.

362

Як відомо, для будь-якого виду юридичної відповідальності, а особливо для кримінальної, адміністративної й дисциплінарної, існують певні особ­ливості діянь, що є їх підставами.

Для дисциплінарної відповідальності характерним є те, що таке діяння полягає, як правило, у порушенні правил внутрішнього трудового розпо­рядку.

Характерною ознакою об’єктивної сторони переважної більшості зло­чинів є передбачуваність, як обов’язкового елементу, суспільно-небез­печних наслідків і те, що кримінальна відповідальність здебільшого є саме карою за суспільно-небезпечні наслідки – результат протиправ­ного діяння.

У свою чергу, правопорушення, за які КпАП передбачено адміністра­тивну відповідальність – адміністративні правопорушення, переважно є правопорушеннями з формальним складом (приблизно 84 % від загальної кількості), причому об’єктивна сторона переважної більшості з них поля­гає у порушенні різноманітних правил, порядків, положень, інструкцій тощо, які за своєю формою є правовими актами управління. Порушення вимог, що містяться у правових актах управління, самі по собі є підставами для застосування заходів адміністративної відповідальності – незалежно від наслідків, до яких призведе це порушення. Така особливість підстав адмі­ністративної відповідальності свідчить про те, що адміністративна відпо­відальність є саме реакцією на «відхилення» у процесі діяльності об’єктів управління, а не на «результат» їхньої діяльності.

Як свідчить аналіз практики, підставами застосування заходів адмініст­ративної відповідальності можуть бути не тільки адміністративні правопо­рушення в розумінні ст. 9 КпАП, а й інші види адміністративних деліктів, зокрема такі, як протиправний стан або цивільне правопорушення5. Бага­томанітність підстав адміністративної відповідальності також свідчить на користь виокремлення в її концепції не тільки карального, а й інших ас­пектів.

Адміністративні делікти виконують роль індикатора необхідності за­стосування управлінського впливу у вигляді адміністративних стягнень щодо певного об’єкта управління. При цьому індикатором може висту­пати не лише особиста протиправна поведінка об’єкта управління. З точки зору управлінського змісту адміністративної відповідальності стає цілком зрозумілим існування досить частих випадків, коли об’єктивна сторона адміністративного делікту виражається у діях юридичної особи, а об’єктом застосування заходів впливу у вигляді адміністративних стяг­нень є посадова особа, що входить до складу юридичної особи. Прикла­дом таких ситуацій можуть слугувати склади адміністративних правопо­рушень передбачені статтями 60, 78, 822, 170і КпАП та багатьма інши­ми. В даному випадку управлінський вплив з метою коригування діяль­ності юридичної особи здійснюється через посадову особу, що входить до її складу.

363

В багатьох випадках з точки зору ефективності управлінського впливу доцільним є застосування управлінського впливу на юридичних осіб окре­мо або і на юридичних, і на їх посадових осіб одночасно.

Адміністративна відповідальність юридичних осіб взагалі є явищем дуже поширеним. Що стосується ситуації з одночасним притягненням до адмі­ністративної відповідальності й фізичних, і юридичних осіб, то як приклад можна навести норми, що передбачають адміністративну відповідальність за порушення законодавства про захист економічної конкуренції. Так, ст. 52 Закону України «Про захист економічної конкуренції» передбачено, що органи Антимонопольного комітету накладають штрафи на суб’єктів господарювання, зокрема, за зловживання монопольним (домінуючим) ста­новищем. При цьому суб’єкти господарювання можуть бути як юридични­ми, так і фізичними особами. Водночас, ст. 166і КпАП передбачено відпо­відальність керівників підприємств за зловживання монопольним стано­вищем на ринку.

Таким чином, у загальну концепцію адміністративної відповідальності з урахуванням її «управлінського аспекту» досить вдало вписуються і юри­дичні особи як суб’єкти адміністративної відповідальності, й різноманітні її підстави.

Ще одним додатковим аргументом на користь «управлінської концепції» адміністративної відповідальності є те, що адміністративна відповідальність набуває якості примусу як одного з основних методів державного управління. Причому використання цього методу залишається досить поширеним і різноманітним.

Отже, в контексті розглянутої «управлінської концепції» інституту адмі­ністративної відповідальності поняття цієї відповідальності можна сфор­мулювати таким чином: адміністративна відповідальність – це специфічний засіб реалізації примусу в державному управлінні, що полягає у застосуванні до об’єкта управління, у випадку невідповідності його поведінки вимогам правових актів, передбачених законом адміністративних стягнень.

Слід наголосити, що адміністративна відповідальність застосовується у якості тільки в системах, де суб’єкт і об’єкт управління не перебувають у відносинах службового підпорядкування, і суб’єкт управління обмежений у виборі методів управління, не маючи інших засобів прямого впливу на об’єкт. Всередині ж систем, у яких між суб’єктом і об’єктом управління наявне службове підпорядкування, замість адміністративної відповідаль­ності застосовується тільки дисциплінарна відповідальність, яка являє со­бою вплив виключно на фізичних осіб.

Разом з тим, в інтересах неупередженості аналізу слід зауважити, що, попри згаданий «управлінський» характер адміністративної відповідаль­ності, вона, хоча й не досить часто, але все ж таки використовується для розв’язання завдань, які не властиві державному управлінню.

Розвиток науки адміністративного права на сучасному етапі характери­зується поступовим переосмисленням постулатів, сформульованих у ми-

364

нулі роки під впливом домінуючої ідеології та реалій суспільного життя радянського періоду. Сучасне адміністративне право як галузь, що безпо­середньо регулює функціонування виконавчої влади, зазнає чи не найва­гоміших змін, пов’язаних із кардинальним переглядом поглядів на при­значення держави, державної влади, роль людини у відносинах з державою та її інституціями.

Проте до сьогодні адміністративне право здебільшого розглядається як право державного управління, юридична форма одного з видів державно-владної діяльності. Ця позиція стала настільки звичною, що будь-які спро­би змістити акценти у визначенні предмета адміністративного права за межі відносин державного управління поки що не сприймаються позитив­но частиною науковців.

Водночас з’являються думки на користь більш широкого розуміння предмета адміністративного права.

Нещодавно, скажімо, В.Б. Авер’яновим було висловлено нетрадицій­ний погляд на предмет адміністративного права, згідно з яким до нього входять не тільки відносини державного управління, але й багато видів відносин, що являють собою так звану публічно-сервісну діяльність органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування (розвиток цієї дум­ки дивіться у гл. 2 розділу І цієї книги).

За своїм характером відносини публічно-сервісної діяльності не відно­сяться до державного управління в його класичному науковому розумінні, хоча й пов’язані з реалізацією виконавчо-розпорядчих повноважень відпо­відними органами. З урахуванням такого підходу запропоновано розгляда­ти як головну ознаку відносин, що складають предмет адміністративного права, наявність у цих відносинах органу публічної влади, а саме органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування. Як приклад наво­дяться окремі різновиди адміністративно-реєстраційних проваджень, а та­кож частина відносин адміністративної відповідальності.

У зв’язку з цим слід окремо зупинитись на розгляді питання про те, чи справді адміністративна відповідальність може розглядатись в окремих своїх проявах поза межами державного управління, і якщо це можливо, то на підставі чого відповідні відносини можуть бути віднесені до адміністратив­но-правових?

Для того, щоб відповісти на поставлені запитання, треба насамперед визначитись із методологічним підходом до їх розв’язання. Очевидно, що аналіз нормативної конструкції адміністративної відповідальності не дасть однозначної відповіді, оскільки узагальнений характер її елементів, а саме загальної характеристики суб’єктів притягнення до адміністративної відпо­відальності, порядку притягнення, загальної характеристики підстав адмі­ністративної відповідальності тощо, обумовлює узагальнений характер ви­сновку про управлінську природу адміністративної відповідальності.

З огляду на це, докладному аналізу мають бути піддані склади конкрет­них правопорушень, за які законодавством передбачена адміністративна

365

відповідальність, і відповідно до цих складів має бути визначена мета при­тягнення винної особи до адміністративної відповідальності. А відповідно до цієї мети має бути визначено співвідношення адміністративної відпо­відальності з державним управлінням.

Проведений аналіз свідчить про те, що в інституті адміністративної відпо­відальності можна знайти чимало винятків, коли притягнення до адмініст­ративної відповідальності не є проявом державного управління.

Так, наприклад, ст. 412 КпАП передбачено адміністративну відпові­дальність за порушення чи невиконання зобов’язань щодо колективного договору, угоди особами, які представляють власників або уповноважені ними органи чи профспілки, або інші уповноважені трудовим колективом органи, чи представниками трудових колективів. Ця стаття майже повністю відтворює ст. 18 Закону України «Про колективні договори і угоди» і є результатом кодифікації норм про адміністративну відповідальність, що містяться у згаданому Законі.

Згідно зі ст. 15 Закону України «Про колективні договори і угоди» кон­троль за виконанням колективного договору, угоди проводиться безпосе­редньо сторонами, що їх уклали, чи уповноваженими ними представника­ми.

Відночас згідно зі ст. 255 КпАП протоколи про адміністративні право­порушення, передбачені ст. 412 КпАП, мають право складати уповнова­жені на те особи органів Міністерства праці та соціальної політики Украї­ни (таким органом на сьогодні є Державний департамент нагляду за до­держанням законодавства про працю), а розгляд справ про адміністративні правопорушення, передбачені ст. 412 КпАП, віднесено до компетенції відпо­відних судів.

Очевидно, що притягнення до адміністративної відповідальності за по­рушення, передбачені ст. 412 КпАП, не має відношення до державного управління, оскільки його головною метою є забезпечення виконання зо­бов’язань сторонами колективного договору або угоди. Навіть контроль у даному випадку здійснюється не органом виконавчої влади, а сторонами договору.

Що ж стосується органу виконавчої влади – Державного департаменту нагляду за додержанням законодавства про працю, який, згідно з Поло­женням, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 18.01.2003 р., є урядовим органом державного управління, що діє у складі Мінпраці й підпорядковується йому, то в даному випадку цьому органу відведено фактично лише функцію складання протоколу про відповідне правопорушення та направлення його до суду.

Більше того, у ст. 20 Закону України «Про колективні договори і угоди» зазначено, що порядок і терміни накладення штрафів, передбачених цим Законом, регламентуються КпАП, а справи з цих питань розглядаються судом за поданням однієї із сторін колективного договору, угоди, відпо­відних комісій або з ініціативи прокурора. З цього випливає, що у первин-

366

йому варіанті участь органів виконавчої влади у провадженні в цих справах взагалі не передбачалась, і тільки необхідність застосування норм КпАП обумовила їх наявність, причому в досить обмеженому вигляді.

Якщо подібні справи є доволі рідкісними, то більш поширеним при­кладом можна вважати правопорушення, адміністративна відповідальність за які передбачена статтями 134 і 135 КпАП. Частиною другою ст. 134 КпАП, зокрема, передбачено відповідальність за неоплачене провезення багажу в електротранспорті й автобусах міського, приміського, міжмісько­го сполучення, а також у маршрутних таксі, а ст. 135 – за безквитковий проїзд пасажира і, так само, провезення без квитка дитини віком від семи до шістнадцяти років на різних видах транспорту.

У цих випадках адміністративну відповідальність передбачено фактич­но за невиконання умов цивільно-правових угод, а саме договорів на пере­везення пасажирів та багажу. Очевидно, застосування саме адміністратив­ної відповідальності за діяння, що за змістом є цивільно-правовими делік­тами, обумовлено особливостями форми відповідних цивільно-правових договорів, короткостроковістю відповідних відносин і неефективністю для такого типу угод передбаченої законом процедури примусового виконання зобов’язань за цивільно-правовими договорами. В даному випадку адмі­ністративна відповідальність виявилась більш зручною, ніж цивільно-пра­вова, завдяки саме оперативності процедури.

Аналогічним чином можна стверджувати, що практично не можна роз­глядати в контексті державно-управлінських відносин адміністративну відповідальність, що передбачена КпАП за такі правопорушення, як дрібне розкрадання державного або колективного майна (ст. 51), порушення прав на об’єкт права інтелектуальної власності (ст. 512), жорстоке поводження з тваринами (ст. 89), незаконні дії щодо державних нагород (ст. 186і) тощо. Безумовно, питома вага зазначених правопорушень відносно мала, але їх достатньо, щоб стверджувати, що адміністративна відповідальність може виконувати не лише свою основну функцію – примусового методу дер­жавного управління, а й деякі інші функції, наприклад, забезпечення ци­вільно-правових зобов’язань тощо.

Дійсно, в даному випадку відносини адміністративної відповідальності відносяться до адміністративне-правових за ознакою участі в них органів, наділених виконавчо-розпорядчими повноваженнями. Проте реалізація цих повноважень має обслуговуючий, сервісний характер, а конкретну користь від такої діяльності отримують як ті суб’єкти, чиї права порушені, так і держава. Інтерес однієї із сторін, скажімо, цивільно-правових відносин задовольняється за рахунок владного впливу на іншу сторону – порушни­ка, а інтерес держави задовольняється за рахунок надходження до бюджету відповідних сум штрафних санкцій.

Іншими словами, послуга держави полягає у владному впливі на особу, винну у невиконанні колективного договору (ст. 412) або цивільно-право­вих зобов’язань, що випливають із договору перевезення пасажирів або

367

багажу (ст. 134 та 135), з метою примушення їх до виконання свої зобо­в’язань, а платою за цю послугу є сума штрафу, який на цю особу накла­дається.

Наявність згаданих вище ситуацій дає можливість виділити у загальній концепції адміністративної відповідальності, крім уже наведених «охорон­ного», «карального» і «управлінського» аспектів, ще один – «сервісний». Цей аспект полягає в тому, що адміністративна відповідальність у випад­ках, передбачених законом, може виступати засобом забезпечення вико­нання зобов’язань, які випливають із договорів та інших відносин, що не відносяться до державного управління.

Але, незважаючи на наявність у загальній концепції адміністративної відповідальності сервісного аспекту, слід зазначити, що цей аспект є по­хідним від управлінського. Нормативна конструкція адміністративної відпо­відальності створювалась і розвивалась виключно як засіб державного уп­равління, і тільки потім вона стала використовуватись для розв’язання інших завдань.

Для того, щоб переконатись у цьому, слід звернути більш цілеспрямо­вану увагу на найважливішу сутнісну ознаку адміністративної відповідаль­ності – особливий порядок застосування санкцій.

3. «Адміністративний порядок» накладання санкцій як ознака управлінського характеру адміністративної відповідальності

Торкаючись еволюції розуміння терміна «адміністративний порядок», спочатку доречно нагадати, що нормативна регламентація відносин, по­дібних до відносин сучасної адміністративної відповідальності, з’явилася на теренах нашої держави у другій половині XIX століття. Хоча жоден правовий акт того часу не використовує поняття «адміністративна відпо­відальність», та й саме поняття «відповідальність» використовується у за­конодавстві досить рідко.

У 1861 р. у доповідній записці імператору Олександру II про судово-поліцейський статут головний управляючий II відділенням Державної Ради граф Д.М. Блудов вказував на необхідність відмежування злочинів, підвідом­чих кримінальним судам, від «поліцейських проступків», які у країнах За­хідної Європи на той час підлягали розгляду спеціальними поліцейськими суддями або адміністративними органами. Д.М. Блудов пропонував роз­межувати повноваження судової влади і поліції у слідчих діях і віднести досудовий розгляд справ про кримінальні злочини до відання судових слідчих, а провадження у справах про маловажні злочини та проступки – до відання мирових суддів.

Проект судово-поліцейського статуту, що містив 206 статей, був пере­даний на розгляд до II відділення Державної Ради у лютому 1864 р. Проект доопрацьовувався на засіданнях Державної Ради у травні та липні 1864 р., після чого його останній варіант під назвою «Статут про покарання, що

368

накладаються мировими суддями» був поданий на розгляд імператору і затверджений 20 листопада 1864 р. Статут про покарання складався з 13 глав, перша з яких містила загальні положення (порядок заміни стягнень, обставини, що пом’якшують та обтяжують відповідальність, тощо). Решта глав, що належали до його особливої частини, містили у своєму складі 150 проступків, поділених залежно від об’єкта посягання на 12 видів – про­ступки, що посягають на встановлений порядок управління (гл. II, а також гл. V – порушення Статуту про паспорти), на громадський порядок (гл. III – «проступки проти благочинства, порядку та спокою»), а також проступ­ки, передбачені у гл. X та XI, що посягають на громадський благоустрій (гл. IV), на порядок в галузі будівництва і залізничного транспорту (гл. VI), такі, що порушують правила пожежної безпеки (гл. X), тощо. Статутом про покарання не були передбачені процесуальні основи провадження у маловажних проступках (порядок накладення покарань, процедура оскар­ження дій мирових суддів, застосування заходів адміністративного припи­нення і т. ін.)6.

Загалом, згідно зі Статутом кримінального судочинства (1864 р.), миро­вим суддям були підсудні:

справи про менш важливі злочини і проступки;

справи про злочини і проступки, у яких провадження, що почина­ лись не інакше як за скаргами осіб ображених або тих, що зазнали збитків, може бути припинене примиренням;

справи про крадіжки, шахрайства, лісові порубки, привласнення знай­ дених речей та інші злочини цього виду, скоєні особами, що підлягають за ці діяння ув’язненню у робочому домі7.

Водночас з установленням судового порядку розгляду справ про мало­важні злочини і проступки низкою правових актів передбачався адмініст­ративний порядок розгляду та розв’язання справ про певні правопорушен­ня. Так, скажімо, Положенням про заходи щодо охорони державного по­рядку та громадського спокою від 14 серпня 1881 р. встановлювалося, що у місцевостях, оголошених у стані посиленої охорони, права та обов’язки щодо збереження державного порядку та громадської безпеки «поклада­ються на Генерал-губернаторів... а в губерніях, які їм не підвідомчі, – на Губернаторів і Градоначальників. В межах цих місцевостей згадані началь­ницькі особи можуть: а) видавати обов’язкові постанови щодо предметів, які відносяться до попередження порушення громадського порядку та дер­жавної безпеки; б) встановлювати за порушення таких обов’язкових по­станов стягнення, що не перевищують тримісячного арешту або грошово­го штрафу в 500 карбованців. Генерал-губернаторам, а в місцевостях, їм не підлеглих, – Губернаторам і Градоначальникам надається право також вирішувати в адміністративному порядку справи про порушення виданих ними обов’язкових постанов»8.

Адміністративний порядок накладання стягнень передбачався також Зводом статутів про акцизні збори, до якого входили Статут про питейний

369

збір, Статут про тютюновий збір і Правила про акцизи з цукру, з освітлю­вальних нафтових мастил і підпалювальних сірників та про продаж фос­фору. Розділ 5 зазначеного нормативного акта містив правила про стяг­нення за порушення постанов про акцизні збори, а розділ 6 – правила про порядок провадження у справах про порушення постанов про акцизні збо­ри. Зокрема, у ст. 1140 зазначалося, що справи про порушення, за які обвинувачений може підлягати одному грошовому стягненню, без конфіс­кації або з конфіскацією предметів, вирішуються в адміністративному по­рядку (управляючим акцизними зборами і міністерством фінансів)9.

Після Жовтневої революції 1917 р., створення у 1922 р. Радянського Союзу, до якого Україна увійшла як союзна республіка, ситуація з розвит­ком відносин адміністративної відповідальності певним чином повторила­ся. 27 липня 1927 р. Всеукраїнський центральний виконавчий комітет і Раднарком УРСР видали постанову «Про надання адміністративним орга­нам права вживати заходів адміністративного впливу за маловажні право-ломства». Згідно з цією Постановою для увільнення судових установ від маловажних кримінальних справ і прискорення їх розв’язання та на зміну частини другої Кримінального Кодексу НКВС АМСРР, адміністративним відділам округових виконавчих комітетів і районовим виконавчим коміте­там було надано право вживати заходів адміністративного впливу за певні (маловажні) праволомства10 (терміном «праволомство» у ті часи познача­лося правопорушення).

Згодом ці норми увійшли до Адміністративного Кодексу УРСР, який був затверджений ВУЦВК 12.10.1927 р. і введений у дію з 1.02.1928 р. Цікаво те, що в Адміністративному Кодексі вже використовується поняття «відповідальність», і вона диференціюється залежно від порядку застосу­вання. Так, в артикулі 28 Адміністративного Кодексу зазначалося: «Окру-говим і районовим виконавчим комітетам, їх президіям і міським та се­лищним радам надається право, в обсязі їх компетенції (арт. 49) і в межах їх території, на розвиток і на виконання чинного законодавства, видавати обов’язкові постанови, що їх оголошується до загального відома й які вста­новлюють: а) будь-які обов’язки для всієї людності даної території або для окремих груп людності; б) відповідальність за зламання або невиконання цих обов’язків адміністративним порядком, а за випадків, окремо встанов­лених у законі, – судовим або дисциплінарним порядком»11 (виділено ав­тором. – Д.Л.). І крім того, в Адміністративному Кодексі, можливо, впер­ше, використовується поняття «адміністративна відповідальність». Зокре­ма, в артикулі 175 зазначалося: «Особи, що затаїли речі, які треба конфіс­кувати, притягаються до адміністративної або судової відповідальності, з одночасним вилученням речей, які підлягають конфіскації».

Аналіз законодавства УРСР та СРСР 20–70-х років свідчить про те, що здебільшого під адміністративною відповідальністю розумілось, передусім, застосування штрафів в адміністративному порядку за різноманітні право­порушення.

370

21 червня 1961 р. Президія Верховної Ради СРСР прийняла Указ «Про подальше обмеження застосування штрафів, що накладаються в адмініст­ративному порядку», а 15 грудня 1961 р. Президія Верховної Ради УРСР прийняла Указ з такою самою назвою, який став прообразом майбутнього Кодексу про адміністративні правопорушення. В цьому Указі встановлю­вався загальний перелік порушень, за які могли бути передбачені адмініст­ративні стягнення у вигляді штрафу, встановлювались максимальні роз­міри штрафів, визначався порядок їх накладення і т. ін. При цьому слід зазначити, що поняття «адміністративна відповідальність» в зазначених указах не вживалося.

І все ж таки з початку 60-х років поняття «адміністративна відпові­дальність» все частіше використовується у нормативних актах СРСР та УРСР. Так, Указом Президії Верховної Ради УРСР від 22.04.1960 р. «Про відповідальність за незаконне виготовлення і використання радіопереда-вальних установок» встановлювалось, що за виготовлення і користування радіопередавальними установками без належного дозволу, а також за ко­ристування ними з порушенням правил, що регулюють радіозв’язок, до винних осіб застосовуються заходи громадського впливу або адміністра­тивні заходи у вигляді штрафу розміром до 20 карбованців з вилученням всієї апаратури, що використовувалась для радіопередач; за ті самі дії, вчи­нені неповнолітніми, громадську й адміністративну відповідальність не­суть їхні батьки. В Указі Президії Верховної Ради УРСР від 17.08.1966 р. «Про відповідальність за порушення правил адміністративного нагляду» встановлювалось, що порушення правил адміністративного нагляду особа­ми, відносно яких такий нагляд установлений, тягне за собою адміністра­тивну відповідальність у вигляді штрафу від 10 до 50 карбованців (виділено автором. – Д.Л.).

Згодом це поняття з’являється і у назвах нормативних актів, на­приклад: Указ Президії Верховної Ради СРСР «Про посилення адмін­істративної відповідальності за порушення правил риболовства і охо­рони рибних запасів у водоймищах СРСР», від 27.03.1964 р. Постанова Ради Міністрів УРСР «Про адміністративну відповідальність за пошкод­ження високовольтних електричних мереж» від 10.10.1969 р., Указ Президії Верховної Ради СРСР «Про адміністративну відповідальність за порушення законодавства про працю і правил охорони праці» від 13.10.1976 р. тощо.

У переважній більшості нормативних актів поняття «адміністративна відповідальність» пов’язане виключно із застосуванням штрафів в адміні­стративному порядку. Так, у п. 1 згаданої вище Постанови Ради Міністрів УРСР «Про адміністративну відповідальність за пошкодження високоволь­тних електричних мереж» встановлювалось, що за пошкодження високо­вольтних електричних мереж внаслідок порушення Правил охорони висо­ковольтних електричних мереж винні особи підлягають в адміністратив­ному порядку штрафу в таких розмірах: посадові особи – до 50 карбо

371

ванців, громадяни – до 10 карбованців, якщо це порушення не тягне за собою кримінальної відповідальності12. У п. 1 Указу Президії Верховної Ради СРСР «Про адміністративну відповідальність за порушення законо­давства про працю і правил охорони праці» також зазначалося, що особи, винні у порушенні законодавства про працю і правил охорони праці, мо­жуть бути піддані в адміністративному порядку штрафу в розмірі до 50 карбованців13.

У 1967 р. з метою впорядкування законодавства про адміністративну відповідальність і зміцнення законності в його застосуванні комісії зако­нодавчих пропозицій Ради Союзу і Ради національностей ВР СРСР висло­вились за розробку Основ законодавства Союзу РСР і союзних республік про адміністративну відповідальність, що й було передбачено у Постанові Президії Верховної Ради СРСР від 13.10.1967 р. Процес розроблення за­значеного акта тривав досить довго, і 23.10.1980 р. Верховна Рада СРСР прийняла Основи законодавства Союзу РСР і союзних республік про адмі­ністративні правопорушення. На той час законодавство про адміністра­тивну відповідальність охоплювало біля 500 нормативних актів, і потреба в їх кодифікації була вкрай актуальною.

І нарешті, 07.12.1984 р. був прийнятий Кодекс Української РСР про адміністративні правопорушення, який з численними змінами діє й сьо­годні. Прийняттям цього Кодексу завершився процес кодифікації законо­давства про адміністративну відповідальність, але, як і в інших норматив­них актах, визначення поняття «адміністративна відповідальність» у ньому відсутнє, хоча сам термін досить часто використовується.

З вищенаведеного можна зробити висновок про те, що поштовхом до виникнення відносин адміністративної відповідальності було прагнення відокремити малозначущі правопорушення від злочинів (за ознакою ступеня суспільної небезпечності) і встановити спрощену процедуру розгляду справ про такі правопорушення. Спочатку це відбувалося в рамках судової сис­теми, але згодом встановився й адміністративний порядок розгляду таких справ і застосування відповідних стягнень.

Зрозуміти сутність адміністративного порядку накладення стягнень за правопорушення можна, проаналізувавши згаданий вище Указ Пре­зидії Верховної Ради УРСР від 15.12.1961 р. «Про подальше обмеження застосування штрафів, що накладаються в адміністративному порядку». Згідно з цим Указом право накладення штрафів в адміністративному порядку мали адміністративні комісії при виконавчих комітетах район­них, міських рад народних депутатів, а у випадках, передбачених ст. 12 цього Указу, – відповідні державні органи і посадові особи. Якщо по­глянути на перелік державних органів, яким надавалось право наклада­ти штрафи в адміністративному порядку, то можна помітити, що майже всі вони є органами виконавчої влади (за сучасною класифікацією) і реалізують надане їм право в процесі реалізації своїх управлінських функцій.

372

Отже, можна сказати, що накладення штрафів в адміністративному порядку означає, що воно здійснюється уповноваженими органами вико­навчої влади у процесі здійснення ними функцій державного управління.

Загалом дослідження генезису й еволюції відносин адміністративної відповідальності дає підстави стверджувати, що основною характерною озна­кою адміністративної відповідальності завжди був саме порядок П застосу­вання.

Аналогічний висновок можна зробити, проаналізувавши і деяку міжна­родно-правову практику.

Приклади з міжнародно-правової практики. У дослідженнях з різних га­лузей вітчизняного права доволі часто не звертається увага на існування міжнародних угод, зокрема таких документів, як Європейська Конвенція про захист прав людини і основних свобод (далі – Конвенція), положення яких, згідно з Конституцією України, є частиною національного законо­давства.

Безпосередньо Конвенція не торкається питань адміністративної відпо­відальності, однак практика застосування положень Конвенції Європейсь­кою комісією з прав людини і Європейським судом з прав людини (страс­бурзькі прецеденти) свідчить про те, що вона поширює свою дію і на відно­сини адміністративної відповідальності.

Хоча переважна більшість вітчизняних правознавців не визнає судо­ву практику джерелом права, значення страсбурзьких прецедентів зали­шається досить великим з огляду на те, що вони фактично є актами офіційного тлумачення Конвенції. При цьому це тлумачення не можна розглядати як виключно казуальне, оскільки у цьому випадку конт­рольний орган не просто вирішує конкретну справу, а й створює право­ву судову доктрину.

Страсбурзьке прецедентне право обумовило формування у Європі но­вої доктрини кримінальної сфери. Поняття «кримінальної сфери» охоп­лює кримінально-правові, кримінально-процесуальні й частину адмініст­ративних правовідносин, зокрема відносин, пов’язаних із застосуванням адміністративних стягнень. Це нове поняття пов’язано з тлумаченням «кри­мінального звинувачення» у ст. 6 Конвенції.

Спочатку Комісія розглядала «кримінальне звинувачення» в сенсі зви­нувачення у злочині, передбаченого в звичайному кримінальному кодексі, однак поступово таке тлумачення змінювалось.

У справі Нормайстера у 1968 р. суд встановив, що «кримінальне зви­нувачення» треба розуміти не у сенсі національного законодавства, а ви­ходячи з розуміння його у контексті Конвенції. У рішенні в справі Адольфа він звернув увагу на необхідність «автономного» розуміння «криміналь­ного звинувачення» у контексті Конвенції, а не на основі внутрішнього права.

У рішенні в справі Енгеля з питань розмежування дисциплінарної про­цедури (яка не охоплюється ст. 6 Конвенції) і кримінального звинувачен-

373

ня суд дійшов висновку, що «характер процедури за внутрішнім правом не може мати вирішального значення з питання можливості застосування частини першої ст. 6 Конвенції, оскільки у протилежному випадку націо­нальна влада може ухилитися від зобов’язань, що накладаються цією стат­тею, шляхом введення дисциплінарних процедур щодо злочинів, які за своєю природою і характером санкцій є або можуть стати частиною крим­інального права». У цій справі були названі три критерії, які дають змогу відмежувати «кримінальну сферу» від стягнень, які не належать до кримі­нальної сфери: класифікація правопорушення у національному праві, при­рода злочину і природа й суворість покарання.

Спочатку було відзначено, що перший критерій не є визначальним – він враховується тільки у тому випадку, якщо діяння не є злочином за своєю природою, але розглядається як кримінальний злочин у національ­ному праві. Під «природою злочину» розуміється сфера застосування нор­ми, що порушується. Якщо норма має універсальний, загальнообов’язко­вий характер – це злочин, якщо норма відноситься тільки до певної обме­женої дисциплінарною владою групи, то йдеться про дисциплінарний про­ступок.

Згодом цю доктрину було розвинуто поширенням «кримінальної сфе­ри» на адміністративні правопорушення. Ці правопорушення (у тому числі й зі спеціальним суб’єктом) та інші малозначущі злочини за своєю при­родою відносяться до порушення норм універсального характеру, тобто до «кримінальної сфери» (справа Адольфа, справа Оцтюрка). Стосовно адміністративних правопорушень були висунуті ті самі критерії «кримі­нальної сфери», що й до дисциплінарних у справі Енгеля (природа зло­чину і санкції). Згодом у справі Лутца було визначено, що для розуміння злочину як приналежного до кримінальної сфери вистачає наявності од­ного з критеріїв, а не їх сукупності. Таким чином всі адміністративні правопорушення віднесені до кримінальної сфери незалежно від суво­рості санкцій14.

З наведеної практики можна зробити різні висновки, але найбільш ціка­вим з точки зору теорії є підхід до визначення критеріїв розмежування злочинів і адміністративних проступків, а відтак, і до розмежування видів юридичної відповідальності.

Якщо подивитись на згадані вище страсбурзькі прецеденти, то єдиним критерієм для розв’язання питання про застосування частини першої ст. 6 Конвенції, який не відноситься до характеристик власне протиправного діяння, але згадується у рішеннях суду, є характер процедури за внутрішнім правом. Зрозуміло, що йдеться про порядок розгляду справ та застосування відповідних стягнень або покарань.

Висновки щодо застосування «адміністративного порядку». Якщо звер­нути увагу на визначення понять злочину (ст. 11 Кримінального кодек­су України) й адміністративного правопорушення (ст. 9 КпАП Украї­ни), то неважко помітити, що єдиною їх ознакою, яка пов’язана з про-

374

цедурою, є вид юридичної відповідальності, яку за них передбачено. Для злочину це буде кримінальна караність (передбаченість кримінальної відповідальності саме Кримінальним Кодексом), а для адміністративно­го правопорушення – передбаченість за певне діяння адміністративної відповідальності.

Якщо, так би мовити, «вилучити» з визначення цих понять вид юри­дичної відповідальності, межа між злочином і адміністративним правопо­рушенням стає дуже розмитою і нечіткою. Інші ознаки цих діянь практич­но збігаються за змістом і розрізняються тільки ступенем суспільної шкідли­вості (суспільне небезпечні чи суспільне шкідливі). При цьому «суспільна шкідливість» – поняття досить абстрактне, а процедура застосування по­карань і стягнень дуже конкретна. Можна також сказати, що ступінь су­спільної шкідливості діяння конкретизується через передбачену законом процедуру застосування стягнень і покарань та їх розмір. Чим вищий ступінь суспільної шкідливості, тим складніша процедура накладення стягнень і більша їх суворість.

Таким чином, наведене ще раз підтверджує, що ключовим моментом при розмежуванні різних видів юридичної відповідальності є саме процеду­ра, порядок накладення відповідних стягнень.

Навіть у тих випадках, коли справи про адміністративні правопорушен­ня розглядаються судами, можна стверджувати про наявність того ж само­го адміністративного порядку притягнення до адміністративної відпові­дальності. Це звучить незвично, але прямо випливає з аналізу чинного законодавства України.

Так, відповідно до ст. 1 Закону України «Про судоустрій України» орга­ни судової влади здійснюють свої повноваження виключно на підставах, у межах і порядку, передбачених Конституцією України та законами. У час­тині другій цієї ж статті зазначено, що судова влада реалізується шляхом здійснення правосуддя у формі цивільного, господарського, адміністра­тивного, кримінального, а також конституційного судочинства, причому судочинство здійснюється Конституційним Судом України та судами за­гальної юрисдикції.

Відповідно до статей 213 та 221 КпАП частина справ про адміністра­тивні правопорушення розглядається районними (міськими) судами, які згідно зі ст. 21 Закону України «Про судоустрій України» відносяться до категорії місцевих загальних судів. Водночас згідно із частиною другою ст. 22 цього Закону місцеві загальні суди розглядають кримінальні та цивільні справи, а також справи про адміністративні правопорушення. У свою чер­гу, згідно із частиною четвертою ст. 22 адміністративні справи, пов’язані з правовідносинами у сфері державного управління та місцевого самовряду­вання (справи адміністративної юрисдикції), розглядають місцеві адміні­стративні суди.

У ст. 19 Закону України «Про судоустрій України» зазначено, що відпо­відно до Конституції України в системі судів загальної юрисдикції утворю-

375

ються загальні та спеціалізовані суди, і спеціалізованими судами є госпо­дарські, адміністративні та інші суди, визначені як спеціалізовані .

Очевидно, що у контексті згаданих статей Закону України «Про судо­устрій України» загальні суди здійснюють цивільне та кримінальне судо­чинство, а адміністративні суди – адміністративне судочинство. Причому така форма судочинства, як адміністративне, притаманна тільки адмініст­ративним судам.

З цього випливає, що оскільки розгляд справ про адміністративні пра­вопорушення віднесено до компетенції загальних судів, його не можна віднести до жодної із передбачених законом форм судочинства, а відтак, і вважати здійсненням правосуддя. Логічним є висновок про те, що вирі­шення справ про адміністративні правопорушення, здійснюване судами, є реа­лізацією судової влади не у формі судочинства, а у формі адміністративного провадження.

Таким чином, у випадку розгляду судами справ про адміністративні правопорушення відбувається розподіл відповідних повноважень - шля­хом передачі судам окремих повноважень органів виконавчої влади. На користь цього твердження свідчать:

однаковий порядок розгляду справ про адміністративні правопорушення

як органами виконавчої влади, так і судами;

відсутність серед принципів провадження в справах про адміністра­

тивні правопорушення, принципу змагальності сторін, який у ст. 129 Кон­

ституції України визнано одним з основних принципів судочинства.

Важливо, що вищезгадані положення не суперечать Закону України «Про судоустрій України». Адже у ст. 23 цього Закону зазначено, що суд­дя місцевого суду здійснює правосудця в порядку, встановленому проце­суальним законом (п. 1), а також інші передбачені законом повноважен­ня (п. 4). Можна вважати, що право розгляду справ про адміністративні правопорушення й відноситься до «інших передбачених законом повно­важень».

Не суперечить наведене і Конституції України. Згідно зі ст. 124 Кон­ституції не допускається делегування функцій судів, а також привласнен­ня цих функцій іншими органами та посадовими особами, але аж ніяк не виключається можливість наділення судів функціями інших державних органів, зокрема, як здається, і органів виконавчої влади.

Більше того, слід вважати цілком прийнятною передачу судам функцій органів виконавчої влади в частині розгляду справ про адміністративні правопорушення, коли необхідним є застосування адміністративного стяг­нення у вигляді конфіскації (до речі, це прямо передбачено ст. 41 Кон­ституції України) або адміністративного арешту. При цьому пріоритетне значення особливого порядку розгляду цих справ судами зумовлює не­обхідність вважати суди одним із видів суб’єктів, які реалізують функції органів виконавчої влади щодо розгляду і вирішення адміністративних деліктів.

376

Література (до гл. 2)

Атаманчук Г.В. Теория государственного управлення: Курс лекций. –

М., 1997. - С. 92-93.

Кодекс Украинской ССР об административньїх правонарушениях:

Науч.-практ. коммент. / В.С. Анджиевский, З.Г. Герасименко, Е.В. Додин

идр. -К., 1991.-С. 54-55.

Див., напр.: Лейст О.З. Санкции й ответственность по советсокму

праву (теоретические проблеми). – М., 1981. – С. 130–131.

Див.: Колпаков В. Адміністративно-деліктне право у юридичне-галу­

зевій парадигмі // Право України. 2002. № 4. – С. 19–20; Кузьменко О.

Адміністративний процес: сутність і структура // Право України. 2002.

№ 2. - С. 25.

Докладніше про це див.: Лук’янець Д.М. Інститут адміністративної

відповідальності: проблеми розвитку. – К.: Інститут держави і права ім.

В.М. Корецького НАН України, 2001. - С. 118-129.

Див.: Агапов А.Б. Административная ответственность: Учебник. –

М., 2000. - С. 85-86.

Титов Ю.П. Хрестоматия по истории государства й права России:

Учебное пособие. - М., 1998. - С. 260.

Там само. – С. 264.

Сводь Законовь Россійской имперіи. 2-е изд. / Под ред. А.Ф. Волкова

й Ю.Д. Филипова. – СПб: Общественная польза, 1899.

36. узаконень та розпоряджень робітничо-селянського уряду Украї­

ни. 1927. № 39. - С. 177.

36. узаконень та розпоряджень робітничо-селянського уряду Украї­

ни. - 1927. № 63-65. - С. 239, 240.

СП УССР. 1969. № 10. - С. 131.

Ведомости ВС СССР. 1976. № 42. - С. 584.

Клепицкий И.А. Преступление, административное правонаруше-

ние й наказание в России в свете Европейской Конвенции о правах чело-

века // Государство й право. 2000. № 3. – С. 66–68.