Розділ 14 ОРГАНИ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ І МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ

14. 1. Основні напрями і принципи державної політики в галузі розвитку місцевого самоврядування

Прийняття Конституції України зумовило утвердження якісно нового поділу публічної влади як за видами (законодавча, вико­навча, судова), так і за рівнями (центральна і місцева), де уперше виділяється рівень децентралізованої публічної плади — місцеве самоврядування.

Місцеве самоврядування в Україні — це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади — жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста — самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (ст. 2 За­кону України «Про місцеве самоврядування в Україні»)1.

Місцеве самоврядування є органічною частиною політичної си­стеми України, продовженням на місцевому рівні концепції поділу публічної влади, в даному разі на владу державну та муніципаль­ну, яку безпосередньо або через своїх представникі в здійснює відпо­відна територіальна громада. Місцеве самоврядування — це конк­ретний крок у напрямі подальшої лібералізації управління на місцях, пов'язаний із вирішенням проблем формування їв Україні грома­дянського суспільства, посиленням захисту прав і свобод людини, їхньою практичною реалізацією.

Держава не лише визнає, а й гарантує місцеве самоврядування. Відповідно до Конституції України місцеве самоврядування само­стійне в межах своїх повноважень. Органи місцевого самовряду­вання структурно не входять у систему органів державної влади. Державою визнається і захищається комунальна власність, у тому числі власність на землю й інші природні ресурси. Дані консти-

^    \         535

туційні положення відносяться до основ конституційного ладу Ук­

раїни і спрямовані на забезпечення політичної і правової стабіль­

ності положення місцевого самоврядування в системі публічної вла­

ди. Тобто держава визнає місцеве самоврядування в якості само­

стійного рівня здійснення: народом належноїйому влади. Це, в свою

чергу, означає організаційну відособленість місцевого самовряду­

вання від державної влади.               '

Однак самоврядування територіальних громад — це не «держа­ва в державі». Воно не існує суверенно, окремо від неї, а постійно з нею взаємодіє. Тобто не можна говорити про повне відокремлення та протиставлення державної влади та місцевого самоврядування. Державні органи і органи місцевого самоврядування є рівними пе­ред законом, є представниками народу в межах наданих їм повно­важень. Враховуючи це, можна стверджувати: права і свободи лю­дини, а також їхні гарантії визначають зміст та спрямованість діяль­ності органів місцевого самоврядування так само, як і діяльність держави. Можна зазначити, що місцеве самоврядування як авто­номія невеликих територіальних одиниць у загальних межах для всього державно-організованого суспільства законів означає не свободу з боку держави, а свободу всередині неї. Необхідно мати на увазі, що і те, і інше — складові частини єдиного конституцій­ного (а не державного) механізму2. Окрім цього, це означає, що місцеве самоврядування як одна з основ конституційного ладу має за джерело свого існування не державну, а конституційну волю на­роду, виступає фундаментальним конституційним принципом, що встановлює, визнає, гарантує управлінську незалежність територ­іальних громад, а також утворює умови для правотворчої, право-застосувальної та правореалізаційної діяльності, спрямованої на здійснення даного принципу.

Від характеру та обсягу взаємодії органів державної влади з місцевим самоврядуванням, його органами та посадовими особа­ми багато в чому залежить ефективність здійснення як загально­державної, так і регіональної та муніципальної політики. На місце­вому рівні вирішуються, по суті, усі питання обслуговування насе­лення, соціально-економічні, політичні, гуманітарні та культурні проблеми,. Від ступеня їхнього вирішення залежить реалізація дер­жавних завдань: зміцнення основ народовладдя, утворення умов для забезпечення життєвих інтересів населення, проведення заходів

536

із соціального захисту населення, стабілізація політичної, економіч­ної, соціальної системи тощо. Адже люди оцінюють державну політи­ку насамперед через призму задоволення власних життєвих потреб, через стан продовольчого ринку, житлових умов, електроенергії в будинках, громадського порядку на вулицях, благоустрою та інше. Кожний громадянин спочатку є жителем свого села, селища або міста, а потім вже учасником політичних відносин. Ефективне ж місцеве самоврядування утворює цивілізовану психологічну атмо­сферу у суспільстві — конструктивного співробітництва влади і гро­мадян, дає змогу вирішити значну частину загальнодержавних про­блем, надає можливість державній владі зосередитися на якісному вирішенні загальнонаціональних питань.

Однією з найбільш важливих проблем у період становлення де­мократичної державності та системи місцевого самоврядування в Україні є характер та зміст взаємовідносин між органами держав­ної влади та самоврядуванням територіа;тьних громад. Питання щодо співвідношення та взаємодії місцевого самоврядування та державної влади — одне з кардинальних у теорії та практиці муні­ципального будівництва і права. Не випадково відповідно до По­слання Президента України до Верховної Ради України 2000 р. од­ним із пріоритетних завдань внутрішньої політики є «удосконален­ня управлінської вертикалі та структури органів виконавчої влади на місцях, розмежування і збалансування повноважень та відпові­дальності органів влади та місцевого самоврядування у сфері дер­жавних і громадських послуг»3.

Проблема взаємодії місцевого самоврядування з органами дер­жавної влади мала місце практично на всіх етапах розвитку місце­вого самоврядування не тільки в Україні, айв інших країнах. Так, у Стародавньому Римі ще 45 р. до н.е. б)'ло прийнято закон про місцеве самоврядування, в якому була встановлена уніфікована система органів і форм місцевого самоврядування, визначені основні функції місцевих органів, відмінні від функцій територіальних органів, створюваних центром4.

Взаємодія самоврядування з верховною владою простежується з самого початку зародження державності на Русі. Громадське са­моврядування, яке діяло на Русі, земства постійно знаходилися в тісному контакті з загальноміським вічем та княжою владою. Вони якби врівноважували один одного.

537

Висновки мислителів щодо співвідношення та взаємодії держа­ви, її органів та місцевого самоврядування, зроблені ще у XVI—

XVIII      ст., свідчать, що така взаємодія проявлялася в:

участі місцевих органів, зборів громадян в обговоренні про­

ектів законів, які виносилися на. загальне обговорення;

проведенні виборів у центральні і територіальні органи влади;

формуванні місцевих органів державної виконавчої влади;

організації' роботи із виконання законів;     •

реалізації предметів спільного відання тощо.

Визначені в цей період теоретичні основи місцевого самовряду­вання у наступні століття ще більше досліджувалися як у зарубіжній, так і вітчизняній науці. При цьому самоврядування не залишалося віртуальним, суто теоретичним поняттям, воно мало глибоке прак­тичне значення. Ще в кінці XIX — на початку XX ст. більшість вітчизняних державних та громадських діячів вважали, що в ос­нові конституційного устрою демократичної держави повинно зна­ходитися широке місцеве самоврядування, а взаємовідносини між центральними та місцевими органами мають будуватися на рівно­правних началах.

Взагалі питання про відносини держави та місцевого самовря­дування не втратило своєї актуальності донині, а знання уявлень про природу та взаємозв'язок цих інститутів, визначених на рубежі

XIX         — XX ст. у вітчизняній та зарубіжній науковій думці, необхід­

не для його успішного вирішення. Теоретичні розробки, присвя­

чені місцевому самоврядуванню, в наш час важливі тому, що прак­

тика не стоїть на місці та постійно породжує явища, які потребують

правового регулювання.

В Україні інститут місцевого самоврядування було відроджено у 90-і роки XX ст. і відразу виникло питання щодо цивілізованої форми його співіснування з державною владою, її органами. Слід констатувати, що у XXI ст. в українському суспільстві ці проблеми залишилися. Причому питання взаємодії та взаємовідносин держав­ної влади та самоврядування територіальних громад були невирі-шеними не тільки у реальном}' муніципальному житті. На жаль, немає чіткої відповіді на ці питання й у вітчизняній конституційно-правовій науці. У спеціальній літературі за останні роки є певні спроби вирішити дані проблеми, але незважаючи на наявність пуб­лікацій5, комплексних досліджень у цієї галузі немає.

538

У зв'язку з цим спробуємо відповісти на деякі концептуальні пи­тання, зокрема, яким чином здійсеюється державна політика в га­лузі розвитку місцевого самоврядування, якими повноваженнями наділяються органи державної влади в сфері місцевого самовряду­вання, як концептуально співвідносяться між собою системи місце­вого самоврядування і органів державної влади тощо.

Визнаючи самостійність муніципальної влади, її недержавний характер, Конституція та закони України встановлюють основні параметри державної політики в галузі місцевого самоврядування, які визначають основи взаємодії місцевого самоврядування і дер­жавної влади. Основні положення державної політики в галузі роз­витку місцевого самоврядування в Україні закріплюють систему уявлень про цілі, пріоритетні напрями, завдання та принципи політи­ки держави в сфері розвитку локальної демократії, а також про ме­ханізм її реалізації.

Державна політика в галузі розвитку місцевого самоврядуван­ня базується на Конституції України, законах України та інших нормативно-правових актах у галузі місцевого самоврядування (указах Президента України, постановах Кабінету Міністрів Ук­раїни тощо), а також на загальновизнаних принципах і нормах міжнародного права, чинних міжнародних договорах, згода на обо­в'язковість яких надана Верховною Радою України.

Конституцією України встановлено, що носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування (ст.5). Місцеве самоврядування є однією з основ конституційного ладу України. В жості публічної влади, найбільш наближеної до населення, місцеве самоврядування забезпечує за­хист інтересів людини і громадянина, заснованих на спільному їх проживанні на певній території, неодмінній взаємодії жителів цієї території. Тому місцеве самоврядування є однією з фундаменталь­них основ системи народовладдя. Водночас місцеве самоврядуван­ня визнається і гарантується державою як форма самоорганізації громадян для рішення питань місцевого значення, забезпечення повсякденних потреб кожної людини окремо і територіальної гро­мади в цілому.

Для ефективного функціонування держави необхідний баланс інтересів державних і місцевих, тобто загальних інтересів жителів кожного села, селища або міста. Роль виразника місцевих інтересів

539

покликане виконувати місцеве самоврядування. Участь громадян у здійсненні місцевого самоврядування гарантується конституцій­ними правами обирати і бути обраними в органи місцевого само­врядування, направляти індивідуальні чи колективні звернення в органи місцевого самоврядування, оскаржувати в судді рішення і дії (чи бездіяльність) органів місцевого самоврядування, самостійно вирішувати питання місцевого значення (як через органи місцево­го самоврядування, так і шляхом прямого волевиявлення) тощо. Органи місцевого самоврядування, як і органи державної влади, створюють умови для здійснення прав громадян на житло, охоро­ну здоров'я і медичну допомогу, освіту тощо.

Конституцією України названі найважливіші питання місцево­го значення: управління комунальною власністю, формування, зат­вердження і виконання місцевих бюджетів, установлення місцевих податків і зборів, здійснення охорони громадського порядку. Зако­ни відносять до питань місцевого значення також інші питання без­посереднього забезпечення життєдіяльності територіальних громад. Крім того, територіальні громади вправі розглядати питання, не виключені з їхнього відання і не віднесені до відання інших терито­ріальних громад і органів державної влади. Органи місцевого са­моврядування можуть наділятися законом окремими державними повноваженнями з передачею необхідних для їхнього здійснення матеріальних і фінансових засобів.Місцеве самоврядування здійснюється в містах, селищах, селах із урахуванням історичних і інших місцевих традицій. Гарантіями місцевого самоврядування є право на судовий захист, право на компенсацію додаткових вит­рат, що виникли в результаті рішень, прийнятих органами держав­ної влади, а також заборона на обмеження прав місцевого само­врядування, встановлених Конституцією і законами України.

Положення Конституції України, що визначають основні прин­ципи здійснення місцевого самоврядування, стали результатом1 ос­мислення позитивного світового та вітчизняного досвіду органі­зації місцевої влади із урахуванням визначених у Європейській хартії місцевого самоврядування 1985 р. загальних для демокра­тичних держав принципів децентралізації влади, самоорганізації громадян, законності, здійснення публічно-владних повноважень на рівні, що дає змогу найбільш ефективно їх реалізовувати.

Особливу роль має місцеве самоврядування в становленні гро­мадянського суспільства в Україні, будучи одночасно і механізмом

540

формування такого суспільства, і його невід'ємною складовою ча­стиною. Включення жителів — членів територіальних громад у про­цес прийняття громадсько значущих рішень є одним із механізмів реального здійснення народовладдя.

Органи державної влади повинні не тільки створювати правову й економічну основи діяльності муніципальної влади, а і роз'ясню­вати населенню державну політику в галузі розвитку місцевого са­моврядування, сприяти тому, щоб громадяни мали реальну мож­ливість брати участь у вирішенні питань місцевого значення.

Прийняття державних нормативів і стандартів у галузі медици­ни, освіти, комунального обслуговування, безпеки, а також засто­сування цих нормативів у муніципальному :китті повинні бути спря­мовані на розв'язання завдань розвитку людського потенціалу територій місцевого співтовариства. Це стане можливим тільки за активної громадської участі жителів, при постійному зворотньому зв'язку між місцевою владою і територіальною громадою. Розви­ток міжнародного співробітництва в економічній, гуманітарній і інших галузях на рівні територіальних громад відіграє важливу роль у налагодженні добросусідських відносин із іншими державами, сприяє зближенню народів. Місцеве самоврядування дає змогу оп-тимізувати використання загальнонаціональних ресурсів. Терито­ріальні громади здатні вирішувати свої проблеми в найбільш ефек­тивних формах, з урахуванням конкретних умов кожної окремої території. Тому реально діюче місцеве самоврядування дозволяє державній владі сконцентруватися на вирішенні проблем загаль­нодержавного і регіонального рівнів, сприяє підвищенню ефектив­ності державного управління.

Підтримка місцевого самоврядування з боку держави і створен­ня умов для стійкого саморозвитку територіальних громад повинні бути орієнтовані на ефективне і узгоджене функціонування муні­ципальних органів, державних і громадських інститутів із метою забезпечення конституційних прав і свобод громадян України, підвищення життєвого рівня і добробуту українського народу.

Ряд невирішених проблем, викликаних економічними трудно­щами в країні, неповнотою законодавчого регулювання (у першу чергу, відсутністю чіткого розмежування компетенції між органа­ми державної влади і муніципальними органами), призводить до розбіжностей і конфліктів між органами державної влади й орга­нами місцевого самоврядування. Має бути кропітка робота органів

541

законодавчої, виконавчої і судової влади з дозволу таких розбіж­ностей і конфліктів. Проблема нерідко посилюється суб'єктивним фактором — неумінням, а часом і небажанням відповідних держав­них і муніципальних структур, їхніх посадових осіб виробляти уз­годжені рішення, спрямовані на взаємодію державних і муніципаль­них органів в інтересах населення.

З метою координації зусиль із захисту прав органів місцевого самоврядування і взаємодії з органами державної влади органи місцевого самоврядування об'єднуються в союзи й асоціації. За ос-танні^роки в Україні створено загальнодержавні, міжрегіональні, регіональні, спеціалізовані об'єднання органів місцевого самовря­дування. Практичні результати, досягнуті у ході становлення інсти­туту місцевого самоврядування, у чималому ступені з'явилися на­слідком спільної роботи таких об'єднань. Створено і діє Фонд сприяння місцевому самоврядуванню України — центральна нау­ково-методична, консультативна та координуюча установа при Президентові України для підтримки місцевого самоврядування в Україні.

У процесі становлення місцевого самоврядування в Україні не-вирішеними є декілька загальних проблем, серед яких:

неузгодженість і несистематизованість законодавства Украї­

ни про місцеве самоврядування: ряд нормативних правових актів,

у першу чергу, прийнятих до вступу в силу Конституції України,

містять положення, що не відповідають конституційному статусу

місцевого самоврядування; крім того, норми, що регулюють окремі

питання здійснення місцевого самоврядування, містяться в значній

кількості галузевих законодавчих і інших нормативних правових

актів;

неповне і непослідовне законодавче регулювання питань

організації і діяльності місцевого самоврядування: норми Консти­

туції України і прийнятих нормативних правових актів не вичер­

пують необхідного правового забезпечення здійснення місцевого

самоврядування. Крім того, серйозні труднощі в практичній діяль­

ності органів місідевого самоврядування викликає неоднозначність

у розумінні деяких норм українського муніципального права, у тому

числі закріплених Конституцією України.

недотримання законодавства України про місцеве самовря­

дування, у тому числі прийняття нормативно-правових, у тому числі

і законодавчих актів, що суперечать Конституції України і зако-

542

нодавству; невиконання норм муніципального права посадовими осо­бами органів державної влади й органів місцевого самоврядування;

—            бездіяльність органів державної влади України й органів

місцевого самоврядування, відсутність нормативного регулюван­

ня на відповідному рівні питань, пов'язаних зі здійсненням місце­

вого самоврядування;

відсутність чіткого правового механізму розмежування повно­

важень між органами державної влади й органами місцевого само­

врядування є однією з найбільш гострих проблем становлення місце­

вого самоврядування, що перешкоджають ефективному рішенню

деяких найважливіших питань щодо діяльності органів місцевого

самоврядування, у тому числі питання наділення органів місцевого

самоврядування окремими державними повноваженнями;

недостатнє забезпечення фінансово-економічної самостійності

територіальних громад, що має у собі комплекс питань, вирішува­

них, як на загальнодержавному, так і на локальному рівнях. До них

відносяться питання формування комунальної власності (передусім

проблемним є питання спільної власності територіальних громад),

створення умов для формування повноцінних місцевих бюджетів

(у тому числі врахування місцевої специфіки при розподілі держав­

них фінансових ресурсів), створення стабільної нормативної осно­

ви економічної діяльності територіальних громад тощо;

недосконалість механізмів судового захисту місцевого само­

врядування, передусім відсутність державної волі в запровадженні

інституту адміністративної юстиції, недостатня урегульованість

питання забезпечення виконання судових рішень, а також недоско­

налість системи підготовки судових кадрів і підвищення кваліфі­

кації суддів у сфері муніципального права;

відсутність права органів місцевого самоврядування на за­

хист за допомогою конституційного судочинства прав місцевого

самоврядування і конституційних прав громадян на здійснення

місцевого самоврядування;

недостатність кваліфікованих муніципальних кадрів: загаль­

ноукраїнська система кадрового забезпечення територіальних гро­

мад, навчання виборних осіб місцевого самоврядування і комуналь­

ного службовців донині не склалася.

Діяльність держави за рішенням зазначених проблем повинна здійснюватися в рамках єдиної національної політики в області розвитку місцевого самоврядування в Україні. Тому цілком зако-

543

номірним та довгоочікуваним було видання Указу Президента Ук­раїни «Про державну підтримку розвитку місцевого самоврядуван­ня в Україні»6 (2001 р.), а також розроблення Концепції державної регіональної політики7 (2001 р.). Згідно з Указом з метою подаль­шого розвитку місцевого самоврядування в Україні як особливо важливого фактора становлення громадянського суспільства, його державної підтримки, поліпшення умов для самостійного вирішен­ня територіальними громадами питань місцевого значення розви­ток місцевого самоврядування є нині одним із найпріоритетніших напрямів державної політики України.

Несистемність державної політики та діяльності в цій сфері ста­ла однією з важливих причин стримання комплексного соціально-економічного розвитку та стабільності в державі, ускладнення умов для зміцнення позицій України у міжнародному економічному співробітництві, повільного здійснення ринкових перетворень на місцях, виникнення та загострення багатьох соціальних, економіч­них, екологічних та інших проблем (преамбула Концепції держав­ної регіональної політики).

Метою державної політики в галузі місцевого самоврядування в Україні є забезпечення подальшого розвитку місцевого самовря­дування й підвищення ефективності його діяльності як необхідних умов становлення економічно і соціально розвиненої демократич­ної держави.

~~ Для досягнення зазначеної мети, на нашу думку, ця політика повинна бути спрямована: на забезпечення реалізації конституцій­ного права жителів — членів територіальних громад на здійснення місцевого самоврядування; створення умов для реалізації функцій та повноважень територіальних громад, органів та посадових осіб місцевого самоврядування; забезпечення державних гарантій місце­вого самоврядування.

У межах кожного з названих напрямів мають розв'язуватися такі завдання:

1. Забезпечення реалізації конституційних прав жителів — членів територіальних громад на здійснення місцевого самоврядування припускає:

— створення умов для реалізації конституційних прав громадян України, насамперед обирати і бути обраними в органи місцевого самоврядування; здійснювати місцеве самоврядування через виборні й інші органи місцевого самоврядування; брати участь у рішенні

544

питань місцевого значення шляхом ри, референдуми, загальні

проектів актів органів місцевог^моГ*'™ °Мадс

вих акціях, самооподаткуваннятошоТГ ^ВаНШі УЧ&СІЬ У Масо"

х Д^ності органів ^рГнГцГні^Г

сам-яХ^^^^

контролю за ефективністю діяль„0СТіТ дуванняз боку населення; формуванні відальності органів та поідових^б

 з яснення

ДУва„га своїх       уці, повіз^ГьТрГуГГ

власністю, включаючи земі^рмуванняТ™ КОМУна— нання місцевих бюджетів, установлені м^™^аТВЄРДЖЄННЯ х вико" здійснення охорони громадськоГпо™ Гщо" П°ДатаШ' 3б°Р1В;

установах тощо-  муніципальних освітніх

■ЇВШІ

545

принципів взаємодії органів державної влади й органів місцевого самоврядування, у тому числі забезпечення реалізації окремих дер­жавних повноважень, переданих органам місцевого самоврядуван­ня, і встановлення мінімальних державних соціальних стандартів; активного формування комунальної власності як найважливішої складової фінансово-економічної бази місцевого самоврядування; розвитку ринку нерухомості й інвестиційної політики, що забезпе­чує залучення доходів населення й орієнтованої на участь представ­ників малого і середнього бізнесу;

широкий розвиток підприємництва як головного фактора

соціально-економічного розвитку держави та регіонів, підвищен­

ня зайнятості населення, наповнення місцевих бюджетів, ефектив­

не використання місцевих природних ресурсів і координація діяль­

ності всіх підприємств малого і середнього бізнесу і виконання робіт

для населення і надання йому послуг, забезпечення його продукта­

ми харчування і товарами народного споживання;

зміцнення економічної інтеграції регіонів із використанням

переваг територіального поділу і кооперації праці, що є одним з

головних чинників підвищення конкурентоспроможності держави

на міжнародних ринках;

розмежування повноважень і відповідних матеріальних і

фінансових ресурсів між органами державної влади й органами

місцевого самоврядування;

формування системи ефективного державного контролю за

дотриманням органами місцевого самоврядування законодавства

України;

створення умов для взаємодії територіальних громад, у тому

числі на регіональному і міжнародному рівнях, налагодження

міжнародного співробітництва у сфері регіональної політики, на­

ближення національного законодавства з цього питання до норм і

стандартів Європейського Союзу, а також розвитку транскордон­

ного співробітництва як дієвого засобу зміцнення міждержавних

відносин та вирішення регіональних проблем;

науково-методичну й організаційно-методичну підтримку з

боку держави діяльності органів місцевого самоврядування;

створення ефективної національної системи підготовки, пе­

репідготовки і підвищення кваліфікації кадрів для роботи в орга­

нах місцевого самоврядування;

інформаційну підтримку місцевого самоврядування.

546

^

3. Забезпечення державних гарантій місцевого самоврядування, а також забезпечення дотримання органами державної влади й орга­нами місцевого самоврядування законодавства України про місце­ве самоврядування і виконання нормативних правових актів органів місцевого самоврядування^що припускає:

захист прав місцевого самоврядування, встановлених Кон­

ституцією і законами України;

захист комунальної власносгі як профільного виду власності

у місцевому самоврядуванні;

забезпечення мінімальних місцевих бюджетів шляхом закріп­

лення доходних джерел для покриття мінімально необхідних вит­

рат місцевих бюджетів, установлюваних на основі нормативів

мінімальної бюджетної забезпеченості, з урахуванням специфіки

територіальних громад;

забезпечення стабільної нормативної правової бази економіч­

ної діяльності територіальних громад;

забезпечення самостійної діяльності органів місцевого само­

врядування в межах їхньої компетенції;

забезпечення конституційного права місцевого самоврядуван­

ня на судовий захист;

забезпечення конституційного права місцевого самоврядуван­

ня на компенсацію додаткових витрат, що виникли в результаті

рішень, прийнятих органами державної влади;

забезпечення передачі органам місцевого самоврядування

матеріальних і фінансових засобів, необхідних для здійснення цими

органами окремих державних повноважень, якими вони наділя­

ються;

формування муніципального права як комплексної галузі пуб­

лічного права України, а також вироблення стратегії законодавчої

діяльності в галузі місцевого самоврядування;

запровадження більш глибокого вивчення та оцінки внутріш­

нього природного, економічного, наукового, трудового потенціа­

лу кожного регіону, розроблення комплексних правових, організа­

ційних, економічних та інших механізмів його ефективного

використання;

здійснення на інноваційній основі структурної перебудови

економіки регіонів з урахуванням' особливостей їх потенціалу;

проведення фундаментальних наукових досліджень у галузі

місцевого самоврядування;

547

—            розробку сучасних муніципальних управлінських технологій.

Згідно з Концепцією державної регіональної політики пріори­тетними шляхами вирішення цих завдань є удосконалення держав­ного регулювання у сфері соціально-економічного розвитку регі­онів, відповідних правових, організаційних, економічних та інших механізмів, а також підвищення ролі та відповідальності місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування за вирішення покладених на них повноважень та завдань.

Державна політика в галузі розвитку місцевого самоврядуван­ня в Україні має формуватися і реалізуватися на основі дотриман­ня наступних принципів:

конституційності та законності — реалізація політики

здійснюється відповідне} до Конституції та законів України, актів

Президента України та Кабінету Міністрів України на засадах

чіткого розподілу завдань, повноважень та відповідальності між

органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування;

забезпечення унітарності України та цілісності її території,

включаючи єдність економічного простору на всій території дер­

жави, її грошово-кредитної, податкової, митної, бюджетної систем;

єдності цілей, напрямів, завдань і механізмів реалізації дер­

жавної політики;

комплексного підходу до реалізації державної політики;

взаємодії і співробітництва органів державної влади й органів

місцевого самоврядування в процесі реалізації державної політики;

поєднання процесів централізації, деконцентраціїта децент­

ралізації влади, гармонізації місцевих, регіональних та загально­

державних інтересів;

наступності державної політики на різних етапах проведення

реформ;

максимальної наближеності надання послуг до рівня їхнього

споживання на основі розподілу повноважень між рівнями публіч­

ної влади;

всебічної підтримки та гарантування місцевого самовряду­

вання з боку держави;

диференційованості надання державної підтримки регіонам

відповідно до умов, критеріїв та строків, визначених законодавством;

стимулювання тісного співробітництва між органами вико­

навчої влади та органами місцевого самоврядування у розробленні

та реалізації заходів щодо регіонального розвитку;   '*

548

невтручання органів державної влади в компетенцію органів

місцевого самоврядування;

контролю із боку держави за реалізацією органами держав­

ної влади, їхніми посадовими особами державної політики;

—            судового захисту прав місцевого самоврядування.

Держава в особі органів державної влади наділена комплексом

механізмів, що дають змогу здійснювати державну політику в га­лузі розвитку місцевого самоврядування в Україні. До таких ме­ханізмів відносяться:

правове регулювання організаційної, фінансової і господарсь­

кої самостійності місцевого самоврядування при вирішенні питань

місцевого значення;

формування системи органів державної влади, що займають­

ся питаннями місцевого самоврядування (утворення профільного

міністерства або національного агентства з питань місцевого са­

моврядування);

прийняття загальнодержавних і регіональних програм, що

сприяють реалізації конституційних основ місцевого самоврядуван­

ня і розвитку територіальних громад;

бюджетне і податкове регулювання, що дає змогу забезпечи­

ти збалансовані мінімальні місцеві бюджети, створити умови для

оптимізації податкової бази територіальних громад;

передача в комунальну власність об'єктів, що знаходяться в

державній власності, необхідних для здійснення повноважень місце­

вого самоврядування;

методична підтримка місцевого самоврядування, у тому числі

організація і проведення конференцій, семінарів із актуальних пи­

тань місцевого самоврядування;

підготовка і підвищення кваліфікації кадрів для місцевого

самоврядування, у тому числі підвищення кваліфікації виборних

осіб місцевого самоврядування, підготовки кандидатів і учасників

виборних кампаній до виборів і інших процедур прямого волеви­

явлення населення;

інформаційна підтримка місцевого самоврядування, у тому

числі роз'яснення населенню конституційних основ місцевого са­

моврядування, інформування його про хід і проблеми реформи

місцевого самоврядування, про провідну роль населення у створенні

системи громадського контролю за діяльністю органів місцевого

самоврядуванні"-*

" 549

— широке використання узгоджувальних процедур при рішенні проблем, що виникають у процесі взаємодії органів державної вла­ди й органів місцевого самоврядування.

Зазначені механізми у межах загальнодержавних і регіональних цільових програм підтримки місцевого самоврядування, на нашу думку, сприятимуть найбільш ефективній реалізації державної політики в галузі розвитку місцевого самоврядування в Україні.

Реалізація державної політики в галузі розвитку місцевого са­моврядування в Україні вимагає комплексного підходу до розв'я­зання завдань, пзетапного їхнього виконання, а також визначення пріоритетних напрямів на відповідному етапі реалізації державної політики. Успішна реалізація державної політики в області розвитку місцевого самоврядування в Україні має привести до створення системи взаємодії населення, місцевого самоврядування і держав­ної влади. Ефективне функціонування цієї системи дасть змогу за­безпечити поліпшення умов життя населення у кожному населено­му пункті, формування у громадян навичок демократичної взаємодії зі сформованими ними органами місцевого самоврядування, а та­кож навичок громадського коніролю за ефективністю їхньої діяль­ності та стійкий самостійний розвиток територіальних громад.

14.2. Повноваження органів державної влади    •.

в сфері місцевого самоврядування               ,

Після проголошення незалежності України і прийняття чинної Конституції України розпочалися радикальні процеси демократи­зації суспільства і держави. Складовою частиною процесу демок­ратизації Української держави є визнання і гарантування місцево­го самоврядування в Україні, же нині стає реалією суспільного життя.

В Конституції України встановлено основні засади організації та діяльності місцевого самоврядування на всій території країни. Окремими повноваженнями у сфері місцевого самоврядування на­діляються органи державної влади. Це пояснюється тим, що в силу багатогранності проявів та варіабельності організаційних форм даного інститут}', а також відсутності сталих традицій муніципаль­ної демократа у сучасному українському суспільстві, держава у своїй діяльності зобов'язана сприяти становленню дієздатних територі­альних громад та розвиткові місцевого самоврядування в Україні.

550

Від характеру та обсягу взаємодії органів державної влади з орга­нами місцевого самоврядування та його посадовими особами ба­гато в чому залежить ефективність здійснення не лише муніципаль­ної та регіональної, а й державної політики. Адже на місцевому рівні вирішуються питання соціального обслуговування населення, соціально-економічні, політичні та гуманітарні проблеми, і від того, як вони вирішуються, реалізуються державні та загальнонаціо­нальні завдання: зміцнення основ народовладдя, утворення умов для забезпечення життєвих інтересів населення, проведення заходів із соціального захисту населення, стабілізація політичної системи тощо8.

Державна політика в сфері місцевого самоврядування є важли­вим елементом внутрішньої політики держави. Роль цієї політики підкреслюється в Програмі державної підтримки розвитку місце­вого самоврядування в Україні 2001 р.9 та Концепції державної ре­гіональної політики 2001 р.10. Головною метою державної регіо­нальної політики є створення умов для динамічного, збалансова­ного соціально-економічного розвитку України та її регіонів, підви­щення рівня життя населення, забезпечення додержання гаранто­ваних державою соціальних стандартів для кожного її громадяни­на незалежно від місця проживання, а також поглиблення процесів ринкової трансформації на основі підвищення ефективності вико­ристання потенціалу регіонів, підвищення дієвості управлінських рішень, удосконалення роботи органів державної' влади та органів місцевого самоврядування. Для реалізації цієї мети органи держав­ної влади мають відповідні повноваження у сфері місцевого само­врядування, їх можна класифікувати за різними ознаками, зокрема відповідно до статусу органів державної влади, які їх здійснюють, із врахуванням сфер їхнього здійснення органами державної вла­ди, їхнього змісту тощо. Так, суб'єктами, що мають повноваження у сфері місцевого самоврядування є Верховна Рада України, Пре­зидент України, Кабінет Міністрів України та інші органи вико­навчої влади, суди, інші спеціально утворені державою профільні органи в сфері сприяння розвиткові локальної демократії.

За характером та змістом повн оваження органів державної вла­ди України в галузі місцевого самоврядування можна поділити на групи, спрямовані на правове регулювання організації та діяльності місцевого самоврядування; забезпечення гарантій здійснення обо­в'язків органів державної.влади в галузі місцевого самоврядуван-

551

ня; забезпечення фінансово-економічної бази місцевого самовря­дування; наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями; здійснення контролю за дотриман­ням законності в діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, захисту прав місцевого самоврядування тощо.

За видами ці повноваження поділяються на нормативно-регу­люючі, конкретно-регулюючі, що забезпечують, контрольні, сис­тематично вчинені правомірні дії. Для цього використовуються різні засоби: видання правових актів, статистична звітність, методичні рекомендації, контрольні й інші дії".

Розглянемо більш детально основні повноваження органів дер­жавної влади в сфері місцевого самоврядування. Пріоритетним на­прямом у діяльності органів державної влади в сфері місцевого самоврядування на сучасному етапі є нормативно-правове регулю­вання організації і діяльності місцевого самоврядування і контроль за виконанням відповідного законодавства. За останні роки уже прийнято декілька профільних законів із цтого приводу: «Про місце­ве самоврядування в Україні» (1997 р.), «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» (1998 р.), «Про столицю України — місто герой Київ» (1999 р.), «Про службу в органах місцевого самоврядування» (2001 р.), «Про органи само­організації населення» (2001 р.), «Про статус депутатів місцевих рад» (2002 р.) тощо.

При розробці і прийнятті галузевих законів, наприклад про осві­ту, охорону природного середовища тощо, в них стали закріплю­вати повноваження органів місцевого самоврядування. Прийняття державних нормативів та стандартів у галузі медицини, освіти, ко­мунального обслуговування, безпеки, а також застосування цих нормативів повинно бути спрямовано на розв'язання завдань роз­витку людського потенціалу територіїта місцевого співтовариства. Це стане можливим тільки за умови активної громадської участі жителів, постійного зворотнього зв'язку між владою та територіаль­ною громадою.

Суттєво сприяє розвиткові місцевого самоврядування діяльність органів державної влади із формування мінімальних бюджетів місце­вого самоврядування, а також встановлення мінімального рівня соціальних потреб — гарантованого державою мінімального рівня соціальних послуг на душу населення в межах усієї території Ук­раїни. Слід відзначити подвійну роль мінімальних соціальних стан­дартів для населення. По-перше, вони виступають як державні га-

552

ранти реалізації конституційних прав громадян у соціальній, еко­номічній та культурній сферах та, по-друге, діють як фінансові нор­мативи формування місцевих бюджетів.

Важливим напрямом діяльності органів державної влади Украї­ни є наділення органів місцевого самоврядування законом окреми­ми державними повноваженнями, передача матеріальних і фінан­сових коштів, необхідних для їхнього здійснення, контроль за їхньою реалізацією. Принцип делегування повноважень на місця — це об'єктивний процес, спрямований на децентралізацію держав­ної влади, який має широке міжнародне визнання і закріплення в Європейській хартії місцевого самоврядування. Цей процес відоб­ражає зростаючу інтеграцію місцевих органів у конституційний механізм здійснення публічної влади в Україні, їхнє пристосування до розв'язання завдань, що мають загальнодержавне і загальноре-гіональне значення.

Органи державної влади повинні не лише утворювати правову та економічну основи діяльності територіальних громад, а й роз'яс­нювати населенню державну політику в галузі розвитку місцевого самоврядування, сприяти тому, щоб громадяни мали реальну мож­ливість брати участь у вирішенні питань місцевого значення.

Діяльність держави в сфері місцевого самоврядування прояв­ляється також у встановленні порядку судового захисту місцевого самоврядування. Вказане положення узгоджується з характеристи­кою України як демократичної, правової держави (ст. 1 Конституції України), визнанням того, що права і свободи людини і громадя­нина захищаються судом (ст.55 Конституції України).

Державний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією та за­конами України. Він не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місце­вого самоврядування наданих їм власних повноважень. Так, у зв'яз­ку з конституюванням інституту місцевого самоврядування одним із пріоритетних напрямів діяльності органів прокуратури став на­гляд за дотриманням прав громадян на місцеве самоврядування. Обмеження прав територіальних громад на місцеве самоврядуван­ня згідно з Конституцією та законами України може бути застосо­ване лише в умовах воєнного чи надзвичайного стану.

*—^       553

^

Виходячи з конституційного статусу місцевого самоврядуван­ня, головним суб'єктом, що визначає пріоритети державної політики в сфері місцевого самоврядування, є Верховна Рада України. Адже муніципальна політика є важливим елементом внутрішньої політи­ки держави. Верховна Рада України формує свою муніципальну політику шляхом створення відповідних комітетів і комісій, парла­ментських слухань, депутатських запитів та інших форм парламен­тської діяльності.12.

Відповідно до п. 5 ст. 85 Конституції України визначення засад внутрішньої політики, а також і муніципальної політики, належить до повноважень Верховної Ради України. Муніципальна політика Верховної Ради України знаходить своє вираження: у законодавстві як про місцеве самоврядування, так і про інші галузі і сфери суспіль­ного життя, які мають відношення до місцевого самоврядування, — освіта, охорона здоров'я, культура (п. З ст. 85 Конституції Ук­раїни); в Державному бюджеті, який суттєво впливає на формуван­ня бюджетів місцевого самоврядування (п. 4 ст. 85 Конституції Ук­раїни, ст. 62, 66 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»); в загальнодержавних програмах економічного, науко­во-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля (п. 6 ст. 85 Конституції України); в праві достро­кового припинення повноважень Верховної Ради Автономної Рес­публіки Крим за наявності висновку Конституційного Суду Украї­ни про порушення нею Конституції України або законів України; в праві призначення позачергових виборів до Верховної Ради Ав­тономної Республіки Крим (п. 28 ст. 85 Конституції України); в праві утворювати і ліквідовувати райони, встановлювати і змінювати межі районів і міст, відносити населені пункти до категорії міст; в повноваженнях ід одо найменування і перейменування населених пунктів і районіи (п. 29 ст. 85 Конституції України); в призначенні чергових і позачергових виборів до органів місцевого самовряду­вання (п. ЗО ст. 85 Конституції України); в регулюванні основ ко­мунальної служби тощо.

Так, згідно з законодавством України державна політика щодо служби в органах місцевого самоврядування здійснюється за таки­ми напрямами: законодавче врегулювання служби в органах місце­вого самоврядування та забезпечення її ефективності; захист прав місцевого самоврядування; організація підготовки та перепідготов­ки кадрів для служби в органах місцевого самоврядування; право-

554

вий та соціальний захист посадових осіб місцевого самоврядуван­ня; методичне та інформаційне забезпечення служби в органах місце­вого самоврядування. Консультативне та методичне забезпечення служби в органах місцевого самоврядування здійснюється централь­ним органом виконавчої влади з питань державної служби з ураху­ванням вимог чинного законодавства про місцеве самоврядування в Україні. Методичну допомогу з організації і проходження служ­би в органах місцевого самоврядування можуть надавати відповідні комітети Верховної Ради України (ст. 6 Закону України «Про служ­бу в органах місцевого самоврядування» 2001 р.).

Слід зазначити, що відповідно до ст. 92 Конституції України виключно законами України визначаються: права і свободи люди­ни і громадянина, в тому числі й муніципальні, гарантії цих прав і свобод (п.1); правовий режим власності, в тому числі й комуналь­ної власності територіальних громад (п.7); територіальний устрій України (п. 13); засади місцевого самоврядування (п. 15); статус столиці України; спеціальний статус інших міст (п. 16); організація і порядок проведення виборів і референдумів (п. 20) тощо.

З 1998 р. функціонує Координаційна рада з питань місцевого самоврядування, яка є дорадчо-консультативним органом, який діє при Голові Верховної Ради України на громадських засадах. Координаційна рада готує пропозиції із вдосконалення чинних за­конів, які регулюють діяльність органів місцевого самоврядуван­ня; сприяє організації обговорення в органах місцевого самовряду­вання, депутатами місцевих рад, членами територіальних громад проектів законів; обговорює стан економічного і соціального роз­витку регіонів та практичну діяльність органів місцевого самовря­дування зі здійснення організаційних і контрольних повноважень щодо затвердження і реалізації програм соціально-економічного та культурного розвитку на підвідомчих радам територіях, розробляє практичні рекомендації; аналізує діяльність органів місцевого са­моврядування з питань розробки, затвердження і виконання місце­вих бюджетів, виробляє пропозиції щодо вдосконалення бюджет­ного процесу; розглядає питання щодо конструктивного і дієвого підходу органів місцевого самоврядування до вирішення проблем функціонування місцевого господарства і забезпечення життєдіяль­ності територій, до питану приватизації майна державної і кому­нальної власності, соціального захисту населення; аналізує стан організаційної роботи органів місцевого самоврядування зі

555

здійснення наданих законом повноважень, підвищенню ефектив­ності роботи постійних комісій і виконавчих органів місцевих рад, депутатів, зміцненню і вдосконаленню зв'язків органів місцевого самоврядування з населенням, депутатів — із виборцями; сприяє налагодженню конструктивних взаємозв'язків органів місцевого са­моврядування та місцевих державних адміністрацій зі зміцнення законності і порядку на підвідомчих радам територіях, у діяльності органів місцевого самоврядування і органів виконавчої влади, по­силенню контролю за виконанням органами місцевого самовряду­вання делегованих повноважень органів виконавчої влади та ви­конанням місцевими державними адміністраціями делегованих радами повноважень тощо.

Окремими повноваженнями у сфері місцевого самоврядування наділяються комітети Верховної Ради України, які, з питань, що належать до їхнього відання, здійснюють контроль за виконанням Конституції та законів України, інших нормативних актів Верхов­ної Ради України, центральними органами виконавчої влади, місце­вими адміністраціями, органами місцевого самоврядування, підприємствами і організаціями незалежно від форм власності. В межах своїх повноважень комітети Верховної Ради України вив­чають практику застосування, впровадження та виконання прий­нятих законів або їх окремих положень у практиці органів держав­ної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств та організацій, провадять дослідження тенденцій та прогнозування розвитку ситуацій щодо питань, що належать до їх компетенції. Всі органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'я­зані виконувати законні вимоги комітетів Верховної Ради України щодо надання їм оригіналів необхідних матеріалів і документів та їх копіювання.

Рекомендації комітетів Верховної Ради України мають обов'яз­ково розглядуватися органами місцевого самоврядування. Про'ре-зультати розгляду і вчасні заходи повинно бути повідомлено комі­тетам Верховної Ради України у встановлений ними строк. Комітети під час здіснення своїх функцій мають право в порядку контролю за додержанням Конституції і законів України, інших правових актів, прийнятих Верховною Радою України, контролю за закон­ністю та ефективністю витрат, що здійснюються з державного бюд­жету, заслуховувати керівників органів місцевого самоврядування. За пропозицією комітету Верховної Ради України посадові особи

556

цих органів зобов'язані прибути на її засідання та дати роз'яснення щодо питань, які розглядаються цим комітетом у порядку вико­нання контрольних повноважень. За нез'явлення на засідання комі­тету, надання недостовірної, неповної інформації, відмову надати інформацію або за навмисне її приховування вони несуть відпові­дальність відповідно до законодавства України. Комітети Верхов­ної Ради України мають право вимагати присутності посадових осіб органів місцевого самоврядування (ст.10 Закону України «Про постійні комітети Верховної Ради України» 1995 р.).

Інший, передбачений Конституцією України орган — Рахунко­ва палата має право контролювати (проводити фінансові перевірки, ревізії тощо) органи місцевого самоврядування та підприємства, установи та організації, якщо вони отримують, перераховують, використовують кошти Державного бюджету України або вико­ристовують об'єкти права державної власності чи управляють ними, а також у разі надання їм державою митних, податкових та інших пільг (ст. 16 Закону України «Про Рахункову палату» 1996 р.). Про результати проведених перевірок і ревізій Рахункова палата інфор­мує Верховну Раду України, доводить до відома керівників відповід­них органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій.

Уповноважений Верховної Ради України з прав людини здійснює парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина та захист прав кожного на території України і в межах її юрисдикції. Зокрема, Уповноважений має пра­во невідкладного прийому керівниками органів місцевого самовря­дування, підприємств, установ і організацій; безперешкодно відвіду­вати органи місцевого самоврядування, бути присутнім на їх засіданнях; на ознайомлення з документами, у тому числі й секрет­ними (таємними), та отримання їх копій в органах місцевого само­врядування та в органах державної влади, підприємствах, устано­вах і організаціях; вимагати від посадових і службових осіб органів місцевого самоврядування сприяння проведенню перевірок діяль­ності підконтрольних і підпорядкованих їм підприємств, установ, організацій, виділення спеціалістів для участі у проведенні пере­вірок, експертиз і надання відповідних висновків; запрошувати посадових і службових осіб для отримання від них усних або пись­мових пояснень щодо обставин, які перевіряють по справі; направ­ляти у відповідні органи акти реагування Уповноваженого у разі

557

виявлення порушень прав і свобод людини і громадянина для вжит­тя цими органами заходів тощо (ст. 13 Закону України «Про Упов­новаженого Верховної Ради України з прав людини» 1997 р.).

Гарантованість муніципальних прав і свобод територіальних громад — це своєрідний зовнішній механізм обмеження свавілля місцевих чиновників, а також централістських «випадів» держав­ної влади, яка завжди прагне до розширення та посилення своєї присутності в усіх сферах життя В зв'язку з цим необхідно створю­вати нові та вдосконалювати наявні механізми організаційного та правового характеру проти зловживання владою. Удосконалення процедур і механізмів захисту прав місцевого самоврядування — важливе завдання демократичної держави, діяльності її органів у цій сфері. Тому особливий інтерес становить запровадження інсти­туту місцевого уп овноваженого з прав територіальної громади, який успішно функціонує в зарубіжних країнах.

Зарубіжний досвід свідчить про гнучкість інституту омбудсма-на, його здатнос'гі пристосовуватися до місцевих умов. Так, в Італії в кожній політико-територіальній одиниці (областях, провінціях і комунах) запроваджено інститут омбудсмана — громадського за­хисника (сіеГешоге сіуісо)13. У Нідерландах такі «омбудс-інститути» розглядають як скарги на поліцію, органи місцевого самоврядуван­ня, так і інші скарги «незалежно від ступеня їх неформальності»14. Британське законодавство про місцевих уповноважених передба­чає закритий перелік місцевих органів, на які розповсюджується компетенція місцевих омбудсманів: графські ради, міські, муніци­пальні ради, внутрішні лондонські органи освіти, лондонські ра­йонні ради, Загальна рада Лондона, рада островів Сіллі, будь-який координаційний орган місцевої влади, в тому числі органи Націо­нального парку, будь-який політичний орган, окрім міністра внутрішніх справ, органи водопостачання, комісія для Нью-Сіті та міські виробничі корпорації. Псвноваження британських місцевих омбудсманів не виходять за межі формули «досліджувати та реко­мендувати». Вони не вправі розглядати скарги, віднесені до компе­тенції парламентського уповноваженого, судів та муніципальних влад, хоча дана заборона не є абсолютною: місцевий уповноваже­ний може прийняти до свого розгляду скаргу, якщо в нього є підста­ви вважати, що його допомога буде доцільною. Рекомендації бри­танських місцевих уповноважених не є імперативними для місцевих органів, однак переважно вони виконуються15. Аналогічний досвід

558

має Російська Федерація, законодавство якої передбачає можливість децентралізації служби Уповноваженого з прав людини Російської федерації шляхом створення регіональних уповноважених на рівні суб'єктів федерації, а також на рівні органів місцевого самовряду­вання. Пріоритет у їх роботі — проблеми дітей, жінок, військово­службовців тощо16.

Слід зазначити, що тенденції в становленні муніципальних ом-будсманівських служб намітилися й у сучасній Україні. Так, ст.26 проекту Статуту територіальної громади міста Києва, підготовле­ного Центром місцевого самоврядування при Інституті держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, передбачалося запро­вадження посади Міського уповноваженого з прав територіальної громади міста Києва, до сфери відання якого пропонувалося відне­сти контроль за додержанням прав та свобод жителів — членів те­риторіальної громади міста Києва та захист прав і свобод кожного на території міста Києва і в межах юрисдикції територіальної гро- \ мади міста Києва17. На жаль дані проектні пропозиції не знайшли свого відображення у Статуті територіальної громади міста Киє­ва, прийнятого Київською міською радою 28 березня 2002 р.

Запровадження такого роду інститутів, на нашу думку, стало б .к важливим кроком у розвитку демократичних процесів, спрямованих на зміцнення системи місцевого самоврядування, захист особи — члена територіальної громади, посилення гарантій реалізації муні­ципальних прав і свобод людини, що сприятиме вдосконаленню управління територіями та гуманізації відносин «особа — орган місцевого самоврядування — держава», що, безумовно, матиме позитивний вплив на ефективне здійснення функцій місцевого са­моврядування18.

Також на муніципальну політику держави значний вплив справ­ляють Президент України, Кабінет. Міністрів України, міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, місцеві державні адміні­страції тощо.

Так, відповідно до ст.102 Конституції України Президент Ук­раїни є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина, в тому числі в сфері місцевого самоврядування. Му­ніципальна політика Президента знаходить свій вияв також у по­даннях до народу та щорічних і позачергових зверненнях до Вер­ховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України

559

(п. 2 ст. 106 Конституції України); в прийнятгі у разі необхідності рішення про введення в Україні або в окремих її місцевостях над­звичайного стану, а також оголошенні у разі необхідності окремі місцевості України зонами надзвичайної екологічної ситуації — з наступним затвердженням цих рішень Верховною Радою України (п. 21 ст. 106 Конституції України); в створенні у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, для здійснення своїх повноважень консультативних, дорадчих та інші допоміжних органів і служб, у тому числі з питань місцевого самоврядування (п. 28 ст. 106 Конституції України) тощо.

З метою проведення спільних консультацій, вироблення узгод­жених проектів рішень із найбільш важливих проблем економічної та соціальної сфери, з питань, що виникають у відносинах між цент­ральними і місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, за ініціативою голів обласних, Київсь­кої та Севастопольської міських рад у 1994 р. було утворено кон-сультативно-дорадчий орган при Президентові України — Раду регіонів, а у 1997 р. за пропозицією голів міських рад та Асоціації міст України було утворено Координаційну раду з питань місцево­го самоврядування — інший консультативно-дорадчий орган при Президентові України. Остання структура утворювалася з метою сприяння органам виконавчої влади у вирішенні питань державної підтримки місцевого самоврядування в Україні; участі у розроб­ленні та розгляді проектів законів України, указів та розпоряджень Президента України, нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, державних програм та концепцій з питань роз­витку місцевого самоврядування, підтримки матеріальної і фінан­сової основи місцевого самоврядування в Україні, проведення му­ніципальної реформи; вивчення, узагальнення та поширення досвіду з розвитку ініціативи та самодіяльності територіальних громад; сприяння взаємодії місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування; залучення асоціацій, установ та орган­ізацій, діяльність яких пов'язана з розвитком місцевого самовряду­вання, до розроблення проектів відповідних нормативних доку­ментів, підготовки та проведення державно-правових експериментів у сфері місцевого самоврядування (Положення про Координацій­ну раду з питань місцевого самоврядування, 1997 р.).

Центральною науково-методичною, консультативною та коор­динуючою установою, утвореною при Президентові України для

560

підтримки місцевого самоврядування в Україні нині є Фонд спри­яння місцевому самоврядуванню України. Відповідно до своїх зав­дань Фонд розробляє концепції розвитку місцевого самоврядуван­ня; досліджує проблеми взаємодії органів місцевого самоврядування з центральними і місцевими органами державної виконавчої влади України; бере участь у розробленні проектів законів, указів Прези­дента України та постанов Кабінету Міністрів України з питань розвитку місцевого самоврядування та здійснює експертизу таких проектів; розробляє проекти нормативних актів органів самовря­дування та місцевих органів державної виконавчої влади і мето­дичні матеріали з питань організації та діяльності органів місцево­го самоврядування; бере участь у заходах, спрямованих на підвищення кваліфікації працівників органів місцевого самовряду­вання і місцевих органів державної виконавчої влади; сприяє впро­вадженню нових організаційних форм взаємодії між українськими асоціаціями місцевого самоврядування; координує діяльність уря­дових та неурядових установ і організацій, спрямовану на вивчен­ня в Україні міжнародного досвіду місцевого самоврядування тощо (Положення про Фонд сприяння місцевому самоврядуванню Ук­раїни, 1996 р.).

Із 2000 р. з метою підвищення ефективності здійснюваних за­ходів у сфері державного будівництва в Україні, забезпечення уз­годженої співпраці органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, поєднання загальнодержавних та місцевих інте­ресів у вирішенні найважливіших питань суспільного розвитку було утворено Національну Раду з узгодження діяльності загальнодер­жавних і регіональних органів та місцевого самоврядування як кон-сультативно-дорадчий орган при Президентові України. Націо­нальну Раду очолює Президент України. Основними завданнями Національної Ради є розгляд питань загальнодержавного та регіо­нального значення, розроблення та внесення пропозицій щодо стра­тегії забезпечення сталого розвитку та вдосконалення державного будівництва в Україні, узгодженого функціонування і взаємодії органів державної влади та органів місцевого самоврядування, ра­ціональної побудови їх системи, здійснення кадрової політики та кадрової роботи, державної регіональної політики; основних на­прямів внутрішньої і зовнішньоекономічної політики України, пріоритетів збалансованого соціально-економічного розвитку держа­ви в цілому та регіонів; проектів актів законодавства, загальнодер-

561

жавних програм економічного, соціального, науково-технічного, культурного розвитку України; забезпечення дотримання органа­ми державної влади, органами місцевого самоврядування, їх поса­довими особами Конституції та законів України, актів Президента України та Кабінету Міністрів України, що стосуються розвитку регіонів та місцевого самоврядування; ефективного функціонуван­ня фінансової та оюджетної систем держави у центрі та на місцях; інших питань, що мають важливе значення для вирішення суспіль­но-політичних та соціально-економічних проблем у державі19.

Із функціональних питань, які потребують одноманітної регла­ментації в масштабах країни, приймаються постанови уряду та відомчі акти інших органів виконавчої влади. Найбільше всього актів, спільних для усіх видів органів і організацій, включаючи орга­ни місцевого самоврядування, найменше — тільки для органів місце­вого самоврядування. Причому функціональний характер таких актів повинен повністю узгоджуватися із законами й указами, ні в якому разі не виходити за їхні межі. Серед повноважень Кабінету Міністрів Україви відповідно до ст. 116 Конституції України слід зазначити забезпечення економічної самостійності України, здійснення внутрішньої (в тому числі — муніципальної) політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Прези­дента України (п. 1); вжиття заходів щодо забезпечення прав і сво­бод людини і громадянина (п. 2); забезпечення проведення фінан­сової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і приро­докористування (п. 3); забезпечення рівних умови розвитку всіх форм власності, в тому числі — комунальної (п. 5) тощо.

Зазначимо, що у 1998 р. із метою спрямування діяльності міністерств та інших центральних органів виконавчої влади у вирі­шенні питань, пов'язаних зі здійсненням місцевого самоврядуван­ня, та сприяння становленню і розвитку місцевого самоврядування в Україні Кабінет Міністрів України постановив утворити консуль-тативно-дорадчий орган — Міжвідомчу комісію з питань місцево­го самоврядування при Кабінеті Міністрів України. Завданнями Міжвідомчої комісії є сприяння становленню та розвитку місцево­го самоврядування в Україні, підготовка пропозицій із цього пи­тання у межах основних засад місцевого самоврядування, визначе­них законодавством України; розгляд проектів законодавчих та

562

інших нормативно-правових актів, програм, концепцій, окремих пропозицій із питань діяльності органів місцевого самоврядуван­ня, їх розвитку та зміцнення фінансово-економічної бази; розгляд питань розвитку місцевого самоврядування у зв'язку з проведен­ням адміністративної реформи в Україні; підготовка пропозицій до Програми державної підтримки і розвитку місцевого самовряду­вання в Україні; розгляд програм наукового, матеріально-техніч­ного, кадрового та фінансового забезпечення органів місцевого са­моврядування; підготовка висновків із питань проведення в областях, районах, містах, районах у містах, селах, селищах експе­риментів та здійснення окремих проектів у сфері місцевого само­врядування; сприяння висвітленню в засобах масової інформації досвіду окремих регіонів з питань місцевого самоврядування.

Слід констатувати, що на сьогодні дана інституція в Україні є одним з основних «провідників» державної політики в сфері місце­вого самоврядування. Однак, враховуючи консуїсьтативно-дорад-чий статус Міжвідомчої комісії (як і інших аналогічних органів, ут­ворених при парламенті та уряді), вона фактично не наділяється публічно-владними повноваженнями, а, отже, не несе відповідаль­ності за стан державної політики в сфері розвитку місцевого само­врядування в Україні. Тому в цілому не заперечук^и Позитивної ролі таких органів у здійсненні державної політики в сфері місце­вого самоврядування, вважаємо, що з метою вироблення ефектив­ного механізму взаємодії держави та місцевого самоврядування, в Україні вкрай необхідно утворення єдиного органу державної підтримки місцевого самоврядування — наприклад, Міністерства чи Державного комітету у справа): місцевого самоврядування, або Національного агентства з питань регіональної політики і місце­вого самоврядування, який би комплексно, виключаючи параіелізм і дублювання з боку органів законодавчої і виконавчої влади, вирі­шував питання організації й діяльності самоврядування територіаль­них громад20. Зазначимо, що ми не поодинокі у своїх пропозиціях. Так, ще 1994 р. відомий український вчений Р.К Давидов пропо­нував утворити в Україні міністерство по справам територій та місцевого самоврядування21.

В Україні давно необхідний авторитетний і компетентний арбітр, який гарантував би законодавчо встановлені правила гри усім суб'єктам державної регіональної політики та місцевого самовря­дування. Адже відповідно до ст. "і Конституції в Україні не лише

563

визнається, ай гарантується місцеве самоврядування. Гарантом дер­жавного суверенітету, територіальної цілісності України, прав та свобод людини і громадянина є Президент України. Також функції забезпечення державного суверенітету і економічної самостійності України, здійснення внутрішньої та зовнішньої політики держави, реалізації прав і свобод людини і громадянина має Кабінет Міністрів України. Однак досі не зрозуміло: хто є основним про­відником державної політики в сфері місцевого самоврядування? Хто є основним гарантом муніципальних прав територіальних гро­мад? Як свідчить зарубіжний досвід, таким органом має бути про­фільна державна інституція з питань місцевого самоврядування.

Інакше кажучи, необхідно створити постійно діючий державний орган, який на правах міністерства предметно займався би розвит­ком місцевого самоврядування, процесом роздержавлення та децен-тралізацією влади. В межах законів і своїх повноважень цей орган забезпечував би перерозподіл владних фінансових та організа­ційних ресурсів до структур місцевого самоврядування, відстежу-вав би їхнє виконання на регіональному рівні, координував би й спрямовував зусилля сторін, зацікавлених у розвитку місцевого са­моврядування, забезпечував би участь держави в цьому процесі, оцінював би правову базу та готував би відповідні законопроекти, прогнозував би розвиток подій після прийняття нових законів. Це й було б конкретним механізмом державної підтримки розвитку місцевого самоврядування, формування оптимальної державної регіональної політики. Так, у Японії діє міністерство з справ місце­вого самоврядування, у Норвегії — міністерство з муніципальних справ, в Італії, Новій Зеландії, Франції — великі підрозділи в складі міністерств фінансів і внутрішніх справ, а також міністерство міст та благоустрою території, у Великій Британії ці функції виконує міністерство охорони навколишнього середовища22.

Значними повноваженнями в сфері місцевого самоврядування наділяються й інші органи державної виконавчої влади. Так, орга­ни державної виконавчої влади, реалізую чи політику держави в сфері місцевого самоврядування, здійснюють реєстрацію статутів територіальних громад (ст. 19 Закону України «Про місцеве само­врядування в Україні»). Статути територіальних громад села, се­лища, міста підлягають державній реєстрації в органах Міністер­ства юстиції відповідно до Положення про державну реєстрацію статутів територіальних громад 1998 р.23. Такожв органах Міністер-

564

ства юстиції України відповідно до законодавства України потре­бують реєстрації асоціації та інші форми добровільних об'єднань органів місцевого самоврядування24.

Окремі повноваження у сфері місцевого самоврядування мають місцеві державні адміністрації. Так, за ст. 119 Конституції України місцеві державні адміністрації на відповідній території забезпечу­ють: 1) виконання Конституції та законів України, актів Прези­дента України, Кабінету Міністрів України, інших органів вико­навчої влади; 2) законність і правопорядок; додержання прав і свобод громадян; 3) виконання регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони довкіл­ля; 4) підготовку та виконання відповідних обласних і районних бюджетів; 5) звіт про виконання відповідних бюджетів та програм; 6) взаємодію з органами місцевого самоврядування; 7) реалізацію інших наданих державою, а також делегованих відповідними ра­дами повноважень.

Слід зазначити, що незважаючи на те, що конституювання місце­вих державних адміністрацій, наділення їх широким колом компе-тенціарних повноважень у сфері місцевого життя значною мірою «приземлює» державну виконавчу владу, робить її більш оператив­ною та наближеною до населення25. Паралельне функціонування на цьому рівні районних та обласних рад, фактичйа-иевизначеність їхнього статусу, відсутність у них виконавчих органів, дублювання повноважень, визначально зумовлює конфліктний характер меха­нізму місцевої публічної влади (державної та самоврядної) в Ук­раїні. Існуючий нині на регіональному рівні «дивний» симбіоз му­ніципальних та державницьких за своєю природою структур породжує лише ілюзію самоврядування на цьому «поверсі» та галь­мує процес становлення дієздатних територіальних громад, а, отже, і розвиток місцевого самоврядування в Україні26.

Вважаємо, що наділення з часом районних та обласних рад пра­вом утворювати власні виконавчі комітети, а також функціонуван­ня на цьому рівні агентів та структур центральної виконавчої вла­ди в особі місцевих державних адміністрацій, які матимуть свій окремий апарат, забезпечить «локальний поділ влади», утворення дієвої системи місцевого самоврядування, яка матиме самостійні повноваження, в межах яких можливо реально управляти терито­рією, поєднуючи загальнодержавні, регіональні та локальні інте­реси27.

565

Судова влада також певним чином впливає на реалізацію муні­ципальної політики держави через розгляд судових справ про за­хист чи відповідальність місцевого самоврядування. Систематич­не тлумачення ч. 2 ст. 124 Конституції України свідчить, про на­явність повноважень у сфері місцевого самоврядування й судової влади. Адже юрисдикція судів поширюється на всі правовідноси­ни, що виникають у державі, в тому числі в галузі місцевого само­врядування. Права місцевого самоврядування захищаються в су­довому порядку (ст. 145). Суди фактично встановлюють відповід­но до Конституції і законів України правові межі муніципальної політики28. Треба також додати, що і спори між органами дер­жавної влади та місцевого самоврядування також вирішуються судом.

Водночас цілком справедливо постає питання: до юрисдикції якого суду належить вирішення цих спорів? Ми цілком погоджує­мося з І.П. Голосніченко, що такими судами повинні стати адміні­стративні суди29. Створення системи адміністративних судів з ме­тою повноцінного судового захисту прав і свобод громадян у сфері виконавчої влади передбачено Концепцією адміністративної рефор­ми в Україні, затвердженою Указом Президента України «Про за­ходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні» від 22 липня 1998 р. № 310/98. Водночас адміністративно-правова реформа та реформа адміністративного права торкаються і проблеми місцевого самоврядування. Тому Закон України «Про судоустрій України» 2002 р. закріплює, що місцеві адміністративні суди розглядають адміністративні справи, пов'язані з правовідно­синами у сфері державного управління та місцевого самоврядуван­ня (справи адміністративної юрисдикції)30. Адже права і свободи громадянина здійснюються передусім на рівні місцевого управлін­ня, тобто там, де він проживає та реалізує не лише свій муніци­пально-правовий, а й адміністративно-правовий статус. Тому ад­міністративна юстиція як адміністративно-правовий інститут рівною мірою поширюється і на відносини, які регламентуються нормами муніципального права31.

Однак, незважаючи на прийняття нового Закону України «Про судоустрій України», слід констатувати, що процес реформування судової влади, передусім запровадження адміністративної юстиції, в Україні відбувається повільно. Серед перепон запровадження си­стеми адміністративного судочинства насамперед привертають ува-

566

гу проблеми політичного характеру. Адже основною стратегічною метою адміністративної юстиції є належний судовий захист прав і свобод громадян від порушень із боку органів державної виконав­чої влади, місцевого самоврядування та їх посадових осіб. Центр тяжіння адміністративної юстиції як складової всієї судової систе­ми полягає в тому, що вона остаточно ліквідує недоліки партійно­го управління у конституційній державі, які передбачають, що між сферою юстиції і сферою повної свободи адмініс:грації існує третя сфера, у якій уряд, формально функціонуючи в законних межах, має можливість діяти в інтересах правлячої партії, при цьому тлу­мачиться один і той же закон у різних життєвих випадках по-різно­му. Ця теза вказує на можливість виникнення ситуації, в умовах якої адміністративний суд може опосередковано, через розгляд кон­кретної справи, реально вплинути на політичну ситуацію в країні, що, можливо, робить свій вплив на обережність держави щодо зап­ровадження даної правозахисної інституції. По суті, адміністратив­на юстиція має стати реальним правозахисним бар'єром між люди­ною, територіальними громадами та державою, зловживаннями її бюрократичних інститутів — посадових осіб, чиновників — у разі порушення останніми прав громадян.

Серед функцій адміністративної юстиції ^юридичній літературі цілком справедливо виділяються контрольна функція, яка полягає в перевірці правомірності актів (дій чи бездіяльності) органів дер­жавного управління при розгляді в адміністратявно-процесуаль-ному порядку адміністративно-правових спорів, метою якої є спри­яння поновленню порушених прав і забезпеченню охорони інших прав і свобод громадян шляхом зміни чи відміни адміністративно­го акту у разі його протизаконності; правопоновлювана функція, яка уособлює органічне завершення правозахисної діяльності і перед­бачає відновлення порушених прав громадян; превенційна функція, яка повинна слугувати попередженню порушень прав і свобод гро­мадян, що передбачає з'ясування управлінсько-правових причин і обставин відповідних порушень (особливо систематичних), вияв­лення винних у цих порушеннях посадових осіб органів державної влади та місцевого самоврядування; виховна функція, пов'язана з проявом попереджувально-виховного впливу адміністративної юстиції на державних і муніципальних службовців із метою стиму­лювання дотримання ними принципів публічної служби, які безпо­середньо пов'язані із забезпеченням і охороною прав і свобод гро-

567

мадян; юрисдикційна функція, яка має визначальне значення для роз­криття шляху досягнення поставленої перед цим інститутом мети і передбачає, що захист прав і свобод громадян здійснюється за до­помогою судового розгляду конкретної адміністративної спра­ви. Проект Концепції реформи адміністративного права передба­чає виконання адміністративною юстицією функції специфічного плану, так званого управлінського спрямування, а саме — розгляд і вирішення управлінських спорів, що виникають між органами публічного управління (органами місцевого самоврядування та місцевими державними адміністраціями) із приводу розмежування їх компетенційних сфер діяльності32.

Таким чином, адміністративна юстиція як складова системи організаційно-правових гарантій конституційного права на судо­вий захист громадян у їх правовідносинах із державою та місцевим самоврядуванням повинна стати інтегрованим у правову систему України інститутом, який сприяв би процесам демократизації дер­жави і суспільства, виконуючи при цьому, передусім, роль право-захисного інструментарію, яким може скористатися громадянин у разі порушення його прав і свобод органами державної влади і місцевого самоврядування та їх посадовими особами, а також спри­яв би усуненню компетенційних колізій між муніципальною та дер­жавною владою.

Отже, держава, визнавши місцеве самоврядування, не дистанці-юється від територіальних громад, а здійснює постійну, цілеспря­мовану політику в сфері місцевого самоврядування. Повноважен­нями в даній сфері наділяються органи, що належать до усіх гілок державної влади (законодавчої, виконавчої, судової). Безумовно, що від ефективної та узгодженої діяльності цих органів значною мірою залежить подальший розвиток місцевого самоврядування в Україні.

14.3. Теоретичні проблеми співвідношення місцевого самоврядування та органів державної влади

Відповідно до ст.7 Конституції України в Україні визнається та гарантується місцеве самоврядування. Таке конституційне право-положення зумовило принципово новий порівняно з доконститу-ційним етапом суспільного розвитку підхід до організації місцевої влади, який повністю відповідає загальновизнаному розумінню

568

місцевого самоврядування, визначеному в Європейській Хартії місцевого самоврядування 1985р.

Аналіз вітчизняної конституційної моделі місцевого самовряду­вання підтверджує, що держава сприймає місцеве самоврядування у кількох іпостасях. В одній якості місцеве самоврядування висту­пає інститутом громадянського суспільства, є ефективною формою самоорганізації людей, руху в напрямі людської солідарності. В цьому сенсі слід розуміти термін «визнається», а саме: чіткі на­міри визначити для України демократичний шлях розвитку; прин­циповий вибір політичної системи, в основі якої знаходяться за­гальнолюдські цінності (а місцеве самоврядування — одна з них); зобов'язання держави щодо громадян забезпечити відповідний ком­плекс громадянських правомочностей, забезпечити їх публічно-правову охорону і захист.

Інакше кажучи, Конституція України підводить місцеве само­врядування в ранг природного права територіальної громади — права місцевого населення самостійно вирішувати питання місце­вого значення незалежно від державних структур, у межах законів, власної фінансово-економічної бази та у своїх інтересах. Під при­родним правом територіальної громади тут слід розуміти сукупність (комплекс) прав жителів певних населених пунктів, наданих їм від Бога (природи), а тому священних та невідчужуваних від них у про­цесі їхньої життєдіяльності. В силу цього дане природне право не залежить від законодавчого визнання чи невизнання його держа­вою. Тобто право на місцеве самоврядування, природне право те­риторіальної громади, виступає найважливішою складовою части­ною єдиної системи природного права. Це означає, що місцеве самоврядування як споконвічне право громади має належить гро­маді у силу її природи. Держава за допомогою правових заходів лише упорядковує, зовнішньо оформлює самоврядну активність територіальних громад, не встановлюючи її. Тим самим місцеве самоврядування проголошується явищем громадського, а не дер­жавного життя. Визнаючи та гарантуючи дане право, держава дає можливість самостійно розвиватися територіальним громадам, вод­ночас підкріплюючи та захищаючи муніципальну діяльність за до­помогою ряду заходів, які передбачені конституційно.

Однак місцеве самоврядування — це не тільки інститут грома­дянського суспільства та відповідний набір громадянських прав людини. У своєму нормативному значенні положення ст. 7 пов'я-

569

зані з принципом народовладдя". Так, відповідно до ст.5 Консти­туції України народ здійснює свою владу безпосередньо і через орга­ни державної влади та органи місцевого самоврядування. Тобто держава визнає місцеве самоврядування як самостійний рівень здійснення народом належної йому влади. Це передусім передба­чає організаційну відокремленість та незалежність місцевого само­врядування від державної влади, його самостійність при вирішенні питань місцевого значення. Однак ця самостійність, як вказує Кон­ституція України, є в межах власних повноважень. Таким чином, йдеться про правові межі автономності місцевого самоврядування, а не про повну самостійність та незалежність місцевого самовряду­вання від усієї системи публічного владарювання

Така самостійність означає, що жоден із органів державної вла­ди, жодна посадова особа не має право приймати акти, здійснюва­ти дії, які втручаються у сферу місцевого самоврядування. Держав­ний контроль за діяльністю ор>ганів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією та законами України, і не повинен призводити до втручання органів державної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого само­врядування наданих їм власних повноважень (ст. 20 Закону Украї­ни «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Звідси цілком справедливо виникають декілька питань: чи закін­чується державна влада на рівні територіальних громад, тобто там, де починається сфера місцевого самоврядування? Чи можна одно­значно говорити про взаємонезалежність місцевої самоврядної та державної влади? Що являє собою місцеве самоврядування як спе­цифічний вид публічної влади і в чому його відмінність від влади державної?

Дані проблеми вирішуються; давно, однак досі універсальних відповідей немає. Щоб дати відповідь на ці питання, необхідно з точки зору теорії з'ясувати правову природу та характер взаємовід­носин та взаємодії місцевого самоврядування і органів державної влади. Погляди дослідників місцевого самоврядування на питання правової природи влади, яка здійснюється на місцевому рівні, гро­мадська чи державна,  умовно можна об'єднати в три групи.

Представники однієї з них у категоричній формі заперечують державну природу влади територіальних громад. Так, В.Ф. Погоріл-ко вважає, що місцеве самоврядування опосередковує собою віднос-

570

но самостійний вид влади в системі народовладдя — місцеву, муні­ципальну владу як владу територіа:іьних спільностей34. В.Є. Чиркін пише, що «місцеве самоврядування .... це — недержавна влада. Обрані громадянами ради, комітети, а також обрані громадянами або радами мери міст та громад — це органи населення певних ад­міністративно-територіальних одиниць, а не держави (державно-організованого суспільства) даної країни в цілому»35. В іншій своїй праці вчений ще більш категоричний: державна влада та місцеве самоврядування — це різні рівні здійснення публічної влади наро­ду. Місцеве самоврядування — це публічна влада територіаль­ного колективу, об'єднання громадян (а іноді й неіромадян, які по­стійно проживають та сплачують податки) на певній території, влада народу даної території, в її межах та з питань, визначених державою, її правовими актами36. Поділ указаних вида публічної вла­ди, — еволюціонує у своїй категори чності даний автор, — свідчить, що державна влада — це влада, яка представляє спільні інтереси всього суспільства, а влада місцевого самоврядування — місцевої спільноти (територіального колективу)37.

Стверджуючи, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування — різні форми реалізації влади народу, О.О. Ку-тафін, вважає, що місцеве самоврадування — це спосіб не тільки децентралізації управління, а й організації та здійснення влади на місцях, який забезпечує самостійне вирішення громадянами питань місцевого життя, організаційне уособлення управління місцевими справами в системі управління суспільством і державою38. Інший російський учений В.Я. Любашнц стверджує, що органи, які здійснюють державну владу, є структурними одиницями держав­ного апарату, державними органами. Тому влада народу, яка здійснюється ними, має форму державної влади. Органи місцевого самоврядування не є складовою частиною державного механізму, не входять до системи органів державної влади та тому являють собою самостійну форму реалізації народом своєї влади39. Профе­сор Індіанського університету (США) В. Остром у своїх досліджен­нях виходить із того, що побудова демократичного суспільства повинна грунтуватися на «концепції громади («миру»), яка існує мирно та в добробуті, заснована на передумові творчого характе­ру людського інтелекту». Реальна альтернатива державної авто­кратії, на думку цього автора, — утворення таких систем правління, які засновані на принципах самоврядування. Майбутнє демократії,

571

таким чином, залежить від того, наскільки кожен із нас здатний навчитися користуватися наукою та мистецтвом асоціацій, засно­ваних на взаємодопомозі та договірних механізмах взаємовідно­син40. Німецький вчений 3. Баллейс підкреслює, що муніципаліте­ти є передусім «природними корпоративними одиницями, а їхня автономність випливає не стільки з державної влади..., скільки з суверенітету народу, який має поважатися та забезпечуватися дер­жавою на практиці»41. Розглядаючи місцеве самоврядування як одну з форм організації публічної влади в адміністративно-територіаль­них одиницях держави (поряд із місцевими органами державної влади), російські вчені Е.П. Григоніс та В.П. Григоніс доводять, що здійснення публічної: влади органами місцевого самоврядуван­ня пов'язане з таким принципом правової держави, як вільне й ав­тономне функціонування громадянського суспільства42.

Як особливу «форму здійснення влади (публічно-самоврядової) населенням відповідної адміністративно-територіальної одиниці (територіальної громади)», розглядає місцеве самоврядування ук­раїнський політолог Ю.В. Крестєва43. Існування двох рівнів публі­чної влади — публічної державної й публічної самоврядної (муні­ципальної), аргументовано обґрунтовує в своїй дисертаційній праці й інший вітчизняний дослідник В.А. Григор'єв44.

Інша група авторів дотримується діаметрально протилежної точки зору, вважаючи, що муніципальна влада (влада місцевого самоврядування) — це різновид державної влади. Так, Г.М. Чебо-тарьов зазначає, що «влада органів місцевого самоврядування за своєю природою і не може бути іншою, ніж владою державною»45. На думку К.Ф. Шеремета, місцеве самоврядування — це децентра­лізоване, дійсно державне управління46. В.В. Куликов категорично стверджує, що органи місцевого самоврядування є складовою час­тиною системи державного управління47. Теза щодо похідного від державної влади характеру місцевого самоврядування обстоюєть­ся і сучасним шведським ученим С. Монтіном, який підкреслює, що з погляду конституції та загальної ієрархії політичних інсти­тутів муніципалітети виступають частиною державної адміністрації, а місцеве самоврядування наділяється компетенцією парламентом і в силу цього здійснює в остаточному підсумку «делеговану дер­жавну владу»48. «Теорія невід'ємного права» на місцеве самовряду­вання, як пише американський професор Ч. Адріан, повністю мер­тва, є юридично та соціологічно неприйнятною49. В.М. Шаповал

572

наголошує, що природа місцевого самоврядування випливає з при­роди більш широкого явища — державного владарювання. Різно­видом останнього, на його думку, є державне управління. Місцеве самоврядування, констатує В.М. Шаповал, за своєю природою є децентралізованою формою державного управління50. На думку В.І. Борденюка, існування влади територіальної громади (муніци­пальної) як різновиду публічної влади, джерелом якої є народ, за­перечується тим, що він (як, зрештою, й будь-яка інша спільнота людей) може бути джерелом лише однієї влади, а не двох: однієї — для органів державної влади, а другої — для органів місцевого са­моврядування. Тому, вважає даний автор, влада органів місцевого самоврядування є похідною від державної влади, а не від вигаданої муніципальної влади... Це, продовжує В.І. Борденюк, невиключає існування влади, джерелом якої є територіальна громада. Адже вла­да притаманна кожному колективу людей, у тому числі й терито­ріальній громаді. Проте, констатує він, у даному разі влада остан­ньої на відміну від влади об'єднань громадян трансформується, по суті, в державну51. Достатньо категоричні в своїх висловлюваннях і А.О. Безуглов та С.О. Солдатові «Влада місцевого самоврядуван­ня є державною владою...., а органи які її здійснюють, є органами державної влади.... Між державною владою та владою муніципаль­ною, як і між органами, які їх здійснюють, немає принципової різниці. Вони єдині за своєю природою»52.

Третя група вчених займає компромісну позицію: ними визнаєть­ся подвійна природа влади місцевого Самоврядування. В резуль­таті аналізу природи місцевої влади дані автори роблять висновок, що в ній водночас поєднуються два начала: громадівське та дер­жавне. Так, М.П. Орзіх вважає, що саме синтез громадської та дер­жавної теорій самоврядування надасть конституційну можливість «входити в правові ворота», а не «трощити муніципальні огорожі», які небезуспішно споруджені на місцях під впливом «революційної психології і суверенного бешкетування місцевих рад»53. На думку прихильників даної точки зору, синтез державного та громадсько­го у самоврядуванні — дуже важливий для суспільства. За допомо­гою єдності цих двох засад вирішуються найважливіші громадсь­ко-державні завдання: виключається роздвоєння влади, яке веде до політичної нестабільності та послаблення держави та її інститутів; утворюються можливості для більшої частини людей — участь в управлінні справами суспільства та держави, що підвищує куль-

5              573

турно-правовий рівень громадян та виховує в них відчуття поваги до законів; ліквідується розрив між суспільством та державою; до­сягається єдина мета — збереження та зміцнення суспільства і дер­жави за наявності демократичних інститутів; держава в більшою мірою входить у курс місцевих справ та приймає відповідні рішен­ня, сутність яких узгоджується з інтересами людей; породжується спільний інтерес для громадян та державних органів, сутність яко­го полягає в будівництві життя, гідного кожної людини та суспіль­ства в цілому; управління суспільством на основі узгоджених дій перетворюється на єдиний процес творення54. Однак реалізація цих програмних положень можлива лише в соціально орієнтованій дер­жаві, яка створює мотивацію та стимули для розвитку ініціативи людей.

Із трьох означених позицій нам уявляється найбільш концепту­ально вивіреною та прогресивною та, що розглядає місцеве само­врядування як недержавну за своєю природою самостійну форму здійснення народом своєї влади — публічну владу територіальної громади. Нам бачиться місцеве самоврядування як система органі­зації діяльності місцевих жителів на відповідній території, яка є сукупністю різноманітних органів і інститутів. Ця сукупність функціонує як єдиний цілісний механізм, центральною, провідною ланкою якого є територіальна громада.

Згідно з Конституцією України народ здійснює владу безпосе­редньо і через органи державної влади та органи місцевого само­врядування. Саме з даного конституційного положення випливає, що органи місцевого самоврядування не входять до єдиного дер­жавного механізму і, в силу цього, місцеве самоврядування можна розглядати як окрему форму реалізації народом належної йому вла­ди. Водночас не можна говорити про повне відокремлення та про­тиставлення державної влади та місцевого самоврядування. Дер­жавні органи і органи місцевого самоврядування є рівними перед законом та рівнозначно є представниками народу в межах нада­них їм повноважень. У відповідності з загальною теорією систем та синергетики державна та муніципальна влади знаходяться у певній схемі зв'язків та відносин. У XVIII ст. за зрозумілих причин народ боровся за уособлення місцевого самоврядування від абсо­лютної влади монарха та його чиновників. Однак місцеве самовря­дування, будучи частиною влади у суспільстві, не може бути ізольо­ваним від державної влади, яка представляє суспільство. Місцеве

574

самоврядування діє у цілісній системі владних відносин і як части­на цілого. Тому в даний час мало хто наполягає на повному відок­ремленні першого від другого. Обидві влади, за влучним висловом В.Є. Чиркіна, повинні діяти «у концерті», а перша — в рамках за­конів і під управлінням та контролем другої. Система як ціле виз­начає основні якості її елементів, а вони не повинні суперечити си­стемним ЯКОСТЯМ55.

Враховуючи це, можна стверджувати: права і свободи людини, а також їхні гарантії визначають зміст та спрямованість діяльності органів місцевого самоврядування так само, як і діяльність держа­ви. Тут же можна зазначити, що місцеве самоврядування як авто­номія невеликих територіальних одиниць у загальних межах для всього державно-організованого суспільства законів, означає не свободу з боку держави, а свободу всередині неї. Окрім цього, це означає, що місцеве самоврядування як одна з основ конституцій­ного ладу має джерелом свого існування не державну, а конституцій­ну волю народу, виступає фундаментальним конституційним прин-ципом, який встановлює, визнає та гарантує управлінську незалежність територіальних громад, а також утворює умови для правотворчої, правозастосувальної та правореаиізаційної діяль­ності, спрямованої на здійснення даного принципу56.

Як специфічна форма публічної влади місцеве самоврядування характеризується, по-перше, наявністю особливого суб'єкта — те­риторіальної громади — територіальної спільності, що утворюється з фізичних осіб — жителів, що постійно мешкають, працюють на території села або добровільного об'єднання в спільну громаду кількох сіл, селища або міста, безпосередньо або через сформовані ними муніципальні структури вирішують питання місцевого зна­чення, мають спільну комунальну власність, володіють на даній території нерухомим майном, сплач}аоть комунальні податки та пов'язані територіально-особистими зв'язками системного харак­теру57.

По-друге, місцеве самоврядування займає особливе місце в політичній системі (в механізмі управління суспільством і держа­вою). Місцеве самоврядування, його органи не входять до механіз­му державної влади, хоча цей не означає його повної автономності від державної влади. Взаємозв'язок, місцевого самоврядування з дер­жавою досить тісний і знаходить свій вияв у тому, що місцеве са­моврядування і державна влада мають єдине джерело — народ, а

575

такожтим, що органам місцевого самоврядування можуть надава­тися законом окремі повноваження органів державної виконавчої влади. Таке специфічне становище місцевого самоврядування в політичній системі і дає змогу характеризувати його як самостійну (поряд із державною) форму публічної влади — публічну владу те­риторіальної громади. Водночас, місцеве самоврядування — не тільки публічна влада, а й більш складний за своєю внутрішньою структурою феномен, чим і пояснюється його цінність як необхід­ного елементу громадянського суспільства, з одного боку, так і інструмента розвитку і вдосконалення самого громадянського сус­пільства, з іншого58. Власне кажучи, публічно-владною інституцією в місцевому самоврядуванні є територіальна громада, яка здійснює свою владу як безпосередньо, так і через органи та посадових осіб місцевого самоврядування.

По-третє, місцеве самоврядування має ряд особливостей щодо обсягу, діапазону та правової природи об'єктів свого впливу, знач­на частина яких не характерна для інших правовідносин. На думку В.Ф. Погорілка, основними об'єктами муніципально-правових відносин є влада народу; державна влада; права, свободи й обо­в'язки людини й громадянина; влада територіальних громад; пи­тання місцевого значення; функції (напрями і види діяльності) суб'єктів місцевого самоврядування; об'єкти комунальної власності; місцеві бюджети, доходи місцевих бюджетів, місцеві податки і збо­ри, місцеві позики; природні блага, природні об'єкти, природні ре­сурси, об'єкти природно-заповідного фонду, земля; духовні блага (освіта, наука, культура, інформація, пам'ятки історії, культури, архітектури, містобудування); соціальні блага (об'єкти житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуго­вування, громадського харчування, транспорту і зв'язку, охорони здоров'я, фізкультури і спорту тощо); програми економічного та соціально-культурного розвитку сіл, селищ, міст та цільові програ­ми з інших питань самоврядування; плани підприємств і органі­зацій; адміністративно-територіальний устрій тощо59.

В цілому підтримуючи такий широкий об' єктний підхід до відно­син місцевого самоврядування, вважаємо, що основними об'єкта­ми локальної діяльності територіальних громад є передусім питан­ня місцевого значення, тобто питання (справи), які витікають із колективних інтересів місцевих жителів — членів відповідної те­риторіальної громади, віднесені Конституцією, законами та статутом

576

І

територіальної громади до предметів відання місцевого самовря­дування, а також інші питання, які не входять до компетенції органів державної влади.

Зазначимо, що на користь визнання місцевого самоврядування як самостійного виду публічної влади свідчить той факт, що дер­жава уперше визначає та називає соціальну сферу дії місцевого са­моврядування — питання місцевого значення. Це означає, що дер­жава визнає існування інших питань, які не є державними, однак і не суперечать останнім. Отже, констатує М.О. Баймуратов, шля­хом конституційної регламентації місцевого самоврядування обме­жено етатизм держави, зафіксовано її обов'язки щодо децентралі­зації та деконцентрації власних повноважень.

Однак слід зауважити, що в цій сфері в Україні ще не зроблено достатньо рішучих кроків до остаточного визначення поняття ос­новного об'єкта місцевого самоврядування, тобто законодавчого закріплення дефініції питань місцевого значення чи питань місце­вого життя. Це, на думку М.О. Баймуратова, є проявом нерішу­чості держави, її небажанням позбавитись усіх важелів управління важливими соціальними процесами на місцевому рівні. Адже саме дефінітивна характеристика питань місцевого значення, зроблена на законодавчому рівні, сприятиме більш чіткому розмежуванню повноважень держави та місцевого самоврядування, становленню повноцінної нормативно-компетенційної бази локальної демо­кратії60.

Щодо критеріїв виділення таких локальних питань, то вони по­лягають в тому, що держава має справи з громадянами, а місцеве самоврядування — з жителями. Характерно, що, на відміну від кон­ституційних правоположень, в поточному муніципальному зако­нодавстві України переважно фігурує категорія «громадянин», «гро­мадяни». Поодиноке використання терміна «жителі» у Законі України «Про органи самоорганізації населення» (2001 р.) без адек­ватного його тлумачення породжує лише іруднощі та суперечливі ситуації в процесі формування муніципальних структур такого роду. Тим самим гіпертрофується соціально-політичний сенс місцевого самоврядування, залишаються рудименти радянського розуміння місцевої влади (радянського будівництва). За наявності такого роз­межування акцент переноситься на докорінну зміну правового мо­дусу людини в місцевому самоврядуванні. Якщо такого розмежу­вання не провести, ми ніколи не зможемо змінити один із принципів

577

радянської влади: місцеві ради — «агенти» державної влади на місцях. Тоді дійсно немає необхідності шукати та виділяти коло питань місцевого значення61.

З огляду на це ми не можемо погодитися з точкою зору деяких авторів, які, аналізуючи порядок надання громадських (муніципаль­них) послуг, тобто, по суті, даючи об'єктні характеристики муні­ципальної діяльності, вважають, що «проблема визначення приро­ди цієї категорії послуг є завданням важливим, але все ж таки не першочерговим»52. На нашу думку, це завдання є пріоритетним: важко займатися тією чи іншою діяльністю (в тому числі муніци­пальною), не маючи чіткого уявлення про її предмет.

Місцеве самоврядування повинно займатися переважно місце­вими справами, не роблячи спроб взяти участь у вирішенні дер­жавних та регіональних справ, якщо вони не пов'язані із вирішен­ням проблем місцевих. У зв'язку з цим можна з повною впевненістю говорити, що правова сутність місцевого самоврядування прояв­ляється та реалізується в діяльності щодо встановлення, зміни та припинення правових відносин саме між суб'єктами системи місце­вого самоврядування, тобто при взаємодії суб'єктів місцевого са­моврядування для реалізації їхніх функцій і повноважень із питань місцевого значення. Саме у взаємодії суб'єктів місцевого самовря­дування між собою в ході вирішення питань місцевого значення проявляється та реалізується сутність, невід'ємні, детермінуючі, іманентні властивості місцевого самоврядування.

Виходячи з названих суб'єктно-об'єктних характеристик, місцеве самоврядування виступає аж ніяк не державницьким (у вузькому сенсі цього слова), а громадським явищем, яке продукується соціаль­ним середовищем, хоча й у державноорганізованому суспільстві місцеве самоврядування вплетене в тканину політико-адміністра-тивних і соціально-економічних відносин і процесів, які відбува­ються в державі. За своїми сутнісними ознаками — генетичними, субстанційними, динамічними — воно якісно відрізняється від дер­жави.

Безумовно, було би помилковим та шкідливим абстрактне (поза залежності від умов, місця та часу) протиставлення «чистої» дер­жавності «чистому» самоврядуванню як абсолютного зла абсолют­ному благу. В соціально-політичній реальності такої дихотомії не­має. Світовий досвід наочно демонструє неминучість співіснування елементів власне державницьких із елементами самоврядними.

578

Причому вони не просто окремо співіснують, а постійно взаємоді­ють, своєрідно доповнюючи один одного. Однак про ідентичність цих двох груп елементів говорити не можна. Кожна з них опосе­редковує особливий вектор руху суспільного організму. Дер­жавність зумовлена доцентровими тенденціями, наявністю в неї поряд із явищами ієрархієзації збільшенням інтегративно-суборди-наційних зв'язків у суспільстві тощо. Самоврядування уособлює переважно зовсім іншу, відцентрову тенденцію. Остання має свій прояв у процесах диференціації, у фактах сепаратастського та ав­тономістського характеру63.

Однак відзначені суперечності, тобто єдність і боротьба доцен­трової та відцентрової тенденцій, внутрішньо властиві суспільно­му організму, первісно закладено в природу соціуму. Так, М.О. Бай-муратов указує на необхідності співвідношення державного управ­ління та місцевого самоврядування з точки зору їхньої соціальної ефективності у розрізі ординарного функціонування соціального організму як макросистеми. Тому, на його думку, держава повин­на бути об'єктивно зацікавленою в існуванні системи місцевого самоврядування як підсистеми на мезорівні соціуму (держава як територія, на якій у межах державних кордонів функціонує су­купність територіальних громад, та суспільство як адекватне відоб­раження різноманітних та різнорівневих зв'язків усередині — між територіальними громадами, між територіальними громадами та власне політико-публічною організацією соціуму). Враховуючи, що державна влада не володіє повною мірою свободою, характерною для самоорганізованих систем (місцевого самоврядування) та не­зважаючи на наявність суверенної" влади, держава знаходиться «в полоні» своїх специфічнихчнаддентралізованих» завдань і функцій, для реалізації яких вона й створена. При цьому залишається неви­користаним колосальний потенціал самоорганізації. Місцеве само­врядування, опосередковане локальними репродуцентами, та в силу специфіки питань місцевого значення, має більш оперативний ха­рактер64.

Водночас не можна не відзначати і такий момент, як здатність місцевого самоврядування грати в громадсько-політичному житті країни роль інтегруючого фактора. Територіальні громади об'єктив­но зацікавлені в єдності та цілісності держави, а, отже, в міцній дер­жаві. Лише за цією умовою вони можуть розраховувати на те, що з боку держави гарантуватиметься: непорушність їхнього статусу,

579

можливість підтримувати на необхідному рівні соціальні стандар­ти та правопорядок. Місцеве самоврядування, діючи чітко на ос­нові Конституції та законів України, — міцний бар'єр на шляху доцентрових тенденцій, які можуть потягнути за собою роздроб­лення єдиної країни на суверенні князівства65.

«Роздвоєння» публічної влади та єдність її інтересів диктують необхідність правильної її організації як в державній формі, так і на місцях, причому відповідно до принципів, які повинні забезпе­чити ефективність її функціонування в різних територіальних гро­мадах. Що ж до державної влади, то за всією складністю пробле­матики її організації,одна вимога повинна мати імперативний характер — низовий поверх державної влади не повинен відрива­тися від місцевого самоврядування66.

Водночас необхідно сформувати на всій території країни систе­му місцевого самоврядування в його істинному значенні як елемент не лише державності (в широкому розумінні цього слова), а й пере­дусім громадянського суспільства. На відміну від державної влади, яка не входить до громадянського суспільства, місцеве самовряду­вання є основним інститутом громадянського суспільства, його системоутворюючим фаістором. Тому слід оформити його юридич­но, правильно вирішити проблему «вертикальних» відносин як усе­редині системи місцевого самоврядування, так між нею і органами державної влади67.

На нашу думку, можна виділити такі основні ознаки, що харак­теризують місцеве самоврядування і відрізняють його від централь­ної управлінської влади:. По-перше, це розходження в характері влади. Якщо центральна управлінська влада є влада суверенна, верховна, здатна сама себе реформувати, то місцеве самоврядуван­ня — влада підзаконна, що діє у порядку і межах, визначених їй верховною владою, тобто законом. На відміну від держави як та­кої територіальна громада не володіє суверенітетом. Більш того, державні структури покликані визнавати, зберігати і гарантувати організаційну і функціональну самостійність органів місцевого са­моврядування у рішенні питань місцевого значення, забезпечувати їм умови, достатні для успіху (наприклад, право місцевої нормот-ворчості у встановлених законом межах, відома бюджетно-фінан­сова самостійність, наявність комунальної власності тощо).

По-друге, це розмежування сфер компетенції влади центральної і регіональної та місцевого самоврядування, тобто обмеження кола

580

справ, що довіряються місцевому самоврядуванню. Звичайно, до відання місцевого самоврядування передусім відносять справи місцевого господарства, місцеві питання, що пов'язані з повсякден­ними нестатками жителів, а також деякі загальнодержавні справи, що покладає на нього держава.

По-третє, варто вказати на принцип локально-територіальної обмеженості, що завжди кореспондує самоврядуванню. Система самоврядування функціонує і розвивається на законодавчо оформ­лених нижчих і верхніх територіальних рівнях (місто, село, волость, повіт, район, округ тощо) залежно від традицій тієї чи іншої дер­жави. Це простір, що відрізняється визначеною цілісністю, позна­чається адміністративними, географічними, економічними, інфор­маційними й іншими кордонами. В Україні територіальну основу місцевого самоврядування утворюють село, селище, місто.

По-четверте, місцеве самоврядування, що виступає системою організації життєдіяльності населення на відповідній території, є сукупністю виборних і інших органів і інститутів влади. Ця су­купність функціонує як єдиний цілісний механізм і забезпечує органі­заційну відособленість, автономність місцевого самоврядування. Місцеве самоврядування здійснюється ефективно, якщо усередині територіальної громади існують горизонтальні взаємозв'язки і взає­модії, що формуються, закріплюються і сусідськими зв'язками, і мережами дружніх відносин, і зусиллями політичних партій і гро­мадських рухів.

По-п'яте, місцеве самоврядування організується і функціонує як структура, що враховує історичні, національні, етнічні, культурні й інші особливості, спільні риси відповідної територіальної спільно­ти. Місцева специфіка, причому не тільки природно-географічна, а і традиції, уклад життя, культура значно впливають на формуван­ня інститутів самоврядування, характер їхньої взаємодії, визнача­ють управлінську активність жителів, правила і процедури прий­няття управлінських рішень. Це дає змогу будувати місцеве самоврядування та його діяльність із максимальною розмаїтістю.

По-шосте, місцеве самоврядування припускає єдність само­стійності і відповідальності при рішенні всіх питань місцевого зна­чення: економічних, соціальних, культури их та інших. При цьому під самостійністю розуміється не тільки право жителів — членів територіальних громад безпосередньо (через своїх представників) без втручання яких-небудь інших владних структур визначати коло

581

питань місцевого значення, прийнятих до свого відання, а і не­обхідність вирішувати їх, діючи відповідно до законів і локальних нормативних актів, спираючи при цьому тільки (переважно) на власні ресурси, м атеріальні, фінансові й інші кошти. Діяльність під свою відповідальність припускає, що тягар наслідків за рішення місцевих питань лягає повною мірою на місцеве самоврядування.

По-сьоме, місцеве самоврядування, самостійно вирішуючи пи­тання місцевого значення, у своїй діяльності виходить передусім з інтересів населення відповідної території (локальних, а не загаль­нодержавних інтересів). Поляризація інтересів центру і місць — основа зародження муніципальної влади. Саме локальний інтерес, на думку В.А. Григор'єва, є основою генезису муніципальної вла­ди. Вона структурується в системі публічної влади в умовах легіти­мації та легалізації такого інтересу68. Вони виявляються, аналізу­ються і враховуються, наприклад, при підготовці місцевого бюджету, цільових програм, при побудові структур місцевого са­моврядування, при оцінці діяль ності депутатів і посадових осіб.

По-восьме, місцеве самоврядування грунтується на власній пра­вовій базі. Пріоритетними джерелами права місцевого самовряду­вання, безумовно, є Конституція і закони України, хоча природно, що більшість питань у цій сфери мають регулюватися локальними актами — статутами територіатьних громад, рішеннями прийня­тими шляхом місцевих референдумів, актами органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

По-дев'яте, місцеве самоврядування — складний організований об'єкт соціальної дійсності з спільними характеристиками систем. Його відрізняє територіальна, організаційно-структурна і соціаль­но-економічна цілісність складових його елементів, що знаходять­ся у внутрішній взаємодії, у результаті чого воно відокремлюється від інших організаційно-управлінських структур (регіональних, загальнонаціональних).

Водночас не можна заперечувати наявності в суб'єктно-об'єктно­му механізмі муніципальної влади територіальних громад ряду оз­нак, властивих державній владі До них відносяться: чітко вираже­ний інституціон;ілізований характер, тобто як державницькі, так і самоврядні структури є обов'язковими інституціями, із положен­ням яких не може не рахуватися населення території, в межах якої вони функціонують; наявність специфічного відособленого апара­ту, який здійснює дану владу; функціонування в межах законів та

582          ''■'

інших нормативних актів; здійснення влади на певній території щодо всіх фізичних осіб, які знаходяться на ній; можливість вико­ристання засобів законодавчо інституйованого примусу; встанов­лення та збір податків та зборів; самостійне формування бюджету тощо69. Також слід зазначити, що територія місцевої спільноти є державною територією, а місцеві жителі є громадянами держави, або особами, які на законних підставах з її дозволу перебувають на її території. Необхідно враховувати ще ряд обставин: статус місце­вого самоврядування визначається державою в Конституції та за­конах України; статус місцевого самоврядування захищається орга­нами державної влади; місцеві справи хоча й вирішуються самостійно, але в руслі єдиної конституційної політики тощо.

Отже, муніципальна влада — це система владних відносин, яка реалізує функції та повноваження місцевого самоврядування. Му­ніципальна влада є різновидом не тільки соціальної, а й публічної (поряд із державною) влади, діє у межах територіальної громади, реалізується від її імені або безпосередньо, або органами та поса­довими особами місцевого самоврядування та заснована на нор­мах права. Муніципальна влада може бути визначена як форма сус­пільних відносин, у яких згідно з нормами територіальної громади діяльність одних суб'єктів, впливаючи на діяльність інших, змінює або стабілізує її відповідно до своїх цілей у межах загальнонаціо­нальної політики. Тут же варто підкреслити, що дві сторони соціаль­ного управління — самоуправлінню і державницькі начала — вип­ливають у спільному руслі змін соціально-економиних і політичних процесів, синергетично переплітаючись і синтезз'ючись у єдиний інституціонально-нормативний комплекс публічної влади.

Таким чином, в Україні існують — державна влада та влада муніципальна. Конституційне розмежування державної влади та місцевого самоврядування на дві самостійні владні структури має під собою не лише теоретичні міркування, а й практичні підстави. Кожен вид публічної влади володіє специфічними ознаками, суб'єктно-об'єктними та функціональними характеристиками. Органи дер­жавної влади вирішують питання державного значення; територі­альні громади — місцевого. Однак, незаперечним фактом є те, що закріплена Конституцією України модель організації публічної влади в Україні не знімає з порядку денного необхідність подаль­шого осмислення цього явища, а відтак — пошуку більш оптималь­ного та досконалого варіанта організації державної влади та місце-

583

вого самоврядування, механізмів взаємовідносин та взаємодії між собою із урахуванням аналізу практики їх функціонування в нашій країні та за її межами.