I. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО: ЖИВОЙ И ВЗАИМОДЕЙСТВУЮЩИЙ КОМПЛЕКС НОРМ

На протяжении тридцати лет в изучении и преподавании публичного права допускались перегибы то в одну, то в другую сторону. Сначала длительное время, включая и послевоенный период, значению правовых принципов и норм в политической и административной сферах отводилась одна из первых, если не главная роль.

Например, в конституционном праве увлекались описанием и уточнением всех избирательных систем, существовавших со времен Революции, включая и избирательную систему Первой империи, которая существенной роли в ' реальной действительности не играла. Скрупулезно анализировались правовые механизмы парламентского режима, но при этом не уделялось должного внимания политическим партиям, поскольку их правовой статус не был отражен в конституциях того периода.

Сугубо юридический анализ долгое время занимал умы и ученых-административистов. Например, до 1946 года полагали, что на чиновников государственного аппарата не распространяется действие профсоюзного законодательства, что было верно лишь с формально-юридической точки зрения, но неверно по существу, поскольку уже в течение полустолетия де-факто создавались профсоюзы чиновников, с которыми правительство эпизодически было вынуждено вести переговоры. Относительно же права чиновников на забастовки было недостаточно знать только юридические нормы, их регулирующие, так как на деле эти нормы неизменно попирались, ибо разрешение конфликта всякий раз основывалось на реальном соотношении политических сил.

Еще один пример: очевидно, что гражданину недостаточно указать на дозволенный законом способ обжалования, если заведомо известно, что данный способ неэффективен с точки зрения защиты попранных интересов.

Избыточное увлечение юридизацией повлекло за собой ответную реакцию, которая постепенно вылилась в осознание того, во-первых, что право не перекрывает собой все социальные реалии и определенные социальные явления ускользают от правового регулирования; а во-вторых,

18

>>>19>>>

что существуют, и весьма часто, расхождения между правом и жизнью, то есть в общественной деятельности существует широкий простор для полулегальной или даже противоречащей закону практики, которую также необходимо изучать.

Вследствие этого от конституционного права отпочковалась политическая наука, а из административного права выделилась наука управления. Введенный в научный оборот широкий диапазон политических и социальных факторов для исследования юридических категорий постепенно привел к становлению социологического подхода и в самой науке административного права.

Подобную эволюцию можно сравнить с той, что произошла в исторических исследованиях. Сначала основательной критике подверглась описательная часть исторической науки, сводившая историю к хронологическому перечислению дат. Постепенно была доказана важность познания экономических, социальных и культурных факторов в истории обществ и цивилизаций. При этом как обновление исторического анализа, так и новый подход к изучению публично-правовой материи шли в русле одного и того же стремления—проникнуть как можно глубже в сущность явлений, выйти за границы очевидного.

Пересмотр научных приемов заходил иногда так далеко, что правовая материя нередко отступала на второй план в тех случаях, когда само право нельзя было отделить от контекста. Такое пренебрежение технико-юридическим анализом было чрезмерным, и ныне мы наблюдаем обратное движение, характеризуемое возобновлением интереса к правовым аспектам как в области политики, так и в области государственного управления.

Возвращение к юридическому анализу имеет прежде всего педагогическую ценность. Право можно рассматривать как сложно структурированную систему в таком же смысле, что и грамматику или математику. Новый подход требует от методологии двух взаимосвязанных качеств — ясности и точности. Он не терпит недомыслия, неясности и неопределенности; студент или знает точное определение понятия, или его не знает; он не может ничего выдумать, он не вправе пускаться в оценочные размышления в худшем значении этого слова. Например, он не может оспаривать срок, отведенный для обжалования спора перед административным судьей; этот срок равен двум месяцам, и его соблюдение связано с наступлением определенных последствий, которые надо знать точно.

Так же обстоит дело и на более высоком уровне. Например, в отношении различения публичного и частного начал или различения существа квазиделиктной и договор-

19

>>>20>>>

ной ответственности существуют точно определенные критерии, о которых надо помнить. Даже в тех случаях, когда в праве обнаруживаются сложности, а иногда и тонкости, оно при всех условиях должно быть свободно от двусмысленного истолкования. Для возвращения к точному юридическому анализу существовали и другие мотивы как научного, так и политического свойства: право есть важнейший элемент общественной жизни, и изучение общественных отношений не может быть вполне объективным и корректным, если пренебречь анализом юридических факторов. Это особенно верно для административного права Франции, поскольку одна из характерных черт нашей системы управления в отличие от многих других стран заключается в ее широком правовом обеспечении, в нормативном воздействии на все виды государственной деятельности.

В современном обществе не было таких крупных событий или проблем, которые не отразились бы в той или иной степени на нашем административном праве. В начале века «дело о регистрационных карточках» породило принятие поправки к закону от 22 апреля 1905 года в виде действующей и поныне ст. 65 об обязательном занесении учетных сведений в личное досье. Первая крупная забастовка работников почты завершилась судебным определением по делу Винкеля в 1909 году. Позднее первая мировая война вызвала к жизни военно-административное право и судебно-правовую теорию чрезвычайных обстоятельств. В период между двумя мировыми войнами разразившийся кризис, а затем и движение Народного фронта привели к важным нововведениям в административном праве, в частности в экономической и социальной областях.

Война 1939—1945 годов также внесла комплекс норм и институтов, некоторые из которых, к счастью, исчезли, как, например, акты о правовом статусе евреев, а некоторые дожили и до наших дней, например положения, регламентирующие профессиональную деятельность. В послевоенный период во весь рост встала проблема возмещения за ущерб: миллионы французов пострадали от войны, поплатившись либо здоровьем, либо имуществом. Возникло развитое законодательство о возмещении убытков от войны и законодательство о пенсионном обеспечении ветеранов войны, относящееся к административному праву. Возникли проблемы политического свойства: во время войны и оккупации появились коллаборационисты, лица, сотрудничавшие с врагом, которые после войны понесли наказание и в то же время были и участники движения Сопротивления, которых почтили наградами и

20

>>>21>>>

которым оказывалась материальная помощь. Таким образом, понятия коллаборационизма и Сопротивления лишь на первый взгляд казались политическими; на деле они стали юридическими, и судья по административным делам долгое время был вынужден принимать во внимание это качественное различие.

Если обратиться к более близким событиям, то послевоенный период характеризовался тенденцией деколонизации, которая во Франции вначале обрела форму последовательных военных акций (войны в Индокитае и в Алжире). На основе этих конфликтов созрела особая ветвь административного права, связанная с режимом эмигрантов из бывших колоний, важная для всей страны. Когда же деколонизация приняла мирные формы, как это было с территориями Черной Африки, то это вылилось в серию административно-правовых предписаний. Сходным образом и события, имевшие место в мае — июне 1968 года, ознаменовавшиеся забастовками и баррикадами, уличными беспорядками и т. п., отразились в административном праве в форме роспуска ассоциаций, удаления иностранцев, реформ наподобие реформы системы высшего образования, правил разрешения спорных вопросов, возникающих во время прохождения конкурсов или экзаменов; на долю Государственного совета выпала миссия принятия постановлений по существу этих событий.

Большинство важных проблем нашей общественной жизни так или иначе находит свой отклик в административном законодательстве.

Нельзя исследовать современную политическую экономию, особенно экономическую политику, не обладая познаниями в сфере права. Например, экономическая деятельность предприятий основывается на принципах административного права, таких, как свобода договорно-коммерческих соглашений или хозяйственная самостоятельность предприятий, поощрительное или индикативное вмешательство со стороны государства. Важный сектор взаимоотношений между государством и частными гражданами в области экономики зарегулирован административным правом, как и само планирование, хотя в своей основной части оно выпадает из сферы правового контроля.

Традиционно социальное страхование изучается в университетах в рамках частного права, однако это не препятствует тому, что оно во все возрастающей степени подпадает под административное регулирование; например, некоторые виды соглашений между кассами социального страхования и медицинскими учреждениями являются соглашениями, основанными на нормах публичного права.

21

>>>22>>>

Так же обстоит дело с регулированием градостроительства. Проблема урбанизма — одно из наиболее сложных явлений второй половины XX века, особенно для такой страны, как Франция. Именно у нас развилось законодательство о градостроительстве и благоустройстве территорий, которое составляет важную часть административного права.

Загрязнения, спуск сточных вод, защита окружающей среды — все эти проблемы уже давно не являются новыми; они нашли и будут находить свое дальнейшее закрепление в нормах права.

В политической сфере к административному праву тяготеет большое число проблем, касающихся свобод, в частности свободы выражения мнения чиновниками и свободы статуса иностранцев—в отношении права их высылки из страны, правил проживания в ней, найма на работу, роспуска ассоциаций и т. п. Так же обстоит дело в отношениях государства с прессой—в части свободы информации и права на доступ к ней — или в части регламентации выборов, когда речь идет не о политических выборах в парламент или выборах президента Республики, а о так называемых административных выборах в муниципальные советы или в представительные органы территориальных единиц.

Профессиональные взаимоотношения,' трудовые конфликты, безработица не относятся только к сфере трудового права, они во все большей степени подпадают под административно-правовое регулирование. Яркой иллюстрацией этого является административно-правовое вмешательство в контроль за наймом рабочей силы и в сферу охраны прав штатного персонала.

Аналогичные примеры можно найти и в сфере контроля за нравственностью (цензура прессы и предварительный просмотр фильмов) или в культурной сфере (статус государственных и частных учебных заведений). Нет таких секторов общественной жизни, которые выпадали бы целиком из-под сферы административно-правового контроля. Следовательно, административное право есть право живое, глубоко укоренившееся в обществе, вошедшее в быт и сознание современного человека.

Естественно, право не может быть панацеей для решения всех проблем, а правовой режим отнюдь не при всех условиях является демократическим. Не всегда право стояло и на службе прогресса. Но тем не менее, умаление роли права является признаком или фактором—или тем и другим одновременно—притупления цивилизованности, шагом на пути к регрессу. На этом основании не следует идти на поводу у правового нигилизма и критики юридиза-

22

>>>23>>>

ции, которая в последнее время стала модной не только во Франции. С точки зрения технократии весьма соблазнительны тирады о бесперспективности права, о том, что правовая регламентация препятствует, затрудняет или тормозит внедрение прогрессивных и эффективных начал в управлении, выступая фактором громоздкости и медлительности в отправлении управленческих функций.

Такие оценки не отличаются точностью. Право— неотъемлемый фактор эффективности существования и развития современной государственности, а следовательно, и экономического развития. Правовой нигилизм опасен, поскольку из-за ослабления правового режима может существенным образом пострадать система гарантий, обеспечивающих защиту прав граждан.

Необходимо находить справедливое равновесие, золотую середину между двумя крайностями. Следует, во-первых, избегать правового нигилизма, тенденции к умалению роли права, ибо право, в частности административное, есть живая материя, играющая важнейшую роль в общественной жизни, и между правом и жизнью существует постоянное диалектическое взаимодействие.

Следует избегать и второго заблуждения, связанного с правовым фетишизмом, суть которого состоит в абсолютизации правовой формы, в наделении права чертами тотема без какой-либо корреляции правовой материи с социальным контекстом, при полном игнорировании действия неправовых факторов и сред. Право применяется отнюдь не всегда и не автоматически; иногда оно, попросту говоря, нарушается. Поэтому одного провозглашения правовой нормы недостаточно, для того чтобы изменить обычаи или устойчивую социальную практику. Запрещение забастовок чиновников в период до 1946 года не препятствовало их проведению; и наоборот, утверждение принципа равенства полов при поступлении на государственную службу не гарантировало само по себе равного доступа и равного распределения должностей между женщинами и мужчинами на руководящих постах государственного аппарата.

Следовательно, было бы абсурдным сводить все к праву, так же как и вовсе игнорировать его значение.