ГЛАВА 2 СИСТЕМА ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ УКРАЇНИ

1. Конституційно-правові засади побудови системи органів виконавчої влади

Система органів виконавчої влади є, як відомо, найважливішим еле­ментом механізму державного управління. Функціональним станом цієї системи переважною мірою визначається спроможність уряду – Кабінету Міністрів – консолідувати зусилля решти органів виконавчої влади на формування і виконання стратегічних цілей державного управління, за­безпечити більшу узгодженість, ефективність і прозорість процесів прий­няття й виконання рішень на всіх рівнях виконавчої влади.

Діюча в Україні конституційно-правова модель виконавчої влади містить положення, що закріплюють загальні контури і найважливіші конкретні параметри системи органів виконавчої влади. Це цілком зако­номірно, оскільки дана система є невід’ємним елементом державного ладу України.

Конституційні приписи, присвячені системі органів виконавчої влади, містяться як в окремому розділі VI «Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади», так і в інших частинах Конституції України. Особливістю є те, що Конституція не передбачає цілковито вичерпної регламентації згаданої системи. Це підтверджується:

по-перше, тим, що і в самій назві, і у змісті наведеного розділу Кон­

ституції відсутні прямі вказівки на повний перелік складових елементів

(ланок) системи органів виконавчої влади (на відміну, скажімо, від кон­

ституційного визначення у розділі VIII «Правосуддя» системи судів за­

гальної юрисдикції (ст. 125));

по-друге, тим, що сама Конституція декларує – питання «органі­

зації і діяльності» органів виконавчої влади, які (питання) можуть безпо­

середньо впливати на різні сторони побудови і функціонування системи

даних органів, регулюються «виключно законами України» (п. 12 частини

першої ст. 92).

Для цілісного уявлення про конституційно-правові засади побудови системи органів виконавчої влади слід звернути увагу на наступні її ключові ознаки, передбачені Конституцією України (далі наводяться посилання на статті Конституції України).

Розглядувана система сформована як результат впровадження поділу

державної влади на три відносно самостійні гілки – законодавчу, вико­

навчу та судову (ст. 6).

Органи виконавчої влади зобов’язані діяти лише на підставі, в межах

повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами Украї­

ни (частина друга ст. 19).

73

Крім того, саме Конституцією і законами України визначаються орга­нізація і порядок діяльності цих органів (частина друга ст. 120).

•              У системі органів виконавчої влади виділені три види органів, які

розташовані на різних структурних рівнях цієї системи:

а)            вищий орган в системі органів виконавчої влади (частина перша

ст. 113) – вищий рівень системи;

б)            центральні органи виконавчої влади (частина п’ята ст. 114, частина

перша ст. 120) – центральний рівень системи;

в)            місцеві органи виконавчої влади (ст. 120) – місцевий (або територі­

альний) рівень системи.

Поміж цими рівнями системи органів виконавчої влади передбачені субординаційні відносини, тобто вони співпідпорядковуються між собою як вищий і нижчий рівні (п. 9 ст. 116, частини п’ята і шоста ст. 118, п. 1 ст. 119).

Водночас Конституція у прямому вигляді не виключає імовірної на­

явності в системі органів виконавчої влади, поряд із переліченими вище

видами, якихось інших. Адже конституційна формула «міністерства, інші

органи виконавчої влади» (п. 9 ст. 116) передбачає, на наш погляд, мож­

ливість існування органів, що не збігається ані з «центральними», ані з

«місцевими» органами (докладніше ця ознака аналізується у наступному

підрозділі цієї глави).

Крім конкретного визначення Кабінету Міністрів України «вищим

органом в системі органів виконавчої влади» (частина перша ст. 113) Кон­

ституція не містить чіткої ідентифікації видів органів виконавчої влади,

що відносяться до рівнів центральних і місцевих органів.

Зокрема, прямо згадуються лише:

серед центральних органів виконавчої влади – «міністерства» (час­

тина п’ята ст. 114, частина третя ст. 117, п. 15 ст. 106);

серед місцевих органів, та й то за побічними ознаками, – «місцеві

державні адміністрації» в областях і районах, містах Києві та Севастополі

(ст. 118, 119, п. 10ст. 106);

–             Рада міністрів Автономної Республіки Крим (ст. 135, 136).

Відтак, залишається загалом відкритим і перелік видів органів, що мо­

жуть бути віднесені до системи органів виконавчої влади.

•              Ключовими критеріями віднесення тих чи інших органів до системи

органів виконавчої влади Конституція визнає те, що:

а)            їх (крім уряду) роботу «спрямовує і координує» Кабінет Міністрів

України (п. 9 ст. 116);

б)            їх організація і діяльність визначаються «виключно законами Ук­

раїни» (п. 12 частини першої ст. 92);

в)            їхні (крім уряду) керівники призначаються на посади за поданням

прем’єр-міністра і звільняються з посад Президентом України (п. 10

ст. 106).

На додаток до цих спільних для всіх органів виконавчої влади ознак, «центральні органи виконавчої влади» характеризуються такими ознака­ми:

74

а)            вони утворюються, реорганізовуються та ліквідуються за поданням

Прем’єр-міністра Президентом України (п. 15 ст. 106);

б)            їхні нормативно-правові акти підлягають «реєстрації в порядку, вста­

новленому законом» (частина третя ст. 117).

В системі органів виконавчої влади наявні окремі органи, які не мо­

жуть бути ліквідовані й назва яких не може бути змінена без внесення

відповідних змін до Конституції, оскільки конкретні назви цих органів –

прямо або через згадування їх керівників – зафіксовані в її тексті. Це:

Кабінет Міністрів (ст. 113, 114 та інші); Міністерство внутрішніх справ

(п. 22 ст. 85, частина п’ята ст. 107); Міністерство оборони; Міністерство

закордонних справ (частина п’ята ст. 107); Міністерство юстиції (частина

третя ст. 131).

До системи органів виконавчої влади Президент України не віднесений.

Адже він, обіймаючи пост «глави держави», не наділений Конституцією

правосуб’єктними ознаками «органу виконавчої влади» і тим більше –

«глави виконавчої влади». Хоча, як відомо, до прийняття Конституції Ук­

раїни 1996 р. Президент України певний час поєднував повноваження гла­

ви держави і глави виконавчої влади.

•              Водночас Президент України виконує вагому роль у формуванні й

функціонуванні розглядуваної системи органів, оскільки Конституція

надає йому значні установчі, кадрові та деякі інші дискреційні повнова­

ження щодо органів виконавчої влади. Зокрема, Президент України:

а)            утворює, реорганізовує та ліквідує за поданням прем’єр-міністра

України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи

в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади

(п. 15 ст. 106);

б)            призначає за згодою Верховної Ради України прем’єр-міністра Ук­

раїни, припиняє його повноваження і приймає рішення про його відстав­

ку (п. 9 ст. 106);

в)            призначає за поданням прем’єр-міністра членів Кабінету Міністрів

України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також

голів місцевих державних адміністрацій та припиняє за поданням Кабінету

Міністрів їхні (в тому числі голів місцевих державних адміністрацій) по­

вноваження на цих посадах (п. 10 ст. 106, частина четверта ст. 118));

г)             видає акти – укази і розпорядження, – якими має керуватися у своїй

діяльності Кабінет Міністрів (частина третя ст. 113, п. 1 ст. 116) і котрі є

обов’язковими для всіх органів виконавчої влади (частина третя ст. 106);

д)            визначає функції, що їх виконує Кабінет Міністрів України (п. 10 ст. 116);

е)            здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, а

також у сферах національної безпеки і оборони держави (п. З, 17 ст. 106);

є) очолюючи Раду національної безпеки і оборони України (п. 18 ст. 106), координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у заз­начених сферах (частина друга ст. 107);

ж)           скасовує акти Кабінету Міністрів України та Ради міністрів Авто­

номної Республіки Крим (п. 16 ст. 106), а також рішення голів місцевих

державних адміністрацій (частина восьма ст. 118).

75

Наведений перелік повноважень Президента України дає підстави підтри­мати влучне і точне визначення В.М. Шаповалом ролі Президента як «но­сія» виконавчої влади (щоправда, з єдиним уточненням, що йдеться про «носія повноважень» виконавчої влади) на противагу безпідставному визначенню його деякими дослідниками як власне «органу» виконавчої влади1.

Важливо наголосити, що вище йшлося про повноваження саме Прези­дента України як глави держави, а не про повноваження робочого апарату, що забезпечує діяльність Президента, тобто його Адміністрації. На цьому варто наголосити, оскільки окремими авторами вбачається наявність си­туації, за якою Кабінет Міністрів нібито «підпорядковується» Президенту і його Адміністрації2. Недоречність подібного погляду очевидна, адже в реальній практиці ніяких легальних підтверджень якогось «владарюван­ня» з боку Адміністрації Президента над власне урядом як колегіальним органом виконавчої влади немає.

З іншого боку, є достатньо підстав говорити про існування фактичного впливу посадових осіб Адміністрації Президента на своїх «візаві» у Секре­таріаті Кабінету Міністрів, але це – відносини між структурами, які є не цілком самостійними органами державної влади, а лише «апаратами» цих органів – відповідно Президента і Кабінету Міністрів України. І тому проблеми, які тут виникають, можуть розглядатися і вирішуватися тільки у контексті поліпшення законодавчого унормування відносин між власне державно-владними суб’єктами – Президентом України і Кабінетом Міністрів.

Отже, спираючись на наведений огляд конституційно-правових засад побудови системи органів виконавчої влади України, доцільно перейти до більш докладної характеристики її складових та основних ознак.

Література

Див.: Шаповал В.М. Президент України і виконавча влада // Вико­

навча влада і адміністративне право / За заг. ред. В.Б. Авер’янова. – К.,

2002.-С. 41.

Див., наприклад: Цвік М., Проток І. Про державно-правову природу

влади Президента України в системі розподілу влад // Вісник Академії

правових наук України. 1999. № 1. – С. 57.

2. Органи виконавчої влади та їх класифікація

Як зазначалось вище, Конституція України дає підстави виділяти у складі системи органів виконавчої влади наступні види органів:

вищий орган у системі органів виконавчої влади – Кабінет Міністрів

України;

центральні органи виконавчої влади (ЦОВВ) – міністерства та інші

ЦОВВ;

76

3) місцеві органи виконавчої влади – обласні (Київська і Севастопольсь­ка міські), районні державні адміністрації.

Виший орган у системі органів виконавчої влади. Вагоме значення має положення Конституції про те, що «Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади» (частина перша ст. 113). Це означає, що Кабінет Міністрів – як уряд – очолює систему органів вико­навчої влади, і отже, усі інші – центральні та місцеві – органи виконав­чої влади мають бути підпорядкованими (підвідомчими) Кабінету Міністрів, йому підконтрольними і підзвітними.

Згадане положення ст. 113 Конституції є принциповим, оскільки до прийняття Конституції України 28 червня 1996 р. Президент України був водночас главою і держави, і главою виконавчої влади. Зараз він формаль­но (легальне) не очолює виконавчої влади, але завдяки окремим своїм повноваженням має великий вплив на неї.

Статус Кабінету Міністрів України як вищого серед органів виконав­чої влади підтверджується і п. 9 ст. 116 Конституції, згідно з яким Кабінет Міністрів України «спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади».

Центральні органи виконавчої влади. Ланкою органів виконавчої влади, безпосередньо підпорядкованою Кабінету Міністрів, є міністерства та інші ЦОВВ.

Враховуючи неодноразові випадки згадування в Конституції України такої формули, як «міністерства та інші центральні органи виконавчої влади», слід зробити висновок, що міністерство є провідним видом цент­ральних органів виконавчої влади. 1 це невипадково, оскільки лише керів­ник міністерства – міністр – є членом уряду.

Що ж являють собою «інші» центральні органи виконавчої влади – на це питання в Конституції безпосередньої відповіді немає. У зв’язку із цим важливо відзначити, що в Конституції України фактично згада­но кілька конкретних назв центральних органів виконавчої влади (статті 85, 106, 107, 131). Зокрема, з аналізу конституційних положень випливає, шо в Україні, за незмінності відповідних положень Консти­туції, передбачена обов’язкова наявність Міністерства оборони, Міністерства внутрішніх справ, Міністерства закордонних справ та Служби безпеки. Крім того, в Конституції передбачені – через згаду­вання їх керівників – Міністерство юстиції, Антимонопольний комі­тет, Фонд державного майна та Державний комітет телебачення і ра­діомовлення.

Якщо презюмувати їх приналежність до виконавчої гілки влади, то аналіз наведених конституційних положень означає, по-перше, що зазначені орга­ни не можуть бути ліквідовані без внесення відповідних змін до Консти­туції.

По-друге, керівники Антимонопольного комітету, Фонду державного майна та Державного комітету телебачення і радіомовлення признача­ються за особливою процедурою (п. 24 частини першої ст. 85, п. 14 части­ни першої ст. 106). Іншими словами, Конституція не дає однозначної

77

відповіді на питання, чи є перелічені органи центральними органами вико­навчої влади.

Місцеві органи виконавчої влади. Нарешті, згаданим у Конституції Ук­раїни найнижчим рівнем системи органів виконавчої влади є місцеві дер­жавні адміністрації. Адже у частині першій ст. 118 зазначено: «Виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації».

Згідно з Конституцією, голови місцевих державних адміністрацій під час здійснення своїх повноважень відповідальні перед Президентом Ук­раїни і Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня. Виходячи з положень Конституції, таки­ми органами вищого рівня відносно місцевих державних адміністрацій є Кабінет Міністрів України, міністерства та інші центральні органи вико­навчої влади.

Те, що місцеві державні адміністрації є найнижчою ланкою системи органів виконавчої влади, підтверджується також положенням Консти­туції, згідно з яким місцеві державні адміністрації на відповідній тери­торії забезпечують «виконання... актів... Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади» (п. 1 ст. 119).

Отже, Конституція України, виокремлюючи три рівні (ланки) системи органів виконавчої влади, залишила без чіткої відповіді деякі важливі пи­тання визначення складу системи органів виконавчої влади.

Зокрема, незрозуміле, яке місце у ній посідає Рада міністрів Автоном­ної Республіки Крим. Адже, з одного боку, відповідно до частини другої ст. 135, «...рішення Ради міністрів Автономної Республіки Крим... прий­маються відповідно до... актів... Кабінету Міністрів України та на їх вико­нання». А з іншого – Раду міністрів Автономної Республіки Крим (АРК) не згадано в розділі VI Конституції «Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади». Хоча цілком очевидна «прив’язка» цього та інших органів виконавчої влади в АРК до місцевого (територіального) рівня.

Наступне питання полягає в тому, чи означає закріплення в Консти­туції України видів органів виконавчої влади встановлення вичерпної кла­сифікації органів виконавчої влади.

Слід вважати, що конституційна легітимізація згаданих вище трьох рівнів органів виконавчої влади означає лише те, що їх існування є обов’язковим для системи органів виконавчої влади в Україні. Водночас зміст Консти­туції аж ніяк не виключає, на наш погляд, можливості існування якихось додаткових видів органів виконавчої влади, що посідали б певне проміжне місце стосовно згаданих основних структурних рівнів.

Адже Конституція не містить вичерпного визначення всіх елементів системи органів виконавчої влади. Натомість, згідно з п. 12 частини пер­шої ст. 92 Конституції, виключно законами України визначаються «орга­нізація і діяльність органів виконавчої влади». Тобто Конституція вино­сить розв’язання питання про можливість існування у системі органів виконавчої влади, поряд з основними рівнями, деяких інших, неосновних рівнів на розсуд законодавця шляхом прийняття відповідних законів. Тож

78

наявність будь-яких інших видів органів виконавчої влади – це справа поточного державотворення.

Тим більше, що існуюча класифікація органів виконавчої влади не до­сить досконала.

Наприклад, не досить зрозуміла характеристика «центральних» органів поряд з «вищим». Адже уряд, у певному розумінні, – також «централь­ний» (якщо, наприклад, виходити з територіальних масштабів діяльності)

орган.

Отже, все говорить за те, що конструкція системи органів виконавчої влади має бути рухливою, динамічною – за умови, звичайно, стабільності її основоположних параметрів. Саме вони і є предметом конституційно-правового регулювання. Все інше має бути продуктом поточної політики

держави.

Зокрема, цей висновок стосується таких новостворених органів, що були запропоновані Концепцією адміністративної реформи в Україні, як урядові органи державного управління (департаменти, служби, інспекції). Вони відносяться, як видається, саме до одного з неосновних рівнів системи органів виконавчої влади.

Зазначені органи були запроваджені Указом Президента від 15 грудня 1999 р. «Про систему центральних органів виконавчої влади». Вони утво­рюються Кабінетом Міністрів формально «у складі» (а насправді «у сис­темі») центральних органів виконавчої влади для здійснення: а) управлін­ня окремими підгалузями, або сферами діяльності; б) контрольно-нагля­дових функцій; в) регулятивних та дозвільно-реєстраційних функцій щодо фізичних і юридичних осіб.

Зазначені органи здійснюють свої повноваження фактично під кер­івним впливом і контролем (як підпорядковані органи) міністерств та інших ЦОВВ. На сьогодні (станом на 1 липня 2003 р.) існує 34 таких

органи.

Доречно нагадати, що Концепцією адміністративної реформи в Ук­раїні передбачалося, що одна частина урядових органів мала б підпоряд­ковуватися Кабінету Міністрів безпосередньо, а інша – опосередковано, через підпорядкування тому чи іншому міністерству. Щодо підпорядкування іншим центральним органам виконавчої влади, то Концепція передбача­ла, як виняток, таке підпорядкування лише центральним органам вико­навчої влади зі спеціальним статусом. Однак Концепція не передбачала можливості утворення урядових органів, підпорядкованих державним ко­мітетам, що спостерігається в сьогоднішній практиці.

Фактично на цей час переважна більшість урядових органів (ЗО) підпорядкована саме міністерствам (всього 13). У підпорядкуванні трьох держкомітетів функціонують три урядових органи і один – підпоряд­кований центральному органу виконавчої влади зі спеціальним стату­сом (СБУ).

Варто зауважити, що легітимність створення урядових органів держав­ного управління заперечувалась деякими фахівцями на тій підставі, що такі види органів виконавчої влади не передбачені Конституцією України.

79

У зв’язку із цим слід наголосити, що в тексті Конституції України не дається вичерпної класифікації органів виконавчої гілки влади. Конституція чітко визначає:

по-перше, лише основні структурні рівні системи органів виконавчої

влади;

по-друге, на кожному такому рівні (окрім вищого) – лише основні

види органів.

Наведемо приклад на підтвердження першої тези. Рада національної безпеки і оборони України передбачена ст. 107 Конституції України. Оскіль­ки вона, за Конституцією, «координує і контролює діяльність органів ви­конавчої влади у сфері національної безпеки і оборони», її, безперечно, є підстави віднести до системи органів виконавчої влади. Але місце цього органу дуже специфічне: він аж ніяк не вписується в традиційне уявлення про трирівневу систему органів виконавчої влади.

Друга теза підтверджується тим, що Конституція не називає й деяких інших органів, які фактично існують і легітимність яких жодним чином не заперечується. Наприклад, частина перша ст. 118 визначає, що «вико­навчу владу в областях і районах... здійснюють місцеві державні адмініст­рації». Насправді ж на рівні областей і районів функціонують і деякі інші місцеві органи виконавчої влади – у вигляді, зокрема, територіальних органів низки міністерств (наприклад, оборони, внутрішніх справ, юс­тиції та деяких інших), які не входять до складу місцевих державних адмі­ністрацій.

Ще однією конституційно-правовою підставою правомірності існуван­ня урядових органів державного управління можна вважати положення п. 9 ст. 116 Конституції, за яким Кабінет Міністрів України спрямовує і координує роботу «міністерств, інших органів виконавчої влади». Наведе­не словосполучення (тобто без акценту на «інші центральні») не виключає, що серед підвідомчих Кабінету Міністрів органів може існувати такий їх вид, який не належить ані до «центральних», ані до «місцевих» органів.

Важливим для легітимізації системи органів виконавчої влади є також питання: чи означає закріплене п. 12 частини першої ст. 92 Конституції України положення про те, що «організація і діяльність» органів вико­навчої влади визначаються «виключно законами», виняткову прерогативу парламенту вирішувати питання щодо формування та зміни системи органів виконавчої влади.

Потреба у постановці й розгляді цього питання зумовлена тим, що, поряд з наведеним положенням, сама Конституція передбачає розв’язан­ня окремих питань «організації та діяльності» органів виконавчої влади не тільки шляхом законодавчого регулювання.

Таких випадків, щонайменше, два.

По-перше, Конституція (п. 15 частини першої ст. 106) надає Президен­тові України право на «утворення, реорганізацію та ліквідацію» міністерств та інших ЦОВВ. Безперечно, що ці права (наприклад, проведення реорга­нізацій ЦОВВ) мають безпосереднє відношення до «організації» органів виконавчої влади.

80

По-друге, Основний Закон (п. 10 ст. 116) передбачає право Президента визначати «функції» Кабінету Міністрів України. А це є безпосереднім втручанням у визначення змісту діяльності органів виконавчої влади.

Отже, в певних аспектах розв’язання питань формування, а відтак, і внесення змін до системи (що, в принципі, неможливо без впливу на «орган­ізацію і діяльність» органів) органів виконавчої влади, на наш погляд, виходить за межі предмета суто законодавчого регулювання.

Такі винятки правомірно поширювати, принаймні, на двох суб’єктів – Президента України і Кабінет Міністрів. Аргументи тут наступні.

Що стосується Президента України, то його легальні можливості втру­чатися в сферу «організації та діяльності» органів виконавчої влади перед­бачені кількома положеннями Конституції України:

по-перше, щодо згаданого вище підзаконного вирішення питань

«організації та діяльності» органів виконавчої влади;

по-друге, щодо його повноважень «здійснювати керівництво» в трьох

сферах – зовнішньополітичної діяльності, національної безпеки і оборо­

ни (пункти 3, 17 частини першої ст. 106).

Що ж до Кабінету Міністрів, то про його можливості можна говорити:

а)            з одного боку, відповідно до положень власне Конституції* оскільки

реалізація саме вищенаведених повноважень Президента передбачає кон­

трасигнацію з боку прем’єр-міністра і відповідного міністра;

б)            з іншого боку, з точки зору реальної необхідності надання уряду

повноважень вирішувати деякі питання формування (реорганізації,

ліквідації) підвідомчих йому органів (наприклад, урядових органів

державного управління) своїми актами. Це також, із суто формаль­

ної точки зору, буде певним втручанням в «організацію та діяльність»

органів виконавчої влади. Але без цього важко уявити собі справжню

роль Кабінету Міністрів як вищого органу в системі органів вико­

навчої влади.

Завершуючи аналіз питань класифікації органів виконавчої влади вар­то звернути увагу на важливість належного впорядкування складу централь­них органів виконавчої влади, розпочатого указами Президента України «Про систему центральних органів виконавчої влади» та «Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади» від 15 грудня 1999 р. Адже до цього часу класифікація цих органів була дуже довільною. Серед них більш-менш сувору визначність мали тільки міністерства, а решта органів охоплюва­лись назвою «інші центральні органи виконавчої влади», хоч, за тради­цією ще радянських часів, тут відносно більша однорідність була власти­ва групі «державних комітетів».

Згадані укази мали своїм позитивним наслідком не так скорочення кількості центральних органів виконавчої влади, як встановлення досить чіткого поділу ЦОВВ на три групи (види) з відповідним розмежуванням функціонального призначення і статусу органів кожного виду.

Зокрема, до центральних органів виконавчої влади віднесені: 1) міністер­ства; 2) державні комітети (державні служби); 3) центральні органи вико­навчої влади зі спеціальним статусом.

81

Міністерства. Принципово важливим є положення про те, що провідне місце серед центральних органів посідають міністерства України.

їх керівники – міністри – входять до складу Кабінету Міністрів і без­посередньо беруть участь у формуванні державної політики в країні. Міністри особисто відповідають за розробку і впровадження програми Кабінету Міністрів з відповідних питань, реалізацію державної політики у певних сферах державного управління. Вони здійснюють управління в цих сферах, спрямовують і координують діяльність інших органів виконавчої влади з питань, віднесених до їх відання.

Нині (тут і далі станом на 1 жовтня 2003 р.) в Україні налічується 16 міністерств.

Державні комітети. Державні комітети (державні служби) України є центральними органами виконавчої влади, діяльність яких спрямовує і координує прем’єр-міністр України або віце-прем’єр-міністри чи міністри. Державні комітети вносять пропозиції щодо формування державної по­літики відповідним членам Кабінету Міністрів України та забезпечують її реалізацію у визначених сферах діяльності, здійснюють управління в цих сферах, а також міжгалузеву координацію та функціональне регулювання з питань, віднесених до їх відання. Державні комітети очолюються голо­вами.

За існуючою ще з радянських часів традицією, державні комітети ство­рюються як ієрархічний щабель, що безпосередньо підпорядкований (ана­логічно міністерствам) Кабінету Міністрів України, але у тих сферах уп­равління, які не охоплюються міністерствами і мають, зазвичай, міжвідом­чий, надгалузевий або менш суспільне значимий, – порівняно з міністер­ствами, характер (хоч нерідко всі ці критерії переплітаються).

Нині в Україні налічується 25 державних комітетів, включаючи 7 інших органів, статус яких прирівняно до державного комітету.

ЦОВВ зі спеціальним статусом. Центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом мають визначені Конституцією та законодавством України особливі завдання і повноваження. Щодо них може встановлюва­тись спеціальний порядок утворення, реорганізації, ліквідації, підконт-рольності, підзвітності, а також призначення і звільнення керівників та розв’язання інших питань.

Нині в Україні налічується 17 ЦОВВ зі спеціальним статусом.

Зазначимо, що дуже важливою і давно очікуваною новацією роз­глядуваних указів став припис про те, що Кабінет Міністрів України має вносити подання щодо створення центральних органів лише за формою і зі статусом, що наведені вище (хоча цей припис іноді пору­шувався).

Що ж стосується власне скорочення чисельності ЦОВВ, то це завдан­ня у 1999 р. було розв’язано досить радикально: з понад 90 органів залиши­лось 46: 15 міністерств, 20 державних комітетів і прирівняних до них органів, 11 ЦОВВ зі спеціальним статусом.

І хоча зараз їх кількість дещо зросла (разом налічується 58 ЦОВВ), але ця цифра все одно набагато менша, ніж попередня.

82

Щоправда, утворені урядові органи державного управління також фор­мально діють на «центральному рівні». Проте вони суттєво не ускладню­ють взаємодію ЦОВВ з урядом, оскільки перебувають у безпосередньому підпорядкуванні окремих ЦОВВ і не мають прямих (поза керівником ЦОВВ) стосунків із Кабінетом Міністрів, як це властиво центральним органам виконавчої влади.

Разом з тим, слід визнати, що побудова досконалішої системи органів виконавчої влади потребує подальших заходів реформування, на чому ок­ремо наголошується в завершальному підрозділі цієї глави.

Але попередньо доцільно звернутися до характеристики управлінських відносин між органами виконавчої влади, без якої розгляд системи цих органів був би неповним.

3. Загальна характеристика управлінських відносин у системі органів виконавчої влади

Як відомо з наукових джерел, управлінські відносини виникають як у ході взаємодії органів виконавчої влади, сукупність (система) яких скла­дає апарат державного управління (системна характеристика якого наве­дена у попередній главі книги), із зовнішнім соціальним середовищем – власне управлінські відносини, так і всередині цього апарату, між самими органами – так звані внутрішньоапаратні (або внутрішньоорганізаційні) уп­равлінські відносини1. Саме у другому значенні управлінським відносинам приділятиметься увага у подальшому викладі.

Доречно відзначити, що найбільш загальні контури управлінських відносин між органами виконавчої влади окреслені у Конституції та інших актах законодавства України.

Зокрема, згідно зі ст. 116 Конституції, Кабінет Міністрів України спря­мовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади. Відповідно до ст. 118 Конституції, місцеві державні адміністрації підзвітні й підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня. Розділ 4 Зако­ну України «Про місцеві державні адміністрації» (від 09.04.1999 р.) при­свячено відносинам місцевих державних адміністрації з органами вико­навчої влади. Загальним положенням про міністерство, інший централь­ний орган виконавчої влади України (затвердженим Указом Президента України від 12.03.1996 р.) та конкретними положеннями про міністер­ства, інші центральні органи виконавчої влади (затвердженими указами Президента України) передбачено, що міністерства та інші центральні органи виконавчої влади під час виконання покладених на них завдань взаємодіють з іншими центральними й місцевими органами виконавчої влади.

На нашу думку, в наведених нормативно-правових актах управлінські відносини характеризуються шляхом закріплення факту переважної спря­мованості цих відносин. Але цього недостатньо для розуміння їх конкрет­ного змісту та особливостей. Тому вважаємо за необхідне звернутися до

83

наукового тлумачення суттєвих рис управлінських відносин, що допома­гає з’ясувати внутрішню природу цих відносин та виявити їх основні типи (види).

За характером наявних прав і обов’язків суб’єктів (учасників) уп­равлінські відносини, як правило, поділяються на вертикальні, в яких один із учасників підпорядкований іншому, і горизонтальні, учасники яких не пов’язані підпорядкуванням.

Свого часу можливість виникнення горизонтальних відносин у сфері державного управління заперечувалася багатьма радянськими дослідни­ками, котрі вважали, що всі адміністративно-правові відносини є відноси­нами «влади і підпорядкування»2. Вказувалось, зокрема, що горизонтальні правовідносини не є управлінськими, оскільки співвідношення сторін в останніх відрізняється досить чітко вираженою полярністю, полюси якої – суб’єкт (керуючий суб’єкт) і об’єкт управління (керований об’єкт) – протистоять один одному «по вертикалі». Головний зміст «вертикальності» вони вбачали в можливості й здатності однієї із сторін (суб’єкта) нав’язу­вати свою волю і в необхідності для іншої (об’єкта) виконувати її. «Вер­тикальну» полярність у взаємоположенні суб’єкта і об’єкта вони називали «субординаційністю», яку не зводили до конкретного організаційного підпо­рядкування окремих органів.

Але при цьому окремі прихильники цієї точки зору, зокрема В.Б. Авер’янов, наголошували, що сама ідея розмежування вертикальних і горизонтальних адміністративних правовідносин не рівнозначна аналогічному підходу до поділу управлінських відносин, позаяк для останніх термін «горизонтальні» не несе науково-класифікуючого навантаження і, отже, не є прийнятним. Горизонтальними ці автори вважали не власне управлінські відносини, а відносини, що складаються з приводу управлінської діяльності (управ­лінських відносин) і наближаються до неї3.

І як би близько ці відносини не наближалися до безпосереднього уп­равлінського впливу, характеру останнього вони не набувають, а отже, не можуть кваліфікуватися як різновид управлінських відносин. В іншому випадку втрачається зміст у вживанні родового поняття «управлінські відно­сини», яке повинно відображати саме владно-організуючу сутність со­ціального управління.

Згодом окремі дослідники дійшли висновку, що підстав для альтерна­тивного протиставлення «вертикальності» й «горизонтальності» немає. На їхню думку, горизонтальних відносин, у пропонованому раніше значенні, взагалі не існує. Адже в принципі «вертикальність» взаємоположення сторін управлінських відносин зводиться не до одностороннього впливу суб’єкта і повної безправності, пасивності об’єкта управління, а до їх двосторон­ньої, іноді навіть «партнерської», взаємодії. І хоча прерогатива організую­чого впливу належить керівному суб’єкту, висока активність і самостійність у процесі підготовки, прийняття, організації та перевірки виконання уп­равлінських рішень цілком може бути характерна для керованого об’єкта4.

У більшості наукових джерел визнається, що для вертикальних відно­син характерна субординація, яка не зводиться тільки до організаційного

84

підпорядкування. Так, на думку А.П. Альохіна, Б.М. Габрічідзе, А.А. Кар-молицького та інших авторів, вертикальними можуть бути і адміністра­тивно-правові відносини, які складаються між організаційно не підпорядко­ваними органами управління, тобто між органами, що мають рівнознач­не правове становище.

Слушність цієї думки підтверджується, наприклад, тим, що норматив­но-правові акти окремих міністерств (зокрема юстиції, промислової по­літики) та інших центральних органів виконавчої влади з питань, що нале­жать до їх компетенції, є обов’язковими для виконання не тільки місце­вими, а й центральними органами виконавчої влади. Тобто акти їх волеви­явлення є обов’язковими для виконання органами виконавчої влади, що їм не підпорядковані.

Як слушно зазначав Ю.М. Козлов, горизонтальні адміністративне-пра­вові відносини найчастіше виникають як певна передумова вертикальних адміністративно-правових відносин5. Так, на стадії погодження, що пере­дує прийняттю одностороннього юридично-владного акта, сторони рівно­правні. Вони рівноправні й тоді, коли готується спільне рішення двох органів управління тощо.

На нашу думку, ті зміни, що відбулися і відбуваються в управлінській сфері за роки незалежності України, вимагають переіляду підходу, за яким управлінські відносини поділяються на горизонтальні й вертикальні.

Більш логічно було б розглядати «вертикальні» відносини, як такі, що виникають між органами виконавчої влади, які належать до різних органі­заційних (структурних) рівнів в ієрархічній побудові системи органів. Відпо­відно, «горизонтальними» вважатимуться відносини, які виникають між органами виконавчої влади, що перебувають на одному організаційному рівні в цій системі.

Отже, підставою для розмежування вертикальних і горизонтальних відно­син слід вважати не ознаку «підпорядкування», а ознаку «організаційно-право­вого становища», тобто становища, яке посідає той чи інший орган у системі органів виконавчої влади. А в основу розмежування різних видів відносин покласти ознаки кінцевого результату їх функціонування та сферу їх дії.

Таким чином може бути розв’язана і проблема ототожнення верти­кальних відносин із субординаційними, а горизонтальних – із координа­ційними, яка, на нашу думку, залишається нерозв’язаною.

У переважній більшості наукових джерел ці поняття вживаються як однозначні6. До того ж у літературі вказується, що поділ правовідносин на горизонтальні й вертикальні не слід плутати з підпорядкуванням органу «по горизонталі» і «по вертикалі», оскільки за так званого «подвійного» підпорядкування горизонтальне підпорядкування, як і вертикальне, по­роджує «вертикальні» адміністративно-правові відносини7.

Говорячи про ознаки кінцевого результату функціонування та сфери дії розглядуваних відносин, можна виділити субординаційні, координаційні та реординаційні управлінські відносини. З огляду на важливість та поши­реність цих видів управлінських відносин, розгляду їх особливостей при­свячено наступний підрозділ глави.

85

Література

Аверьянов В.Б. Аппарат государственного управлення: содержание

деятельности й организационньїе структури // АН УССР: Ин-т гос-ва й

права. – К.: Наук, думка, 1990. – С. 70.

Див., наприклад: Алексеев С.С. Общие теоретические проблеми сис­

теми советского права. – М.: Госюриздат, 1961. – С. 26–27.

Аверьянов В.Б. Социальнне управленческие отношения // Соци-

альнне й государственно-правовме аспекти управлення в СССР / Под ред.

В.В. Цветкова – К.: Наукова думка, 1978. – С. 35.

Аверьянов В.Б. Аппарат государственного управлення: содержание

деятельности й организационньїе структури. – С. 15–П.

Козлов Ю.М. Советское административное право: Пособие для слу-

шателей. – М.: Знание, 1984. – С. 51.

Советское административное право / Под. ред. Р.С. Павловского. –

К.: Вища школа, 1986. - С. 42.

Там само.

4. «Субординація», «координація» і «реординація» між органами виконавчої влади

Домінуючими серед управлінських відносин органів виконавчої влади є субординації™, оскільки в державному управлінні тільки спираючись на владу і використовуючи її важелі можна здійснювати державно-управ-лінський вплив.

Субординація – це, в найбільш поширеному розумінні, службове підпо­рядкування молодшого старшому, що базується на правилах службової дис­ципліни1. Таке розуміння поняття субординації, звичайно, не є спеціалізо­ваним. В юридичній літературі «субординацію» найбільш змістовно, на нашу думку, визначив Б.П. Курашвілі, який розглядав її як «вертикальну» взаємо­дію сторін, коли одна сторона підпорядкована іншій, а також наявні владні повноваження у вищого рівня в системі управління щодо нижчого2.

Підпорядкування (підлеглість) нерозривно пов’язане з владою. За ви­значенням авторів Концепції адміністративної реформи в Україні, підпо­рядкованість органів виконавчої влади - це, як правило, найвища органі­заційна залежність органу нижчого рівня від органу вищого рівня3. Наве­демо приклад такої підпорядкованості. Згідно з п. 1 Положення про ра­йонні, районні у містах, міські (міст обласного значення) управління юс­тиції (затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 30.08.2000 р.), управління юстиції підпорядковуються Міністерству юстиції України та безпосередньо Головному управлінню юстиції в АР Крим, обласним, Киї­вському та Севастопольському міським управлінням юстиції.

Водночас, стан (режим) підпорядкованості може мати різні ступені повноти. Зокрема, пропонується розрізняти наступні рівні підпорядкова­ності.

86

1.             Повна підпорядкованість (підлеглість) передбачає наявність у ви­

щого органу всіх або переважної більшості важелів керівного впливу,

зокрема вирішення щодо підлеглого органу установчих питань, визна­

чення його правового статусу, кадрових питань, здійснення контролю­

ючих функцій, отримання звітності, застосування заходів відповідаль­

ності.

Аналіз нормативно-правових актів свідчить, що повна підпорядко­ваність характерна, здебільшого, для територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади щодо вищих органів, а також районних державних адміністрацій відносно обласних державних адміністрацій, а обласних державних адміністрацій – щодо Кабінету Міністрів України.

2.             Часткова підпорядкованість існує, коли в організаційних відноси­

нах наявні не всі, а лише деякі з важелів підпорядкування. Часткова підпо­

рядкованість багато в чому нагадує функціональну (про неї йтиметься

далі), оскільки, коли наявні деякі із зазначених важелів, то вони здебіль­

шого стосуються певних функцій, щодо яких один орган підпорядко­

вується іншому.

Д.М. Бахрах за обсягом підпорядкування виділяє два його види:

•лінійне (засновник – А. Файоль, французький учений, один з осново­положників школи «наукового менеджменту», досліджував принципи орга­нізації адміністративної діяльності);

• функціональне (засновник – Ф. Тейлор, американський інженер, один з основоположників школи «наукового менеджменту», розробив його прин­ципи)4.

За лінійного підпорядкування всі суб’єкти диференціюються за певними ознаками на автономні групи, і керівництво кожною з них в повному об­сязі здійснює певний суб’єкт. Таке керівництво є широким за обсягом і охоплює багато функцій адміністративної діяльності. За лінійного підпо­рядкування кожен підлеглий має лише одного безпосереднього керівни­ка, до компетенції якого належать усі питання діяльності підлеглого5. Наприклад, так будуються відносини між міністерствами і їх територіаль­ними органами.

Функціональна підпорядкованість полягає в підпорядкованості у якійсь частині діяльності, в межах певної функції. Спектр владних повноважень суб’єктів виконавчої влади в таких випадках досить вузький.

Наприклад, згідно з п. 4 Положення про Міністерство юстиції України (затвердженого Указом Президента України від 30.12.1997 р.), Міністер­ство юстиції здійснює відповідно до законодавства державну реєстрацію нормативних актів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, що стосуються прав, свобод і законних інтересів громадян або ма­ють міжвідомчий характер. Тобто такі міністерства та інші центральні органи виконавчої влади є функціонально підпорядкованими Міністер­ству юстиції.

Влада суб’єкта управління може бути «позитивною», поєднаною, на­приклад, з правом здійснювати методичне керівництво, та «юрисдикцій-

87

ною», пов’язаною із застосуванням заходів відповідальності за певні пору­шення. Функціональне керівництво здійснюється щодо функціонально підвідомчих ланок за відсутності організаційної підлеглості.

У науковій літературі виділяють також інші види підпорядкування6, серед яких виокремлюють наступні.

•              Загальне підпорядкування, за якого повноваження вищого органу не

орієнтовані на конкретні питання керівництва об’єктом, що перебуває в

такому підпорядкуванні. Загальне керівництво здійснюватися місце як за

наявності проміжних ланок між суб’єктом і об’єктом управління, так і

без таких.

Аналіз положень про міністерства, інші центральні органи виконавчої влади свідчить, що відповідні міністерства та інші центральні органи здійснюють загальне керівництво своїми територіальними органами. На нашу думку, загальним може бути і повне підпорядкування без наявності проміжних ланок, коли важелі керівного впливу, що властиві повному підпорядкуванню, стосуються установчих питань, визначення правового статусу, кадрових питань, здійснення контролюючих функцій, отримання звітності, застосування заходів відповідальності, а не орієнтуються на конкретні питання, що їх територіальні органи вирішують самостійно.

•              Безпосереднє підпорядкування виражається, насамперед, у відсутності

між суб’єктом і об’єктом управління проміжних ланок. Але не тільки в

цьому.

Тут інший характер організаційних та правових зв’язків, ніж у випадку загального підпорядкування. Безпосереднє підпорядкування передбачає значну організаційну та правову залежність об’єкта від суб’єкта управлін­ня. Зокрема, безпосереднім є підпорядкування між районними і обласни­ми державними адміністраціями, між обласними державними адміністра­ціями й урядом.

Оперативне підпорядкування означає юридичну залежність суб’єкта

управлінських відносин від іншого тільки у певних питаннях та непідпо-

рядкованість йому в інших формах. Оперативне підпорядкування перед­

бачається також у випадках, коли потрібна швидка реакція на питання,

що виникають і вимагають втручання вищого чи нижчого органу або за

необхідності керівництва поточною роботою органу.

Співпідпорядкування виражається в одночасному підпорядкуванні су­

б’єкта управління двом і більше вищим органам, оскільки, на відміну від

«подвійного» підпорядкування, застосовується по вертикалі.

На нашу думку, Співпідпорядкування може існувати в межах однієї ієрар­хічно побудованої підсистеми органів, але не може виходити за її межі, оскільки в такому випадку органи виконавчої влади будуть співпідпоряд-ковуватися лише в межах певних функцій. А на відміну від функціональ­ного, Співпідпорядкування може застосовуватися тільки по вертикалі.

Наприклад, п. 5 Положення про Міністерство промислової політики України (затвердженого Указом Президента України від 21.09.2001 р.) та п. 5 Положення про Державну податкову адміністрацію України (затвер­дженого Указом Президента України від 13.07.2000 р.) передбачають, що

88

ці органи отримають від місцевих органів виконавчої влади необхідну інформацію для виконання покладених на них завдань. Функціонально співпідпорядкованими органами у даному випадку є місцеві органи вико­навчої влади.

• Окрім того, залежно від того, скільком органам підпорядковується орган виконавчої влади, підпорядкування може бути пряме чи подвійне (по «вертикалі» й по «горизонталі»).

«Подвійне» підпорядкування в чистому вигляді визначити доволі важ­ко. Але можна навести такий приклад. Відповідно до ст. 31 Закону Украї­ни від 09.04.1999 р. «Про місцеві державні адміністрації», керівники тери­торіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади з питань здійснення повноважень місцевих державних адміністрацій підзвітні та підконтрольні головам відповідних місцевих державних адмі­ністрацій. Вважаємо, що це можна розглядати як підпорядкування «по го­ризонталі». Крім того, керівники територіальних органів підпорядковані відповідному вищому органу виконавчої влади, тобто «по вертикалі». Тоб­то ці відносини є підстави вважати окремим виявом подвійного підпоряд­кування.

На нашу думку, виокремлення різноманітних форм підпорядкування створює можливості для покращення правового регулювання субордина-ційних управлінських відносин в інтересах підвищення ефективності уп­равління.

Крім підпорядкування, Концепція адміністративної реформи розгля­дає і такі стани (режими) організаційних відносин як підзвітність, підкон-трольність та відповідальність. Ці аспекти відносин між органами вико­навчої влади окремо розглядаються в завершальних главах цієї книги.

Координацією є взаємодія сторін, коли вони виступають рівноправни­ми учасниками відносин. О.Є. Луньов вказував, що координація означає погодження та об’єднання дій з метою найбільш швидкого і найбільш правильного розв’язання завдань з найменшими витратами сил, коштів та матеріальних цінностей7. Він виділяв два види координації: вертикальну І горизонтальну.

Вертикальна координація ~ це управлінські відносини, які виникають

між вищим і нижчим органами виконавчої влади. При цьому суб’єкти

зв’язків можуть перебувати в організаційній залежності (один з них підпо­

рядкований іншому), а можуть і не перебувати в ній. Так, наприклад,

Міністерство юстиції України, згідно з п. 4 Положення про Міністерство

юстиції, координує діяльність місцевих органів виконавчої влади (котрі,

як відомо, не підпорядковані йому) щодо правової освіти населення.

Горизонтальна координація виникає між двома або більше органами,

що перебувають на одному організаційному рівні системи органів. На­

приклад, коли те саме Міністерство юстиції координує діяльність цент­

ральних органів виконавчої влади щодо правової освіти населення.

Горизонтальна координація може бути двох видів: а) коли суб’єкти юридичне нерівні, оскільки один з них наділяється державно-владними повноваженнями щодо іншого;

89

б) коли відносини виникають за умов компетенційної рівності суб’єктів.

В літературі виділяються також й інші види координації: узгодження, ієрархічна координація, предметно-технологічна, штабна та інші8.

На нашу думку, існування координаційних управлінських відносин не тільки між непідпорядкованими органами влади, а й між підпорядковани­ми є підтвердженням багатоманітності форм і методів державного управ­ління, надає можливість підпорядкованим органам виконавчої влади бути повною мірою самостійними у здійсненні управлінської діяльності, по­годжуючи її з координаційним органом.

Реординація. Якщо для субординації характерна наявність владних по­вноважень у вищого рівня в системі управління відносно нижчого, то це не означає, що у нижчого рівня немає повноважень щодо вищого. Відно­сини, які можуть виникати в процесі реалізації таких повноважень, є відно­синами реординації.

Найбільш поширений випадок – коли керований об’єкт повідомляє про свої наміри або подає клопотання, а керівний суб’єкт зобов’язаний на них у певний спосіб відреагувати. До того ж реординаційні зв’язки необо­в’язково є реакцією на той чи інший управлінський вплив, а можуть ви­никнути незалежно від них і мають не просто інформаційний, а управ­лінський характер9.

Г.В. Атаманчук виділяє зворотні управлінські відносини, які характе­ризуються, на його думку, переважно як реакція нижчого органу на той чи інший вплив. Він виділяє два види зворотних зв’язків: об’єктивні й суб’єктивні, що пов’язано з місцем їх виникнення та реалізації10.

Об’єктивні зворотні зв’язки відображають рівень, глибину, адекватність сприйняття об’єктами, якими здійснюється управління, впливу компо­нентів суб’єкта державного управління, справжню роль останніх в їх фун­кціонуванні та розвитку. Відсутність чи неповнота змістових та правдивих об’єктивних зворотних зв’язків не дає змоги визначати раціональність і ефективність організації та діяльності суб’єкта державного управління й відпрацьовувати заходи щодо їх підвищення. Суб’єктивні зворотні зв’язки характеризують раціональність власної, внутрішньої організації та діяль­ності суб’єкта державного управління загалом, його підсистем, ланок та окремих компонентів. Вони дають можливість зрозуміти й оцінити, що відбувається в результаті його власної активності, яке його реальне відно­шення до вищого рівня тощо.

Вважаємо цю позицію не зовсім правильною, оскільки цитований автор розуміє об’єктивні зворотні зв’язки передусім як можливість «достовірно та своєчасно знати, як же втілюється активність компонента, що управляє, у функціонуванні об’єкта, яким управляють»", тобто фактично зводить зга­дані зв’язки до підконтрольності та підзвітності. Що ж стосується суб’єктив­них зворотних зв’язків, то даний автор їх розглядає як контроль, аналіз і оцінювання організації та діяльності державних органів, виконання своїх обов’язків посадовими особами, звітів, інформації та ін. На нашу думку, підконтрольність, підзвітність і реординацію не можна ототожнювати, оск­ільки це – різні режими відносин між органами виконавчої влади.

90

Слід врахувати, що об’єктивну основу управлінських відносин органів виконавчої влади складають наступні зв’язки (як форма суспільних дій):

а)            зв’язки, функціонально необхідні органам, – це зв’язки, без яких

нормальна робота елементів системи практично неможлива або ж неефек­

тивна;

б)            позитивні зв’язки – це ті, які хоча й не є функціонально необхідни­

ми, але значною мірою покращують дію системи;

в)            негативні зв’язки – до них відносяться зв’язки надмірні й супе­

речливі, які ускладнюють або ж паралізують роботу органів та підсис­

тем12.

На підставі проведеного аналізу можна виділити загалом наступні ос­новні види управлінських відносин між органами виконавчої влади:

залежно від положення органів в ієрархічно побудованій системі

органів виконавчої влади – вертикальні й горизонтальні;

за кінцевим результатом функціонування та сферою діяльності –

субординацшні, координаційні та реординаційні;

відповідно до впливу відносин на діяльність органів виконавчої вла­

ди – функціонально необхідні, із позитивним впливом та з негативним

впливом.

Усі ці види управлінських відносин тісно переплітаються між собою, за їх допомогою елементи державно-управлінської системи створюють певну цілісність і єдність. Один і той самий орган виконавчої влади може бути суб’єктом одразу багатьох управлінських відносин.

Врахувавши особливості, характерні для певних видів управлінських відносин, можна глибше та детальніше оцінити їх зміст. А це дасть мож­ливість вдосконалювати їх правове регулювання в інтересах забезпечення більш ефективної діяльності системи органів виконавчої влади.

Література

Субординация // Большая советская знциклопедия / Гл. ред. А.М.

Прохоров. - М.: Сов. знц., 1976. Т. 25. – С. 20.

Курашвили Б.П. Очерк теории государственного урпавления. – М.:

Наука, 1987. - С. 35.

Концепція адміністративної реформи в Україні // Адміністративна

реформа в Україні. Документи і матеріали. Український правовий часо­

пис. Вип. 4. 1999.-С. 31.

Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. –

М.: НОРМА, 2000. - С. 168.

Коренев А.П. Административное право России: Учебник. В 3-х ч.

Ч. 1. - М.: МЮИ МВД России, 1996. – С. 22.

Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное

право Российской Федерации: Учебник. – М.: ЗЕРЦАЛО, 1997 - С. 405.

Лунев А.Е. Теоретические проблемні государственного управлення. –

М.: Наука, 1974. - С. 148.

91

Координація (автор статті – Є.Б. Кубко) // Юридична енциклопедія:

В 6 т. - К.: Укр.енц., 2001. Т. 3. - С. 345.

Курашвили Б.П. Цит. праця – С. 36–37.

Атаманчук Г.В. Теория государственного управлення: Курс лекций.

– М.: Юр. лит., 1997. - С. 98.

Там само. - С. 99.

Аверьянов В.Б. Развитие системи органов государственного управ­

лення // Социальнне й государственно-правовьіе аспекти управлення в

СССР/ Подобщ. ред. В.В. Цветкова. – К.: Наукова думка, 1978. – С. 272.

5. Актуальні завдання дальшого реформування системи органів виконавчої влади

Система органів виконавчої влади виступає провідним об’єктом транс­формаційних перетворень в ході проведення в Україні адміністративної реформи. Запроваджені на цей час ідеї та положення Концепції адмініст­ративної реформи в Україні стосуються насамперед «верхніх ешелонів» системи органів виконавчої влади.

Проте поки що зазначені кроки привели лише до формально-струк­турних зрушень, глибоко не зачепивши змісту діяльності органів вико­навчої влади і не спричинивши інтегрального ефекту від здійснюваних заходів. Більше того, останнім часом спостерігаються певні відходи від окремих раніше здійснених перетворень, зокрема, скасовано інститут дер­жавних секретарів міністерств.

Відтак, усе більш відчутним стає розрив між очікуваними результата­ми адміністративної реформи і реальними наслідками не досить комп­лексних і послідовних реформаційних зусиль. Минулорічна невдала спро­ба в черговий (уже восьмий) раз законодавче унормувати статус Кабінету Міністрів України лише посилила існуюче становище.

Тому зараз величезного значення набуває усвідомлення об’єктивних чинників, здатних вплинути на поступове розходження між, з одного боку, ідеями, цілями та конструкціями, наміченими Концепцією адміністративної реформи в Україні, й, з іншого – реальною практикою їх впровадження.

Причому серед цих чинників вихідним є конституційно-правовий фун­дамент створюваного законодавчого поля, що необхідне для забезпечен­ня легітимності будь-яких заходів адміністративної реформи.

За умов поєднання конституційно-правового і законодавчого регулюван­ня системи органів виконавчої влади принципово важливими є вимоги відпо­відних конституційних приписів, що можуть визначати зміст тих чи інших реформаційних заходів. Саме ця обставина заслуговує на особливу увагу, по-заяк не може не впливати на характер, повноту і темпи впровадження основ­них положень Концепції адміністративної реформи (далі – Концепція).

Почнемо з визначеної Концепцією стратегічної мети реформування, згідно з якою Кабінет Міністрів повинен стати «центром державного уп­равління»‘.

92

Але розв’язання проблеми перетворення Кабінету Міністрів на єди­ний центр управління об’єктивно ускладнене тим, що встановлена Кон­ституцією України форма державного правління змішаного типу зумов­лює наявність так званого «дуалізму» виконавчої влади. Він означає, що повноваження «керівного центру» цієї гілки влади певним чином поділені між Президентом України і Кабінетом Міністрів.

Оскільки це повністю не ідентифікує пост Президента з виконавчою гілкою влади, специфікою його статусу «глави держави» є наявність у ньому знач­них компетенційних преференцій (переваг) – насамперед настановчих і кадрових – саме у сфері виконавчої влади. Тобто побудова системи органів виконавчої влади відповідно до конституційних вимог наближена до мо­делі не з одним центром, а зі своєрідним «подвійним центром», що скла­дається з двох функціонально поєднаних суб’єктів – Президента і Кабі­нету Міністрів.

Особливість даної моделі полягає в тому, що відношення згаданих суб’єктів до гілки виконавчої влади не є однаковим. А саме, якщо уряд входить до неї структурно – як органічний складовий елемент системи органів виконавчої влади, то Президент, не входячи структурно, – по­єднаний з нею компетенційно, тобто завдяки наданню йому певного об­сягу повноважень (компетенції) у сфері виконавчої влади.

Таким чином, намагання досягти поставленої Концепцією стратегіч­ної мети щодо формування «центру державного управління» може бути реалізоване в чинному конституційно-правовому полі лише за умов уточ­нення місця Кабінету Міністрів у взаємодії з Президентом України.

З огляду на це, в ході законодавчого забезпечення адміністративної реформи має бути зроблено особливий акцент на максимально чіткій ви­значеності компетенційних прерогатив Кабінету Міністрів з метою запо­бігання невиправданому розширенню дискреційних (тобто здійснюваних на власний вільний розсуд) повноважень глави держави.

Звичайно, вплив Президента України на роль і ефективність уряду здійснюється багатьма формалізованими і неформалізованими шляхами – і аж ніяк не тільки за рахунок дискреційних повноважень. Але саме через останні може здійснюватись цілком легітимний вплив на страте­гічну орієнтацію і зміст діяльності уряду – без належного врахування реальних потреб забезпечення його адекватного місця у сфері виконав­чої влади.

Тому потребують уточнення ті аспекти відносин Президента України з урядом, через які відбувається здійснення дискреційних повноважень Прези­дента.

Серед конституційних приписів, що створюють підґрунтя для виник­нення зазначених відносин, наріжними слід вважати наступні.

• По-перше, Конституція України надає Президенту України право своїми актами визначати функції Кабінету Міністрів (п. 10 ст. 116 Консти­туції України).

Це право вносить певну колізійність у реалізацію іншого конституцій­ного припису – стосовно визначення діяльності органів виконавчої влади

93

«виключно законами України» (п. 12 частини першої ст. 92). Адже загаль­новідомо, що «функції» органу є органічною складовою змісту його «діяль­ності». Який же може бути вихід із цього становища?

Гадаємо, що треба виходити із загальновизнаної близькості категорій «функції» і «повноваження» у тлумаченні змісту «діяльності». Зокрема, в наступних главах цієї книги (глави З і 4) буде підтверджено, що повнова­ження доктринально визначаються і на практиці сприймаються як форма правового опосередкування (закріплення) функцій.

З огляду на те, що нормативне легалізованого тлумачення співвідно­шення «функцій» і «повноважень» дотепер немає, слід було б законодав­че унормувати порядок, за яким визначення функцій уряду мало б здійсню­ватись у межах його попередньо унормованих повноважень. Таким чином, Президент України, встановлюючи функції уряду, мав би виходити з об­сягу наявних повноважень уряду, котрі, як уже згадувалось, визначаються виключно Конституцією і законами України.

• По-друге, наступному дискреційному праву Президента України ко­респондує обов’язок Кабінету Міністрів керуватися у своїй діяльності, поряд з Конституцією і законами України, актами Президента (частина третя ст. 113 Конституції).

Отже, видання обов’язкових до виконання урядом актів – дуже ваго­мий канал впливу Президента на діяльність уряду. Але – виходячи саме з Конституції – далеко не безмежний.

З одного боку, Конституція фіксує застереження, згідно з яким в актах Президента не можуть визначатися не лише повноваження, порядок та спосіб діяльності, а й організація Кабінету Міністрів (як, утім, і решти органів виконавчої влади). Адже це – предмет регулювання «виключно Конституції і законів України». Це ж цілком поширюється і на функції уряду, якщо не дотримані розглянуті вище умови.

З іншого боку, в Конституції чітко визначені форми актів Президента: це – укази і розпорядження (частина третя ст. 106). Тобто обов’язковість керування ними в діяльності уряду встановлена виключно щодо тих рішень Президента, які оформлені саме як його укази і розпорядження, а не яки­мось іншим чином.

Відтак, із Конституції випливає необхідність законодавчого виключен­ня можливості для будь-кого вимагати від уряду, його членів або його Секретаріату обов’язкового виконання рішень Президента, виданих не у формі його указів чи розпоряджень, а у вигляді якихось інших офіційних документів (наприклад, доручень, листів, повідомлень тощо).

Слід сказати також про кілька важливих завдань адміністративної ре­форми, сама постановка яких породжена, здається, певною гіперболіза­цією наступної конституційної формули: Кабінет Міністрів України – «вищий орган в системі органів виконавчої влади» (частина перша ст. 113).

І хоча ця конституційна формула термінологічно досить чітка і мала б бути зрозумілою для фахівців, проте її практичне втілення в ході адміні­стративної реформи вимагало, як можна зараз переконатися, більшої ви­важеності й гнучкості.

94

Мабуть, у тому, що цього очевидно бракувало, якусь роль відіграли й необережні оцінки окремих дослідників, що невмотивовано «підвищи­ли» статус Кабінету Міністрів до рівня «вищого органу виконавчої вла­ди»2. Хоча це, з огляду на висвітлену вище роль Президента України як «носія» дуже вагомих повноважень виконавчої влади, не зовсім відпові­дає дійсності.

Прискіпливий аналіз конституційних положень не залишає сумнівів у тому, що за умов існуючої в Україні форми державного правління зміша­ного типу (президентсько-парламентської) потрібне деяке уточнення в бік, так би мовити, більшої «виваженості» передбачуваного Концепцією правового становища Кабінету Міністрів. Необхідність у цьому пов’язана – знову ж таки – зі згадуваним «дуалізмом» виконавчої влади.

• Зокрема, певному коригуванню підлягає завдання законодавчого виз­начення серед основоположних напрямів діяльності уряду такого, як «ви­роблення стратегічного курсу виконавчої влади щодо здійснення внут­рішньої та зовнішньої політики держави»3.

За логікою Конституції України, зазначений курс має вироблятися відповідно до «засад внутрішньої і зовнішньої політики», визначення яких покладено на Верховну Раду України (п. 5 ст. 85). Офіційне закріплення цього курсу має здійснюватись у формі Програми діяльності Кабінету Міністрів, яка потребує схвалення Верховної Ради (частина четверта ст. 114).

На жаль, у реальній практиці зазначена логіка не спрацьовує. 1 зовсім не через те, що Верховна Рада не виконує покладеної на неї функції «визначення засад» державної політики України, хоча жодному іншому суб’єкту Конституція прямо не надає права розробляти (формувати, ви­значати) державну політику.

Суттєвішу причину слід вбачати в тому, що програми діяльності уряду де-факто так і не набули значення, розрахованого на більш-менш тривалу перспективу політико-стратегічного документа, а перетворились на виму­шений засіб отримання урядом від парламенту гарантії на своєрідну «по­літичну недоторканність» протягом одного року – згідно з частиною дру­гою ст. 87 Конституції.

Поступово в Україні склалася практика, коли, за умов фактичної відсут­ності (принаймні з 1993 р.) унормованого офіційним актом парламенту визначення «засад» державної політики, політичний курс уряду грунтуєть­ся на посланнях Президента до Верховної Ради про внутрішнє і зовнішнє становище України.

Зрозуміло, що цими посланнями не може бути повністю компенсова­но відсутність легітимного джерела визначення державної політики, поза-як Президент конституційне не наділений такою функцією. Невипадково, що ці послання навіть не обговорюються парламентом, а тільки заслухо­вуються (п. 8 ст. 85 Конституції). Не можна не бачити також, що і сам Кабінет Міністрів Конституцією також не зобов’язаний спрямовувати власну програму діяльності на виконання положень послань Президента. Адже вони не мають форми актів Президента, що ними – і виключно

95

ними, як уже згадувалось више, – уряд повинен керуватися у своїй діяль­ності.

Так чи інакше, але за наведених умов, що склалися фактично, уряд, цілком природно, вимушений в ході вироблення стратегічного курсу ви­конавчої влади виходити з політичного курсу Президента, а відтак, пере­творився на звичайного виконавця його політики.

Тимчасом Концепцією передбачено, що уряд, грунтуючись на визна­чених парламентом «засадах» внутрішньої й зовнішньої політики Украї­ни, самостійно розроблятиме напрямки реалізації зазначеної політики (що, по суті, і є виробленням стратегічного курсу виконавчої влади щодо її здійснення) і спрямовуватиме діяльність усіх підлеглих органів на забез­печення ефективності її реалізації.

• Водночас варто наголосити на тому, що навіть якби не було жодних відхилень від послідовного втілення наведених положень Конституції України, Кабінет Міністрів не уповноважений, як ми гадаємо, у повному обсязі формувати державну політику, зокрема в частині власне виконав­чої влади. Адже її (влади) «дуалізм» виявляється у тому, що ця функція поділена між Президентом і урядом.

Нормативною підставою такого поділу є конституційно визначені по­вноваження Президента України здійснювати «керівництво» у трьох сфе­рах діяльності держави – зовнішньополітичної діяльності, національної безпеки і оборони (пункти 3, 17 частини першої ст. 106 Конституції).

Певна річ, ідеться не просто про механічний поділ повноважень, а про те, що в цих трьох сферах саме прерогатива (тобто виключне право) ви­роблення державної політики Конституцією віддана Президентові Украї­ни. В усіх інших сферах така прерогатива має бути за Кабінетом Міністрів. Проте, за логікою Конституції, він не тільки може, а й повинен залуча­тись Президентом до формування політичного курсу також і в переліче­них перших трьох сферах.

Окрім того, слід розуміти, що зміст керівництва у згаданих сферах не зводиться до вироблення політики, а передбачає всю сукупність заходів і щодо забезпечення її практичного запровадження. Тобто цей зміст охоп­лює весь спектр функцій державного управління у відповідних сферах.

Тому, поряд із чітким розмежуванням прерогатив щодо розроблення державної політики між Президентом і урядом, Конституція передбачає можливість покладення на уряд повноважень, необхідних для його ефек­тивної участі у виконанні Президентом усіх інших завдань і функцій ке­рівництва у закріплених за ним сферах державної діяльності. Про це свідчать, зокрема, приписи ст. 116 Конституції, що покладають на Кабінет Міністрів функції, відповідно до яких він:

а)            «забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність Ук­

раїни, здійснення... зовнішньої політики держави» (п. 1 ст. 116);

б)            «здійснює заходи щодо забезпечення обороноздатності й національ­

ної безпеки України» (п. 7 ст. 116).

Запобіганню можливих колізій, суперечок та інших непорозумінь у практиці співвідношення повноважень і діяльності обох цих суб’єктів, що

96

беруть участь у реалізації виконавчої влади у сферах зовнішньополітичної діяльності, національної безпеки і оборони держави, мав би, гадаємо, слу­гувати спеціальний Закон про засади державного управління у зазначених сфе­рах. Він повинен би мати переважно компетенційний характер (тобто сто­суватись, головним чином, завдань, функцій і повноважень). Разом з тим, Закон міг би містити процедури відносин відповідних суб’єктів, які допов­нювали б аналогічні положення майбутніх законів про Кабінет Міністрів та про центральні органи виконавчої влади України.

• Певного додаткового тлумачення вимагає завдання щодо законодав­чого запровадження принципу, за яким у системі органів виконавчої вла­ди «не може бути органів, які б не були безпосередньо чи опосередковано підпорядковані уряду»4.

Хоча цей принцип цілком закономірно має підтверджувати статус Ка­бінету Міністрів як «вищого органу в системі органів виконавчої влади», проте в ході його запровадження мають враховуватись деякі особливості його реалізації.

Наприклад, в окремих випадках Конституція України допускає, що стосовно певних органів виконавчої влади переважний вплив може належати не уряду, а Президенту України.

Саме тому, що йдеться лише про окремі випадки, їх чіткий перелік передбачений безпосередньо Конституцією: шляхом фіксації в ній стату­су Ради національної безпеки і оборони України, через яку Президент здійснює координацію і контроль діяльності органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. До складу цієї Ради включені як прем’єр-міністр, так і міністри оборони, внутрішніх справ, закордонних справ і голова Служби безпеки (ст. 107).

Ще одна особливість реалізації розглядуваного принципу полягає в тому, що, згідно з Конституцією, ті органи виконавчої влади, що функц­іонують у сферах зовнішньополітичної діяльності, національної безпеки і оборони держави, можуть перебувати у значно більшій організаційній за­лежності від Президента України, ніж усі інші органи. Адже, як уже згадува­лось, саме на Президента Конституція покладає керівництво цими трьома сферами державної політики.

Водночас зазначена особливість підтверджує безпідставність передачі у відання Президента будь-яких інших органів виконавчої влади, оскільки це означало б покладання на нього додаткових – порівняно з визначени­ми Конституцією – повноважень (прав і обов’язків), чого Конституція (п. 31 частини першої ст. 106) не допускає.

Наведені особливості реалізації принципу забезпечення відповідного стану підлеглості урядові різних органів виконавчої влади мають бути, на мій погляд, значно чіткіше відбиті у майбутніх законах про Кабінет Міністрів та про центральні органи виконавчої влади України.

І безперечно, наведене важливо врахувати в ході подальшого проведен­ня адміністративної реформи, оскільки сучасна практика не завжди відпо­відає зазначеній конституційній вимозі. Наприклад, немає конституцій­но-правових підстав для нинішнього перебування у безпосередньому віданні

97

Президента України Антимонопольного комітету (через нормативно-пра­вове визначення його «підконтрольності»), Головного управління держав­ної служби, Національної комісії регулювання електроенергетики (через їх «підконтрольність і підзвітність»), Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку (через її «підпорядкованість»).

Нарешті, заслуговує на увагу вплив відповідних конституційних поло­жень на запровадження передбаченого Концепцією нового підходу до виз­начення складу центральних органів виконавчої влади (ЦОВВ) – шляхом розмежування кількох видів (груп) ЦОВВ: 1) міністерств; 2) державних комітетів; 3) ЦОВВ зі спеціальним статусом5.

Нагадаємо, що Конституція України не дає чіткої відповіді щодо видо­вого складу ЦОВВ, використовуючи у кількох випадках загальну формулу «міністерства та інші центральні органи виконавчої влади» (частина п’я­та ст. 114, частина третя ст. 117 Конституції). При цьому в контексті Кон­ституції центральні органи виконавчої влади тлумачаться як безпосеред­ньо підвідомчі уряду органи, тобто органами нижчого щодо уряду щабля, які забезпечують або сприяють формуванню і втіленню в життя урядової політики у відповідних сферах управління, здійснюють керівництво дору­ченими їм сферами і несуть відповідальність за стан їх розвитку перед Президентом України і Кабінетом Міністрів.

• 3 огляду на вищесказане, перша вагома проблема полягає в тому, що не на всі види ЦОВВ однаковою мірою можуть бути поширені зазначені ознаки.

Зокрема, це стосується міністерств. Міністерства – це не звичайний різновид ЦОВВ, а особливі органи, які суттєво відрізняються від інших груп ЦОВВ.

Найпринциповіша відмінність міністерств полягає в тому, що лише їх керівники – міністри – є членами Кабінету Міністрів. Відтак, міністерства виступають своєрідним функціональним «продовженням уряду» і повинні займатися, головним чином, розробленням і організа­цією впровадження політики, що і є пріоритетним завданням будь-якого уряду.

Іншими словами, міністерства не повинні входити до однієї структурної ланки «центральних органів виконавчої влади» нарівні з державними коміте­тами та ЦОВВ зі спеціальним статусом.

Зокрема, немає підстав говорити про наявність в усталеному розумінні прямої підлеглості між Кабінетом Міністрів і міністерствами як ланками різних рівнів. Адже, за ст. 9 Указу Президента України «Про чергові захо­ди щодо дальшого здійснення адміністративної реформи в Україні» від 29.05.2001 р. (ст. 9), рішення Кабінету Міністрів з певної частини питань взагалі не може бути прийнято, якщо відповідний міністр не дасть на це згоди.

Проте об’єктивній потребі «зближення» уряду і міністерств заважає згадана вище конституційна формула, яка недвозначно поєднує в одній структурній ланці ЦОВВ міністерства з іншими видами центральних органів.

98

Тому ще одним актуальним завданням адміністративної реформи слід вважати утвердження законодавчим шляхом (можливо, навіть у спеціаль­ному Законі «Про міністрів і міністерства») особливого місця і ролі міністерств порівняно з ЦОВВ.

• Інша складна проблема породжується існуванням специфічної групи ЦОВВ – органів зі спеціальним статусом.

Як відомо, концептуальним підґрунтям утворення такого виду ЦОВВ став визначений Конституцією України особливий порядок призначен­ня на посади та звільнення з посад керівників Антимонопольного комі­тету, Фонду державного майна і Державного комітету телебачення і ра­діомовлення України (п. 24 частини першої ст. 85, п. 14 частини першої ст. 106).

Але останнім часом створення ЦОВВ зі спеціальним статусом набуло неконтрольованого характеру. Наприклад, на сьогодні кількість таких органів більша, ніж міністерств (17 проти 16), і це об’єктивно призводить до невиправданого звуження сфери впливу уряду на функціонування де­якої частини органів виконавчої влади.

Більше того, спостерігаються навіть випадки безпідставного надання «спеціального статусу» або власне міністерствам (зокрема, Міністерству економіки та з питань європейської інтеграції), або державним комітетам (зокрема, Державному комітету з питань регуляторної політики та підприєм­ництва, Державному комітету ядерного регулювання). Хоча, згідно з ви­могами Концепції й чинного законодавства, ЦОВВ «зі спеціальним ста­тусом» та інші види ЦОВВ мають суворо розмежовуватись.

З огляду на вищесказане, видається доцільним ліквідувати загалом та­кий вид органів, як ЦОВВ зі спеціальним статусом.

Що ж до існуючих на цей час таких органів, то їх – після суттєвого скорочення кількості – треба було б перетворити на окремий вид органів виконавчої влади, але без віднесення їх до категорії «центральних». Вод­ночас, для підтвердження їх приналежності до виконавчої гілки влади можна було б запропонувати таку їх назву – «спеціальні органи виконавчої влади» (скорочено – СОВВ).

На відміну від «центральних органів виконавчої влади», ключові ус­тановчі та кадрові питання стосовно СОВВ повинні вирішуватись в інди­відуально визначеному порядку, закріпленому або Конституцією, або відповідними статусними законами України. Зокрема, на СОВВ не по­винні автоматично поширюватись положення п. 15 частини першої ст. 106 Конституції, згідно з якими4 розв’язання питань їх утворення, реорганізації чи ліквідації покладено на Президента України. А ступінь їх підпорядкованості уряду або організаційної залежності від Президента має визначатися залежно від конкретного характеру наданого їм «спе­ціального статусу».

Надалі до утворення спеціальних органів виконавчої влади слід підхо­дити дуже обережно: кількість СОВВ не повинна бути настільки знач­ною, щоб це послаблювало керованість у самій системі органів виконав­чої влади.

99

На цей час фактичне існування принаймні трьох СОВВ передбачено згаданими положеннями Конституції України, де йдеться про особливий порядок призначення на посади та звільнення з посад голів Антимоно-польного комітету, Фонду державного майна, Державного комітету теле­бачення і радіомовлення. Крім того, на сьогодні виправдано було б нада­ти статус СОВВ ще лише двом органам – Службі безпеки і Державній судовій адміністрації України.

Отже, в ході подальшого реформування системи органів виконавчої влади надзвичайно важливого значення набуває належне доктринальне тлумачення окремих конституційних застережень, що мають належною мірою враховуватись у практиці проведення адміністративної реформи та її законодавчого забезпечення.

Література

Концепція адміністративної реформи в Україні. Державна комісія з

проведення в Україні адміністративної реформи. – К., 1998. – С. 11.

Васильєв А.С. Административное право УкраиньІ (общая часть):

Учебное пособие. – X., 2001. – С. 83–84; Голосніченко І.П. Адміністра­

тивне право України (основні категорії і поняття): Посібник. – Ірпінь,

1998. – С. 18; Конституційне право України / За ред. В.Ф. Погорілка. –

К., 1999. - С. 514-515.

Концепція адміністративної реформи в Україні. – С. 11.

Там само.

Там само. – С. 17–18.