2.5. Правовые акты управления в российском административном праве: понятие и юридический режим действия
2.5.1. Понятие и признаки правового акта управления. Основная трудность в определении правового акта управления (административного акта) заключается в отсутствии его легального определения самим российским законодателем, т.е. в отсутствии федерального закона об административных актах. Поэтому, определяя это понятие, авторы исходят, как правило, из исторически сложившейся теории административного акта, т.е. указывают его важнейшие признаки, которые всесторонне характеризуют данное административно-правовое явление. С учетом этих основных признаков можно дать следующее определение правового акта управления.
Административный акт (правовой акт управления) — правовой акт, регулирующий управленческие отношения или разрешающий конкретное управленческое дело (спор), устанавливающий новый правовой статус субъектов права, обладающий государственно-властным характером, издаваемый субъектами публичного управления в одностороннем административном порядке уполномоченными на то органами и должностными лицами в соответствии с установленной процедурой (в рамках управленческого процесса) с целью достижения целен управления, решения его задач и осуществления управленческих функций.
Правовому акту управления (административному акту) присущи следующие характерные признаки.
1. Правовой акт представляет собой управленческое решение, подготовленное и принятое (утвержденное) по установленным правилам управленческого процесса для решения конкретных задач управления и реализации управленческих функций. Само управленческое решение является результатом спланированных и предпринятых действий со стороны уполномоченных субъектов публичного управления. Таким образом, акты управления представляют собой действия, которые являются к тому же обязательным элементом практического управленческого труда, т.е. всякий управленческий процесс есть по существу комплекс последовательных действий субъектов управления. Указанные действия имеют государственно-правовое значение. Целью административного акта является установление, изменение, отмена правовых норм или их применение в конкретном случае для решения конкретного управленческого дела. При помощи административных актов могут быть решены различные споры, дела, ситуации, ибо они принимаются с целью осуществления функций, задач и методов управления.
2. Правовой акт принимается уполномоченным субъектом публичного управления (органом государственного управления, органом местного самоуправления, должностными лицами) в пределах предоставленной законом и иными нормативными актами компетенции. Административный акт может приниматься как единолично должностными лицами, так и коллегиальным органом (специальной коллегией). Таким образом, действия по принятию акта управления могут совершать органы публичного управления, должностные лица, государственные и муниципальные служащие.
3. Правовой акт управления принимается в одностороннем порядке, т.е. специальный орган публичного управления или должностное лицо принимает административный акт и контролирует его исполнение. Административный акт — это одностороннее волеизъявление, которое не требует согласия юридических и физических лиц, являющихся в этих конкретных случаях объектами управленческой деятельности; он может абстрактно распространять свое действие на неограниченный круг субъектов. Те субъекты, которым адресован правовой акт управления, не имеют возможности воздействовать на волеизъявление властвующего субъекта. Вместе с тем лица или организации, в отношении которых был принят акт управления, могут в процессе его действия принимать меры к выяснению степени его обоснованности и законности (например, путем обжалования административного акта в суд). Правовой акт управления может быть в установленном законодательством административном и судебном порядке обжалован, опротестован или признан незаконным (недействующим).
4. Правовой акт управления — юридически властное волеизъявление органа публичного управления, в котором проявляются его государственно-властные полномочия. Действия по подготовке п изданию правового акта управления всегда являются результатом волеизъявления, создающего в системе управления определенные юридические последствия или конкретный правовой эффект. Можно выделить две формы существования и осуществления акта управления. Во-первых, административный акт является прежде всего способом выражения воли административно-властвующего субъекта управления, т.е. он представляет собой акт, реальное действие. Во-вторых, само волеизъявление реализуется уже после издания административного акта в процессе исполнения и проведения в жизнь установленных актом правовых предписаний. Волеизъявление субъекта обнаруживается в акте управления как юридическом документе, который служит формой данного волеизъявления. Правовой акт управления носит государственно-властный характер. Это означает, что его появление обусловлено общественными и государственными интересами (публичными интересами) и направлено на урегулирование конкретных отношений, установление общеобязательных правил поведения или решение единичного вопроса, а также спора, возникающего в системе функционирования исполнительной власти и всего публичного управления. Субъекты принятия правового акта управления, издавая или утверждая административный акт, осуществляют таким образом государственную власть, характеризующуюся, как известно, и таким признаком, как обязательность исполнения действующих законов, властных предписаний, действий и решений. Государство и специальные его органы контролируют и гарантируют исполнение административного акта. В случае неподчинения требованиям административного акта государство может на законных основаниях применить меры административного правового принуждения к лицам или организациям, не исполняющим решение органов публичной власти (постановление, распоряжение и т.д.). В случае несоблюдения содержащихся в правовом акте управления юридически властных предписаний предусматривается применение мер юридической ответственности к стороне, виновной в неисполнении установленных норм.
5. Правовой акт управления устанавливает обязательные правила поведения, нормы права в сфере публичного управления либо регламентирует конкретные (единичные) управленческие отношения. Правовой акт содержит обязательное юридически властное предписание, подлежит безусловному исполнению, он императивен. Таким образом, с одной стороны, административный акт может регламентировать абстрактные правовые отношения, т.е. устанавливать общеобязательные травила поведения для неограниченного круга физических и юридических лиц (так называемое абстрактное правовое регулирование), а с другой — разрешать возникший в управленческой практике спор или административное дело (так называемое индивидуальное правовое регулирование). В последнем случае путем издания административного акта орган исполнительной власти или должностное лицо решает общий либо конкретный вопрос, возникающий в процессе его деятельности по осуществлению исполнительно-распорядительных властных полномочий.
6. Правовой акт управления определяет границы должного поведения субъектов в сфере государственного управления; он создает юридическую основу для возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений либо служит юридическим фактом, который непосредственно порождает, изменяет, прекращает такие правоотношения.
7. Законность и подзаконность правового акта управления. Правовой акт управления подзаконен, т.е. он может быть издан полномочным субъектом исполнительной власти в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, международными договорами и другими законодательными актами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, законодательными и иными нормативными актами субъектов РФ (уставами субъектов РФ, их законами), нормативными актами вышестоящих звеньев исполнительной власти в интересах обеспечения и исполнения содержащихся в них предписаний. Административный акт принимается на основе законов в порядке, установленном нормативными актами (управленческий процесс), и для исполнения или применения законов. Вместе с тем правовой акт управления играет важную роль в процессе реализации административно-правовых норм, содержащихся в законах. «Конкретизирующая роль» административных актов заключается в том, что в них многие вопросы находят свою детализацию, точно определяется механизм осуществления предписаний (норм), содержащихся в законодательных актах, указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ. Часто правовыми актами управления регламентируются отдельные стороны общественных отношений, составляющих предмет не только административного, но и других отраслей российского права (земельного, трудового, финансового, природоохранительного, налогового). В этом и состоит творческий характер процедуры принятия административных актов, ибо от степени познания причин принятия этого акта, его целесообразности, необходимости, возможных негативных результатов действия но многом зависит качество всей управленческой деятельности.
8. Правовой акт управления представляет собой разновидность юридически значимых документов, используемых в процессе деятельности органов управления (должностных лип) и представляющих собой справки, заключения, докладные записки, протоколы, акты ревизий, инвентаризаций, проверок и т.д., которые фиксируют определенные обстоятельства, имеют юридическую значимость, но не содержат (в отличие от правовых актов) односторонние государственно-властные обязательные к исполнению предписания.
9. Правовой акт управления имеет специальную форму и порядок принятия (утверждения). Обычно он издается в письменной форме с соблюдением официально установленных процедур, предусматривающих порядок подготовки, согласования, обсуждения, экспертизы проекта акта управления, его утверждения, регистрации и опубликования. Для некоторых актов управления (например, актов федеральных органов исполнительной власти) установлены правила подготовки, принятия, государственной регистрации и опубликования. Отдельные положения порядка принятия актов управления содержатся, например, в регламенте заседаний Правительства РФ, в регламентах проведения заседания администраций субъектов РФ, ведомственных инструкциях отдельных министерств, государственных комитетов, федеральных служб и других органов федеральной исполнительной власти. Однако общие правила подготовки и утверждения правового акта пока не получили законодательного установления.
2.5.2. Функции правового акта управления. Признаки акта управления достаточно полно раскрывают его сущность и юридическую природу, а также основные направления его воздействия на конкретные общественные отношения. Обратимся теперь к рассмотрению функций правового акта управления.
Функция правового акта управления — это регулирующее воздействие на публичные управленческие отношения, которое обеспечивает достижение целей и решение задач управления посредством издания административного акта. При издании административного акта установленные в нем нормы воздействуют на само публичное управление. В зависимости от характера такого воздействия можно выделить следующие функции административного акта.
Функция обеспечения публичных интересов. Институт правового акта управления является центральным в системе административного права, ибо все функции последнего в той или иной степени осуществляются посредством, с одной стороны, издания (принятия) административных актов, а с другой — исполнения содержащихся в них правоустановлений, распоряжений и предписаний. В первом случае речь идет о позитивной управленческой деятельности, направленной на ре-пение всех задач управления; во втором случае подчеркивается необходимость для всех лиц, которым адресованы административные акты, соблюдать и выполнять их требования. Само административное право в первую очередь призвано выражать, защищать и обеспечивать публичные интересы. Акты управления как главная форма управления предназначены для реализации интересов всего общества, его социальных групп, интересов самого государства и граждан. Принимая административные акты, органы исполнительной власти прежде всего руководствуются интересами граждан, общества и государства в целом. Иными словами, на обеспеченно публичных интересов «работает» сам управленческий процесс, т.е. процесс принятия и исполнения административных актов. В системе административно-правового регулирования государственного управления институт правовых актов управления в большей степени, чем другие правовые средства, реализует нормативно-правовые цели и задачи управления, а также функции прогнозирования, программирования, планирования, стимулирования, ограничений и запретов, координирования, организационной поддержки и консультирования.
Текущая административная политика в сфере создания российского законодательства, устанавливающего управленческий процесс и порядок принятия правовых актов управления, должна быть направлена прежде всего на обеспечение публичных интересов, что в результате будет способствовать улучшению правового регулирования отношений исполнительной власти и гражданина и противодействовать принятию непродуманных актов управления, нарушающих права и свободы граждан. Общеизвестно, что многие ведомственные акты административного правотворчества устанавливают приоритет интересов органов исполнительной власти в ущерб интересам государства в целом и его граждан в отдельности. Решая управленческие задачи и функции и принимая различные административные акты, органы исполнительной власти в качестве одной из важнейших задач обязаны рассматривать обеспечение прав и свобод граждан. Ограничение прав и свобод граждан допустимо только на основании федеральных законов и в строго ограниченных случаях, когда дело также касается обеспечения публичных интересов, общественного порядка и общественной безопасности.
Материально-правовая регулирующая функция (функция регулирования). Как правило, законы регулируют права, свободы и обязанности граждан абстрактно и одинаковым образом для всех субъектов права. Административный акт на основе законов устанавливает конкретные отношения, предоставляет индивидуальным субъектам конкретные возможности и варианты поведения в сложившейся обстановке. В реализации или применении конкретной нормы закона административный акт способствует достижению реального результата. Регулирующая функция административного акта особенно ярко проявляется тогда, когда, например, администрация (орган управления, должностное лицо) при помощи акта управления налагает на гражданина не предусмотренную законами обязанность. Незаконный административный акт (если он, конечно, не является ничтожным актом) считается действующим до того времени, пока гражданин не обжаловал его в суд. При издании административного акта (законного пли противозаконного) он автоматически превращается в некую правовую основу, на которой регулируются установленные между администрацией п гражданами права и обязанности. При выявлении незаконности акта управления необходимо сначала приложить усилия по его «исправлению» или отмене и лишь затем прибегать к законодательному регулированию, находящемуся в основе всякого административного акта.
Управленческо-процессуальная функция. В административно-правовом регулировании решающая роль принадлежит государственному управлению п процессуальным управленческим процедурам. Соответственно административные акты должны выполнять и управленческо-процессуальную функцию. Российским законодателем в определенной степени уже установлена процедура подготовки, издания, государственной регистрации, опубликования и вступления в силу административных актов. Но поскольку правила, касающиеся управленческих процедур, принимаются самыми различными органами публичной власти, которые по-разному понимают такие процедуры, то юридическая сила подобных актов ослабляется множеством проблем управленческого процесса, требующих кардинального разрешения.
Исполнительная функция административного акта заключается в том, что она обеспечивает практическое осуществление государственного управления посредством реализации управленческих действий и правового установления порядка их совершения. Эта 4?ункция четко демонстрирует отличие акта управления от частно-правового или административно-правового договора, а также показывает «силу» администрации, которая, применяя в некоторых случаях административное принуждение, обязана исполнить содержащиеся в акте управления распоряжения и предписания.
Административно-процессуальная функция (в смысле обжаловал в суд незаконных действий и решений администрации). В данном случае речь идет об охранительной функции, ибо современная теория административного акта устанавливает реальную возможность судебного обжалования любого акта управления, нарушающего права и свободы как физических так и юридических лиц. Там, где существует возможность принятия или издания акта управления, там обязательно должен быть установлен институт судебного обжалования этого административного акта. Иными словами, последний изначально (в силу своей «властной» юридической природы) содержит в себе функцию судебной защиты (в общем плане, функции правоохраны, защиты правопорядка, прав и свобод граждан). Выполняя данную функцию, правовые акты управления создают почву для формирования системы административной юстиции — важного правового средства устранения ошибок в административном правотворчестве.
2.5.3. Действие правовых актов управления.
2.5.3.1. Институт действия правовых актов управления. Правовой акт управления принимается (издается, утверждается) в связи с необходимостью регулирования управленческих отношений, установления специальных норм права, решения конкретных индивидуальных дел и споров, возникающих в системе публичного управления. Таким образом, когда акт управления начинает осуществлять присущие ему функции, будучи направленным на решение тех задач, ради которых он принят, можно говорить о его реальном действии в системе определенных административно-правовых отношений.
Действие актов управления — это правовой режим их практического применения: они начинают устанавливать, изменять или прекращать правоотношения; они применяются при разрешении споров и иных индивидуальных дел в управлении; на них ссылаются при рассмотрении различных дел; они используются в качестве юридических документов и доказательств в государственных органах (например, в судах, органах административной юрисдикции). Действие правовых актов управления всегда связано с необходимостью нормативной регламентации управленческих отношении, формированием новых административно-правовых отношений, решением конкретного спора (дела), появлением конкретных юридических последствий.
2.5.3.2. Юридическая сила правового акта управления и презумпция то законности. Действие правового акта управления (т.е. применение его при разрешении споров и регулировании общественных отношений) возможно лишь при наличии у него юридической силы. Под юридической силой акта управления понимается реальность практического использования данной правовой формы управленческих действий в рамках системы публичного управления. Юридическая сила показывает способность акта управления выступать в роли нормативного регулятора управленческих отношений, а также решать конкретные (или общие) задачи государственного управления и его функции. Она обеспечивает необходимость обязательного исполнения данного акта всеми субъектами, которым он адресован; в случае неисполнения или нарушения акта управления государство и его органы вправе требовать от лиц исполнения данного акта, причем в некоторых случаях могут применяться и меры принудительного воздействия. В этом смысле правовой акт управления отличается от актов управления, принятых различными органами общественных объединений, которые не характеризуются государственно-правовой властной направленностью своего действия.
Правовой акт управления, принятый в рамках соответствующих нормативно установленных процедур, является действительным и вступившим в законную силу; он должен применяться на практике и исполняться всеми, кому он адресован. Каждый административный акт изначально должен быть признан законным и обоснованным, ибо его подготовку и принятие осуществляют уполномоченные органы и должностные лица, которые обязаны законно осуществлять функции управления, применять только эффективные административно-правовые формы, обеспечивать публичные интересы, гарантировать и защищать права, свободы и законные интересы граждан, лиц без гражданства, иностранцев, а также юридических лиц. В государственном управлении существуют принципы презумпции законности актов управления (их соответствие требованиям и положениям законов, издание в рамках предоставленной компетенции, соблюдение процессуальных правил), а также презумпции их правильности и обоснованности, т.е. предполагается, что акт управления издан с соблюдением всех юридических требований и обязателен для всех лип,, которым он адресован. Правовые акты управления начинают действовать, т.е. приобретать юридическую силу, с момента их издания (принятия, утверждения) или опубликования в установленном порядке и действуют до момента их официальной отмены (пли изменения); они утрачивают силу в связи с истечением срока их действия. В некоторых случаях устанавливается специальный порядок приведения акта управления в действие, т.е. вступления его в силу (например, он приобретает юридическую силу с конкретной даты или устанавливается иной срок и порядок вступления его в силу).
Важнейшими условиями вступления акта управления в юридическую силу являются его подписание уполномоченным лицом и официальное опубликование. Момент вступления акта управления в действие как правило, определяется при его принятии; может быть установлено что акт вступает в силу с момента подписания, с момента опубликования, с момента, указанного в самом акте управления (через 10 дней, с 1 января конкретного года, через три месяца после опубликования и т.п.).
Если при издании акта управления нарушается принцип законности то его юридическая сила, практическая целесообразность и обоснованность могут быть поставлены под сомнение. В связи с этим следует прибегнуть к процедуре проверки актов управления на соответствие законам. В результате проведенной проверки судебными или административными органами акт управления может быть признан недействующим, так как он нарушает принцип законности и обоснованности, а поэтому органам, принявшим его, предстоит работа по отмене или изменению соответствующих актов управления.
Важнейшим элементом режима законности акта управления является презумпция его законности. Незаконность (противоречие требованиям законодательных актов) акта управления также должна быть подтверждена в рамках нормативно установленной процедуры решениями органов публичного управления или судебными решениями. Однако, по словам А.И. Елнстратова, «устойчивости правового порядка грозила бы большая опасность, если бы каждому учреждению и гражданину была предоставлена возможность считать ничтожным, как бы несуществующим, любой акт, в действительности, беспорочности которого у них может возникнуть то или другое сомнение».
Современное конституционное законодательство России устанавливает важные положения относительно вступления в силу правовых актов управления. Например, в соответствии с ч. 6 ст. 76 Конституции РФ в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом органов исполнительной власти субъектов РФ, принятым вне пределов ведения РФ или совместного ведения Федерации и ее субъектов, действует правовой акт, принятый региональными органами государственной власти (т.е. принятый органами субъекта РФ). В других случаях при обнаружении противоречия действует федеральный закон или нормативный правовой акт, принятый федеральными органами исполнительной власти. Другим существенным положением является то, что нормативный правовой акт управления, затрагивающий права, свободы и обязанности граждан, не может действовать (применяться), если он не был опубликован для всеобщего сведения в установленном порядке (ч. 3 ст. 15 Конституции РФ).
2.5.3.3. Порядок подготовки, принятия, вступления в силу и опубликования правовых актов управления. Порядок подготовки, вступления в силу и опубликования правовых актов управления устанавливается различными нормативными правовыми актами в зависимости от вида акта и издающих (принимающих) их органов федеральной и региональной исполнительной власти, а также органов местного самоуправления. При этом можно выделить характерные для всех производств по изданию (или принятию) административных актов элементы.
1. Наличие нормативной установленной процедуры издания или Принятия актов управления.
2. Виды административных актов, которые вправе издавать те или иные органы исполнительной власти, а также должностные лица.
3. Подготовка проекта правового акта управления. На этой стадии определяется срок подготовки проекта правового акта управления и ведется разработка проекта одним из органов исполнительной власти (или несколькими органами по согласованию). Подготовка акта управления производится тем органом, в компетенцию которого входит его издание, или по его поручению одним или несколькими подчиненными ему органами, организациями или должностными лицами. Инициаторами проекта административного акта могут быть различные организации, структурные подразделения, должностные лица, государственные и муниципальные служащие, которые, основываясь на знании практики, пытаются совершенствовать ту или иную сферу своей управленческой деятельности. В порядке инициативы проекты актов управления могут быть подготовлены любыми заинтересованными органами, организациями и лицами. Однако для соответствующего органа исполнительной власти это не создает юридической обязанности их рассмотрения. Например, проекты актов управления, поступившие от граждан или общественных объединений, могут квалифицироваться как подлежащие обязательному рассмотрению; на них необходимо давать ответы или принимать соответствующие меры.
4. Определение структуры проекта правового акта управления, которая должна обеспечивать логическое развитие темы правового регулирования и его обсуждение. Важное значение уделяется собственно управленческим вопросам принятия акта управления, т.е. здесь речь идет об анализе конкретной ситуации в том или ином вопросе. Чтобы получить важнейшие данные для принятия решения, иногда приходится запрашивать мнение многих организаций, общественных объединений специалистов-экспертов, граждан. В некоторых случаях прорабатываются несколько вариантов будущего административного акта, с тем чтобы наиболее полным образом отразить интересы как публичного управления, так и других субъектов, общества в целом, отдельных
граждан.
5. Согласование акта управления с заинтересованными ведомствами и должностными лицами. Согласование может являться обязательной стадией разработки акта управления, если это устанавливается в специальном нормативном акте (например, обязательность согласования постановления (федеральных органов исполнительной власти, в котором затрагиваются финансово-экономические вопросы, с министерством финансов и министерством экономики). Все проекты нормативных актов органов исполнительной власти, а также проекты иных актов управления, имеющих общее юридическое значение, должны быть согласованы с юридической службой соответствующего органа публичного управления.
6. Подготовка предложений об изменении и дополнении или признании утратившими силу соответствующих ранее изданных актов или их частей в связи с изданием нового административного акта.
7. Издание (подписание, утверждение) правового акта управления. Издание актов управления — это стадия, на которой подготовленный проект приобретает юридическую силу, становится официальным документом. В коллегиальных органах публичного управления моментом издания (принятия) акта является голосование по предложенному проекту и принятие членами данного коллегиального органа решения большинством голосов; в единоначальных органах моментом принятия акта является момент его подписания (утверждения) руководителем соответствующего органа публичного управления. В принятое коллегиальным органом решение (правовой акт управления) до его официальной публикации нельзя вносить какие-либо изменения или дополнения. Это становится возможным только после нового голосования по Данному проекту решения. Если акт управления был принят руководителем органа исполнительной власти в единоличном порядке, то он Может изменить его в любое время; при этом важно соблюдать установленную процедуру внесения изменений и дополнений в административный акт и своевременное доведение всех изменений (новшеств) до ведения соответствующего круга лиц. Принятый акт управления должен быть надлежащим образом оформлен, т.е. должны быть соблюдены его формальные признаки и атрибуты.
8. Доведение принятого административного акта до сведения лиц, которые будут его исполнять или соблюдать его требования и положения, является необходимой стадией принятия акта управления. Процедура ознакомления с принятым актом управления сложилась на практике давно и, как правило, проявляется в следующих формах: устное ознакомление; ознакомление «под расписку»; направление по почте соответствующим ведомствам и должностным лицам; опубликование в периодических изданиях; комментирование в средствах массовой информации, по радио и по телевидению; издание специальных сборников как на уровне федеральных органов исполнительной власти, так и в субъектах РФ, а также в муниципальных образованиях.
9. Направление принятого (утвержденного) правового акта управления в Министерство юстиции РФ для его государственной регистрации (если в силу действия специальных нормативных актов это обязательно).
10. Официальное опубликование правового акта управления и вступление его в силу имеет особо важное значение, поскольку оно:
1) влечет серьезные правовые последствия, ибо является важнейшим основанием (предпосылкой) вступления правового акта в юридическую силу;
2) выполняет процессуальную функцию, так как факт опубликования во многих случаях является моментом вступления его в силу;
3) обусловливает правильное применение правовых актов государственными органами, организациями, должностными лицами и гражданами;
4) выполняет важную информационную функцию, ибо только после опубликования субъекты права имеют возможность ознакомиться с административными актами;
5) обеспечивает демократизм, доступность и открытость административного нормативного материала.
Порядок опубликования административных актов устанавливается в различных нормативных правовых актах, т.е. он достаточно четко определяется законодателем как в федеральных и региональных законах, так и в подзаконных нормативных правовых актах.
Акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, и акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина и устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Любой акт управления (акты федеральных органов исполнительной власти, постановления глав администраций субъектов РФ и других органов публичного тоавления и должностных лиц) вступает в силу с момента его издания принятия, утверждения, подписания), если в самом акте не оговорено иное т.е. не указан другой срок введения их в действие. В последнем случае он вступает в действие с того срока, который указан в акте.
Порядок опубликования региональных правовых актов управления устанавливается соответствующими законами субъектов Российской федерации. Например, Закон Воронежской области «О порядке опубликования, вступления в силу нормативных правовых актов органов государственной власти Воронежской области» определяет порядок опубликования не только законов области, но и других правовых актов, принятых областной Думой и администрацией области.
Принятые административные акты подлежат обязательному опубликованию в установленных нормативными актами изданиях. Например, акты Президента РФ и Правительства РФ публикуются в Собрании законодательства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти — в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, акты региональных органов исполнительной власти — в соответствующих изданиях этих субъектов РФ, различных периодических изданиях.
Порядок подготовки и издания, например, актов Правительства РФ устанавливается ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» и Регламентом Правительства Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 18 июня 1998 г. № 604 (в ред. постановления Правительства РФ от 5 октября 2000 г. № 760).
2.5.3.4. Порядок прекращения действия правовых актов управления. На режим действия правовых актов управления оказывают решающее влияние два фактора, от которых и зависит их юридическая «судьба»: 1) соблюдение установленных требований к правовому содержанию акта управления; 2) соблюдение порядка их издания и вступления в силу. При соблюдении указанных требований акты управления являются законными (отвечающими всем установленным требованиям); при несоблюдении они могут быть признаны недействительными (незаконными) и соответственно утрачивают свою юридическую силу.
Правовые акты управления, являясь законными и отвечающими всем требованиям, а также принятые в установленном порядке, могут терять юридическую силу в связи с наступлением определенных обстоятельств, например в связи с истечением срока действия данного акта, в связи с принятием нового акта, заменяющего старый. Таким образом утрата юридической силы базируется на законных основаниях. В данном случае можно говорить о законном фактическом прекращении действия административного акта. Новый акт по поводу прекращения старого решения уже не принимается.
Однако управленческая практика изобилует примерами признания правовых актов управления незаконными (недействительными) в зависимости от наступления обстоятельств отрицательного характера. В данном случае можно говорить о правовом прекращении действия актов управления, т.е. отмене акта управления управомоченным субъектом (органом, должностным лицом), прекращении его действия, внесении в него изменений и дополнений, принятии и опубликовании в новой редакции.
2.5.3.5. Отмена, приостановление и изменение правовых актов управления. На практике существует несколько способов обеспечения законности правовых актов управления в случае, если они не соответствуют принципу законности и не отвечают требованиям, предъявляемым к ним на этапах подготовки, издания и действия. Такими способами, которые можно использовать для правовой защиты публичных или индивидуальных интересов физических или юридических лиц и которые направлены на утрату юридической силы актов управления, являются: 1) отмена акта управления (или внесение в него необходимых изменений или дополнений); 2) приостановление его действия или исполнения.
2.5.3.5.1. Отмена правовых актов управления. Российское законодательство и соответствующие административно-правовые нормы определяют, что утрата юридической силы акта управления происходит в случае его отмены в порядке, установленном нормативными актами. Отмена правового акта управления может быть осуществлена как органами (должностными лицами), которые приняли данный акт управления (а также вышестоящими органами или должностными лицами), так и органами, имеющими право отмены акта управления в случае обнаружения его несоответствия принципу законности.
В литературе идет дискуссия о том, является ли отмена правового акта мерой юридической ответственности или одним из способов осуществления контроля за их законностью, при помощи которого обеспечивается в итоге соответствие нормативного правового акта управления положениям законов. Думается, что отмена правового акта управления представляет собой и способ обеспечения его законности, и меру ответственности соответствующего органа исполнительной власти или должностного лица, принявшего незаконный правовой акт. Все в данном случае зависит от конкретного аспекта рассматриваемой проблемы.
Особое значение в системе современного административного нрава имеет возможность признания административных актов незаконными в судах. Главной причиной прекращения актов управления судом и федеральными органами исполнительной власти общей компетенции (по отношению к актам нижестоящих органов исполнительной власти) является нарушение принципа законности при их подготовке и издании, а также нарушение законности в самом тексте административных актов. Органы исполнительной власти специальной компетенции вправе отменять акты управления нижестоящих органов или должностных лиц, не только признавая факт нарушения законности актом управления, но и учитывая его полезность и целесообразность для социальной практики.
Отмена правового акта управления, основанная как на позитивных, так и на негативных основаниях, в любом случае направлена на прекращение действия этого акта управления. В данном случае прекращается наступление юридических последствий, которые предусматривались, когда акт управления принимался и вступал в юридическую силу Отмена административного акта является по сути средством превращения ранее действовавшего акта в документ, не влекущий никаких юридических последствий, так как выраженное в данной правовой форме управления волеизъявление конкретного органа исполнительной власти (должностного лица) признается недействительным.
Вместе с тем даже «очевидное» нарушение тех или иных требований, предъявляемых к акту управления, не влечет автоматического прекращения его действия и утрату юридической силы (если, конечно, мы не имеем дело с ничтожным актом управления). Необходимы доказательства того, что акт управления не соответствует требованиям, что он нарушает права и свободы граждан, ограничивает законные интересы юридических лиц, что он является необоснованным и нецелесообразным и что, наконец, ожидаемые результаты его действия не наступили. Таким образом, для отмены акта управления и прекращения его Юридической силы необходимо его оспорить, т.е. доказать, что юридическое содержание акта управления страдает определенными недостатками, которые не позволяют говорить о реальном действии данного акта управления. При этом следует обеспечить правовую защиту конкретных общественных отношений от нежелательных последствий действия незаконного акта управления. В некоторых случаях очень трудно доказать «юридическую дефектность» оспариваемых актов управления; тогда они продолжают действовать до следующей попытки официального в рамках установленного порядка оспаривания данного правового акта управления.
Российские федеральные и региональные законы в конкретных случаях устанавливают возможность и порядок обжалования и отмены административных актов. Например, акты Правительства РФ, которые нарушают (или ограничивают) права органов исполнительной власти субъектов РФ, могут быть обжалованы законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ в Конституционный Суд РФ или в Высший Арбитражный Суд РФ в соответствии с установленной процессуальными законами подсудностью и компетенцией.
Граждане, общественные объединения, нижестоящие органы исполнительной власти могут обжаловать в суд решения краевой, областной администрации.
Конституционный Суд РФ рассматривает жалобы уполномоченных субъектов права (граждан и других лиц, а также органов государственной власти) и рассматривает дела о соответствии Конституции РФ нормативных актов Президента РФ и Правительства РФ, а также актов органов исполнительной власти субъектов РФ. Постановлениями Конституционного Суда РФ акты управления или отдельные их части и положения могут быть признаны неконституционными; в этом случае они утрачивают свою юридическую силу. Суды общей юрисдикции и арбитражные суды (в случае признания недействительными индивидуальных актов управления) обладают правом отмены правовых актов управления.
Как федеральное законодательство, так и законы субъектов РФ устанавливают возможность и сам порядок отмены правовых актов управления, принятых органами исполнительной власти субъектов РФ.
Акты Правительства РФ (постановления и распоряжения) в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ (ч. 3 ст. 115 Конституции РФ). Правительство РФ вправе отменять решения органов исполнительной власти субъектов РФ, если они противоречат нормам российского законодательства (кроме актов органов исполнительной власти республик, входящих в состав РФ). Правительство РФ вправе также отменять акты федеральных органов исполнительной власти. Если федеральные органы исполнительной власти, деятельностью которых руководит Президент РФ (например, органы внутренних дел органы Федеральной службы охраны РФ), приняли противозаконный акт управления, то они могут быть отменены Президентом РФ.
Законодательные (представительные) органы государственной власти края, области и других субъектов РФ в соответствии с действующим федеральным и региональным законодательством могут отменять правовые акты управления соответствующих государственных администраций. Глава администрации субъекта РФ имеет право отменять приказы органов и структурных подразделений данной администрации. Глава администрации при соответствующем обращении к нему руководителей законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта Федерации обязан отменить не соответствующие законодательству акты органов администрации. Администрация субъектов РФ имеет право внесения в Правительство РФ представления о признании недействительными правовых актов федеральных органов исполнительной власти (федеральных министерств, государственных комитетов, федеральных служб и т.д.). В соответствии с законодательством республик, входящих в состав РФ, главы исполнительной власти этих республик имеют право отменять или приостанавливать действие нормативных и иных правовых актов управления, принятых органами исполнительной власти этих республик.
Акт управления утрачивает юридическую силу, когда он:
1) признан судом (Конституционным Судом РФ, конституционными (уставными) судами субъектов РФ, судом общей юрисдикции, арбитражным судом) не соответствующим Конституции РФ и иным федеральным законам или признан недействительным (недействующим);
2) отменен органом, его издавшим, или вышестоящим органом, уполномоченным на совершение таких действий. Органы исполнительной власти имеют право пересмотра принятых ими административных актов, их изменения и отмены в связи с их незаконностью, необоснованностью, отсутствием позитивного действия, нецелесообразностью. Вместе с тем следует отметить, что в настоящее время в российском административном праве не существует четких правовых иорм, предоставляющих возможность изменения органом (должностным лицом) принятых ими актов управления. Сегодня лишь нарабатывается практика, в соответствии с которой административные акты, "Расставившие права или установившие правовой статус физического или юридического лица, могут быть отменены только после принятия судом решения об их незаконности. Сам орган управления (или должностное лицо) может отменить свое решение только в том случае, если будет подтверждено, что принятие этого решения было основано на незаконных основаниях (поддельные документы, недостоверная информация о лицах, в отношении которых принимался документ). На наш взгляд, акты управления, которые установили административно-правовой статус лица (и если этот статус уже осуществляется), должны действовать до признания их незаконными полностью или частично судом. Такое положение во многом «дисциплинирует» и органы исполнительной власти, ибо они должны принимать только позитивно действующие акты управления, учитывать все обстоятельства при разработке проекта решения акта, соблюдать процедуру принятия и вступления в силу актов управления. Например, после издания приказа о назначении на государственную должность государственной службы конкретного лица выяснилось, что не были соблюдены (или нарушены) все требования при поступлении его на государственную службу. Однако должностное лицо, издавшее приказ о назначении на должность, не имеет права уволить государственного служащего по этим основаниям.
Основаниями для отмены акта управления или для внесения в них изменений и дополнений являются:
1) незаконность акта управления (противоречие нормам законодательства);
2) практическая нецелесообразность акта управления; отсутствие положительных результатов действия актов управления;
3) необходимость замены устаревшего акта управления новым или внесения в него многочисленных существенных изменений и дополнений;
4) истечение срока действия акта управления.
Помимо оснований для отмены актов управления можно выделить поводы, в связи с которыми и возникают основания для их оспарнвання, рассмотрения вопроса об их юридической силе и значимости. Такими поводами являются: жалобы и заявления граждан или должностных лиц на нарушение их прав и законных интересов, сообщения средств массовой информации, результаты проверок, ревизий и обследований, сообщения правоохранительных органов и т.д. Важной характерной чертой поводов и их правовым значением является то, что они обязывают соответствующих должностных лиц провести проверку акта управления.
В контексте рассмотрения вопроса об отмене правовых актов управления является в настоящее время актуальной проблема конституционно-правовой ответственности субъектов РФ. Речь идет в данном случае о понимании конституционной ответственности через следующие признаки:
1) государственное и (или) общественное осуждение в виде заложенного в правовой норме требования применения или непосредственного использования принудительных мер преимущественно организационного характера, состоящих в лишении властных полномочий, утрате юридической силы акта, остановке (или приостановке) работы государственного органа или прекращении деятельности общественного объединения;
2) совершенное противоправное деяние, т.е. конституционное правонарушение, с важнейшими его условиями (элементами): противоправностью и виной;
3) установившаяся между правонарушителем и государством правовая связь в момент совершения противоправного деяния, характеризующаяся возникновением специального охранительного отношения. К правонарушителю могут быть применены государственно-принудительные меры в виде разнообразных ограничений (лишение права, возложение дополнительной правовой обязанности или принуждение к исполнению неисполненной обязанности, восстановление нарушенных прав или правопорядка нарушителем под прямой угрозой использования государственного принуждения).
С проблемой отмены незаконного акта управления непосредственно связана и другая проблема — ответственность органов власти за вред, причиненный актами, не соответствующими закону. Статья 16 ГК РФ определяет, что убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания акта управления, не соответствующего закону или иному правовому акту государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом РФ или муниципальным образованием. Статья 1069 ГК РФ предусматривает, что вред, причиненный незаконными действиями (бездействием) государственных органов либо должностных лиц этих органов, возмещается за счет соответственно казны РФ, казны субъекта РФ или казны муниципального образования.
Ответственность за убытки и вред, причиненные лицам и их имуществу вследствие неправомерных решений, действий (бездействия) органов государственной власти, наступает при наличии следующих условий: 1) неправомерность решений органов государственной власти и органов местного самоуправления; 2) наличие вреда или убытков, причиненных лицам или их имуществу; 3) причинная связь между неправомерными решениями и наступившим вредом (убытками); 4) виновность должностного лица, если вред или убытки наступили вследствие принятия этим лицом не соответствующего закону решения.
2.5.3.5.2. Приостановление и изменение правовых актов управления. Приостановление акта управления является официальным временным прекращением действия данного акта до момента рассмотрения и принятия по нему окончательного решения органом, имеющим право отменять или изменять данный акт. Приостановление действия актов управления происходит в тех случаях, когда специальный орган или должностное лицо, обнаружив несоответствие данного акта требованиям законности, обоснованности и целесообразности (т.е. считая акт управления незаконным, необоснованным, нецелесообразным), тем не менее не имеет законного права на его отмену или изменение. Приостановление действия акта управления — это временное прекращение действия этого акта до рассмотрения его органом, который обладает правом отмены акта. В зависимости от результатов рассмотрения уполномоченным органом акта управления последний либо отменяется, либо продолжает действовать, если устранены все противоречия и дефекты, которые в нем имелись. Акт управления не подлежит применению, т.е. временно не действует (однако он не утрачивает своей юридической силы), например, в случаях, когда:
1) Президент РФ приостанавливает действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ (актов высшего должностного лица субъекта РФ или актов органа исполнительной власти субъекта РФ) в cлучае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина — до решения этого вопроса соответствующим судом (и 2 ст. 85 Конституции РФ; ст. 29 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г.). Приостанавливая действие незаконных постановлений, Президент РФ может предложить руководителям органов исполнительной власти, высшим должностным лицам субъектов РФ (губернаторам, Президентам субъектов РФ) отменить и привести незаконные постановления и распоряжения в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством. Правительство РФ в соответствии со ст. 44 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» вносит предложение Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения нрав и свобод человека и гражданина. В соответствии со ст. 15 ФКЗ «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 г. Президент РФ вправе приостанавливать действие правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, правовых актов органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, в случае противоречия этих актов Указу Президента РФ о введении на данной территории чрезвычайного положения; 2) законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ могут приостанавливать до рассмотрения судом или Правительством РФ действие правовых актов федеральных органов исполнительной власти, законов. При подтверждении Правительством РФ законности и правомочности приостановленного акта управления он начинает действовать вновь (вступает в законную силу). Однако данное решение Правительства РФ можно обжаловать в Верховный Суд РФ; 3) суд общей юрисдикции приостанавливает по жалобе гражданина на решение органа исполнительной власти или местного самоуправления (или должностного лица) исполнение обжалуемого решения (суд общей юрисдикции может приостановить исполнение акта управления и по собственной инициативе); 4) принесение протеста прокурора на постановление о наложении административного взыскания приостанавливает его исполнение до рассмотрения протеста (ч. 2 ст. 270 КоЛП РСФСР). Протест прокурора на постановление по делу об административном правонарушении рассматривается правомочными на то органами (должностными лицами) в десятидневный срок со дня его поступления, и при этом ими проверяется законность и обоснованность вынесенного постановления по делу. Прокурор может опротестовать акт управления, принятый органом исполнительной власти или органом местного самоуправления, и направляет в орган исполнительной власти или орган местного самоуправления протест, в котором указываются нарушения законности и требования отменить или изменить (привести в соответствие с законами) опротестованный акт управления. Однако в данном случае акт управления продолжает действовать, несмотря на протест прокурора. В случае оставления протеста прокурора без удовлетворения прокурор имеет право обратиться в суд с заявлением о признании акта управления незаконным (недействительным). Здесь действуют нормы ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», в соответствии с которыми прокурор вправе обращаться в суд с требованием о признании не соответствующими законам (недействительными) нормативных актов, издаваемых федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами; 5) подача жалобы на постановление по делу об административном правонарушении в течение установленного срока (десять дней со дня вынесения постановления) приостанавливает его исполнение до рассмотрения жалобы.
В принимаемых субъектами РФ законах о нормативных правовых актах содержатся также нормы, определяющие возможность и процедуру приостановления или отмены административных актов. Например, в законе Челябинской области «О законе и ином нормативном правовом акте» (ст. 43) устанавливается, что действие принятых глава . администрации нормативно-правовых актов не может быть приостановлено никакими органами и должностными лицами области, кроме суда. Закон Республики Саха (Якутия) «О Государственном Собрании (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)» закрепляет за Палатой Представителей Государственного Собрания право приостанавливать на своей территории действие республиканских и (федеральных законов и иных нормативных правовых актов, если они нарушают Федеративный договор, противоречат Конституции пли законам Республики Саха (Якутия), а также ограничивают суверенитет Республики. Президент этой Республики согласно ее Конституции вправе отменять правовые акты Правительства Республики, министерств и ведомств, других органов, приостанавливать действие актов местной администрации в случае их противоречия законодательству Республики или актам Президента Республики. На уровне местного самоуправления, действующего в Республике Саха (Якутия), органы местного самоуправления вправе отменять акты, принятые нижестоящими органами муниципальной власти. Вместе с тем процедура отмены и приостановления административных актов законодателем не устанавливается.
Некоторые законы субъектов РФ устанавливают, что на уровне муниципальных образований глава местной администрации (глава муниципального образования) имеет право опротестовывать принятые нормативные правовые акты. В других случаях определяется порядок осуществления представительными органами местного самоуправления полномочий по приостановлению действий нормативных правовых актов, принятых главой местной администрации. Существуют и другие формулировки взаимного контроля за качеством нормативных правовых актов представительными органами местного самоуправления и главами местных администрации. Например, ст. 34 Закона Воронежской области «О местном самоуправлении в Воронежской области» предоставляет возможность самому муниципальному образованию определить в его уставе положение, предусматривающее право представительного органа местного самоуправления, иного органа местного самоуправления или самостоятельного структурного подразделения органа местного самоуправления приостанавливать действие правового акта, если указанный акт противоречит законам либо недостаточно обеспечен (финансовыми или материальными ресурсами. Действие опротестованного правового акта приостанавливается с момента получения органом, издавшим этот акт, протеста представительного органа Устного самоуправления. После этого создается согласительная комиссия, которая может выработать взаимоприемлемое решение.
2.5.3.6. Обжалование правовых актов управления. Вопросы обжалования правовых актов управления, выявления их юридической самостоятельности являются частью более общего вопроса о порядке разрешения административно-правовых споров как одного из видов юридических конфликтов*. Одной из важнейших внешних характеристик административно-правового спора является такая правовая форма управления, как издание (принятие) административных актов. Для разработки целостной теории административно-правового спора потребуются еще долгие годы исследовательского труда ученых-административистов. Однако сама проблема требует творческого обсуждения, ибо она связывает между собой многочисленные административно-правовые институты, особенно такие, как правовые акты управления, государственная служба, административная юстиция.
Важными правовыми процессуальными средствами, при помощи которых акты управления могут быть отменены, изменены или действие их приостановлено, являются: 1) обжалование; 2) опротестование; 3) проверка акта управления самим органом управления или соответствующими должностными лицами по своей собственной инициативе в рамках осуществления контроля. Необходимо подчеркнуть, что использование указанных правовых средств обеспечения законности актов управления может и не привести к отмене или признанию недействующими (незаконными) правовых актов управления.
Российское законодательство устанавливает два порядка обжалования актов публичного управления и действий (бездействия) должностных лиц: судебный и административный.
Обжалование или опротестование правового акта управления не влечет за собой автоматического признания его недействительным; это по сути способы (или средства), направленные на выяснение соответствия этих актов требованиям и положениям законов и иных нормативных правовых актов, на выявление их целесообразности (при осуществлении общего контроля), юридической силы и нормативной обоснованности (при опротестовании). При удовлетворении жалобы или протеста прокурора обжалуемый (опротестованный) акт управления утрачивает свою юридическую силу. Однако в данном случае активной стороной в процессе деятельности по выяснению соответствия акта управления федеральным законам и его отмене является тот орган (то должностное лицо), который рассмотрел жалобу или протест прокурора и вынес по ним положительное решение (удовлетворил жалобу или протест).
25.3.6.1. Судебный порядок обжалования. Конституция РФ (ч. 2 46) устанавливает право граждан обжаловать в суд решения органов государственной власти и должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, если они нарушают права и свободы граждан. Право гражданина обращаться в суд за защитой своих прав и свобод является важнейшим фактором укрепления гарантий прав граждан в области действия органов публичного управления. Роль судебной власти при рассмотрении споров, связанных с актами управления, в перспективе будет неизменно возрастать, так как судебный порядок рассмотрения споров имеет ряд неоспоримых достоинств перед административным порядком рассмотрения спора: суд — это специальный государственный орган, осуществляющий контроль за законностью и обоснованностью решений; он независим ни от одной ветви власти и имеет конституционные гарантии такой независимости; у него нет какой-либо заинтересованности в результате рассмотрения спора; он имеет четкую процессуальную форму рассмотрения спора; принципы судебного рассмотрения демократичны; гражданин и сам орган управления имеют одинаковые процессуальные права и обязанности.
Возможность суда проверять нормативные акты и его право признавать некоторые из них (или конкретные положения) недействующими (незаконными) позволяет сделать и более общий теоретический вывод о том, что судебная практика все более становится источником права;
этот факт практически полностью отрицался советской правовой наукой, да и о возможности обжалования в суде нормативных актов вообще не могло быть и речи. Однако в последние годы в связи с преодолением нормативистского подхода как единственного правопонимания, по мере установления конституционного разделения властей, укрепления самостоятельности судебной власти, распространения компетенции суда на нормотворчество все более получает поддержку точка зрения, признающая судебную практику в качестве источника права. Судебное решение, принятое в результате рассмотрения дела о соответствии закону какого-либо нормативного правового акта, становится также нормотворческчм, так как оно формирует новые права и обязанности субъектов права, устанавливает недействительность, а следовательно, и неминуемую отмену определенных законодательных положений (правил поведения). Таким образом, суд может признать недействующим, например, управленческое решение административного органа. в то время как последний никогда не может признать недействующим судебный акт.
Особое значение в современной судебной практике приобретают дела об оспариваний нормативных актов по мотиву несоответствия их закону. Новизной отличается сам характер данной категории дел, так как объектом судебного обжалования является нормативный акт. При этом судебная защита по таким делам затрагивает публичные интересы неопределенного круга лиц, так как сам нормативный акт распространяет свое действие на неограниченный круг лиц. Посредством рассмотрения таких дел суд общей юрисдикции осуществляет судебный контроль за соответствием оспариваемых нормативных актов другому нормативному акту, который имеет большую юридическую силу и значимость в иерархии нормативных актов.
Характер рассматриваемого спора (дела), а также процедура его рассмотрения предопределяют выявление нормативной природы оспариваемого акта управления. Суд сначала определяет «нормативность» оспариваемого акта управления и соответствующие признаки, так как это имеет важнейшее значение для разграничения компетенции между судами общей юрисдикции и арбитражными судами. Требование о признании незаконным оспариваемого акта, отвечающего признакам нормативного акта, вне зависимости от того, кем оно заявлено: гражданином или юридическим лицом (или гражданами, имеющими статус индивидуального предпринимателя), — рассматривается в суде общей юрисдикции и поэтому неподведомственно арбитражному суду; арбитражному суду подведомственны споры о признании недействительными (полностью или в части) ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, не соответствующих законам и иным нормативным правовым актам и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя, приобретенного в установленном законом порядке (ст. 22 АПК РФ). В соответствии со ст. 24 Арбитражного процессуального кодекса РФ Высший Арбитражный Суд РФ может рассматривать лишь дела о признании недействительными только ненормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ. Таким образом, главным критерием для разграничения компетенции между судами общей юрисдикции и арбитражными судами является выявление нормативной природы оспариваемого акта. Однако необходимо помнить и о существовании других норм, содержащихся в ст.
АПК РФЖ которых говорится, что в случаях, предусмотренных федеральными законами, к подведомственности арбитражного суда могут быть отнесены и другие дела. Например, в соответствии с ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую энергию в Российской Федерации» от 14 апреля 1995 г. допускается оспаривание в арбитражных судах в том числе актов нормативного характера по вопросам регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию, принимаемых государственными органами (федеральной и региональными энергетическими комиссиями).
По замыслу авторов административной реформы, приведению в соответствие федеральному законодательству законов и иных нормативных правовых актов, принимаемых в субъектах РФ, будет способствовать деятельность прокуратур в созданных семи федеральных округах, возглавляют которые заместители Генерального прокурора РФ. На необходимость скорейшего приведения регионального законодательства в соответствие с федеральными законами неоднократно указывалось в выступлениях Генерального прокурора РФ.
Некоторые авторы, отрицательно оценивая современную практику широкомасштабной передачи функций прокуратуры суду, предлагают установить в законе положение, в соответствии с которым принесенный прокурором протест приостанавливал бы действие незаконного, по мнению прокуратуры, правового акта. По сведениям заместителя Генерального прокурора РФ С. Кехлерова, сотни тысяч правовых актов приводятся в соответствие с федеральными законами без судебных процессов; «без прокуратуры с ее надзорными функциями, без ее квалифицированной, бесплатной и оперативной помощи общество может оказаться в очень незавидном положении».
В соответствии с п. 2 ст. 2, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» (в той части, в которой они признаны не противоречащими Конституции РФ постановлением Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г.) судам подведомственны дела по заявлениям прокуроров о признании противоречащими закону правовых актов, на которые распространяется прокурорский надзор. К таким Делам, в частности, относятся дела о признании противоречащими федеральным законам законов субъектов РФ, иных нормативных правовых актов законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, а также нормативных правовых актов федеральных министерств, государственных комитетов служб и иных федеральных органов исполнительной власти.
Судам следует иметь в виду, что, исходя из смысла п. 2 ст. 9, п. 2 ст. 19, п. 1 и 3 ст. 29 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», заявление прокурора о признании противоречащим федеральному закону нормативного правового акта субъекта РФ подается в соответствующий верховный суд республики, краевой (областной) суд, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа, действующий на территории данного субъекта РФ.
Резолютивная часть решения по делу о признании правового акта противоречащим закону должна содержать вывод суда об удовлетворении либо об отказе в удовлетворении заявления прокурора. В случае удовлетворения заявления о признании противоречащим федеральному закону закона субъекта РФ в резолютивной части решения должно быть указано об этом, а также о том, что данный закон признается недействующим и не подлежащим применению со дня вступления решения в законную силу. В случае удовлетворения заявления о признании противоречащим закону иного правового акта (не являющегося законом субъекта РФ) суд признает этот акт недействительным и не порождающим правовых последствий со дня его издания, а если закон, которому противоречит правовой акт, вступил в силу (введен в действие) после издания правового акта — со дня вступления в силу (введения в действие)закона.
Решение по делу о признании противоречащим закону нормативного правового акта или сообщение о таком решении должно быть опубликовано в средстве массовой информации, в котором был опубликован данный нормативный правовой акт, о чем следует указать в резолютивной части решения (ст. 35 Закона РФ «О средствах массовой информации»). В необходимых случаях суд в резолютивной части решения вправе обязать редакцию средства массовой информации опубликовать сообщение о признании недействительным иного правового акта, если он был опубликован данным средством массовой информации.
Решение по делу о признании правового акта противоречащим закону может быть обжаловано и опротестовано в кассационном порядке.
Аналогичные изменения и дополнения в соответствии с п. 2 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 мая 2000 г. № 19 «О внесении изменений и дополнений в некоторые постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации» были внесены в п. 17 постановления Пленума Верховного Суда РФ «О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан» от 21 декабря 1993 г. № 10 (с изменениями и дополнениями, внесенными постановлениями Пленума от 25 октября 1996 г. № 10 и от 14 февраля 2000 г. № 9).
При разграничении юрисдикции или объема компетенции между судами общей юрисдикции, а также между ними и другими судами (например, арбитражными судами) решающее значение имеют содержание и вид нормативного правового акта, поскольку нормативные акты могут отличаться друг от друга по различным основаниям, например по субъектам принятия этих актов, по пределам их действия, по предмету правового регулирования. В судах общей юрисдикции оспариваются нормативные акты (в целом или только их части), которые были приняты государственными органами и должностными лицами как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации; общими судами рассматриваются также споры о нормативных актах, принимаемых органами местного самоуправления и их должностными лицами.
Как свидетельствует практика, число нормативных актов, которые могут быть проверены судами общей юрисдикции, весьма велико, т.е. практически невозможно установить полный перечень нормативных актов, подлежащих контролю общими судами при получении ими жалобы и требования о признании таких актов недействительными. Вместе с тем, возможно, существуют и определенные правила разграничения подведомственности судам жалоб на нормативные правовые акты. В каждом случае следует учитывать положения соответствующих законов, которые устанавливают конкретные изъятия из сферы судов общей юрисдикции (например, когда четко устанавливается юрисдикция Конституционного Суда РФ или арбитражных судов).
В сферу юрисдикции Конституционного Суда РФ входит проверка соответствия Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и органов Государственной власти субъектов РФ (п. «а», «б» ч. 2 ст. 125 Конституции РФ; постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. по делу о толковании отдельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ). Проверка конституционности указанных нормативных актов осуществляется по запросам соответствующих субъектов: Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительства РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ. В их число не входят граждане, организации и прокуроры, поэтому на практике стал все чаще появляться вопрос: имеет ли право гражданин, считающий, что его права и свободы нарушены соответствующими нормативными правовыми актами (названными в ст. 125 Конституции РФ), обратиться в суд. Самый общий ответ на данный вопрос содержит ч. 2 ст. 46 Конституции РФ: решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Более того, в самой Конституции РФ не содержится никаких изъятий из данной нормы, обеспечивающей судебную защиту прав и свобод граждан.
На практике встречаются случаи, когда прокуроры отказывают гражданину в ознакомлении с непосредственно затрагивающими его права и свободы материалами проводимой прокуратурой проверки, предметом которой является законность действий органов государственного или муниципального управления. Постановлением Конституционного Суда РФ' по делу о проверке конституционности п. 2 ст. 5 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина Б.А. Кехмана от 18 февраля 2000 г. № 3-П признан не соответствующим Конституции п. 2 ст. 5 ФЗ «о прокуратуре Российской Федерации», так как по смыслу, придаваемому ему правоприменительной практикой, он во всех случаях приводит к отказу органами прокуратуры в предоставлении гражданину для ознакомления материалов, непосредственно затрагивающих его права и свободы, без предусмотренных законом надлежащих оснований, связанных с содержанием указанных материалов, и препятствует тем самым судебной проверке обоснованности такого отказа.
К компетенции судов общей юрисдикции не относится проверка соответствия указанных нормативных актов Конституции РФ (речь идет о федеральных законах, нормативных актах Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, конституциях республик, уставах, а также законах и иных нормативных актах субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ). Вместе с тем едва ли можно исключить необходимость проверки соответствия нормативных актов ниже уровня федерального закона иному, имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции РФ: например, проверка соответствия федеральным законам постановлений Правительства РФ, региональных законов.
Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции РФ конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ лишь в случае обращения в этот суд строго определенных в законе субъектов, если заявитель считает указанные нормативные акты не подлежащими действию из-за их неконституционности либо подлежащими действию вопреки официально принятому решению федеральных органов государственной власти, высших государственных органов субъектов РФ или их должностных лиц об отказе применять и исполнять их как не соответствующие Конституции РФ. Основанием к рассмотрению дела в Конституционном Суде является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции РФ нормативный акт.
Если заявитель при соблюдении правил о судебной подсудности обращается в суд общей юрисдикции с требованием о признании нормативного акта недействительным по мотивам несоответствия его нормативным актам более высокой юридической силы, то суд обязан принять такое заявление.
Инициаторами разрешения дела Конституционным Судом РФ могут являться как граждане, так и организации, подавая свои жалобы на нарушение конституционных прав граждан законом, примененным по конкретному делу. Следует отметить, что, несмотря на отсутствие закона, в котором прямо бы устанавливалось право организаций обжаловать в суд нормативные акты органов государственной власти автономных округов и республик в составе РФ, организации также являются субъектами оспаривания нормативных актов в суде. Это можно обосновать конституционными положениями о равенстве всех субъектов РФ, так как законодательством устанавливается право организаций на судебное обжалование нормативных актов их органов государственной власти. Важным основанием являются также ст. 3, 4 1 ПК РСФСР, которые определяют право организаций на судебную защиту по подведомственному суду делу.
В соответствии со ст. 13 ГК РФ нормативный акт может быть признан судом недействительным в случаях, предусмотренных законом. Из федеральных нормативных актов, проверка конституционности которых отнесена к компетенции Конституционного Суда РФ, только нормативные акты Правительства РФ в соответствии со ст. 23 ФКЗ 0 Правительстве Российской Федерации» могут быть обжалованы в Д. Поэтому разрешение дел о проверке конституционности нормативных актов Правительства РФ относится также к компетенции судов общей юрисдикции. Однако проверка конституционности федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации и Государственной Думы относится к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ.
В отличие от федеральных все нормативные акты органов государственной власти субъектов РФ, включая конституции (уставы) этих субъектов Федерации, могут проверяться судами общей юрисдикции на предмет их соответствия нормативным актам более высокой юридической силы (в том числе и Конституции РФ) по инициативе граждан, организаций и прокуроров. Юридическими основаниями для такого понимания являются:
ст. 5, 46, 125 Конституции РФ;
ст. 36, 40, 84, 85 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»;
ФЗ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. (в ред. ФЗ от 14 декабря 1995 г.);
ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. (в ред. ФЗ от 29 июля 2000 г.);
гл. 24 ГПК РСФСР.
В постановлении Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. отмечается, что как общие, так и арбитражные суды не имеют права осуществлять проверку соответствия перечисленных в ст. 125 (и. «а», «б» ч. 2) Конституции РФ нормативных актов ниже уровня федерального закона иному, имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции РФ, в связи с отсутствием у этих судов установленных федеральным конституционным законом таких полномочий. Таким образом, подобное оспаривание нормативных актов недопустимо в судах общей юрисдикции до принятия соответствующего федерального конституционного закона, в котором будут установлены как возможность их оспаривания в общих судах, так и сама процедура судебного нормо-контроля. В литературе высказывается справедливое мнение, что отсутствие такого федерального конституционного закона не должно означать ограничения конституционного права на судебную защиту граждан (или юридических лип), а также исключения оспариваний соответствия нормативных актов ниже уровня федерального закона иному, имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции РФ, и судах общей юрисдикции и невозможности проверки их
законности в порядке гражданского судопроизводства после вступления в силу указанного постановления Конституционного Суда РФ.
В судах общей юрисдикции могут быть обжалованы нормативные акты федеральных министерств, государственных комитетов, служб, надзоров, агентств и других ведомств, затрагивающие права и интересы граждан (или юридических лиц) как в целом, так и в отдельных положениях. В этих судах могут быть обжалованы различные по виду и содержанию нормативные акты указанных федеральных органов исполнительной власти: приказы, правила, инструкции, постановления, положения, распоряжения.
Проверка законности нормативных актов федеральных органов исполнительной власти осуществляется по различным основаниям, например: по порядку издания и опубликования оспариваемых нормативных актов (нормативный акт не прошел государственную регистрацию); по смыслу и соответствию оспариваемого нормативного акта нормативным актам большей юридической силы (нормативный акт не соответствует смыслу нормативных положений конкретного закона).
ГПК РСФСР (ч. 3 ст. 116) устанавливает подсудность Верховному Суду РФ дел об оспариваний нормативных актов федеральных министерств и ведомств, касающихся прав и свобод граждан. Вместе с тем, учитывая принцип равного права на судебную защиту граждан и организаций, Верховный Суд РФ принимает к своему производству и рассматривает такие дела и по заявлениям организаций'. О правильности такой позиции Верховного Суда РФ свидетельствует, например, и положение ст. 23 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», в котором указывается на возможность судебного обжалования нормативных актов Правительства РФ не только для граждан, но и для организаций.
Рассматривая заявление о признании нормативного акта недействительным, суд должен в первую очередь выяснять соответствие (степень, объем соответствия) этого акта закону. В своем решении суд либо устанавливает незаконность (недействительность) нормативного акта, либо отказывает в удовлетворении заявленного требования. Решение Да об удовлетворении заявления о признании нормативного акта недействительным из-за его несоответствия положениям закона означает не только невозможность дальнейшего действия данного норма-явного акта (он утрачивает юридическую силу), но и то, что этот акт. Рождает правовых последствий с момента его издания. С момента вступления в законную силу решения суда о признании индивидуального или нормативного акта либо отдельной его части незаконными в соответствии с ч. 3 ст. 239 ГПК РСФСР этот акт или его отдельная часть считаются недействующими. До вступления решения суда в законную силу нормативный акт юридически считается действующим. Однако после вступления решения в силу нормативный акт юридически становится недействительным, т.е. не порождающим правовых последствий с момента его издания. Гражданский кодекс РФ (ч. 2 ст. 13) устанавливает, что в случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению и защите. В литературе указывается на типичную судебную ошибку, когда суды вместо вывода в решении о признании акта недействующим (недействительным) указывают на его отмену, так как отмененный акт юридически считается действующим до его отмены.
После вступления решения суда в законную силу для других лиц, которые не были инициаторами судебного обжалования, пути для вторичного обжалования оспоренного нормативного акта в суде общей юрисдикции закрываются. Тем самым повышается роль и значимость судебного решения по спорам о соответствии закону нормативных актов, принимаемых различными органами государственной исполнительной власти.
В судебной практике встречаются и будут встречаться в будущем проблемы оспаривания нормативных актов, которые пока не нашли законодательного регулирования. Например: вправе ли суд при оспариваний только части нормативного акта проверить по своей инициативе законность той части акта, которая заявителем не оспаривается? Связан ли суд при вынесении решения теми основаниями или доводами заявителя, которые им заявлены, или суд по своей инициативе должен выяснять и другие основания, при наличии которых нормативный акт может быть признан недействительным?
При рассмотрении дела суд должен в каждом случае проявлять активность в выяснении степени соответствия оспариваемого акта (части акта) законам. Поэтому суд должен исследовать и оценить все основания, по которым данный нормативный акт может быть признан незаконным. При рассмотрении вопроса о законности отдельных частей нормативного акта и в случае признания их недействительными суд не должен оставлять без внимания и другие части нормативного акта (хотя они и остаются законными), поскольку в силу признания недействительными некоторых частей нормативного акта реальный практический смысл и значимость всего акта утрачивается.
Рассмотрение подобных дел имеет ряд процессуальных особенностей Прежде всего заметим, что в настоящее время широко распространено мнение о том, что дела об оспариваний в судах общей юрисдикции нормативных актов на предмет их соответствия законам должны основываться на общих правилах гражданского судопроизводства — правилах искового производства', которые содержат несколько особенностей процессуального характера, находящихся в различных законодательных актах.
В литературе существует также другой взгляд: указанные споры должны рассматриваться в порядке производства, применяемого при рассмотрении жалоб на действия различных государственных органов, учреждений, организаций, должностных лиц по Закону РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. Данный специальный порядок, включенный специально в гл. 24 ГПК РСФСР, входит в систему производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений, и включает в себя общие правила Гражданского процессуального кодекса с учетом изъятий и дополнений, установленных Законом РФ от 27 апреля 1993 г. и указанной главой ГПК РСФСР. В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону» (с изменениями и дополнениями от 25 октября 1996 г.) дела об оспариваний нормативных актов не относятся к делам по жалобам на действия органов власти, управления, должностных лиц по Закону РФ от 27 апреля 1993 г. и на них не распространяется установленный специальный порядок производства.
Действительно, возбуждение производства по делу об оспариваний нормативного акта может осуществляться с целью защиты прав и интересов не только граждан, но и юридических лиц, в отношении которых Закон РФ от 27 апреля 1993 г. не применяется. Более того, при оспариваний нормативного акта речь идет об обеспечении публичных интересов, т.е. не только интересов лиц, обратившихся в суд с соответствующим заявлением, но и интересов неопределенного круга лиц, не обратившихся в суд с аналогичными заявлениями, но в отношении которых оспариваемый акт действует совершенно одинаковым образом. Дела же об обжаловании действий и решений органов публичной власти и должностных лиц по Закону РФ от 27 апреля 1993 г. рассматриваются судами с целью обеспечения индивидуальных интересов; данная судебная процедура создана для обжалования конкретных действий или решений органов публичной власти и их должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан.
Рассмотрение дел об оспариваний законности нормативных актов в судах общей юрисдикции должно основываться на правилах общего искового производства, так как в указанном постановлении Пленума Верховного Суда РФ (п. 4) определяется, что эти дела рассматриваются в соответствии со ст. 231, 232 ГПК РСФСР единолично по общим правилам ГПК с теми изъятиями и дополнениями, которые установлены законами Российской Федерации. Однако Гражданский процессуальный кодекс не предусматривает в отношении дел об оспариваний нормативных актов иного специального порядка, который включал бы указанные специальные изъятия и дополнения в рамках производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений. Более того, в России не приняты и специальные законы, которые устанавливали бы особый порядок производства в судах общей юрисдикции по делам об оспариваний законности нормативных актов.
Гражданский процессуальный кодекс (ст. 116) устанавливает, что дела об оспариваний нормативных актов федеральных органов исполнительной власти рассматриваются по первой инстанции Верховным Судом РФ. Как новое законодательство, так и действовавший ранее Закон РСФСР «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» (ст. 60) определяют, что дела о признании недействительными нормативных актов государственной власти краевого (областного) уровня подсудны краевому (областному) суду. Заявление о признании недействительным нормативного акта городского органа власти или управления должно быть рассмотрено по первой инстанции в судах общей юрисдикции этих субъектов РФ. Таким образом, в некоторых случаях возникает потребность в анализе соответствующих материальных законов, а не законов, содержащих процессуальные нормы.
Важным видом судебного контроля за законностью правовых актов и эффективной формой защиты конституций (или уставов) субъектов РФ является деятельность конституционных (уставных) судов в субъектах Российской Федерации. Несмотря на то что права субъектов РФ на создание конституционных (уставных) судов в соответствующих субъектах РФ законодательно установлены, процесс их формирования идет чрезвычайно медленно. Можно согласиться с мнением, что органы законодательной власти субъектов РФ не желают устанавливать судебный контроль за их законотворческой деятельностью.
Недооценка важности конституционных (уставных) судов в субъектах РФ может привести к бесконтрольному развитию противоречивого регионального законодательства, не подчиненного контролю судебных органов. Создание конституционных (уставных) судов позволит обеспечить полный судебный контроль за различными правовыми актами, в том числе и за актами, принимаемыми органами местного самоуправления. В настоящее время нормативные акты органов местного самоуправления в области экономики, финансов, управления собственностью находятся вне сферы судебного контроля, так как споры, связанные с этими правовыми актами, неподведомственны судам общей юрисдикции и арбитражным судам. Все это обусловлено конституционным установлением особого статуса местного самоуправления и его органов, которые, как известно, не входят в систему исполнительной власти России. Судебный контроль за соответствием нормативных правовых актов местного самоуправления федеральному законодательству и законодательству субъектов РФ не может осуществляться федеральными судами, потому что это не закреплено в действующем процессуальном законодательстве (например, в ГПК РСФСР и АПК РФ). Согласно действующему законодательству судебный контроль судов общей юрисдикции может осуществляться лишь по отношению к нормативным и индивидуальным актам органов местного самоуправления, которые затрагивают права и свободы граждан; т.е. суды рассматривают жалобы граждан на действия и решения органов местного самоуправления и их должностных лиц. Арбитражный суд может также рассматривать споры, возникающие в связи с изданием органами местного самоуправления индивидуальных нснормативных актов, касающихся экономических вопросов. В настоящее время отсутствуют реальные юридические механизмы приведения в соответствие с федеральными и региональными законами многих нормативных правовых актов, принятых органами местного самоуправления. Восполнить такой пробел могли бы конституционные (уставные) суды в субъектах РФ. Следует согласиться с мнением, согласно которому создание конституционных (уставных) судов в субъектах РФ и отнесение к их компетенции проверки правовых актов органов государственной власти субъекта Федерации, нормативных актов функционирующих в субъектах Федерации территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, уставов муниципальных образований, нормативных актов органов местного самоуправления позволит в судебном порядке в рамках установленной судебной процедуры отменять незаконные акты, противоречащие конституциям и уставам субъектов РФ.
Вместе с тем Верховный Суд РФ, ссылаясь на ст. 46 Конституции РФ, гарантирующую каждому судебную защиту его прав, в течение нескольких лет расширял сферу подведомственности судов общей юрисдикции, которые принимали к своему производству соответствующие дела. Это происходило при отсутствии правового регулирования порядка рассмотрения споров, связанных с выяснением соответствия нормативных актов органов государственной власти и органов местного самоуправления субъектов РФ законодательству Российской Федерации и законодательству ее субъектов. Суды общей юрисдикции, ссылаясь на руководящие разъяснения Верховного Суда РФ, принимали к своему производству указанные дела. Поэтому в настоящее время можно услышать и мнение, согласно которому в условиях расширительного толкования подведомственности судам общей юрисдикции споров, связанных с выяснением законности нормативных актов органов власти и органов местного самоуправления в субъектах РФ и степени их соответствия конституциям или уставам соответствующих субъектов РФ, нецелесообразно создавать специальные конституционные (уставные) суды. Вместе с тем Конституционный Суд РФ в постановлении от 16 июня 1998 г. по делу о толковании отдельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ указал, что устранение неконституционного закона из системы правовых актов не может быть достигнуто ни путем разрешения дел в порядке гражданского, административного или уголовного судопроизводства, ни путем разъяснений по вопросам судебной практики, которые в соответствии со ст. 126 и 127 Конституции РФ дают Пленумы Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ. Указанные инстанции не вправе определять при разрешении конкретных дел не установленный в Конституции РФ или другом федеральном конституционном законе иной порядок обеспечения применения Конституции РФ. Таким образом, в условиях отсутствия федерального регулирования процедуры судебной проверки соответствия конституциям и уставам субъектов РФ нормативных актов их органов власти, уставов муниципальных образований и нормативных актов органов местного самоуправления наиболее правильно выходом является законодательное регулирование данного вопроса на уровне субъектов РФ, т.е. принятие в них специальных законов о конституционных (уставных) судах субъекта РФ. Создание таких судов будет направлено и на обеспечение судебной защиты местного самоуправления. В Заключении но результатам парламентских слушаний «О ходе реализации концептуальных положений судебной реформы в Российской Федерации» от 24 декабря 1998 г. Совет Федерации Федерального Собрания РФ рекомендовал органам государственной власти субъектов РФ ускорить создание конституционных (уставных) судов субъектов РФ, предусмотренных ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», а также обобщать и учитывать опыт действующих конституционных (уставных) судов субъектов РФ.
2.5.3.6.2. Административный порядок обжалования. Многие российские федеральные законы содержат нормы, устанавливающие для граждан и юридических лиц возможность обжалования действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц, нарушающих их права и законные интересы. В настоящее время действуют специальные нормативные акты, детально устанавливающие процедуру административного обжалования, например: «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. с изменениями и дополнениями от 4 марта 1980 г. и от 2 февраля 1988 г.); Инструкция о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан в органах федеральной службы безопасности Российской Федерации (утв. приказом ФСБ РФ от 4 декабря 2000 г. № 613); Инструкция о порядке рассмотрения предложений, заявлений, жалоб и организации приема граждан в федеральных органах правительственной связи и информации (утв. приказом ФАПСИ при Президенте РФ от 27 марта 2000 г. № 60. В специальной литературе можно обнаружить полезные советы и по формированию новых органов, и по установлению правового статуса должностных лиц, обеспечивающих права и свободы граждан.
Большая часть всех административно-правовых споров разрешает в административном (внесудебном) порядке. Гражданин направляет свою жалобу в соответствующий вышестоящий орган управления по отношению к органу (должностному лицу), принявшему неблагоприятное, по мнению гражданина, для последнего решение. Данный способ разрешения административно-правового спора представляет собой часть управленческой деятельности, так как вышестоящее должностное лицо, рассматривая жалобу гражданина, осуществляет обычные контрольно-надзорные функции, распространяемые на всю систему и структуру подчиненных ему органов, организаций, должностных лиц государственных и муниципальных служащих. В результате такого рассмотрения вышестоящий орган (или должностное лицо) принимает по жалобе решение, в котором устанавливается законность, обоснованность и целесообразность обжалуемого решения или действия подчиненного должностного лица или самого органа управления. Здесь также налицо действие важного административно-правового метода регулирования общественных отношений, а именно при рассмотрении спора реализуются правоотношения «власти — подчинения», несмотря на то что административно-правовой спор возник при реализации отношений «горизонтального» типа (т.е. во взаимоотношениях не подчиненных друг другу субъектов).
Целесообразно обратить внимание и на возможности административного контроля за нормативными правовыми актами, принимаемыми в муниципальных образованиях органами местного самоуправления. Учитывая современную конституционную модель местного самоуправления в России, государство, его органы и должностные лица имеют ограниченные полномочия в области осуществления административного контроля. Государственные органы не вправе отменять принятые органами местного самоуправления нормативные правовые акты, так как органы местного самоуправления не подчиняются государственным органам, и при формировании структуры муниципального управления, а также решении в рамках установленной компетенции вопросов местного значения являются самостоятельными. Только соответствующие суды (суды общей юрисдикции, Конституционный Суд РФ, конституционные (уставные) суды субъектов РФ) могут принять решение о недействительности (незаконности) указанных актов, если в судебном процессе будет доказано наличие норм, противоречащих конституционным положениям или законам. Законность нормативных правовых актов муниципальных образований может обеспечиваться и при осуществлении процедуры государственной регистрации уставов муниципальных образований; в этом случае в регистрации может быть отказано по мотиву противоречия положений устава Конституции, федеральным законам или законам субъекта РФ.
«все книги «к разделу «содержание Глав: 59 Главы: < 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. >