Глава 3. Избирательный процесс. Понятие и структура избирательного процесса

Д.ю.н., проф. С.Князев

к.ю.н., доц. А.Яшин

Отличительной чертой механизма правового обеспечения выборов является объединение усилий материальных и процессуальных норм в регулировании избирательных отношений. Причем избирательный процесс получил такое отражение в законодательстве и такое признание в сфере практической реализации электоральных прав российских граждан, которое со всей очевидностью обусловливает его несомненную значимость в регуляции правового режима избирательных кампаний различного вида и уровня. И хотя, как справедливо отмечают Ю.А. Веденеев и В.И. Лысенко, термин "избирательный процесс" не является синонимом для обозначения становления или формирования новой самостоятельной отрасли права или подотрасли процессуального законодательства, нельзя не признать, что без образующих избирательный процесс действий и процедур полнота юридической картины организации и проведения выборов была бы просто немыслимой.

К сожалению, действующее избирательное законодательство преимущественно обходит стороной определение понятия избирательного процесса. В случаях же редких исключений содержащиеся в правовых нормах дефиниции ориентированы на естественный характер взаимосвязи избирательного процесса с порядком организации и проведения выборов. Так, Избирательный кодекс Свердловской области (ст. 2 п. 20) устанавливает, что избирательный процесс - это регламентированная законодательством Российской Федерации и Свердловской области последовательная деятельность граждан, избирательных комиссий, органов государственной власти и органов местного самоуправления, общественных объединений по подготовке и проведению выборов.

Более подробно юридические аспекты избирательного процесса оговаривает Избирательный кодекс Амурской области, согласно ст. 9 которого избирательный процесс включает в себя:

1) назначение выборов;

2) формирование избирательных комиссий;

3) предоставление сведений об избирателях, составление и уточнение списков избирателей;

4) образование избирательных округов и избирательных участков;

5) выдвижение и регистрация кандидатов (списков кандидатов), избирательных инициатив;

6) проведение предвыборной агитации и финансирование ее мероприятий;

7) проведение голосования, определение его итогов и результатов выборов;

8) регистрация избранных депутатов, выборных должностных лиц, опубликование итогов голосования и результатов выборов.

При этом специально подчеркивается, что соблюдение данных стадий избирательного процесса является обязательным для всех участников выборов.

Таким образом, и в теории, и в законодательстве, и в практике проведения электоральных кампаний избирательный процесс недвусмысленно связывается с порядком организации и проведения выборов, что не вызывает принципиальных возражений. Вместе с тем, представляется предпочтительным определять избирательный процесс не через деятельность компетентных субъектов, а как систему организационно взаимосвязанных и реализуемых в определенной последовательности отношений, опосредующих подготовку и проведение выборов. В этом случае избирательный процесс выступает в качестве естественного необходимого условия осуществления участниками избирательных кампаний принадлежащих им электоральных правомочий и обеспечивает соответствие процедурных аспектов организации и проведения выборов целям и задачам демократического и справедливого формирования представительных основ народовластия.

С.С. Алексеев отмечает, что для правового регулирования характерно осуществление его в плоскостях не только статического, но и динамического опосредования общественных отношений. Последнее же проявляется "в воздействии права на общественные отношения путем оформления их движения (динамики)". Соответственно избирательный процесс являет собой упорядоченную систему отношений, отражающих определенную последовательность их развития в рамках избирательной кампании, обеспечивающих динамику электоральных прав российских граждан, складывающихся на основе реализации юридических процедур, закрепленных в законодательстве о выборах.

Определение избирательного процесса через систему отношений, опосредующих динамику электоральных кампаний, не только отвечает интересам комплексного и всестороннего охвата этого многомерного по своему содержанию политико-правового явления, но и позволяет более четко определить его соотношение с избирательными процедурами и формами. Если исходить из общепринятого представления о том, что "под процессуальной формой следует понимать совокупность однородных процедурных требований, предъявляемых к действиям участников процесса и направленных на достижение определенного материально-правового результата", то избирательная процессуальная форма представляет собой юридическую конструкцию образующих избирательный процесс отношений, состоящую из предусмотренных законодательством о выборах избирательных процедур. Иными словами процессуальная форма, как юридическая конструкция организации и проведения выборов, состоящая из совокупности избирательных процедур, закрепляющих определенный порядок осуществления различных электоральных действий, обусловливает существование избирательного процесса как системы правоотношений, обеспечивающих в установленной последовательности динамику избирательной кампании. Поэтому и процессуальная форма, и процедура, и процесс в равной степени связаны с подготовкой и проведением выборов, хотя и выполняют при этом различные функции в механизме правового регулирования избирательных кампаний. В этой связи вряд ли можно согласиться с попытками проведения принципиальных различий между избирательным процессом и избирательной процедурой, так как они отрицают их естественную взаимосвязь и взаимозависимость в обеспечении процессуального режима организации и проведения выборов.

Так, Ю.А. Веденеев и В.И. Лысенко полагают, что через процедурную форму осуществляется деятельность избирательных комиссий и выполняется основной объем избирательных действий, составляющих содержание избирательной кампании, тогда как через процессуальную форму в собственном значении этого понятия осуществляется деятельность судов по защите избирательных прав граждан и, шире, - основ конституционного строя. Иными словами процесс в определенной мере противопоставляется процедуре, так как процесс в этом варианте обеспечивает охрану избирательных отношений в случае их нарушения, а избирательная процедура - порядок организации и проведения выборов. Думается, однако, что в данном случае об избирательном процессе уместно говорить лишь в отношении подготовки и проведения выборов. Что же касается защиты электоральных прав граждан, то порядок этой правоохранительной деятельности сопряжен не с избирательным, а, в зависимости от характера допущенных нарушений, с гражданским, административным или уголовным процессом. Это обстоятельство лишний раз свидетельствует об ограничительном характере избирательного процесса, содержание которого отнюдь не тождественно порядку реализации всех образующих избирательное право материальных норм, а имеет целью исключительно процессуальное обслуживание организации и проведения выборов различного вида и уровня.

Избирательный процесс как юридический процесс подготовки и проведения выборов имеет достаточно сложное внутреннее строение, структуру. Однако ее исследование до настоящего времени не получило обстоятельного характера. Как правило, вопрос о структуре (содержании) избирательного процесса увязывается исключительно со стадиями избирательной кампании. Конечно, стадии избирательного процесса занимают одно из центральных мест в его юридической инфраструктуре, непосредственно обеспечивая динамику развития электоральных отношений. Но это вовсе не означает, что все содержание процесса организации и проведения выборов может быть полностью охарактеризовано только через призму его стадийности. Для всестороннего отражения внутреннего строения избирательного процесса необходимо различать его субъектную, технологическую и институциональную (стадийную) компоненты.

Субъектная компонента избирательного процесса охватывает собой участников избирательной кампании, которые вследствие наделения их процессуальными правами и обязанностями выступают в качестве субъектов избирательного процесса. Без них существование электоральных отношений, включая и процессуальные, попросту немыслимо. Не случайно Ю.А. Веденеев отмечает, что все многообразие образующих процесс организации и проведения выборов действий предстает как юридический каталог "категорий и событий, выраженных в форме взаимокорреспондирующих прав и обязанностей, полномочий и ответственности участников избирательного процесса". Именно в конкретных правах и обязанностях, которыми наделяются субъекты избирательного процесса, находят специфическое содержательное наполнение как избирательный процесс в целом, так и отдельные составляющие его стадии.

Вопрос о соотношении субъектов избирательного процесса и субъектов избирательного права не подвергался специальному рассмотрению в научной литературе. Нередко между ними совершенно не проводится никаких различий. Поскольку избирательное право испытывает на себе явное доминирование процессуальных норм, такая постановка вопроса о соотношении субъектов избирательного права и процесса выглядит вполне логичной. Однако, статус участников электоральных отношений в качестве субъектов процессуальной деятельности с необходимостью предполагает, во-первых, наличие у них процессуальных прав и обязанностей, и, во-вторых, юридическую привязку их реализации к определенным избирательным действиям, этапам или стадиям. Представляется, что дальнейшее развитие электорального законодательства повлечет за собой появление новых и еще более ощутимую дифференциацию существующих субъектов избирательного процесса, что потребует самого пристального внимания к юридической регламентации состава участников избирательных кампаний, скрупулезному закреплению их процедурных прав и обязанностей.

В этой связи представляет интерес мнение А.А. Югова, согласно которому реальное осуществление народовластия в ходе подготовки и проведения выборов обеспечивается целеустремленной и правомерной деятельностью участников (субъектов) избирательного процесса, каковыми являются:

а) нормоучредительные участники избирательного процесса;

б) инициаторы избирательного процесса;

в) организаторы избирательного процесса;

г) голосующие на выборах граждане Российской Федерации в статусе избирателей;

д) баллотирующиеся на выборах граждане Российской Федерации - кандидаты в депутаты представительных органов публичной власти и на другие выборные должности;

е) наблюдатели на выборах (включая международных);

ж) судебные органы, рассматривающие избирательные споры;

з) органы прокуратуры, осуществляющие надзор за соблюдением законодательства о выборах;

и) нарушители выборного законодательства;

к) политические партии, общественные объединения и группы избирателей, обладающие правом выдвижения и поддержки кандидатов;

л) общественные объединения, организации и частные лица, правомочные участвовать в создании избирательных фондов;

м) другие участники избирательного процесса.

Совершенно очевидно, что такая широкая и в то же время открытая характеристика круга субъектов избирательного процесса не может вызывать принципиальных возражений. Вместе с тем, вряд ли оправданно причислять к ним нормоучредительные (законотворческие), судебные и прокурорские органы, задачей которых является не организация и осуществление избирательных кампаний, а создание необходимой благоприятной юридической среды для проведения выборов посредством закрепления нормативных юридических формул реализации избирательных прав граждан и их защиты в случае нарушения.

Технологическая компонента избирательного процесса включает в себя временные (сроки) и формальные (документы) составляющие юридического режима избирательных кампаний. Избирательные сроки играют исключительно важную роль в осуществлении электоральных прав российских граждан, выступают в качестве одного из основных связующих элементов избирательных действий всех участников подготовки и проведения выборов, предопределяют последовательность их совершения. Несоблюдение сроков избирательных действий может деформировать весь процесс выборов, послужить причиной недействительности их результатов. Вследствие этого избирательное законодательство чрезвычайно подробно регламентирует временные параметры избирательного процесса, как правило, напрямую связывая возникновение, изменение или прекращение образующих его отношений с конкретными датами (сроками). В некоторых субъектах российской Федерации юридическому обеспечению фиксации и соблюдения избирательных сроков уделяется повышенное внимание. Так, Избирательный кодекс Амурской области (ст. 9) устанавливает, что избирательная комиссия, обладающая полномочиями определения общих итогов проводимых областных или местных выборов, обязана разработать календарь проведения соответствующих стадий избирательного процесса, который публикуется ею в областной или местной печати не позднее чем за 50 дней до дня голосования.

Избирательные документы предстают в процессе выборов в роли юридически значимого носителя информации о назначении, подготовке, проведении избирательной кампании и ее результатах. К ним относятся списки избирателей, избирательные бюллетени, решения (протоколы) избирательных комиссий, заявления (жалобы) избирателей и избирательных объединений (блоков) и иные, предусмотренные законодательством о выборах, документы. С формально-юридической стороны они закрепляют разнообразные факты и данные, имеющие непосредственное правовое значение для организации и проведения выборов. Особое место среди них занимают первичные избирательные документы (подписные листы, списки избирателей, открепительные удостоверения для голосования на выборах, избирательные бюллетени), содержащие изначальную информацию об избирателях и результатах их волеизъявления.

Законодательство весьма обстоятельно регулирует требования, предъявляемые к составлению избирательных документов. В этом плане заслуживает внимания ст. 11 Избирательного кодекса Тюменской области, которая непосредственно посвящена роли и значению избирательной документации. В ней в категорической форме предусматривается, что протокольная форма регистрации волеизъявления граждан и действий избирательных комиссий на всех стадиях подготовки и проведения выборов является обязательной. При этом особо подчеркивается, что содержание протоколов и порядок их заполнения устанавливаются федеральным и областным законодательством, а участники избирательного процесса имеют право знакомиться с протоколами избирательных комиссий, представлять свои замечания относительно полноты и правильности их составления, а также обжаловать в вышестоящую избирательную комиссию или в суд неправильные и неточные записи.

Отступление от юридической процедуры изготовления и использования избирательной документации рассматривается как одно из оснований для признания выборов недействительными. Кроме этого, следует учитывать, что существует особый правовой режим хранения избирательных документов. В соответствии со ст. 58 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" документация избирательных комиссий всех уровней, включая избирательные бюллетени и открепительные удостоверения для голосования на выборах, подлежит хранению в течение сроков, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований соответственно уровню выборов. При этом устанавливаемые сроки хранения избирательных бюллетеней, открепительных удостоверений для голосования на выборах и списков избирателей не могут быть менее одного года со дня опубликования итогов голосования и результатов выборов, а протоколов и сводных таблиц избирательных комиссий - менее одного года со дня объявления даты следующих выборов того же уровня.

Институциональную компоненту избирательного процесса образуют стадии подготовки и проведения выборов, формирующиеся на основе избирательных действий и этапов. Они (стадии) представляют собой определенную совокупность складывающихся в рамках отдельных временных отрезков избирательной кампании отношений, обеспечивающих поступательную реализацию электоральных прав граждан и иных участников избирательного процесса. Соответственно избирательный процесс оформляется в законодательстве и реализуется на практике прежде всего как система последовательно сменяющих друг друга стадий организации и проведения выборов. Функциональное назначение стадий избирательного процесса состоит в обеспечении динамики избирательных действий, без которой немыслимо достижение результатов выборов - формирование представительных основ государственной и муниципальной власти.

Иногда стадии избирательного процесса отождествляются с этапами подготовки и проведения избирательной кампании. Думается, что это не вполне оправдано. Стадия избирательного процесса - более широкая категория, охватывающая своими рамками несколько этапов, состоящих из комплекса избирательных действий, направленных на достижение определенной промежуточной цели в масштабах той или иной стадии организации и проведения выборов. Иными словами стадия и этап избирательного процесса соотносятся как целое и часть. Вследствие этого стадии вполне могут быть охарактеризованы как последовательная цепь этапов избирательных действий. Так, например, стадия назначения выборов состоит из следующих этапов: подготовка решения о назначении выборов, принятие компетентным органом (должностным лицом) решения о проведении выборов, официальное обнародование даты выборов. Аналогичным образом обстоит дело и с иными стадиями избирательного процесса.

Избирательный процесс состоит из ряда последовательных и взаимосвязанных стадий, каждая из которых имеет строго отведенное ей назначение в процессуальном режиме электоральных отношений. В научной литературе отсутствует единое мнение относительно состава стадий избирательного процесса и их наименования. Так, В.В. Маклаков относит к ним назначение выборов, установление избирательных округов, установление избирательных участков, создание избирательных органов, регистрацию избирателей, выдвижение кандидатов, агитационную кампанию, голосование, подсчет голосов и установление итогов голосования, возможный второй тур голосования и (или) новые выборы, окончательное определение и опубликование итогов выборов. Иначе подходит к конструированию стадий избирательного процесса Е.Н. Хрусталев, обосновывающий необходимость выделения подготовительной стадии выборов, формирования избирательных комиссий, выдвижения кандидатов, регистрации кандидатов, предвыборной агитации, формирования избирательных фондов, голосования, определения итогов голосования и выборов, легитимации выборов. Несмотря на определенные различия приведенные концепции избирательного процесса тяготеют к чрезмерному дроблению образующих его стадий, не учитывают того, что некоторые из них вполне укладываются в рамки отдельных этапов избирательных кампаний и могут быть вследствие этого "укрупнены" посредством их объединения на основе единства функционального назначения в последовательном по времени и логически завершенном по содержанию процессуальном режиме выборов.

Анализ федерального и регионального избирательного законодательства, а также практики его применения позволяет говорить о следующих основных стадиях избирательного процесса: назначение выборов; формирование организационно-технологической основы выборов; выдвижение и регистрация кандидатов (списков кандидатов); агитация при проведении выборов; голосование на выборах; определение итогов голосования, результатов выборов и их легитимация. Все они являются обязательными элементами юридического процесса организации и проведения выборов, отсутствие хотя бы одного из которых способно парализовать ход всей избирательной кампании.

Наряду с основными (обязательными) стадиями необходимо различать факультативные стадии избирательного процесса. Для факультативных стадий характерно то, что они могут претендовать на реальное автономное существование только в том случае, если прямо предусмотрены законодательством о выборах, и только при наступлении упомянутых в нем обстоятельств. Исходя из этого к факультативным стадиям избирательного процесса следует отнести стадию приостановления (переноса) выборов, стадию дополнительного выдвижения кандидатов и стадию повторного голосования. Что же касается причисления к ним повторных выборов, выборов депутатов вместо выбывших и новых выборов, то юридической формой обеспечения последних выступают не факультативные стадии избирательного процесса, а избирательный процесс в целом, так как все эти виды выборов требуют процессуального обеспечения в полном объеме образующих его стадий.