§ 1. Общие принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации

Системообразующими элементами организации и деятельнос­ти органов прокуратуры являются положенные в их основу прин­ципы. В качестве принципов имеются в виду основополагающие начала, определяющие сущность и предназначение прокурорской системы.

Основные принципы организации и деятельности прокуратуры закреплены в ст. 129 Конституции РФ. В ч. 1 указанной статьи и в п. 1 ст. 4 Закона о прокуратуре РФ называются принципы единства прокурорской системы, ее централизации и как одно из ее прояв­лений — подчиненности нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ.

Принцип единства означает, что все территориальные и специ­ализированные прокуратуры, действующие на территории Рос­сийской Федерации, составляют единую систему. Поэтому созда­ние и деятельность на ее территории органов прокуратуры, не вхо­дящих в единую систему прокуратуры РФ, не допускаются (п. 3 ст. 11 Закона о прокуратуре РФ). Каждый прокурор действует на соответствующей территории или в сфере правовых отношений от имени Российской Федерации в целом как единой федеральной системы. Каждый прокурор наделен в пределах своей компетен­ции едиными полномочиями и правовыми средствами их реализа­ции. Так, любой прокурор, от районного до Генерального, вправе и обязан реагировать на выявленный незаконный правовой акт, при­нятый органом, на который распространяется его компетенция. Для устранения таких нарушений используются одни и те же пра­вовые средства: внесение протеста, представления и др. Такие акты имеют одинаковую обязательную юридическую силу и подлежат исполнению соответствующими органами и должностными лица­ми. Действие принципа единства проявляется также в Том, что вышестоящий прокурор может поручить нижестоящему выполне-

54     Глава IV. Принципы организации и деятельности прокуратуры РФ

ние своих обязанностей, принять на себя исполнение обязаннос­тей нижестоящего прокурора, изменить или отменить любое его решение, кроме случаев, специально предусмотренных в законе.

Централизация системы органов прокуратуры проявляется в том, что нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору РФ. Генеральный проку­рор РФ назначает на должность прокуроров субъектов Федерации по согласованию с органами власти этих субъектов. Прокуроры городов и районов, прокуроры специализированных прокуратур назначаются на должность только Генеральным прокурором. Не­зависимо от порядка назначения все прокуроры освобождаются от должности Генеральным прокурором; они подчинены и подот­четны ему. Вышестоящие прокуроры руководят деятельностью нижестоящих и осуществляют контроль за йею. Приказы, указа­ния, распоряжения, положения и инструкции, которые издает Ге­неральный прокурор по вопросам организации деятельности сис­темы прокуратуры, обязательны для исполнения всеми работни­ками органов и учреждений прокуратуры (п. 1 ст. I? Закона о

прокуратуре РФ).

Принцип независимости органов прокуратуры состоит в том,

что все свои функциональные решения и действия (по осуществле­нию надзора, расследования преступлений и др.) каждый прокурор и следователь осуществляют только на основе закона, материалов проверок и расследований, проводимых в соответствии с требова­ниями полноты, всесторонности и объективности их проведения, и

внутреннего убеждения.

Воздействие в какой-либо форме федеральных органов государ­ственной власти, органов государственной власти субъектов феде­рации, органов .местного самоуправления, политических партий, других общественных объединений или их представителей на про­курора или следаэвгугеля с целью повлиять на принимаемое им ре­шение или воспрепятствовать его деятельности влечет установлен­ную законом ответственность (дисциплинарную, административ­ную, а также меры различного характера, применяемые в судебном

порядке).

Воздействие на прокуроров и следователей на практике осу­ществляется в различных формах, от завуалированных, исходящих от различных должностных лиц, в том числе путем принятия нор­мативных правовых актов, от средств массовой информации (путем Инспирированных заказных публикаций и т.п.) до угроз и реальных мер физического воздействия (побои, похищение членов семьи, анонимные и прямые угрозы и др.). Поэтому государством

§ 1. Общие принципы организации и деятельности прокуратуры РФ    55

предусмотрены специальные меры по защите прокуроров и следо­вателей. Порядок и условия осуществления защиты определяются федеральным законом «О государственной защите судей, долж­ностных лиц правоохранительных и контролирующих органов», а также иными нормативными правовыми актами. В органах проку­ратуры создана служба безопасности, принимаются иные меры по обеспечению безопасности прокуроров и следователей, членов их семей и имущества в целях реального обеспечения их независи­мости и подчинения в своих действиях и решениях только закону, защите прав и свобод граждан, общества и государства.

Прокуроры и следователи не могут быть членами выборных, назначаемых, создаваемых и иных органов, образуемых органами государственной власти и местного самоуправления. Данное тре­бование закона — конкретное проявление и реализация принципа независимости органов прокуратуры в отношениях с органами власти. Участие представителей прокуратуры в различных комис­сиях И других органах означало бы разделение с ними ответствен­ности за действия и решения и препятствовало бы или делало не­возможным осуществление надзора за исполнением ими законов.

Закон (ст. 5 Закона о прокуратуре РФ) указывает на недопусти­мость вмешательства не только в осуществление прокурорского надзора, но и в любую иную функциональную деятельность орга­нов и учреждений прокуратуры, в частности, в расследование пре­ступлений, координацию деятельности правоохранительных орга­нов, участие в правотворческой деятельности. "

Как вмешательство в осуществление прокурорского надзора, расследование преступлений надо рассматривать обращения должностных лиц, депутатов, представителей средств массовой ин­формации к прокурору или следователю с требованиями предоста­вить информацию, составляющую следственную или иную слу­жебную тайну, выполнить или не совершать конкретные надзор­ные, следственные действия либо совершить их определенным об­разом вопреки интересам соблюдения законов, установлению ис­тины, привлечению к ответственности лиц, совершивших правона­рушения.

Воспрепятствование проявляется в недопущении прокурора или следователя на территории и в помещения органов, указанных в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре, в ограничении доступа к их документам и материалам, в непредставлении материалов и доку­ментов по запросам, представлении фальсифицированных данных, в невыделении специалистов и экспертов, отказе или умышленном затягивании под надуманными предлогами проведения по поруче-

56     Глава IV. Принципы организации и деятельности прокуратуры РФ

нию проверок, ревизий, в искусственном создании причин неявки по вызову для дачи пояснений и показаний и т.п. Для преодоления воспрепятствований в различной форме служебной деятельности прокурора, следователя прокуратуры используется вся совокуп­ность правовых средств и иных возможностей, определенных в законе, а именно: принудительный привод; выемка; использование помощи органов милиции, иных сил обеспечения правопорядка;

привлечение к ответственности за отказ от дачи показаний, за дачу заведомо ложных показаний; возбуждение производства об адми­нистративных правонарушениях; привлечение к ответственности по ст. 16510 Кодекса РСФСР об административных правонарушени­ях за невыполнение законных требований прокурора, иные преду­смотренные законом и вызванные обстоятельствами меры.

Прокурор или следователь прокуратуры обязаны давать поясне­ния по существу находящихся: в их производстве дел и материалов, а также представлять их для ознакомления исключительно в случа­ях и порядке, предусмотренных в законе. Следователь имеет такую обязанность в отношениях с прокурором, непосредственно надзи­рающим за исполнением законов по расследуемым им делам или вышестоящим прокурором (ст. 2U УПК).

Прокурор обязан представлять материалы и объяснения любо­му вышестоящему прокурору в силу действия принципа централи­зации и связанными с ним подчиненностью и подотчетностью (п. 1

ст. 4, 13 Закона о прокуратуре).

В случаях, прямо предусмотренных законом, объяснения пред­ставляются суду. Так, следователь и прокурор обязаны в течение 24 часов направить в суд поступившую жалобу от лица, содержа­щегося под стражей, вместе с материалами, подтверждающими за­конность и обоснованность применения заключения под стражу в качестве меры пресечения или продления срока содержания под стражей, а при необходимости — и со своими объяснениями. В слу­чае, если жалоба была принесена через администрацию места со­держания под стражей, прокурор обязан направить в суд указан­ные материалы и объяснения в течение 24 час. с момента получе­ния от администрации места содержания лица под стражей уведом­ления о подаче этим лицом жалобы (ст. 220* УПК).

Принцип гласности означает открытость деятельности органов прокуратуры, доступность ее для граждан, средств массовой ин­формации. Посредством реализации этого принципа общество осуществляет контроль за деятельностью органов прокуратуры. В порядке обратной связи обеспечение принципа гласности повы­шает уровень информированности населения о состоянии закон­ности и деятельности прокуратуры по обеспечению прав и свобод

§ 1. Общие принципы организации и деятельности прокуратуры РФ    57

граждан и как одно из следствий — позволяет им обращаться в органы прокуратуры. При этом граждане, средства массовой ин­формации сообщают об известных им фактах правонарушений. В результате последовательное соблюдение принципа гласности активно работает на процесс укрепления законности.

В составе Генеральной прокуратуры создано самостоятельное структурное подразделение — Центр информации и обществен­ных связей, на который возложено информирование через печать, радио, телевидение и другие средства массовой информации граж­дан, широкую общественность о состоянии законности в стране и отдельных ее регионах, о принимаемых прокуратурой и иными правоохранительными органами мерахпо борьбе с преступностью, иными нарушениями законности. Центр организует и готовит для средств массовой информации материалы и иные сведения о дея­тельности прокуратуры, ее работниках и проводимых ими мерах по охране конституционных прав и свобод граждан, по борьбе с пре­ступностью, иными правонарушениями.

Нормативное ограничение принципа гласности в деятельности органов прокуратуры определяется конституционными требова­ниями, а также нормами федерального законодательства. Согласно ч. 1 ст. 23 Конституции РФ «каждый имеет право на неприкосно­венность частной жизни, личную и семейную тайну». В п. 2 ст. 4 Закона о прокуратуре говорится о законодательстве РФ, о государ­ственной и иной специально охраняемой законом тайне. Перечень сведений, относимых к государственной тайне, установлен Зако­ном РФ «О государственной тайне» (ст. 5). Существуют различные виды служебной тайны — следственная, тайна совещательной комнаты в суде, нотариальная, врачебная и т.п. Специально охра­няемыми законом являются коммерческая тайна и ее различные разновидности: банковская (ст. 857 ГК РФ), тайна страхования (ст. 946 ГК РФ), а также военная тайна.

Закон о прокуратуре РФ устанавливает пределы гласности в деятельности органов прокуратуры, когда это противоречит требо­ваниям законодательства РФ о государственной тайне. Более того, Закон «О государственной тайне» устанавливает специально тре­бования об осуществлении прокурорского надзора в этой сфере. Статья 32 этого Закона определяет: «Надзор за соблюдением зако­нодательства при обеспечении защиты государственной тайны и за законностью принимаемых при этом решений осуществляют Гене­ральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему про­куроры». Понятие «служебная и коммерческая тайна» дается в Гражданском кодексе РФ. Согласно закону информация составля-

58     Глава IV. Принципы организации и деятельности прокуратуры РФ         |

ет служебную или коммерческую тайну в случае, когда она имеет ;, действительную или потенциальную коммерческую ценность в 1 силу неизвестности ее третьим лицам, к ней нет свободного доступа на законном основании, и обладатель информации принимает меры к охране ее конфиденциальности. Сведения, которые не могут составлять служебную или коммерческую тайну, определя­ются законом или иными правовыми актами. Правительством РФ установлен перечень сведений, которые не могут составлять ком­мерческую тайну, содержащийся в постановлении № 35 от 5 декаб­ря 1991-г.

Разглашение охраняемой законом тайны влечет установленную

законом материальную (в судебном порядке), дисциплинарную или | уголовную ответственность (ст. 183 УК — незаконное получение и ;

разглашение сведений, составляющих коммерческую или банков­скую тайну; ст. 283 УК — разглашение государственной тайны;

ст. 310 УК — разглашение данных предварительного следствия

идр.).

Указом Президента РФ от 30 ноября 1995 г. № 1203 утвержден

Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне.

На органы прокуратуры возложена обязанность информиро­вать властные структуры Федерации и ее субъектов, а также орга­ны местного самоуправлениями население о состояниизаконности. Это связано со спецификой надзорной и следственной деятельнос­ти органов прокуратуры, в результате которой она осведомлена о состоянии законности практически во всех сферах правовых отно­шений, а также с тем обстоятельством, что прокуроры осуществля­ют координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и при этом получают от них необходимую информацию. Такая информация представляется органам власти и местного самоуправления и по отдельным видам правонарушений или их группе в правовой форме путем внесения представлений прокурором или следователем по уголовному делу.

Одно из проявлений этого принципа — ежегодное представле­ние Генеральным прокурором РФ палатам Федерального Собрания РФ и Президенту РФ доклада о состоянии законности и правопо­рядка в стране и о проделанной работе по их укреплению. Ниже­стоящие прокуроры представляют такую информацию органам власти субъектов Федерации, местного самоуправления. Все про­куроры представляют информацию средствам массовой информа­ции, выступают на страницах печати, а также с лекциями и докла­дами перед населением.

Принцип политической независимости 1внепартийности) про­курорских работников сформулирован в п. 4 ст. 4 Закона о проку-

§ 1. Общие принципы организации и деятельности прокуратуры РФ    59

ратуре РФ. Он состоит в том, что прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, преследующих по­литические цели, и принимать участие в их деятельности. Создание и деятельность общественных объединений, преследующих поли­тические цели, и их организаций в органах и учреждениях проку­ратуры не допускается.

Действие этого принципа распространяется не только на проку­роров и следователей органов прокуратуры, но и на научных и педагогических работников учреждений прокуратуры как «проку­рорских работников», а также на иных работников органов и уч­реждений прокуратуры, имеющих классные чины.

В свое^служебной деятельности прокуроры и следователи не связаны решениями любых общественных объединений (профес­сиональных союзов и др.), а не только тех, которые преследуют политические цели (партий, движений и т.п.), и подчиняются толь­ко закону.

Еще одной конкретизацией принципа независимости является недопустимость совмещения прокурорскими работниками своей деятельности с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельнос­тью. Совмещение с оплатой устраняет экономическую, материаль­ную независимость прокурорского работника. Безвозмездное со­трудничество с властными, коммерческими и иными структурами, особенно связанное с выработкой и принятием решений, норма­тивных и иных актов, также способно повлиять на объективность и принципиальность последующих действий прокурорского работ­ника по устранению правонарушений. Исключение составляет преподавательская, научная и творческая деятельность, которая может осуществляться на договорной, контрактной или разовой, эпизодической основе.

В соответствии с общей направленностью и смыслом принци­пов, закрепленных в ст. 4 Закона о прокуратуре РФ, допускается и поощряется преподавательская и научная работа по юридической специальности или специальности, близко связанной с исполнени­ем прокурорским работником своих- служебных обязанностей. Иной творческой работой могут быть любые другие творческие виды деятельности (журналистика, писательская деятельность, различные виды изобразительного искусства и т.д.). Объем, харак­тер и интенсивность совмещаемой прокурорским работником дея­тельности не должны наносить ущерб качественному выполнению им своих служебных обязанностей.

Принцип законности является важнейшим общеправовым на­чалом деятельности всех субъектов правоприменения. Его соблю-

60     Глава IV. Принципы организации и деятельности прокуратуры РФ

дение служит верным показателем развития процесса построения правового государства. Особое значение соблюдение законности имеет для деятельности государственного аппарата, органов власти всех уровней, органов местнрго-самоуправления. Для прокуратуры принцип законности выступает главенствующим в ее деятельное- | ти, поскольку она направлена на обеспечение исполнения законов. ' Это главная цель прокуратуры — обеспечение верховенства зако­на, единства и укрепления законности.

Вместе с тем следует учитывать, что законность характеризует­ся рядом составляющих компонентов, в числе которых: наличие в стране развитой системы законодательства, адекватного потреб­ностям регулирования общественных отношений; наличие необхо­димой государственно-правовой инфраструктуры, государствен- | ных институтов, наделенных всеми необходимыми функциями и полномочиями по обеспечению соблюдения законов; осведомлен­ность граждан и должностных лиц о действующем законодательст­ве и стремление следовать его нормам; своевременное установле- ^ ние преступлений и иных правонарушений, принятие мер к нака­занию виновных, устранению причин и условий, способствовав­ших их совершению.

Принцип законности в деятельности прокуратуры означает, что

деятельность эта направляется на неуклонное соблюдение законов и иных правовых актов всеми органами государства, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и их объединениями, иными субъектами правоприменения, а также на Соответствие законов и иных нормативных актов объективным потребностям регулирования общественных отношений. Послед­нее требование обеспечения законности для прокуратуры несколь­ко осложнено, поскольку согласно Конституции РФ 1993 г. Гене­ральный прокурор РФ не наделен правом законодательной иници­ативы. Такими возможностями обладают ряд прокуроров субъек­тов Федерации в соответствии с их конституциями или уставами (основными законами) в соответствующем законодательном (пред­ставительном) органе. В целом прокурорская система реализует эту задачу согласно полномочиям по участию в правотворческой деятельности (ст. 9 Закона о прокуратуре РФ). Законность в дея­тельности прокуратуры означает также ее направленность на обеспечение верховенства закона и иерархичности права, соблю-^ дение установленных Конституцией и законом прав и свобод граж-'' дан, установленного порядка поддержания законности в деятель-'

ности правоохранительных органов.                         > Принцип законности проявляется в том, что различные аспекты | организации и деятельности органов прокуратуры должны быть|

§ 2. Внутриорганизационные принципы деятельности органов прокуратуры 61

урегулированы в законодательном порядке наиболее полным и точ­ным образом. Для прокуратуры соблюдение этой стороны данного принципа приобретает особый характер, так как ее основной функцией является надзор за исполнением законов.

Принцип законности означает обеспечение ее требований в де­ятельности самих органов прокуратуры. Этой задаче способствует совокупность норм, составляющих требования к лицам, назначае­мым на должности прокуроров и следователей, касающиеся их профессиональных и моральных качеств, уровня образования, ряда возрастных цензов для лиц, замещающих должности прокуро­ров, а также порядок назначения на должности, аттестации проку­рорских работников.