Глава первая Совершенствование хозяйственного механизма и объединения

1. Развитие хозяйственного механизма

в промышленности

Поставленная XXV съездом партии задача повышения

эффективности общественного производства может быть

успешно решена при условии совершенствования хозяй-

ственного механизма социалистического общества. <...Если

мы поняли, что непрерывно развивающемуся народному

хозяйству стало тесно в рамках существующего хозяйст-

венного механизма, то его надо решительно совершенст-

вовать>. (*1).

Порядок функционирования хозяйственного механиз-

ма определяется правовыми нормами, устанавливающими

правила социалистического хозяйствования, принципы,

формы и методы осуществления хозяйственной деятель-

ности и руководства ею. Советское государство руководит

хозяйством в правовых формах, используя хозяйственное

законодательство как инструмент организации обществен-

ного производства. Поэтому совершенствование хозяйст-

венного механизма неразрывно связано с улучшением

правового регулирования социалистического хозяйство-

вания.

Задачи совершенствования хозяйственного механизма

прямо вытекают из новой Конституции СССР. Как основ-

ной закон Конституция определяет принципиальные по-

(**1) Материалы XXV съезда КПСС. М., Политиздат, 1976, с. 61.

-3-

ложения, устанавливает основы государственного и обще-

ственного строя зрелого социалистического общества,

закрепляет достижения общенародного государства. Но

вместе с тем она содержит и некоторые программные

моменты, касающиеся, в частности, форм и методов руко-

водства экономикой. Так, в статье 15 Конституции СССР

говорится о необходимости совершенствования форм и ме-

тодов руководства экономикой. Следовательно, Конститу-

ция СССР не только устанавливает основы экономиче-

ской системы, фиксирует элементы хозяйственного меха-

низма, но и ставит задачу дальнейшего развития и улуч-

шения форм и методов хозяйственного руководства.

Хозяйственный механизм социалистического общества

представляет собой совокупность организационных, пра-

вовых, экономических и социально-психологических форм

и методов, обеспечивающих рациональное функциониро-

вание социалистической экономики. Исследуя хозяйствен-

ный механизм социалистического общества, Л. И. Абалкин

включает в него следующие элементы: формы организа-

ции общественного производства, структуру и методы

управления экономикой, формы экономических связей,

экономические стимулы и рычаги воздействия на произ-

водство, правовые формы и методы регулирования про-

изводства, социально-психологические факторы воздейст-

вия на производство. (*2). Таким образом, хозяйственный

механизм представляет собой единый комплекс взаимо-

связанных элементов, которые могут и должны изучаться

с позиций разных наук.

Правовой аспект хозяйственного механизма является

очень широким и в известном смысле почти универсаль-

ным. Правовое регулирование охватывает и организаци-

онно-структурные, и экономические моменты, правовыми

нормами устанавливаются формы и методы функциониро-

вания звеньев хозяйственного механизма, регулируются

хозяйственные отношения между ними по горизонтали и

по вертикали. С помощью права хозяйственный механизм

закрепляется, цементируется, упорядочивается, стаби-

лизируется, что необходимо для бесперебойного функцио-

нирования социалистической экономики. Вместе с тем

правовое регулирование способствует развитию хозяйст-

(**2) Абалкин Л. И. Хозяйственный механизм развитого социалисти-

ческого общества. М., <Мысль>, 1973, с. 34-35.

-4-

венного механизма, его активному преобразованию для

успешного решения экономических и политических задач,

для проведения в жизнь хозяйственной политики партии

и государства.

Рациональная организация и деятельность хозяйствен-

ного механизма обеспечиваются установлением в право-

вых нормах функций, прав и обязанностей всех его звень-

ев определением мер поощрения и ответственности за

результаты хозяйственной работы. При этом важное зна-

чение имеет правильное соотношение между функциями

хозяйственных органов и их правами, обязанностями и

ответственностью, что является непременным условием

успешного хозяйствования.

На необходимость обеспечить такое соответствие обра-

щалось внимание и на XXIV и на XXV съездах партии,

однако до сих пор данная проблема не решена. С одной

стороны, это объясняется общей неупорядоченностью пра-

вового механизма социалистического хозяйствования, бес-

системностью, противоречивостью и устарелостью хозяй-

ственного законодательства, создающими почву для про-

извольного ограничения прав низовых хозяйственных

звеньев, для нарушений законности в хозяйственных от-

ношениях. С другой - недостаточно четко и не всегда

продуманно определяется компетенция различных звеньев

хозяйственного механизма, не соблюдается принцип за-

крепления за ними всех прав, объективно необходимых

для выполнения возложенных на них задач.

Вместе с тем за последние годы многое сделано в

этом отношении, особенно в связи с проведением меро-

приятий по совершенствованию отраслевого управления

промышленностью путем создания объединений, широкое

развитие которых объясняется значительными преимуще-

ствами данной формы организации производства и управ-

ления. Не случайно объединения в промышленности стали

создаваться уже в первые годы существования Советско-

го государства.

Огромные масштабы территории и экономики нашей

страны делают затруднительным, а порой и невозможным

управление без промежуточных звеньев предприятиями,

находящимися на большом расстоянии от центра. В таких

условиях объективно возникает необходимость создания

промежуточных звеньев управления. В качестве подобных

промежуточных звеньев между предприятиями и органа-

-5-

ми хозяйственного руководства и стали создаваться объ-

единения - тресты, фирмы, комбинаты.

В двадцатых годах большое распространение получи-

ли объединения типа треста. Вся промышленность тогда

была трестирована. Трест рассматривался как промыш-

ленное предприятие, включавшее в свой состав фабрики

и заводы, отдельные крупные предприятия организовы-

вались на правах треста. Трест действовал на основе хо-

зяйственного расчета, широко используя экономические

методы в руководстве своими производственными едини-

цами.

Характерную черту объединений составляет хозрасчет-

ная организация их деятельности. Объединение не явля-

ется обычным органом управления, оно само действует

на хозяйственном расчете, в его деятельности управлен-

ческие, планово-организационные функции сочетаются с

функциями производственно-хозяйственными. Сочетание

этих функций дает основание рассматривать объединения

как своеобразные производственно-хозяйственные ком-

плексы, отличающиеся и от предприятий, и от органов

хозяйственного руководства.

Однако эта черта объединения, столь созвучная широ-

кому развитию товарно-денежных отношений в годы

НЭПа, постепенно входила в противоречие с задачами

управления промышленностью в последующие годы, когда

в предвоенных условиях необходима была жесткая цент-

рализация и усиливались административные начала в

управлении. К тому же объединения тридцатых годов

были слишком громоздкими и трудно управляемыми. Это

привело к постепенному снижению роли объединений как

экономических центров, к превращению трестов в сугубо

административные ячейки.

Нельзя согласиться с учеными, считающими, что сни-

жение роли объединений в те годы объяснялось выявив-

шейся нерациональностью сочетания в их деятельности

управленческих и оперативно-хозяйственных функций. (*3).

Напротив, такое сочетание составляет важнейшее преиму-

щество объединений, но это преимущество не могло быть

(**3) Венедиктов А. В. Правовое положение совнархоза и подведомст-

венных ему предприятий. Л., 1959, с. 76-77; Братусь С. Н. Пред-

мет и система советского гражданского права. М., Госюриздат,

1963, с. 37-45,

-6-

использовано в условиях свертывания экономических ме-

тодов руководства и перехода к администрированию в

экономике. В современных же условиях оно полностью

соответствует задачам повышения эффективности общест-

венного производства, проводимым мероприятиям по со-

вершенствованию социалистического хозяйствования в на-

шей стране. (*4).

В экономической литературе убедительно показано, что

совершенствование хозяйственного механизма в современ-

ных условиях требует развития хозяйственных систем,

действующих на хозрасчете. <Важно, чтобы в хозяйст-

венных системах хозрасчетные начала были распростра-

нены и на органы управления - аппарат объединении,

поскольку от уровня их работы во многом зависят ре-

зультаты деятельности комплекса в целом>. (*5). Наилучшим

образом это может быть обеспечено путем сочетания в

объединениях управленческих и оперативно-хозяйствен-

ных функций. (*6).

Необходимо учитывать и то, что современные объеди-

нения существенно отличаются от создававшихся в 20-

30-е годы. <Они призваны на передовой научно-техни-

ческой базе воплотить качественно новые, высшие формы

организации производства и развитый механизм хозрас-

четных отношений. Поэтому нынешние объединения -

новое явление, и их возникновение и последующая эволю-

ция должны рассматриваться на общем фоне современ-

ных экономических процессов>. (*7).

Хозяйственный механизм отражает экономические

условия и сам способствует развитию экономики, реше-

нию хозяйственных и политических задач. <Этот меха-

низм объективно определяется системой экономических

законов социализма, а также испытывает воздействие

конкретно-исторических обстоятельств, приводящих к

специфическим условиям использования законов. Данный

механизм служит вместе с тем проводником воздействия

субъективного фактора на экономику и выступает как

(**4) Шохин А. А. Правовое положение промышленных объединений

в СССР. Казань, 1972, с. 14-15.

(**5) Штундюк В. Д. Объединения и управление промышленностью.

М., <Наука>, 1976, с. 27.

(**6) Там же, с. 28-29.

(**7) Субоцкий Ю. В. Развитие объединений в промышленности (во-

просы теории и методологии). М., <Наука>, 1977, с. 4.

-7-

совокупность форм и методов планомерного государствен-

ного регулирования производства, обеспечения единства

интересов и действия всех его субъектов, активного хо-

зяйствования в соответствии с действием объективных

экономических законов социализма>. (*8).

Изменение экономических условий в послевоенные

годы потребовало совершенствования хозяйственного ме-

ханизма. Это выразилось и в постепенном повышении

роли объединений в промышленности. В период деятель-

ности совнархозов, когда управление промышленностью

строилось по территориальному принципу, объединения

давали возможность сочетать территориальный подход с

отраслевыми. В многоотраслевом хозяйстве совнархозов

они создавались как отраслевые производственно-хозяй-

ственные комплексы. Создание отраслевых объединений

способствовало специализации производства, повышению

уровня технического руководства предприятиями. (*9).

Важным импульсом развития объединений явилась

новая система планирования и экономического стимули-

рования, которая потребовала развития хозрасчета в

управлении производством, применения экономических

методов руководства, сочетаемых с методами администра-

тивными, а это может быть наилучшим образом осуще-

ствлено именно с помощью объединений.

Организация объединений позволяет решить и другую

задачу - укрупнить производственные объекты, создать

вместо многочисленных мелких фабрик и заводов мощные

и крупные производственно-хозяйственные комплексы.

Конечно, укрупнение предприятий может быть осущест-

влено и путем простого их слияния. Такой процесс по-

стоянно происходит. Если в 1957 г. в промышленности

нашей страны было около 200 тыс. предприятий, то в

1974 г. их число сократилось до 50 тыс. (*10). Однако

укрупнение производственных объектов путем слияния

мелких и образования на этой основе крупных предпри-

(**8) Стародубровский В. Г. Развитие экономических методов управ-

ления производством в условиях научно-технической револю-

ции.- В кн.: Научно-техническая революция, управление и пра-

во. М., 1975, с. 95.

(**9) О развитии объединений в промышленности в этот период см.:

<Первые советские фирмы (из опыта работы производственных

объединений Львовского совнархоза)>. Львов, 1962.

(**10) Карпенко В. Совершенствование управления социалистической

экономикой.- <Плановое хозяйство>, 1974, № 12, с. 97.

-8-

ятий имеет свои объективные пределы, поскольку чрез-

мерно громоздкие предприятия являются трудно управ-

ляемыми и эффективность их работы может даже

снизиться, а не возрасти по сравнению с мелкими пред-

приятиями. Потеря экономической и правовой самостоя-

тельности сливаемых предприятий, превращение их в

простые цехи может в крупных и сложных производст-

венно-хозяйственных комплексах привести к отрицатель-

ным последствиям.

Именно поэтому наиболее перспективным путем кон-

центрации производства является создание объединений,

подразделения которых в большей или меньшей степени

сохраняют экономическую и правовую самостоятельность.

Объединение является единым производственно-хозяйст-

венным комплексом, но его подразделения сами обладают

определенной самостоятельностью в установленных пре-

делах, даже если они утрачивают права предприятий.

Процессы концентрации производства прежде всего путем

создания объединений (а не укрупнения предприятий)

происходят и в зарубежных социалистических странах. (*11).

Создание объединений позволяет установить полное

соответствие между экономическими задачами производ-

ственно-хозяйственного комплекса и его правовым поло-

жением. Ведь сейчас многие мелкие предприятия, фор-

мально обладая широкими правами, предусмотренными

Положением о социалистическом государственном произ-

водственном предприятии, (*12), фактически не могут ими

воспользоваться, будучи слишком слабыми в экономиче-

ском и производственно-техническом отношении. Поэтому

лишение таких предприятий юридической самостоятель-

ности, превращение их в производственные единицы объ-

единений является, вопреки мнению отдельных юристов, (*13),

прогрессивной тенденцией, способствующей повышению

эффективности общественного производства. Действуя в

составе объединения на правах производственных единиц,

фабрики и заводы могут уделить главное внимание реше-

нию производственных вопросов, а многие функции, ранее

выполнявшиеся ими и отвлекавшие их от производствен-

(**11) Евстигнеев Р. Н. Новые тенденции в управлении экономикой

(из опыта европейских стран СЭВ). М., <Мысль>, 1972, с. 43.

(**12) СП СССР, 1965, № 19-20, ст. 155.

(**13) Халфина Р. О. Общее учение о правоотношении. М., <Юридиче-

ская литература>, 1974, с. 177-180.

-9-

ной деятельности, централизуются и более эффективно

осуществляются на уровне объединения. Это дает реаль-

ные выгоды и производственным единицам, и объедине-

нию в целом, и всему народному хозяйству.

Образование объединений создает возможность в еди-

ном хозяйственном комплексе соединить производство с

наукой, поскольку в состав объединения включаются

обычно не только производственные предприятия, но и

научно-исследовательские, проектно-конструкторские и

технологические организации. Это особенно важно в усло-

виях бурного научно-технического прогресса, характерно-

го для современного периода развития промышленности.

Происходящая ныне научно-техническая революция

существенно меняет не только технологию, но и органи-

зацию производства. Внедрение в производство передовой

техники, современного оборудования и новых технологи-

ческих процессов требует изменения системы управления

производством. В производственно-техническом плане это

обеспечивается применением единых поточных линий,

автоматизацией производства и управления им.

Существенные изменения возникают также в экономи-

ке и организации производства. Научно-технический про-

гресс, применение современной вычислительной техники,

развитие автоматизированных систем управления произ-

водством приводят к тому, что производственно-хозяйст-

венная деятельность уже не может замыкаться рамками

отдельного предприятия, делают необходимой централи-

зацию ряда производственно-хозяйственных функций и

выполнение их на уровне объединений. При этом объеди-

нения действуют не только как управленческие, но и как

экономические центры, они сочетают планово-организа-

ционные функции с функциями производственно- хозяй-

ственными, наделяются материальными и финансовыми

фондами и резервами, позволяющими экономически регу-

лировать деятельность производственно-хозяйственных

комплексов.

В ходе осуществления хозяйственной реформы объ-

единения были созданы во многих отраслях промышлен-

ности. Широкое распространение получили производст-

венные объединения в автомобильной, электротехниче-

ской, пищевой и других отраслях промышленности.

В начале семидесятых годов управление химической,

нефтяной, угольной промышленностью, приборостроением

-10-

было организовано по схеме: министерство - объедине-

ние - предприятие. (*14). Опыт работы объединений показал

их высокую экономическую эффективность.

Показатели работы объединений, как правило, превос-

ходят среднеотраслевые. Об этом свидетельствует опыт

работы промышленных объединений приборостроения.

Если сравнить показатели деятельности Министерства

приборостроения, средств автоматизации и систем управ-

ления СССР (предприятия которого были включены в со-

став объединений) и других машиностроительных мини-

стерств в первые три года девятой пятилетки, когда в

других отраслях машиностроения объединения еще не по-

лучили столь широкого развития, выявляется следующая

картина: среднегодовой прирост товарной продукции со-

ставил по машиностроению в целом 11,2%, а по Минпри-

бору- 17,2%; среднегодовой прирост производительности

труда по машиностроению-8,8%, а по Минприбору-

12,7%. (*15).

Об эффективности объединений говорят и итоги рабо-

ты одиннадцати отраслей промышленности (автомобиль-

ной, электротехнической промышленности, тракторного и

сельскохозяйственного машиностроения, промышленности

строительных материалов и др.) в 1973 г. Темпы роста

выпуска продукции по производственным объединениям

этих отраслей составили 110,5%, а по отраслям в це-

лом - 108,3%. Более высоким в объединениях был и рост

производительности труда. (*16).

(**14) См. постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР № 374,

375, 376 от 28 мая 1970 г. о совершенствовании организации уп-

равления химической, нефтяной и угольной промышленностью

(СП СССР, 1970, № 10, ст. 76, 77, 78); постановление Совета Ми-

нистров СССР <О дальнейшем совершенствовании планирова-

ния производственно-хозяйственной деятельности Министерст-

ва приборостроения, средств автоматизации и систем управле-

ния и повышении роли экономических методов в его работе>

от 19 марта 1970 г. (СП СССР, 1970, № 5, ст. 37).

(**15) Дрогичинский Н. Е. Хозяйственная реформа и дальнейшее раз-

витие хозяйственного расчета.- <Вопросы экономики>, 1973,

№ 3, с. 76.

(**16) Субоцкий Ю. В. Объединения и управления промышленно-

стью.- <Вопросы экономики>, 1974, № 11, с. 119-120.

-11-

2. Совершенствование

отраслевого управления промышленностью

путем создания объединений

В целях дальнейшего повышения концентрации произ-

водства и совершенствования управления промышлен-

ностью в начале 1973 г. были приняты новые норматив-

ные акты. Важнейшим среди них является постановление

ЦК КПСС и Совета Министров СССР <О некоторых

мероприятиях по дальнейшему совершенствованию управ-

ления промышленностью> от 2 марта 1973 г. .№ 139. (*17).

В нем были поставлены задачи укрупнения предприятий,

создания объединений первичного звена - производст-

венных объединений и среднего звена - промышленных

объединений, приближения органов хозяйственного руко-

водства к производству, более четкого разграничения

прав и обязанностей между различными звеньями отрас-

левого управления промышленностью. В постановлении

указано на необходимость повышения уровня концентра-

ции производства, специализации и кооперирования пред-

приятий на основе органического соединения в единых

хозяйственных комплексах производства, научно-исследо-

вательских и проектно-конструкторских организаций в

целях обеспечения значительного роста производительно-

сти труда, повышения качества продукции, снижения ее

себестоимости и улучшения других технико-экономиче-

ских показателей.

Для решения этих задач в промышленности создают-

ся объединения различных видов. (*18). Они организуются

по специальным планам - генеральным схемам управле-

ния отраслями промышленности, которые разрабатывают-

ся министерствами и ведомствами СССР и утверждаются

Советом Министров СССР. Соответственно в союзных

республиках разрабатываются схемы управления отрас-

лями промышленности по республиканским министер-

ствам и ведомствам, утверждаемые советами министров

соответствующих республик. В настоящее время гене-

ральные схемы разработаны и утверждены почти по всем

отраслям промышленности. Что касается других отрас-

лей экономики, то на них постановление ЦК КПСС и

(**17) СП СССР, 1973, № 7, ст. 31.

(**18) О видах объединений см.  2, гл. 2.

-12-

Совета Министров СССР от 2 марта 1973 г. № 139 не

распространяется и по ним генеральные схемы не раз-

работаны. (*19).

В решениях XXV съезда КПСС было подчеркнуто

положительное значение мероприятий по совершенство-

ванию отраслевого управления промышленностью на

основе генеральных схем и предложено завершить пере-

стройку управления отраслями промышленности в деся-

той пятилетке. Вместе с тем указано на необходимость

соответствующей перестройки в строительстве, что озна-

чает широкое создание объединений и в этой отрасли

народного хозяйства. В решениях съезда подчеркнуто

также положительное значение создания межхозяйствен-

ных объединений в сельском хозяйстве и аграрно-про-

мышленных объединений. (*20).

Генеральные схемы представляют собой нормативные

акты, определяющие структуру отрасли, систему управ-

ления ею, состав организаций первичного и среднего зве-

на, в том числе объединении, подлежащих созданию в

отрасли. При разработке генеральных схем с учетом

опыта работы действующих объединений и отраслевых

особенностей предусматриваются оптимальные размеры

и специализация существующих и вновь образуемых объ-

единений, определяется перечень производственных объ-

единений, предприятий, научно-исследовательских, кон-

структорских, проектно-конструкторских, технологиче-

ских и других организаций, подлежащих включению в

состав всесоюзных и республиканских промышленных

объединений.

Порядок разработки генеральных схем управления

отраслями промышленности был определен указаниями,

утвержденными постановлением Госплана СССР от

13 апреля 1973 г. (*21). Согласно этим указаниям генераль-

ные схемы управления отраслями промышленности пред-

ставляют собой экономически обоснованные комплексные

программы совершенствования системы управления от-

раслями промышленности с целью повышения эффектив-

ности производства на основе концентрации, специализа-

(**19) Ильин И. К. Правовые вопросы разработки генеральных схем

управления отраслями промышленности.- <Плановое хозяйст-

во>, 1975, № 5, с. 92-102.

(**20) Материалы XXV съезда КПСС, с. 173-174.

(**21) <Экономическая газета>, 1973, № 10, с. 8.

-13-

ции и комбинирования производств, создания рациональ-

ных систем управления, обеспечивающих оптимальные

производственно-хозяйственные связи между предприя-

тиями, производственными объединениями, научно-иссле-

довательскими, конструкторскими, проектно-конструктор-

скими, технологическими и другими организациями

отрасли с учетом тенденций научно-технического прогрес-

са и основных направлений перспективного развития

отрасли в интересах наиболее полного удовлетворения

потребностей народного хозяйства и населения во всех

видах продукции отрасли.

В генеральных схемах предусматриваются: повыше-

ние уровня концентрации производства основных видов

продукции отрасли путем укрупнения предприятий, обра-

зования производственных объединений, дальнейшего

развития специализации и кооперирования производства;

совершенствование среднего звена управления путем об-

разования всесоюзных и республиканских промышлен-

ных объединений; устранение многозвенности в управле-

нии отраслью и сокращение объектов управления в си-

стеме министерства, приближение органов хозяйственного

руководства к производству, предоставление возможности

решения большинства вопросов производственно-хозяй-

ственной деятельности непосредственно на предприятиях,

в производственных и промышленных объединениях;

более четкое разграничение прав и обязанностей между

различными звеньями, повышение оперативности и гиб-

кости в работе управленческого аппарата, совершенство-

вание работы функциональных подразделений мини-

стерств и ведомств; развитие научно-технической базы

отрасли на основе органического соединения в единых

хозяйственных комплексах производства научно-исследо-

вательских, проектно-конструкторских и технологических

организаций; создание условий для ускорения научно-

технического прогресса и обеспечения более высоких по-

казателей деятельности отрасли (подотрасли), темпов

роста производства и производительности труда, повы-

шения качества продукции и снижения ее себестоимости,

лучшего использования производственных мощностей,

материальных, трудовых и финансовых ресурсов и улуч-

шения других технико-экономических показателей, харак-

теризующих эффективность производства.

Важное значение имеет технико-экономическое обосно-

-14-

вание создания объединений. В прошлом нередко встре-

чались случаи, когда объединения образовывались без

такого обоснования, в них включались экономически и

технологически не связанные между собой предприятия,

в результате чего некоторые объединения оказывались

нежизненными, не способствовали повышению эффектив-

ности производства. Это дискредитировало саму идею

создания объединений, подрывало доверие к новой форме

организации производства и управления.

Между тем созданные с надлежащим экономическим

и производственно-техническим обоснованием объедине-

ния значительно повышают эффективность производства.

Образование объединений способствует совершенствова-

нию руководства промышленностью, упрощает структуру

отраслевого управления, которое строится теперь по об-

щему правилу по двухзвенной и трехзвенной системам.

При этом в законодательстве четко и определенно ука-

зываются возможные звенья системы отраслевого управ-

ления для обоих этих вариантов.

При двухзвенной системе такими звеньями являют-

тся: общесоюзное или союзно-республиканское министер-

ство СССР - производственное объединение, предприя-

тие. Другой возможный вариант двухзвенной системы

управления таков: республиканское министерство союз-

ной республики - производственное объединение, пред-

приятие.

При трехзвенной системе возможны следующие

варианты структуры управления: а) общесоюзное или

союзно-республиканское министерство СССР - всесоюзное

промышленное объединение - производственное объеди-

нение, предприятие; б) союзно-республиканское мини-

стерство СССР - союзно-республиканское министерство

союзной республики - производственное объединение,

предприятие, в) республиканское министерство союз-

ной республики - республиканское промышленное объ-

единение - производственное объединение, предприя-

тие; г) республиканское министерство союзной респуб-

лики - министерство автономной республики, управление

исполкома областного (краевого) Совета - производст-

венное объединение, предприятие. Управление по трех-

звенной системе применяется в нефтеперерабатывающей,

нефтехимической промышленности, в химическом и неф-

тяном машиностроении, в медицинской промышленности.

-15-

Наряду с министерствами высшими и средними

звеньями управления могут быть и ведомства СССР и

союзных республик (например, главные управления при

правительстве).

В постановлении ЦК КПСС и Совета Министров от

2 марта 1973 г. № 139 предусмотрено, что в зависимости

от особенностей отраслей (подотрасли) управление ею

может строиться одновременно по двух- и трехзвенной

системам. Хотя это положение сформулировано как

исключение из общего правила, на практике такая

<смешанная> система является преобладающей. Полно-

стью по двухзвенной системе управление не организовано

ни в одном министерстве СССР, а по трехзвенной - лишь

в немногих. В большинстве же отраслей применяется

именно <смешанная> система управления. Она исполь-

зуется в автомобильной, электротехнической, станкострои-

тельной, инструментальной промышленности, строитель-

ном, дорожном, коммунальном, транспортном и сельско-

хозяйственном машиностроении, угольной, нефтяной,

газовой, лесной, деревообрабатывающей, целлюлозно-

бумажной и лесохимической промышленности. Например,

в соответствии с генеральной схемой управления уголь-

ной промышленностью в этой отрасли создано 47 произ-

водственных объединений, из которых 29 управляются по

двухзвенной, а 18 - по трехзвенной системе.

Только в виде исключения, с разрешения Совета

"Министров СССР, для некоторых отраслей промышленно-

сти в генеральных схемах предусмотрена четырехзвен-

ная система управления: союзно-реслубликанскоо мини-

стерство СССР - союзно-республиканское министерство

союзной республики - республиканское промышленное

объединение (министерство автономной республики,

управление исполкома областного или краевого Совета) -

производственное объединение, предприятие. Такое ис-

ключение допускается в связи с наличием в некоторых

отраслях очень большого количества предприятий и про-

изводственных объединений.

Четырехзвенная структура управления применяется,

например, в легкой промышленности. В системе Мини-

стерства легкой промышленности СССР насчитывается

около 2 тыс. организаций первичного звена, в том числе

504 производственных объединения, руководить которы-

ми по трехзвенной системе было бы затруднительно. По-

-16-

этому генеральной схемой управления этой отраслью

промышленности предусматривается руководство ею как

по трех-, так и по четырехзвенной системам. При четы-

рехзвенной системе имеется два средних звена - мини-

стерство легкой промышленности союзной республики

(а также Министерство текстильной промышленности

РСФСР, Министерство хлопкоочистительной промышлен-

ности Узбекской ССР, Управление хлопкоочистительной

промышленности Туркменской ССР) и входящее в его

систему республиканское промышленное объединение.

Управление по трех- и четырехзвенной системам уста-

новлено также для пищевой, мясной, молочной и рыбной

промышленности.

В генеральных схемах управления отраслями про-

мышленности обращает на себя внимание четкое опреде-

ление звеньев управления в отношении союзно-республи-

канских министерств и ведомств. До последнего времени

в этом вопросе не было полной ясности, нередко союзно-

республиканское министерство СССР и одноименное

министерство союзной республики рассматривалось в ка-

честве одного звена, что объективно способствовало за-

вуалированному появлению излишних звеньев в системе

управления.

Сокращение звеньев и упрощение структуры отрасле-

вого управления может быть проиллюстрировано на при-

мере генеральных схем управления угольной и газовой

промышленностью.

В генеральной схеме управления угольной промыш-

ленностью предусматривается, что управление данной

отраслью строится по двух- и трехзвенной системам.

Действовавшие ранее в качестве средних звеньев уголь-

ные комбинаты упразднены, а вместо них созданы все-

союзные промышленные объединения. Количество орга-

низаций среднего звена сокращено с 56 до 7. В качестве

организаций основного (первичного) звена созданы про-

изводственные объединения. Общее количество организа-

ций первичного звена сокращено с 2700 примерно до

400-500. (*22).

В генеральной схеме управления газовой промышлен-

ностью также предусмотрена организация управления

(**22) Вратченко Б. Ф. Объединение - основное звено производства.-

<Экономическая газета>, 1974, № 8, с. 5.

-17-

отраслью по двух- и трехзвенной системам. В основном

(первичном) звене упразднено около 200 предприятий и

организаций и вместо них создано 32 производственных

объединения. В среднем звене организованы всесоюзные

промышленные объединения, причем количество органи-

заций среднего звена управления сокращено с 35

до 16. (*23).

Объединение может быть либо средним, либо низовым

звеном отраслевого управления. Если объединения со-

здаются в качестве средних звеньев, то должны быть

ликвидированы главные производственные (отрасле-

вые) управления министерств. Лишь в отдельных слу-

чаях, когда это вызывается особенностью производства

и управления отраслью, они могут быть сохранены в ка-

честве среднего звена при условии перевода на хозяй-

ственный расчет.

Главные производственные и отраслевые управления

министерств (главки) были до последнего времени наи-

более типичными средними звеньями отраслевого управ-

ления. Такое главное управление имеет самостоятельную

компетенцию по руководству предприятиями, но струк-

турно входит в состав министерства, является его частью.

Высказывается мнение, что главные управления лишь

тогда могут рассматриваться как средние звенья отрас-

левого управления, когда они выведены из структуры

министерства и преобразованы в самостоятельные орга-

низации. (*24). Думается, однако, что в этом нет необходи-

мости. По смыслу постановления ЦК КПСС и Совета

Министров СССР от 2 марта 1973 г. № 139 средними

звеньями следует считать и главные управления, входя-

щие в структуру министерства. Они являются самостоя-

тельными звеньями управления с точки зрения своей

компетенции по руководству предприятиями и другими

хозорганами и действуют как вышестоящие звенья по

отношению к ним. Когда в законодательстве речь идет

о <вышестоящих органах>, которым непосредственно под-

чинены организации первичного звена, имеются в виду

либо управления промышленных объединений, либо глав-

ные производственные и отраслевые управления, а не

министерства, в состав которых они входят.

(**23) Оруджев С. А. Новая схема управления отраслью.- <Экономи-

ческая газета>, 1974, № 6, с. 7.

(**24) Ильин И. К. Указ. соч., с. 100,

-18-

Вопрос о правовой природе главных управлений под-

робно обсуждался не только применительно к главкам

министерств, но и раньше - в отношении отраслевых

управлений совнархозов. Представляется, что в резуль-

тате дискуссии был выработан правильный взгляд, со-

гласно которому главк является самостоятельным звеном

с точки зрения компетенции, хотя структурно и входит

в состав министерства. (*25). Иной подход способствовал бы

оправданию <скрытых> промежуточных звеньев в мини-

стерствах, признанию того, что министерство и главк со-

ставляют единое звено, а это не соответствует смыслу

проводимых мероприятий по совершенствованию отрасле-

вого управления промышленностью.

Компетенция производственного главного управления

рассматривается в законодательстве как часть компетен-

ции соответствующего министерства. В законодательстве

имеются лишь очень краткие и самые общие указания о

правах и обязанностях главных управлений. В основном

же их правовое положение определяется самими мини-

стерствами в пределах своей компетенции (см. п. 22

Общего положения о министерствах СССР). (*26). Такой

метод определения компетенции производственных глав-

ков приводит к тому, что их права и обязанности неоди-

наково определяются в различных министерствах.

Переход от производственных главных управлений

министерств к объединениям как средним звеньям отрас-

левого управления промышленностью создает возмож-

ность более четкого и стабильного определения прав

среднего звена. Ведь объединения являются самостоя-

тельными и в организационно-структурном отношении,

их компетенция определяется не министерством, а непо-

средственно в законодательстве.

Нельзя признать правильными встречающиеся в эко-

номической литературе высказывания о том, что перевод

главков на хозрасчет означает превращение их в про-

мышленные объединения. (*27). Несомненно имеется сходст-

во между промышленным объединением и хозрасчетным

(**25) Хозяйственное право. М., <Юридическая литература>, 1970,

с. 49-50.

(**26) СП СССР, 1967, № 17, ст. 116.

(**27) Джавадов Г., Дунаев д. Производственные объединения в ус-

ловиях хозяйственной реформы.- <Вопросы экономики>, 1968,

№ 4, с. 85.

-19-

главком с системой подчиненных ему предприятий. (*28).

Оба эти производственно-хозяйственных комплекса яв-

ляются хозяйственными системами, в состав которых вхо-

дят предприятия и организации. Но вместе с тем имеется

и существенное различие между такими производствен-

но-хозяйственными комплексами. Главк, даже и хозрас-

четный, остается структурной частью министерства, его

компетенция составляет часть компетенции последнего и

устанавливается самим министерством. Напротив, аппа-

рат управления промышленного объединения является

самостоятельным хозяйственным органом, он входит в

производственно-хозяйственный комплекс, составляющий

объединение, и имеет самостоятельную компетенцию,

определяемую непосредственно в законодательстве.

Создание промышленных и производственных объеди-

нений влияет на функции и компетенцию других звеньев

хозяйственной системы - министерств и предприятий.

Поэтому в связи с совершенствованием отраслевого

управления путем создания объединений предусматрива-

лось внесение поправок в Положение о социалистическом

государственном производственном предприятии и в Общее

положение о министерствах СССР. Однако до сих пор эти

поправки не внесены, что в известной мере может быть

объяснено распространением положений о министерствах

и предприятиях не только на промышленность, но и на

другие отрасли народного хозяйства, где мероприятия по

совершенствованию отраслевого управления еще не про-

ведены.

В новых условиях промышленные министерства долж-

ны сосредоточить свои усилия на решении коренных во-

просов перспективного развития отрасли и повышения

эффективности производства, на совершенствовании си-

стемы планирования и методов управления, проведении

единой технической политики, обеспечении эффективно-

сти использования капитальных вложений, ускорении

научно-технического прогресса, повышении качества вы-

пускаемой продукции, лучшем использовании специа-

листов, росте производительности труда и наиболее пол-

ном удовлетворении потребностей страны во всех видах

продукции отрасли.

(**28) Певзнер А. Г. Хозрасчет в производственных объединениях. М.,

<Экономика>, 1968, с. 5.

-20-

Некоторые ученые истолковывают изменение функций

министерств таким образом, что у них сохраняются толь-

ко управленческие функции, а функции оперативно-хо-

зяйственные полностью переходят к объединениям. (*29).

Однако такой взгляд нельзя признать обоснованным.

В новых условиях за министерствами полностью сохра-

няются оперативно-хозяйственные функции, связанные с

руководством производственно-хозяйственной и финансо-

вой деятельностью в своей системе. (*30). Они даже усили-

ваются в случаях, когда вводится хозрасчетная органи-

зация деятельности министерств с учетом опыта Мини-

стерства приборостроения, средств автоматизации и

систем управления. (*31). В последнее время на хозрасчет-

ную систему переведены Министерство электротехниче-

ской промышленности, Министерство тяжелого и транс-

портного машиностроения, Министерство тракторного и

сельскохозяйственного машиностроения, готовятся к пере-

воду на хозрасчетную организацию некоторые другие

промышленные министерства. (*32). Широкое распростране-

ние получает хозрасчетная организация деятельности

министерств союзных республик, работа которых строит-

ся на условиях, установленных для промышленных объ-

единений (подробнее об этом см. дальше).

Промышленные министерства в современных условиях

представляют собой центры хозяйственных систем, выс-

шие органы отраслевого управления, возглавляющие про-

изводственно-хозяйственные комплексы - отрасли или

подотрасли промышленности - и использующие в своей

деятельности не только административные, но и эконо-

мические методы руководства. В их работе все более

проявляются хозрасчетные начала, что сближает мини-

стерства с объединениями и дает возможность организо-

(**29) Калинин Н., Медведев Н. Структура аппарата министерства в

условиях перехода на двух- и трехзвенную систему управле-

ния.- В кн.: Организация управления социалистическим про-

мышленным производством. М., 1975, с; 88.

(**30) Бачурин А. В. Новая структура. Опыт и проблемы разработки

генеральных схем управления и создания объединений.- <Эко-

номическая газета>, 1974, № 35, с. 5.

(**31) Мергелов Г. С. Хозрасчет промышленных комплексов (опыт

отрасли приборостроения). М., <Экономика>, 1975.

(**32) Повышать действенность хозрасчета.- <Плановое хозяйство>,

1977, № 8, с. 26.

-21-

вать их работу на основе новых методой планирования

и экономического стимулирования.

Изменение функций промышленных министерств в

ходе совершенствования управления отраслями промыш-

ленности на основе генеральных схем выражается и в

расширении состава предприятий и объединений, вклю-

чаемых в систему ряда министерств. Промышленное

министерство руководит определенной отраслью промыш-

ленности, но в его систему могут входить также пред-

приятия и объединения других отраслей, обслуживающих

систему министерства. В связи с этим можно сказать, что

у нас, как правило, нет <чистых> отраслей, нет мини-

стерств, в систему которых входили бы предприятия и

объединения только одной отрасли. Включение в систему

министерства предприятий и объединений, обслуживаю-

щих отрасль, имеет положительное значение, помогая

создать единые производственно-хозяйственные комплек-

сы, всесторонне обеспечивающие нужды основного произ-

водства. (*33). Так, в систему Министерства угольной про-

мышленности входят не только угледобывающие объеди-

нения, но и объединения угольного машиностроения,

шахтного строительства, шахтного проектирования, гео-

логическое и по обслуживанию энергомеханического обо-

рудования в угольной промышленности.

Вместе с тем, нельзя признать правильным создание

в системе министерства таких предприятий и объедине-

ний, которые не связаны с отраслью в экономическом и

производственно-техническом отношении. Система про-

мышленного министерства - не конгломерат, а единый

производственно-хозяйственный комплекс, звенья которо-

го тесно связаны между собой.

Именно так и решается вопрос при разработке гене-

ральных схем управления отраслями. Например, объеди-

нения и предприятия автомобильной промышленности

долгое время своими силами изготавливали для себя не-

стандартное технологическое оборудование и оснастку,

что отрицательно сказывалось на показателях их деятель-

ности, приводило к удорожанию производства данных из-

делий, снижало качество оборудования. В соответствии с

(**33) Совершенствование механизма хозяйствования в условиях раз-

витого социализма. Под ред. Н. Е. Дрогичинского. М., <Экономи-

ка>, 1975, с. 47-52.

-22-

генеральной схемой управления автомобильной промыш-

ленностью, утвержденной в 1976 г., в отрасли было со-

здано Всесоюзное объединение по производству техноло-

гического оборудования и оснастки (Союзавтопромобору-

дование), которое освободило объединения и предприятия

автомобильной промышленности от указанной работы и

дало им возможность сосредоточить внимание на реше-

нии задач основного производства.

Что касается изменений функций предприятий в ре-

зультате создания объединений, то это выражается глав-

ным образом в некотором ограничении их экономической

и правовой самостоятельности. Такое ограничение связа-

но с централизацией некоторых функций, выполняемых

предприятиями, и осуществление их на уровне объедине-

ния.

Масштабы подобного ограничения функций зависят от

вида объединения. В одних случаях предприятия остают-

ся первичными звеньями промышленности, хотя их функ-

ции в определенной части и передаются объединению,

в других - предприятия преобразуются в фабрики, заво-

ды и иные производственные единицы, утрачивающие

значение основного звена, каковым становится производ-

ственное объединение. Вместе с тем сохраняются и авто-

номные предприятия, не включаемые в состав объеди-

нения.

В результате такого развития в промышленности сей-

час существуют два основных, или первичных, звена -

производственное объединение и предприятие. Масштабы

и формы осуществления производственно-хозяйственных

функций, централизуемых в объединениях, будут подроб-

нее рассмотрены при характеристике объединений раз-

личных видов.