ПРОТИВОРЕЧИЯ И ПРОБЕЛЫ В КОНСТИТУЦИЯХ И УСТАВАХ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

ПРОБЛЕМЫ ИХ ПРЕОДОЛЕНИЯ

Законодательство субъектов Российской Федерации является важ­нейшей составной частью системы российского законодательства, раз­витие и совершенствование которой отражает сложные процессы ста­новления новой российской государственности. Конституция Российской Федерации закрепляет два уровня регионального законодательства. 1) законодательство республик в составе Федерации и 2) законодательство краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов (ч. 2 ст. 5). Всем субъектам Российской Федерации предоставлены властные полномочия законодательствования. Главное конституционное требование заключается в том, чтобы все законы, иные нормативные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не противоречили федеральной Конституции (ч. 1 ст. 15 Конституции Рос­сийской Федерации). Конституционно установлен порядок, согласно ко­торому по предметам ведения Российской Федерации принимаются фе­деральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие непосредственное, прямое действие на всей территории Российской Фе­дерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федера­ции. Вне пределов ведения Федерации, совместного ведения Федерации и ее субъектов республики, края, области, города федерального значе­ния, автономная область и автономные округа осуществляют собствен­ное регулирование, включая принятие законов и иных нормативных ак­тов. Закреплено, что законы и иные нормативные правовые акты субъ­ектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным за­конам, принятым по предметам ведения Федерации и по предметам со­вместного ведения Федерации и ее субъектов. В случае противоречия между федеральным законом и иным нормативным правовым актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным пра­вовым актом того или иного субъекта Федерации, изданным вне преде­лов ведения Федерации, совместного ведения Федерации и ее субъектов,

120

I

действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации (ст. 76 Конституции Российской Федерации).

По соответствующим запросам дела о соответствии Конституции Российской Федерации Конституций республик, Уставов, законов, иных нормативных правовых актов субъектов Федерации, изданных по во­просам, относящимся к ведению органов государственной власти Рос­сийской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов, разрешает Конституционный Суд Российской Федерации.

Для решения рассматриваемой проблемы целесообразно опреде­литься с терминологией. Идентичны ли понятия «противоречие» и «несоответствие» в семантическом отношении?

Противоречие - это положение, при котором одно (мысль, дейст­вие) исключает другое, т. е. речь идет об определенной несовместимо­сти: нечто не может совмещаться, сочетаться, существовать одновре­менно с чем-либо другим. Например, несовместимыми являются поня­тия, которые исключают друг друга, между которыми нет какого-либо промежуточного (среднего, третьего) понятия. Скажем, понятия «белый» и «черный» совершенно исключают друг друга. Указанные по­нятия нельзя одновременно, в одном и том же отношении, применить к одному и тому же предмету, явлению.

Соответствие - это определенная согласованность, определенное равенство, подобие тех или иных предметов, явлений в каком-либо от­ношении (например, говорят о соответствии формы и содержания, при­родных дарований и убеждений, профессии и должности). Следователь­но, смысловое поле понятия несоответствия несколько шире смыслового поля понятия противоречия. Противоречие как бы конкретизирует, в чем именно заключается то или иное несоответствие.

Пробел как таковой- это определенный недостаток, какое-либо упущение (пропуск чего-либо, отсутствие должной полноты в чем-либо, недосмотр, ошибка по небрежности). В системе права, законодательства нормативно-правовые пробелы выражаются в полной или частичной не­урегулированности тех или иных правоотношений, т. е. в отсутствии не­обходимых правовых нормативов либо в их содержательной неполноте1.

Ученые предлагают ввести в научный оборот термин «правовой вакуум», который обо­значает в сущности то же, утвердившееся в правоведении, понятие нормативно-правового пробела. В частности, понятие правового вакуума дефинируется как «отсутствие правовых Норм, которые должны регламентировать не урегулированные ранее, но нуждающиеся в Правовой регламентации вновь возникшие общественные отношения» (Малиновский А.А. Правовой вакуум- новый термин юридической науки // Государство и право. 1997. №2. С 110).

121

Существуют различные виды и формы противоречий в действую­щем законодательстве. Например, законы, иные нормативные правовые акты, изданные в одной общественной обстановке, действуют в совер­шенно иных общественных условиях. Те или иные законы могут не со­ответствовать объективным общественным потребностям, интересам, общественному правосознанию, уровню нравственного развития граж­дан данного государства. Могут быть противоречия между действующей Конституцией и текущим законодательством, между конкретными зако­нами или отдельными частями их, противоречия внутри закона и т. д. Ученые справедливо подчеркивают особую значимость для правового развития, совершенствования современной российской государственно­сти вопроса о противоречиях конституционного характера1.

Конституции республик в составе Российской Федерации

Как известно, становление государственности республик в составе Российской Федерации проходило, в сущности, самотеком, без каких-либо федеральных законодательных определений, постановлений, кон­ституционных процедур, концептуальных обоснований. Поэтому столь значимой оказалась роль Федеративного договора (1992 г.), определив­шего основополагающие принципы взаимоотношений республик в со­ставе Российской Федерации с федеральным центром. И хотя Федера­тивный договор не был включен в текст новой российской Конституции, основные принципы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и орга­нами государственной власти республик в составе Федерации, опреде­ленные в Федеративном договоре, обрели конституционный статус. Это не означает, однако, что между Федеративным договором и федераль­ной Конституцией не существует противоречий.

Кардинальное противоречие между Федеративным договором, за­ключенным с республиками, и действующей Конституцией Российской Федерации, определяющее многие противоречия между республикан­ским законодательством, с одной стороны, и федеральным законода­тельством - с другой, заключается в определении статуса республик в составе Российской Федерации. Согласно Договору республикам придан статус суверенных государств, что отражено в преамбуле Договора и самом названии его. В Конституции Российской Федерации, принятой

1 Тихомиров ЮЛ. О конституционных противоречиях и конфликтах // Конституционный Вестник. 1993. № 15.

122

после заключения Федеративного договора, говорится о «суверенной го­сударственности России» (преамбула), суверенитете Российской Феде­рации, который «распространяется на всю ее территорию» (ч. 1 ст. 4), «суверенных правах» Российской Федерации (ч. 2 ст. 67). Термин «суверенные республики» присутствует в федеральной Конституции лишь при воспроизведении наименования Федеративного договора с республиками в заключительных и переходных положениях (раздел второй Конституции). Нормативно понятие суверенитета употребляется в федеральной Конституции лишь в отношении России как целостного государственного образования. Согласно Конституции республика в со­ставе Российской Федерации - это государство, имеющее свою Консти­туцию и законодательство (ч. 2 ст. 5). Республиканские конституции до­бавляют к этому определению еще один элемент: гражданство (например, ст. 4 Конституции Кабардино-Балкарской Республики). Ука­занные атрибуты включаются в понятие суверенного государства, кото­рым назвали себя почти все республики в составе Российской Федерации.

Конституция Республики Татарстан одна из первых закрепила: «Государственный суверенитет есть неотъемлемое качественное состоя­ние Республики Татарстан» (ст. 1). Основой суверенизации признаны договорные отношения с Российской Федерацией, какие-либо отсылки при этом к федеральной Конституции отсутствуют. В названной Консти­туции содержится специальная глава (5): «Республика Татарстан - суве­ренное государство». Присягая после своего избрания, президент кля­нется обеспечивать «государственный суверенитет» Татарстана. Закреп­лено, что Татарстан, как суверенное государство, является субъектом международного права (ст. 61 Конституции). Как известно, Татарстан намеревался даже выйти из состава Российской Федерации, хотя в феде­ральной Конституции право сецессии отсутствует 1.

В некоторых республиканских Конституциях это право закреплено (например, ст. 1 Конституции Республики Тыва), порой- подтекстом (ст. 70 Конституции Республики Дагестан: «Республика Дагестан сохра­няет за собой право на изменение своего государственно-правового ста­туса на основе волеизъявления дагестанского народа»). Провозглашает­ся «экономический суверенитет» (ст. 6 Конституции Республики Карелия).

В Декларации о государственном суверенитете Татарстана, принятой Верховным Советом республики 30 августа 1990 г., государственный суверенитет не увязывается с принадлеж­ностью Татарстана к Российской Федерации. По мнению татарских ученых, Татарстан не является частью Российской Федерации, у него «свое видение» феномена Федерации {Мухаметшин Ф.Х. Российский Федерализм: проблемы формирования отношений нового типа // Государство и право. 1994. № 3. С. 54, 57).

123

Возникают дискуссии: у какой из республик в составе Российской Федерации «больше суверенитета»? Договорные отношения с федераль­ной властью республики пытаются строить «по татарскому типу» Акти­визируется разработка концепций укрепления суверенной государствен­ности республик в составе Российской Федерации. В результате в 19 из 21 республики в составе Российской Федерации приняты конституцион­ные акты, которые не соответствуют федеральной Конституции.

Однако общепринятой является конституционная аксиома: не мо­жет быть внутри суверенного государственного образования других су­веренных (т. е. политически независимых) государств. Суверенитет над суверенитетом - это нелепость, которая на практике, как отмечали еще американские федералисты, «подрывает порядок и разрушает государ­ство», подменяет закон насилием1. Следовательно, и Федеративный до­говор, и действующая российская Конституция нуждаются в определен­ных согласованиях, коррективах. За основу должно быть взято консти­туционное регулирование федеративных отношений. Если государство по природе своей является истинно федеративным, оно должно обладать единым конституционным пространством, которое, разумеется, не мо­жет быть во всех случаях одномерным. В Конституции Российской Фе­дерации целесообразно было бы продефинировать понятие суверенитета (народного, национального, государственного), определить основопола­гающие принципы российского федерализма (в действующей федераль­ной Конституции это не сделано), акцентируя внимание не только на прерогативах федерального центра, но и на автономных прерогативах субъектов Федерации при разграничении предметов ведения и полномо­чий, с учетом общенациональных интересов России, а также интеграци­онных процессов как мировой тенденции. После соответствующих уточ­нений, поправок должны быть приведены в полное соответствие с ней все республиканские конституции. Основные принципы, заложенные в федеральной Конституции, должны пронизывать республиканские кон­ституции, составлять их остов. Конституционный строй республик не может противоречить федеральной Конституции.

Ни в федеральной Конституции, ни в конституциях республик в со­ставе Российской Федерации не определяется само понятие конституции как основополагающего (основного) закона в системе законодательных актов государства. В ряде республик дискутировался вопрос: федераль­ная или республиканская конституция является первичной'? Появилось

Федералист'. Политические эссе Александра Гамильтона, Джеймса Мэдисона и Джона Джея. М, 1993 С. 145  146.

124

понятие «основные законы субъектов Федерации», однако, как они со­относятся с основным федеральным законом, остается не совсем ясным.

В действующих республиканских конституциях закреплено, что республиканская конституция является основным законом на террито­рии данной республики, констатируется ее юридическое верховенство (например, ст. 165 Конституции Республики Татарстан, ст. 7 Конститу­ции Республики Ингушетия, ст. 4 Конституции Республики Дагестан). Некоторые конституции сами себе противоречат: с одной стороны, при­знается верховенство Конституции Российской Федерации, а с другой -закрепляется положение о высшей юридической силе на территории республики республиканской конституции (например, ст. 6 Конституции Республики Адыгея), установлен конституционный приоритет республи­канского законодательства (ст. 165 Конституции Республики Татарстан и ст. 160 Конституции Кабардино-Балкарской Республики). Как прави­ло, в республиканских конституциях не содержится положений о кон­ституционной корреляции республиканского законодательства с законо­дательством Федерации, в составе которой состоят республики. Соглас­но Конституции Республики Ингушетия законы и другие нормативно-правовые акты органов государственной власти и управления Россий­ской Федерации правомерны на территории Республики при условии, «если они не противоречат суверенным правам Республики Ингушетия» (ст. 7). Конституция Республики Дагестан формулирует еще жестче. «Действие федеральных законов и других правовых актов Российской Федерации, противоречащих суверенным правам и интересам Республи­ки Дагестан, может быть приостановлено Республикой Дагестан на сво­ей территории» (ст. 65). Закрепляется формула: законы и иные норма­тивные правовые акты, принимаемые в республике, не должны проти­воречить конституции республики (например, ст. 4 Конституции Рес­публики Дагестан, ст. 2 Степного Уложения Республики Калмыкия, ст. 7 Республики Коми, ч. 1. ст. 14 Конституции Республики Северная Осе­тия - Алания, ч. 2 ст. 7 Конституции Удмуртской Республики). О феде­ральной Конституции при этом умалчивается. Если о ней и говорится, то лишь после закрепления приоритета республиканской конституции (например, ст. 11 Конституции Республики Бурятия).

При конституционном определении своего государственно-правового статуса республики не всегда следуют федеральной Консти­туции, установившей, что статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией республики. Например, Консти­туция Республики Татарстан закрепляет, что республика «самостоятельно   определяет   свой   государственно-правовой   статус»

125

(ст. 59) как ассоциированный член в составе Российской Федерации (ст. 61). Конституции других республик фиксируют, что указанный ста­тус определяется в первую очередь республиканской конституцией, за­тем говорится о Конституции Российской Федерации (например, ст. 61 Конституции Республики Коми). Некоторые конституции формулируют, что государственно-правовой статус республики определяется не только республиканской конституцией и Конституцией Российской Федерации, но и Федеративным договором (например, ст. 60 Конституции Респуб­лики Бурятия), что не согласуется с нормативом, закрепленным в ст. 66 Конституции Российской Федерации.

Неоднозначно решается в республиканских конституциях вопрос о форме правления. В большинстве республик конституционно закреплена республиканская форма правления. Однако, например, в Конституции Республики Ингушетия констатируется, что в республике «принята пре­зидентская форма правления» (ст. 2). Вряд ли это согласуется с духом и буквой федеральной Конституции, в которой Российская Федерация оп­ределена как государство «с республиканской формой правления» (ч. 1 ст. 1). Что же касается самого статуса республиканских президентов, то в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ч. 1 ст. 77) он устанавливается республиками самостоятельно, поэтому может быть не­одинаковым (в Татарстане, например, президент является главой госу­дарства, в Кабардино-Балкарии - главой исполнительной власти, в Бу­рятии - главой Республики, ее исполнительной власти, председателем правительства). Президент может избираться народом, парламентом, выборщиками, специальными избирательными коллегиями. Институт президента, наконец, вообще может отсутствовать в республиканских структурах государственной власти, как это имеет место в Республике Мордовия.

Для большей конституционной ясности республиканской формы правления целесообразно было бы само понятие республики дефиниро-вать на уровне федеральной Конституции1 с учетом исторического опы­та, концепций теории народовластия.

Справедливо обращается внимание на то, что не может считаться допустимым обращение в Конституционный Суд, если в нем содержится просьба дать толкование того или иного конституционного понятия. Предметом обращения в Конституционный Суд могут быть только те или иные «положения Конституции», т. е. ее нормативные формулы (см. Особое мнение судьи Г.А. Гаджиева по делу о толковании статей 103 (ч. 3), 105 (чч. 2 и 5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117 (ч. 3) и 135 (ч. 2) Конституции Российской Федерации // Собрание за­конодательства РФ. 1995. № 16. Ст. 1451). Если толкование конституционных понятий пе­реложить на Конституционный Суд, то он станет выполнять законодательные функции, что

126

Одной из существенных причин многих противоречий и пробелов республиканского законодательства является отсутствие четкого разгра­ничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов в федеральной Конституции. Формулировки, содержащиеся на этот счет в ст. 71, 72 и 73 действующей Конституции Российской Фе­дерации, представляются достаточно спорными, неудачными. В частно­сти, ст. 72 федеральной Конституции, перечисляющая предметы совме­стного ведения Федерации и ее субъектов, в сущности, связывает «суверенные» субъекты Федерации, образно говоря, по рукам и ногам. Согласно ч. 2 ст. 76 федеральной Конституции все нормативные право­вые акты субъектов Федерации должны приниматься в соответствии с федеральным законодательством. Однако возникают вопросы: что, соб­ственно, входит в круг предметов ведения субъектов Российской Феде­рации? Вправе ли они (субъекты) осуществлять «собственное правовое регулирование» по тому или иному конкретному предмету совместного ведения до издания соответствующего федерального закона? На эти во­просы федеральная Конституция ответа не дает, что и побуждает субъ­екты Федерации добиваться договорного решения проблемы, чтобы за­получить хоть какую-то нормативную определенность.

Говоря о правотворческой деятельности органов государственной власти, конституции республик в составе Российской Федерации не все­гда достаточно четко выделяют формообразовательные аспекты этой деятельности. Формулируется, например, что орган законодательной власти «принимает законы и иные нормативные акты» (ст. 73 Конститу­ции Республики Коми). Учитывая регулятивную значимость норматив­ных правовых актов, такая лаконичная конституционная формула вряд ли оправдана. Более конкретной является формула: «принимает законы и постановления» (например, ст. 87 Конституции Республики Бурятия). Согласно Конституции Республики Карелия (ст. 54) Законодательное Собрание по вопросам, отнесенным к ведению Республики, принимает законы, постановления, заявления, обращения, декларации; правильнее было бы указать, какие из перечисленных актов, наряду с законом, яв­ляются нормативными. Имеются в республиканских конституциях фор­мулировки о «верховенстве закона», однако о каком именно законе идет речь, не уточняется (например, ст. 11 Конституции Республики Бурятия).

Определяя правотворческие полномочия республиканского прези­дента, республиканские конституции зачастую повторяют формулу, со­держащуюся в федеральной Конституции: «издает указы и распоряже-

несовместимо с принципами демократического конституционализма, правового государст­

ва.           \

\«7

ния», не раскрывая вопроса о нормативности названных актов. Согласно Конституции Республики Бурятия президент Республики «в пределах своих полномочий, на основе и во исполнение действующего законода­тельства издает указы, постановления и распоряжения, имеющие обяза­тельную силу на всей территории Республики Бурятия» (ст. 75). Возни­кают вопросы, какие из перечисленных актов являются (могут быть) нормативными? Или же это акты ненормативного характера? На основе и во исполнение какого законодательства они издаются - федерального или республиканского?

В обязанность граждан республик в составе Российской Федерации вменяется соблюдать республиканскую конституцию, другие законы республики, в которой они проживают (см., например, ст. 52 Конститу­ции Республики Татарстан, ст. 8 Конституции Республики Ингушетия, ст. 7 Конституции Республики Коми). Об обязанности соблюдать феде­ральную Конституцию умалчивается, хотя в соответствии с Конституци­ей Российской Федерации (ч. 2 ст. 15) все граждане Федерации, в какой бы республике они ни проживали, обязаны соблюдать федеральную Конституцию. Конституция Республики Дагестан обязывает граждан «соблюдать Конституцию, законы и основанные на них нормативные акты...» (ст. 55). О какой Конституции, каких законах идет речь, из тек­ста республиканской конституции неясно.

Имеются в республиканских конституциях нормативы, направлен­ные против присвоения или захвата государственной власти, властных полномочий (см., например, ст. 4 Конституции Республики Ингушетия, ч. 4 ст. 3 Конституции Республики Северная Осетия - Алания, ч. 3 ст. 2 Конституции Республики Адыгея), однако содержание указанных поня­тий («присвоение» и «захват» государственной власти) не конкретизи­ровано и, следовательно, может быть истолковано по-разному (присвоить - самовольно сделать что-либо своим; захватить - насильст­венно присвоить что-либо).

«Граждане Республики Татарстан, - гласит ст. 41 Конституции Та­тарстана, - имеют право на собственность и ее наследование». О какой форме собственности идет речь, неясно. Более правильно поступают республики, которые в своих конституциях, говоря о собственности, пе­речисляют ее виды (формы). «В Республике Адыгея, - формулируется, на­пример, в Конституции Республики Адыгея, - признаются и защищаются равным образом государственная, муниципальная, частная, общественная и иные формы собственности» (ст. 13). Требования диалектики законотворче­ского процесса таковы, что нормативно-правовые предписания должны быть настолько абстрактными, чтобы быть достаточно конкретными.

128

«Граждане Республики Татарстан, - предписывает Конституция Татарстана, - обязаны нести воинскую службу в соответствий с зако­ном» (ст- 58). В соответствии с каким законом - федеральным или рес-дубликанским? Аналогичный вопрос вызывают подобные формулиров­ки в других республиканских конституциях (например, ст. 59 Конститу­ции Республики Дагестан. «Несение военной службы, освобождение от нее, а также замена военной службы выполнением альтернативных обя­занностей определяются законом»).

В республиканских конституциях допускаются изменения консти­туционного статуса республики, ее территории посредством референду­ма. Например, согласно Конституции Республики Бурятия (ч. 4 ст. 60) такое решение считается принятым, если за него проголосовало более половины граждан Республики, в том числе более половины граждан бурятской национальности, принимавших участие в референдуме. Верно подмечено, что хотя референдум - это наиболее демократическая форма решения важнейших конституционных вопросов, вряд ли правомерно признавать условием легитимности референдума участие в нем более половины граждан коренной национальности. Это нарушает федераль­ный конституционный принцип равноправия граждан независимо от их национальности в управлении делами государства, общества1.

В ряде республиканских конституций говорится о праве граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, пикетиро­вание, уличные шествия и демонстрации, что выступает порой как фор­ма общественного протеста. Однако само право на общественный про­тест в республиканских конституциях, как и в федеральной Конститу­ции, отсутствует, что создает определенные предпосылки для произ­вольного усмотрения, своеволия со стороны правоохранительных орга­нов государственной власти. В качестве конституционного принципа це­лесообразно было бы установить, что акты общественного протеста, не нарушающие конституционный порядок, юридическим ретрибуциям не подлежат. Конституционно должно быть гарантировано, что недопусти­мы какие-либо ретрибуции по политическим мотивам.

Много внимания уделяется в республиканских конституциях пра­вам и свободам граждан, перечисление которых повторяет положения, содержащиеся в Конституции Российской Федерации (глава 2). В тексте конституций обычно говорится о правах и свободах «человека и граж­данина». Думается, более правильно поступают республики, которые

' Михалева НА. Конституционные реформы в республиках - субъектах Российской Феде­рации // Государство и право. 1995. № 4. С. 5.

129

оперируют в своих конституциях понятием «правовой статус личности». Например, раздел II Конституции Республики Адыгея так и озаглавлен: «Правовой статус личности». Человек - это антропологическое поня­тие' . Гражданство - это правовая принадлежность конкретного человека (лица) к тому или иному государству. Понятие личности характеризует человека как общественное существо, поэтому оно и является централь­ным понятием права, хотя и не имеет до сих пор достаточно полной правовой дефиниции.

Ни одной конституции еще не удавалось закрепить правовой статус личности во всем его объеме. Динамика и сложность общественных от­ношений таковы, что практически это невозможно сделать. Поэтому в конституциях закрепляются, как правило, основополагающие принципы правового статуса личности, основные права и обязанности граждан. Учитывая данное обстоятельство, конституции республик в составе Рос­сийской Федерации иногда особо оговаривают, что перечень прав и сво­бод, содержащийся в данной конституции, «не является исчерпываю­щим» (см., например, ст. 16 Конституции Республики Карелия). Как представляется, в республиканских конституциях вообще не нужен этот перечень, повторяющий, как было отмечено выше, основные положения федеральной Конституции. Вполне достаточно было бы констатировать, что в республике признаются и соответствующим образом гарантируют­ся права и свободы граждан (личности), установленные Конституцией Российской Федерации, а также нормами международного права.

Известна важность правовых процедур при непосредственном осу­ществлении государственной власти. Существует понятие «процедурные правовые нормы». Представляется, что некоторые республиканские кон­ституции перегружены подобными нормативами. Правильно, когда в конституциях определяются, например, сроки созыва законодательного органа государственной власти, условия его правомочности, общий по­рядок принятия законодательных актов и др. Однако вряд ли оправдано в самой Конституции подробно определять порядок деятельности зако­нодательного органа, устанавливать, кто вправе участвовать в его засе­даниях, круг полномочий председательствующего, порядок обсуждения и принятия правовых решений и т. д. Это должно быть соответствую­щим образом урегулировано в регламенте, то есть нормативном право­вом акте, который обычно принимается или утверждается законодатель­ным органом государственной власти в форме закона и определяет

Рогинский Я.Я., Левин М.Г. Основы атропологии. М., 1955.

130

внутреннюю   организационную   структуру   законодательного   органа (парламента), порядок его деятельности.

Уставы иных субъектов Российской Федерации

В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ч. 2 ст. 66) статус края, области, города федерального значения, автономной облас­ти, автономного округа определяется Конституцией Российской Федера­ции и уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации. Регламентация «уставного законодательства» содержится также в Указе Президента Российской Федерации «Об основных нача­лах организации государственной власти в субъектах Российской Феде­рации» от 22 октября 1993 г. Администрацией Президента Российской Федерации был разработан и разослан на места «модельный» устав субъекта Федерации. В самих уставах указанных субъектов Федерации, в частности, в уставах краев и областей, закрепляется, что они прини­маются, определяя правовой статус края, области, в соответствии с Кон­ституцией Российской Федерации.

Предоставленное субъектам Российской Федерации право прини­мать свои собственные уставы было воспринято как «большое завоева­ние» российских регионов. Первоначальные проекты краевых и област­ных уставов направлялись, как правило, в администрации городов и районов (края, области), в крупные учреждения краев и областей, вклю­чая научные, после чего проекты на основе собранных замечаний и предложений дорабатывались и публиковались в местной прессе. В дей­ствие уставы указанных регионов вводятся обычно постановлением краевого (областного) законодательного учреждения после его подписа­ния главой краевой (областной) администрации, что нашло свое устав­ное закрепление (ст. 171 Устава Курганской области).

Принятые уставы, наряду с Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, служат исходной правовой базой для текущего регионального законодательства. Оценивая действующие уста­вы краев и областей, специалисты расходятся в своих суждениях. По мнению одних, уставы краев и областей «в главном» соответствуют Конституции Российской Федерации, во многом порой копируя ее. По мнению других, подавляющее большинство «местных уставов» не соот­ветствуют Конституции Российской Федерации. Ученые обращают вни­мание на то, что нет единого достаточно обоснованного порядка предва-

131

рительной правовой экспертизы, согласования уставов с действующим федеральным и республиканским законодательством, и в целом право­вой статус областей еще «не упорядочен» законодательно1.

Как показывает анализ, многие уставы краев и областей не лишены противоречий, пробелов, порой весьма существенных. Так, многие уста­вы (например, Алтайского края, Ставропольского края, Калининград­ской области, Курганской области, Липецкой области, Новгородской об­ласти, Оренбургской области, Самарской области, Свердловской облас­ти, Читинской области) закрепили за собой статус Основного Закона края, области. В любом государстве в качестве его основного закона вы­ступает Конституция. В Российской Федерации таковым является ее Конституция, принятая 12 декабря 1993 г. Это Основной Закон для всех субъектов Российской Федерации без какого-либо исключения, для все­го общества, для всех граждан Российской Федерации. Следовательно, соответствующие формулировки, содержащиеся в уставах, нуждаются в корректировке.

Предлагается характеризовать устав края (области) как Основной Закон, устанавливающий правовой статус данного субъекта Федерации2. Но указанный статус определяется не только уставом. Его определяет прежде всего федеральная Конституция, что закреплено в самих уставах (ст. 1 Устава Ставропольского края, ст. 1 Устава Липецкой области, ст. 1 Устава Свердловской области). Нужно также учитывать определе­ние Конституционного Суда Российской Федерации о том, что, когда го­ворится об Уставе того или иного субъекта Российской Федерации как об Основном Законе его (субъекта), «речь идет о высшей юридической силе Устава применительно не к Конституции Российской Федерации, а лишь к правовым актам области». Устав занимает высшее место «в ие­рархии нормативных актов, принимаемых законодательным органом области»3. Например, в Уставе Пермской области (ч. 1 ст. 13) определе­но: «В системе правовых актов Пермской области настоящий Устав имеет высшую юридическую силу...».

' Лысенко В.Н. Устав области, края, города федерального значения, автономного образова­ния: каким ему быть? // Государство и право. 1995. № 10. С. 62-63; Петров Н. «Малая кон­ституция» большой области II Юридический Вестник. 1996. № 1. С. 3; Закон в переходный период: опыт современной России («круглый стол» журнала) // Государство и право. 1995. № 10. С. 34; Умнова И.А, Эволюция правового статуса края, области как субъекта Россий­ской Федерации II Государство и право. 1994. № 8-9.

2              Лысенко В.Н. Указ. соч. С. 62.

3              Постановление Конституционною Суда Российской Федерации по делу о проверке кон­

ституционности ряда положений Устава    Основного Закона Читинской области // Собра­

ние законодательства РФ. 1996. № 7. Ст. 700.

132

Перечисляя виды правовых актов, издаваемых (принимаемых) в крае, области, уставы в ряде случаев в особый вид актов выделяют «решение». «Собрание депутатов, - говорится, например, в Уставе Псковской области, - принимает законы области, постановления, реше­ния, заявления, обращения, декларации» (ст. 46). Здесь неясно, относит­ся ли «решение» к нормативным правовым актам, каково его отличие от закона, постановления. «Законодательное собрание, - определено в Ус­таве Пермской области, - принимает законы и иные нормативные акты, а также ненормативные правовые акты в форме решений» (ст. 29). В Московской областной Думе все областные законы принимаются «решением». Думается, следует различать родовое и видовое в норма­тивно-правовых формообразованиях. Решение как таковое - это родовая категория логико-семантического порядка (вывод, заключение после со­ответствующего обдумывания, обсуждения, согласования), имеющая свои видовые характеристики (конституционное решение, законодатель­ное решение, президентское решение, министерское решение, судебное решение и т. д.) и внешне проявляющая себя определенным семиотиче­ским образом (закон, указ, постановление, устав, инструкция, распоря­жение, приговор и т. д.). Другими словами, юридические решения могут приниматься в форме самых различных актов юридического значения.

Неоднозначно решается в уставах краев и областей вопрос об удо­стоверении принятого краевым (областным) законодательным органом власти закона подписью. В большинстве случаев, подражая федераль­ной Конституции (ст. 84 «д»), уставы закрепляют, что законы, принятые законодательным органом края (области), подписывает глава админист­рации края (области). Некоторые уставы предусматривают также под­пись лица, председательствующего в законодательном з'чреждении. На­пример, в Уставе Тульской области закреплено, что законы области подписываются и обнародуются главой администрации области «совместно с председателем областной Думы» (ст. 54 «б»). Согласно Уставу Свердловской области текст принятого областного закона удо­стоверяется подписями председателей обеих палат Законодательного Собрания, после чего передается для подписания и обнародования гу­бернатору области (ч. 8 ст. 67). Устав Читинской области (ст. 55, 81) ис­ключает необходимость подписания областных законов главой админи­страции области. Как известно. Конституционный Суд Российской Фе­дерации признал указанные статьи Устава Читинской области не соот­ветствующими действующей Конституции Российской Федерации, ссы­лаясь на принципы единства государственной власти и разделения вла-

133

стей1. Решение Конституционного Суда представляется, однако, неубе­дительным. Законодательный акт, как подсказывает элементарная кон­ституционная логика, должен письменно удостоверяться (т. е. быть пер­сонифицированно засвидетельствованным в своей подлинности, пра­вильности) законодательным органом государственной власти, издав­шим (принявшим) его. Подписи законодательных актов краев и облас­тей главами администраций отдают давней средневековой традицией княжеского властвования.

Правовые акты, издаваемые главами администраций, уставы включают в систему нормативных актов краев и областей. При этом не всегда достаточно четко определено, какие из «губернаторских» актов являются нормативными. Так, согласно Уставу Псковской области глава администрации области по вопросам, относящимся к его ведению, при­нимает постановления и издает распоряжения (ст. 52). О нормативности этих актов ничего не говорится. Закреплено в уставах понятие «указы губернатора» без должной характеристики их нормативности (ст. 88 Ус­тава Курганской области, ч. 1 ст. 61 Устава Свердловской области). Ус­тав Пермской области оперирует понятиями: «акты губернатора, имею­щие нормативный характер» и «акты губернатора, не имеющие норма­тивного характера». Однако которое из этих понятий относится к поста­новлениям губернатора и которое - к его распоряжениям, можно дога­дываться лишь из подтекста. Более правильно поступают, когда форму­лируют, что нормативные акты губернатора принимаются в виде поста­новлений, ненормативные - в виде распоряжений (ст. 66 Устава Став­ропольского края).

В целом правовая природа института губернаторства, функциони­рующего на основе Указа Президента Российской Федерации «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» от 3 октября 1994 г. и в соответствии с Положением о главе администрации края, области, города федерального значения, автоном­ной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденным тем же Указом, остается не совсем ясным. В научной литературе губер­наторская власть характеризуется как «супервласть»2. Собственно, ка­ковы отношения губернатора с региональными законодательными учре­ждениями, таковы и уставы регионов России, в частности областные ус-

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке кон­ституционности ряда положений Устава Основного Закона Читинской области ■'■' Собра­ние законодательства РФ. 1996. № 7. Ст. 700.

- Боброва II.А. Некоторые аспекты чаконодателыюй деятельности субъектов Российской Федерации /.' Государство и право. 1У95. № П. С. 46.

134

тавы. Указывается на то, что губернаторы «заполучили почти моно­польные права» в своих регионах. Давление их на законодательные уч­реждения таково, что последние «считают себя как бы не совсем равно­правной ветвью власти»'. Некоторые депутаты законодательных учреж­дений высказываются против института губернаторства в Российской федерации, считая его заимствование из российского прошлого неудач­ным2. Сами губернаторы выступают за разработку и принятие особого законодательного акта о правовом статусе глав администрации краев и областей3.

Среди иных противоречий и пробелов, содержащихся в анализи­руемых уставах, можно указать на следующие. Например, одна из глав (глава 7) Устава Псковской области называется «Законодательная и нормотворческая деятельность». Но ведь законодательная деятельность это и есть нормотворческая деятельность. Не всякая нормотворческая деятельность есть деятельность законодательная, но всякая законода­тельная деятельность - нормотворческая. Встречаются случаи уставного ограничения прав граждан Российской Федерации. В Уставе Ставро­польского края, например, закреплено понятие «жители Ставропольско­го края». «Жители Ставропольского края, - определено в ст. 3 Устава, -обладают преимуществом перед другими лицами, находящимися на территории Ставропольского края, в реализации отдельных прав, обес­печиваемых за счет материальных, финансовых, природных и иных ре­сурсов Ставропольского края». Установлено, что «статус жителя Став­ропольского края и условия его приобретения определяются законода­тельными актами Ставропольского края» (ст. 3). Поэтому, очевидно, не является излишней формула, закрепленная в целом ряде уставов: права гражданина Российской Федерации могут быть ограничены только фе­деральным законодательством в порядке, предусмотренном Конститу­цией Российской Федерации (ст. 2 Устава Иркутской области, ст. 3 Ус­тава Новгородской области, ст. 19 Устава Свердловской области).

В некоторых уставах содержатся запретные нормативы, адресован­ные федеральному центру, что вряд ли правомерно с конституционной точки зрения. Так, в том же Уставе Ставропольского края определено, что в крае могут быть образованы различные территории, зоны, регио­ны, округа со специальным статусом (свободные экономические, эколо­гические, курортные и другие). «Образование таких территорий, зон, ре-

козырева А. Пока не принят икон // Российская газета. 19S6. 4 июня; Федеральная власть и выборы губернаторов // Народная газета. 1996. 31 июля. ' Народная газета. 1995. 20 янв.

Вертикаль власти без законов не устоит /,' Российская газета. 1995  16 августа.

135

гионов, округов по решению федеральных органов государственной вла­сти допускается, - согласно Уставу, - только с совместного согласия Го­сударственной Думы Ставропольского края и губернатора Ставрополь­ского края либо по результатам краевого референдума» (ст. 40).

Определенные недочеты в анализируемых уставах объясняются не­достатками законодательной техники, отсутствием достаточного опыта законотворчества в субъектах Российской Федерации.

В целом многие противоречия и пробелы, содержащиеся в уставах краев и областей, объясняются противоречиями и пробелами, которые имеют место в системе федерального законодательства. Пока не приня­ты федеральные законы об общих принципах организации государст­венной власти в Российской Федерации, а также о принципах разграни­чения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Феде­рации, те или иные недочеты, ошибки, пробелы в законодательстве субъектов Федерации неизбежны. Потребности общественной жизни за­ставляют субъектов Федерации нормативно решать многие правовые вопросы, не решенные по тем или иным причинам в федеральном зако­нодательстве. Поэтому, думается, нельзя усматривать противоречие в уставных нормативах, определяющих, что до издания соответствующих федеральных законов по вопросам совместного ведения Российской Фе­дерации и ее субъектов край, область вправе осуществлять по этим во­просам собственное правовое регулирование (ст. 35 Устава Ставрополь­ского края, ст. 5 Устава Иркутской области, ст. 21 Устава Курганской области, ч. 1 ст. 11 Устава Псковской области). Приводя свои норма­тивные акты в соответствие с федеральным законодательством, законо­дательные органы субъектов Российской Федерации, как представляет­ся, вправе определенным образом конкретизировать федеральные нор­мативы применительно к особенностям данного региона, что целесооб­разно отразить в федеральной Конституции.

136

Кандидаты юридических наук

А.И. Абрамова, Г.Т. Чернобель