§ 4 Защита публичных прав и интересов в зарубежных странах континентального и общего права

Особенности и различия в организации защиты прав, свобод и законных интересов разных стран отражают традиции и историю, судоустройство, а также специфику систем права. Исходя из это­го, выделяются две модели административной юстиции, сложив­шиеся в западных странах: континентальную и англо­американскую1. Механизмы защиты прав и законных интересов в странах Западной континентальной Европы и стран общего права имеют отличия. Так, во Франции в зависимости от характера ад-

В некоторых странах существуют и смешанные системы административной юстиции. Так, в Голландии часть публично-правовых споров рассматривается судами общей юрисдикции, а другая специализированными судами. Подробнее см.: Хамонева Н.Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. М., 1997. С. 115-130.

123

министративно-правового (публичного) спора заинтересованные лица сами выбирают вид обжалования.

Различается несколько видов обжалования: а) неполное; б) полное; в) коллективное и др. Самыми распространенными вида­ми обжалования являются неполное (обжалование в связи с пре­вышением власти) и полное. Рассмотрим каждый из этих видов обжалования. При неполном обжаловании любое заинтересован­ное лицо может добиваться через суд отмены незаконного адми­нистративного акта. Предметом судебной проверки в этом случае являются изданные акты исполнительной власти, имеющие це­лью создать, упразднить или изменить правовое состояние или субъективные права физических лиц, независимо от характера акта1.

Заинтересованное лицо обращается с жалобой. Каких-либо определенных требований к жалобе не предъявляется, лишь бы до суда ясно была доведена ее суть. Единственным исключением является то, что заявитель должен указать конкретную норму за­кона, которая нарушена изданием обжалуемого акта. При рас­смотрении жалобы задача суда сводится к нормоконтролю, то есть суд выясняет, нарушает ли данный акт правовую норму, на которую ссылается заинтересованное лицо. При удовлетворении жалобы суд признает данный акт неудовлетворительным (полно­стью или частично) с момента принятия.

При полном обжаловании заявитель ссылается на ущемление своих прав действиями (бездействием) или решением. Его требо­вания связаны не только с признанием решений незаконными и действий неправомерными, но и возмещением ущерба. В этом случае заявитель обращается по существу не с обычной жалобой, а с жалобой-иском или административным иском. Здесь заяви­тель вырастает до положения стороны, так же обеспечивается равенство сторон в процессе. Разбирательство дела осуществля­ется по правилам искового производства на основе состязатель­ности, публичности, на основе письменности и устности. Все

1     Пилипенко А.Н. Административная юстиция во Франции // Право и экономика. 1996. №1-2. С. 115.

124

письменные доказательства предоставляются на стадии подго­товки дела к судебному разбирательству. В судебном заседании могут принимать участие не только стороны и их представители, но и представители государственных органов (не являющихся стороной в деле), эксперты, свидетели. В ходе судебного разби­рательства суд устанавливает правомерность или неправомер­ность действий или законность решений, а также определяет ма­териальное право заявителя, размер причиненного ущерба и по­рядок его возмещения органом управления. В случае наложения взыскания на заявителя может обязать административный орган снять наложенные взыскания. Производство по жалобе осущест­вляется поэтапно. На первом этапе осуществляется судебное рас­следование. На этом этапе (стадии) суд направляет копию жало­бы главе того ведомства, в систему которого входит орган, дейст­вия или акты которого обжалуются. По заявлению заинтересо­ванного лица действие акта может быть приостановлено судом, если его исполнение повлечет за собой вред, который впоследст­вии не может быть возмещен или исправлен1 .

Срок для обжалования, установленный законом, равен двум месяцам. Для актов, касающихся широкого или неопределенного круга лиц, он исчисляется с момента их опубликования. Для ин­дивидуальных актов — с момента их вручения или вручения из­вещения об их издании. Для обжалуемых действий — с момента их совершения. Термин «административная юстиция» практиче­ски во Франции не используется ни в законодательстве, ни в су­дебной практике. В основном речь идет о таких понятиях, как судебное разбирательство административных споров и админи­стративные судебные учреждения. В систему административных судебных учреждений входит несколько органов.

1) Система административных судов, осуществляющих судеб­ный контроль за функционированием аппарата государственного управления, которая включает в себя:

а)             административные трибуналы (суды первой инстанции);

б)            апелляционные административные суды;

1     Пилипенко А.Н. Указ. соч. С. 116.

125

в) Государственный Совет, который выполняет функции кас­сационной инстанции, но может осуществлять апелляционное производство и рассматривать определенные категории дел в ка­честве суда первой инстанции.

2) Иные учреждения (Счетная палата с региональными счет­ными палатами, суд по вопросам бюджетной дисциплины, Сове­ты профессиональных объединений и т. п., решения которых мо­гут быть обжалованы в Государственный Совет1.

Круг лиц, имеющих право обратиться с жалобой, не ограни­чен, и характер обжалуемых актов и действий достаточно широк, поэтому возникают коллизии, связанные с разграничением под­судности административных судов и общих судов. Споры о под­судности разрешаются специально созданным органом - трибу­налом по конфликтам2 .

Во Франции административная юстиция сформировалась по существу, из недр администрации, а потому влияние власти на юстицию весьма существенно3 .

В Германии производство в административных судах осуще­ствляется на основе гражданского процессуального законода­тельства. Основой административного процесса, как и граждан­ского, является иск.

Правом на предъявление иска обладают только те лица, чьи права нарушены изданием нормативного акта. Ограничение круга лиц на предъявление иска создает определенные трудности на практике. Суды исходят из положения о том, что у лица есть пра­во на иск, если указанным актом нарушаются основные права истца или он противоречит закону. До обращения в администра­тивный суд обязательно обжалование акта в административном порядке. Обращение в административный суд возможно только в случае, если административный орган не удовлетворил жалобу.

1              Судоустройство во Франции, подсудность подробно см.: Бребан Г. Французское

административное право / Под ред. и со вступ. ст. С.В.Боботова. М., 1988. С. 399—

408; Елисеев Н.Г. Гражданское процессуальное право зарубежных стран: Источ­

ники, судоустройство, подсудность: Учеб. пособие. М., 2000. С. 83-98.

2              О трибунале по конфликтам см.: Ведель Ж. Административное право Франции.

М., 1973. С. 119-120.

3              Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 115.

126

Скорее здесь речь может идти об административном произ­водстве, то есть предварительном производстве по отношению к основному исковому производству, которое предусмотрено § 68 Положения об административном производстве1. Исходя из это­го, производство по разрешению публично-правового спора под­разделяется на два вида: а) производство предварительной защи­ты; б) основное производство. Жалоба в течение одного месяца подается в орган, издавший акт, и в течение одного года, если он не был опубликован или в нем отсутствовали положения о по­рядке обжалования. Если орган, издавший акт, не отменяет дан­ный акт или не устраняет его недостатков, то вышестоящий орган издает постановление по жалобе и проверяет не только закон­ность, но и целесообразность его издания2.

Для предъявления иска в суд устанавливаются различные сро­ки. Обычно этот срок составляет один месяц после вручения ре­шения административного органа, проводившего проверку адми­нистративного акта (§74 ПобАС). В случае, если решение не со­держит разъяснений относительно порядка подачи иска в суд, то срок для обращения в суд составляет один год (§58 ПобАС). И если административный орган не выносит решения, то иск может быть направлен непосредственно в административный суд в те­чение трех месяцев (§75 ПобАС).

В исковом заявлении достаточно обосновать, что имеют место факты нарушения собственных прав истца, также обязательна ссылка на правовые нормы, которые, по мнению истца, наруше­ны при издании административно-правового акта. В теории гра­жданского процесса Германии правомочие на возбуждение про­цесса связывается также с наличием предпосылок права на предъявление иска.

Наряду с иском широко используется и термин «публично-правовой спор», поскольку исходя из этого понятия определяется подсудность дел административным судам. Так, согласно § 40 ПобАС обращение в административный суд представлено по

1              Далее сокращенно: ПобАС.

2              Подробнее о производстве по жалобе в административном органе. См.: Старилов

Ю.Н. Административная юстиция: Проблемы теории. С. 172—173.

127

всем публично-правовым спорам неконституционно-правового вида, если эти споры не отнесены федеральным законом к под­судности другого суда. Публично-правовым спором является конфликт, в котором спорными являются правовые последствия, вытекающие из применения норм публичного права. Публично-правовой считается каждая правовая норма, в которой в качестве носителя государственной власти имеется как минимум субъект подчинения1. Конституционно-правовыми спорами являются споры, которые не подсудны обычным судам. Кроме того, для ряда публично-правовых споров в Германии существуют суды по социальным делам, финансовые суды. Часть таких споров рас­сматривается также общими судами. Эти споры, где требуется не только признать акт незаконным, но и определить субъективное право и компенсировать причиненный вред (например, споры о публично-правовых компенсациях). В законодательстве Герма­нии для защиты публичных прав и интересов предусмотрено не­сколько видов исков (§42,43 ПобАС).

Концептуально различаются следующие виды исков:

конститутивный иск (об установлении, изменении или от­

мене правоотношения);

иск об исполнении обязательства (о принуждении ответчи­

ка к совершению определенного действия);

установительный иск (о признании).

Эта классификация является общепризнанной2. Конститутив­ный иск направлен на установление, изменение или отмену пра­воотношения.  В  теории гражданского процессуального права

Зоммерман К.-П. Указ. соч. С. 74.

Подобная классификация существует и в гражданском судопроизводстве (§256, 257 и др. ГПК Германии), в финансовом производстве (§ 40, 41 Закона о судопро­изводстве по финансовым делам), в производстве по социальным делам (§53 За­кона о судоустройстве по социальным делам).

128

России вместо термина «конститутивный» используется термин «преобразовательный» иск1.

В качестве разновидности конститутивного иска выступает иск о признании недействительным административного акта. Данный иск предъявляется в том случае, если требуется отменить административный акт, по которому на субъекты права (граждан, организации) возлагаются дополнительные обязанности. Причем понятие «административный акт» является обобщающим поняти­ем. Это не только нормативно-правовой акт, но любое решение или властное мероприятие, которые исходят из государственного органа и создают внешние юридические последствия (например, решение о запрещении предпринимательской деятельности, о запрещении собраний). Такие виды исков получили наименова­ние оспаривающих исков. Они могут быть предъявлены не толь­ко к органу, издавшему акт, но и к третьему лицу, получившему определенные преимущества по данному акту (например, иск к соседу о запрете возведения пристройки к дому). Еcли это каса­ется внутренних юридических последствий, например, обжалова­ния акта чиновником этого же ведомства, то в этом случае будет использоваться иск об установлении или изменении правоотно­шения и он будет относиться к подсудности общего суда. Также в качестве самостоятельной формы иска об исполнении обяза­тельств выделяется иск об обязывании административного органа издать определенный административно-правовой акт.

Установительный иск (иск о признании) подается в суд, если требуется установить (идентифицировать) определенное субъек­тивное право, принадлежащее истцу. Закон не содержит точного перечня вида исков. Суды принимают и рассматривают и другие виды исков, не предусмотренные законодательством. Отличи-

1 Вопрос о преобразовательных исках в отечественной литературе носит дискусси­онный характер. В науке гражданского процессуального права России считается, что теорию преобразовательных исков выдвинул и обосновал М.А.Гурвич, пред­ставляя, что это заслуга выдающихся немецких процессуалистов. Нашими уче­ными концепция преобразовательных (конститутивных) исков была заимствована из теории исков, разработанной различными процессуальными школами Герма­нии. Подробно о дискуссии по преобразовательным искам см.: Осокина Г.Л. Иск (теория и практика). М., 2000. С. 71-81.

129

тельной особенностью германской административной юстиции, по мнению немецких ученых, считается то, что в отличие от французской системы, в которой важным является осуществле­ние контроля (проверки) применяемой нормы, германская систе­ма в первую очередь создана для судебной защиты прав граждан. Действующее законодательство Англии не содержит запрета для обращения в суд с заявлением (жалобой) на действия адми­нистративных органов. Общие суды рассматривают такие дела наряду с квазисудебными органами (административными трибу­налами). Трибуналы, согласно английской доктрине, осуществ­ляют функции аналогично судебным, поскольку сначала устанав­ливают вопрос факта и затем применяют к нему правовые нормы. Наличие трибуналов связано с чисто практической целью -стремлением разгрузить суды общего права. Административные трибуналы рассматриваются как часть системы органов управле­ния, за деятельность которых несет ответственность правительст­во, и как специальная система органов, наделенных актами пар­ламента квазисудебными полномочиями для обеспечения закон­ности и независимого и беспристрастного разрешения админист­ративных споров1. Рассмотрение жалоб в административных три­буналах осуществляется в порядке искового производства, с со­блюдением правил слушания гражданских дел в общих судах, но с некоторыми упрощениями (например, предоставлением воз­можности свидетелю давать показания сидя). Но незыблемым является соблюдение принципов «естественного» правосудия: гласности, присутствия лица при разборе его дела, состязатель­ности, возможности быть выслушанным и представленным юри­стом, ознакомления с решением и порядком его обжалования. Также и рассмотрение административно-правового спора осуще­ствляется исходя из стадии процесса: подготовительной, рас­смотрения дела по существу, вынесения решения, апелляционно­го обжалования. Судебный контроль общих судов за администра­тивными трибуналами осуществляется в довольно широких пре­делах и с использованием различных форм такого контроля. Природа судебного контроля за деятельностью административ-

1      Тимошенко И.Г. Административная юстиция в Великобритании // Право и эконо­мика. 1996. № 7. С. 76.

130

ной юстиции определена исходя из традиций англосаксонского права. Прежде всего общий суд должен обеспечивать контроль за функционированием органов управления. В английской доктрине существует предположение, что когда должностное лицо дейст­вует в своем официальном качестве неправомерно, оно перестает быть таковым, то есть становится частным лицом, ставя себя в пределы досягаемости с помощью принципов и специальных средств защиты права. Государство также должно выступать в суде просто в качестве стороны процесса. Оно в целях осуществ­ления производства с соблюдением все тех же принципов «есте­ственного» правосудия лишается публичного характера и пуб­личной власти.

Так, в Англии допускается непосредственное обращение в суд по поводу административного спора. Общие суды рассматривают дела о превышении полномочий административными органами, о злоупотреблении правомочиями или ненадлежащими целями. Контрольные функции общих судов также осуществляются в форме апелляционного производства. Общие суды являются апелляционной инстанцией для обжалования решений админист­ративных трибуналов по вопросам права или нарушения принци­пов. Заинтересованная сторона также имеет право апелляции на решение определенных трибуналов в Высокий Суд. Высокий Суд и выступает как надзорный орган, осуществляя общий надзор за административными трибуналами. Надзорные полномочия он осуществляет в порядке выдачи административными трибунала­ми прерогативных приказов1.

Принцип ubi ius remedium (когда закон дает право, он предос­тавляет и средства его защиты) - фундаментальный принцип правовой системы Англии.

Процессуальным средством защиты публичного права высту­пает заявление о выдаче прерогативных приказов («prerogative orders»). Собственно, подача заявления означает осуществление судебного контроля по определенным направлениям. В результа­те рассмотрения заявления Высшим Судом выдается прерогатив-ный приказ или отказывается в его выдаче.

1     Ранее это была лишь прерогатива Короны, поэтому они и получили наименование «прерогативных приказов».

131

В Англии средства правовой защиты принято подразделять на два вида: а) частно-правовые средства; б) публично-правовые средства1. Публично-правовым средствами являются: прерога-тивный приказ («mandamus»), приказ сертиорори («certiorari»), приказ прохибишн («prohibition»). По существу, все три разно­видности публично-правовых средств носят наименование преро-гативных приказов, так как издаются от имени Короны и обяза­тельны для исполнения.

Приказ «mandamus» выдается административному трибуналу (также может быть выдан должностному лицу), действует в пре­делах юрисдикции установленной законом. Приказ «certiorari» используется для истребования дела с целью проверки решения административного трибунала или административного органа. Приказ «prohibition» - запретительный приказ. Его выдача имеет целью предотвращение нарушения материальных и процессуаль­ных норм административными трибуналами. Данный приказ мо­жет быть выдан на любой стадии рассмотрения дела трибуналом, когда возможно совершение какого-либо действия, но оно еще не осуществилось.

Таким образом, заявитель может защитить публичные права путем обращения: а) с жалобой (иском) в общий суд; б) в адми­нистративный трибунал; в) в Высокий Суд за выдачей прерога-тивного приказа.

Преимущество своего типа административной юстиции анг­личане видят в доступности для рядового гражданина (как прави­ло освобожденного от уплаты судебных расходов), более быст­ром рассмотрении дела по сравнению с системой общих судов, в проведении расследования, включая сбор доказательств по адми­нистративному спору, самим трибуналом, наличием в составе трибуналов определенной сферы с упрощенным порядком рас­смотрения административных дел.

Гарантия защиты публичных прав и свобод в США связана с регламентацией видов административной деятельности, урегули­рованием всех стадий административного процесса, разработкой процедурных   гарантий,   преимущество   отдается   соблюдению

1     Бойцова В.В. Правовые средства защиты в публичном праве Великобритании // Правоведение. 1991. № 3. С. 66.

132

прав физических и юридических лиц и средствам защиты этих прав.

В США полностью урегулированы все виды административ­ной деятельности: нормотворческая, исполнительная, правопри­менительная, правоохранительная деятельность. Это то, что аме­риканцы называют квазисудебной деятельностью (администра­тивной юстицией).

Правовое регулирование предпринято «в отношении принятия административного акта», начиная от сбора информации и про­хождения всех стадий: подготовки, рассмотрения, принятия по нему решения, обнародования, его обжалования в вышестоящие органы и в суд. Процессуальные нормы являются доминирую­щими по отношению к нормам материальным1. Поэтому квазису­дебная процедура подробно регламентирована. Максимально строго применяется конституционное требование о соблюдении надлежащей правовой процедуры, как в Англии - принципов «естественного» правосудия.

В США все органы исполнительной власти правомочны рас­сматривать споры, связанные с их деятельностью. Порядок рас­смотрения и разрешения этих споров определен Правилами ад­министративной процедуры (1946), которые с изменениями и до­полнениями действуют и в настоящее время. В них определена организационная форма административной юстиции. В США -административное агентство. Административное агентство озна­чает любой орган правительства США, за исключением Конгрес­са, судов и других лиц, не являющихся административными агентствами (§551 Правил административной процедуры). Это специализированные подразделения органов исполнительной власти (комиссии, комитеты, советы и т. п.); специальные орга­ны, создаваемые Конгрессом (Федеральная торговая комиссия, Комиссия по безопасности потребительских продуктов, Агентст­во по защите окружающей среды). Окончательной судебной ин­станцией по административно-правовым спорам являются общие федеральные суды.

В США контроль судов над администрацией носит всеобъем­лющий характер и, как уже отмечалось, базируется на ст. III Кон-

1     Подробнее см.: Никеров Г.Н. Административное право США. М., 1977. С. 19—26.

133

ституции, согласно которой судебная власть распространяется на все дела, которые рассматриваются по общему праву или праву справедливости.

Основу американского процесса, как и английского, составля­ет иск1. В США установлена единая форма иска - гражданский иск. Он используется (приспособлен) и для защиты публичных прав и интересов в общем суде.

Поскольку общие суды рассматривают и разрешают админи­стративно-правовые споры наряду с административными агент­ствами, то существует проблема «первичной» юрисдикции. Со­гласно доктрине о первичной юрисдикции агентство (учрежде­ние) имеет приоритет перед судом при разрешении споров о фак­те в сфере своей специализации. Однако по вопросам права пер­вичная юрисдикция принадлежит суду, а также и в тех случаях, когда учреждение действует не в сфере своей компетенции или прохождении дела в административных учреждениях может на­нести лицу «непоправимый» ущерб или администрация уже вы­сказалась по данному вопросу.

Судебный контроль в США осуществляется в двух формах: а) статутной; б) нестатутной. Статутная форма имеет место, если она предусмотрена законом. К нестатутной форме судебного кон­троля относится выдача «прерогативных» приказов, как и в Анг­лии. При запрещении судом незаконных административных дей­ствий выдается запретительный приказ («injunction»).

Таким образом, в США объектом судебного контроля являет­ся административная деятельность во всех ее видах. Американцы считают, что именно за счет всестороннего контроля осуществля­ется охрана и защита прав всех лиц и прежде всего частных. Пе­ред лицом могущественной бюрократии исключается админист­ративный произвол.

1     Иск в американском процессе означает «нормальное производство в судах» или «определенную процедуру».

134