Вместо введения

Создание основ административного права является исключительной заслугой административно-правовой науки, которая на определенном историческом отрезке выделилась из науки об управлении в самостоятельную дисциплину. Наука административного права — это теоретические положения и методологические основы, обеспечивающие процесс изучения, исследования, анализа и разработки предложений, рекомендаций и концепций по вопросам правового регулирования отношений в области организации и функционирования публичного управления.

Наука административного права, являющаяся частью публичного Права, — одна из самых молодых наук. Как самостоятельная область научного познания она берет свое начало в теории разделения властей и в теории правового государства. Административно-правовая наука является результатом и одновременно частью так называемого рационального опытного знания, развившегося на Западе уже в Новое время. Государство возникло там как «механическое» и рациональное явление, которое, проявляясь в различных видах и формах, сначала сводилось к небольшому числу основных функций. С точки зрения общественной практики и потребностей все государственные жизненные ситуации были предсказуемы; они подвергались исчислению и были управляемы в соответствии с действующим законом, правовыми нормами. На этой основе наука об управлении в XVII в. развивалась прежде всего как камеральная и полицейская наука.

В настоящей книге будут анализироваться история развития и сущность английского, французского, австрийского и немецкого административного права; в этих странах зародились и административное право, и соответствующая научная отрасль. Существует мнение, что страны, внедрившие у себя административное право, подразделяются на два типа: 1) Франция и страны, заимствовавшие ее правовую систему; 2) страны, в которых преобладает влияние германского права. Этим двум типам государств противостоят страны, игнорирующие автономию административного законодательства (например, США, Великобритания, другие страны с англосаксонскими правовыми традициями).

В эпоху абсолютизма наука административного права «избежала» научного анализа и теоретического подхода в изучении своего предмета, составляющих ее частей и соответствующих общественных отношений. В то время государство представлял господин (царь, король, князь, властитель). Его воля и считалась законом, а действия и мероприятия не были связаны нормативными правилами (законодательными установлениями). Отсутствовал и предмет административного права, ибо управленческая деятельность осуществлялась без всякого нормативного регулирования. Следовательно, систематической административно-правовой науки в период абсолютизма создано не было. Предпосылки для создания самостоятельной и систематической управленческой науки (науки управления, или административного права) отсутствовали, так как в эпоху монархического абсолютизма не существовало ни сформированной системы разделения властей, ни административно-правового порядка, в рамках которого были бы установлены правовым путем субъективные права индивидуумов по отношению к государственной власти.

Начало развитию науки административного права положила камералистика — наука о финансах, экономике, хозяйстве, управлении (так называемая старая камералистика)3. Корни этой старейшей науки уходят в шестнадцатое столетие. Повышенная потребность в финансах для содержания двора (государства), чиновничества и военных, а также развитие меркантильной экономической политики выступили главными причинами становления научных знаний и представлений в областях, изучаемых камералистикой. М. Оссе (1506—1557) показал в своем политическом завещании (тестаменте от 1556 г.) образец правительства и управления территориального государства эпохи времен Реставрации. Г. Обрехт (1547—1612) в сочинении «Пять различных секретов политики при определении на службу, содержании и увеличении хорошей полиции» (1617 г.) составил проект всеобщей программы управления, в которой в качестве предмета управления впервые были показаны общественные отношения и взаимоотношения индивидуумов с государством, управленческими органами, полицейскими учреждениями.

Камеральная наука (которая считалась в ту эпоху также полицейской наукой) выработала свой инструментарий изучения управления, его структурную организацию и процесс совершенствования. Будучи политической по сути, камеральная наука учитывала также учение об экономике и о государственных финансах. На созданных теоретических основах возникла и новая наука административного права девятнадцатого столетия.

В средневековых европейских университетах в камералистику входил целый пакет административных и экономических дисциплин. Король Пруссии Фридрих Вильгельм I учредил в г. Галле и во Франкфурте-на-Одере первую кафедру камералистики. С ее введением в университетское образование молодая наука в XVIII в. получила дальнейшее развитие и распространила свой предмет изучения на все связанные с государственной политикой важнейшие дисциплины, особенно на экономическую науку, политику, полицейскую науку, науку о финансах, аграрную науку, мануфактурное дело и горное строительство (получив название «новая камералистика»). Научное значение этого учения стало расти, и уже вскоре кафедры камеральной науки были образованы и в других университетах Европы (например, в Вене в 1752 г. и Гёттингене в 1755 г.). Со второй половины XIX в. камералистика стала преподаваться и в университетах России.

В XVIII в. бурное развитие науки управления сопровождалось ростом числа научных трудов по проблемам управления, которые в меньшей степени имели научно-систематический характер, в большей — практически-инструментальный. В литературе анализировались прежде всего вопросы повышения «эффективности» управления с целью усиления и распространения государственной власти, повышения собираемости налогов и сборов, поддержки хозяйства и общего благосостояния. В качестве правового наименования государственного обеспечения «хорошего порядка» в обществе служил термин «власть полиции». Полицейская власть также понималась при этом как осуществление заботы о благосостоянии общества. Практически до XIX в. назначением полицейской государственной деятельности считалось обеспечение «счастья граждан»', безопасности и благосостояния. Соответственно этому с термином «полиция» идентифицировалось внутреннее управление (за исключением управления финансами). Поэтому и литература по управлению именовалась «полицейской наукой», она составляла комбинацию из описаний управленческих дел (случаев, мероприятий) и изданных в связи с этим инструкций и практических указаний но осуществлению административных действий.

С развитием управления в важную правовую отрасль постепенно превращалось и административное право. Оно вырабатывало свою терминологию и создавало специальные правовые нормы» систему категорий, устанавливало формы и методы деятельности. Одновременно административное право представлялось и в качестве самостоятельной юридической дисциплины, которая стала предметом отдельной юридической доктрины.

С точки зрения современного административиста-правоведа, едва ли можно назвать эту доктрину адекватной нынешнему уровню познания и развития административно-правовой теории. В ту историческую эпоху, очевидно, было совершенно невозможно систематически изложить понятийную систему административного права, так как оно оставалось во многом произвольным и весьма упрощенным по форме, процедурам и способам применения. Поэтому использование терминов «камеральное право» (право, регулировавшее дворцовое и в широком смысле государственное хозяйство) и «камеральная наука» является в данном случае предпочтительным при определении административного права того времени и при его сравнении с современным административным правом, которое в XVII—XVIII вв. особенно быстро развивалось во Франции, Пруссии, Голландии и Швеции. В этих государствах удалась попытка сформировать сравнительно эффективное управление и административную систему. Например, шведская коллегиальная администрация, оптимально организованная в 1634 г. и включавшая пять коллегий, явилась образцом администрации и для других европейских стран; во Франции быстро создавались и развивались полицейские учреждения. По шведскому образцу Петром I была организована российская система управления (администрация). Полицейские учреждения в России, созданные Петром I, наблюдали за порядком в общественных местах, заботились об освещении улиц в ночное время, вели борьбу с нарушениями, следили за соблюдением санитарных требований, выполняли функции во многих других сферах, даже в семейных делах.

В процессе дальнейшего развития камералистики происходило одновременное обособление входящих в нее дисциплин. Наиболее значимым при формировании самостоятельной науки административного права явилось выделение из камералистики полицейского права. Главными представителями полицейской науки того исторического периода были И. Юсти (1717—1771) и Е. фон Зонненфельс, который внес большой вклад в улучшение работы полиции, пенитенциарных учреждений и финансовой сферы. Юридические наработки были собраны Г. фон Бергом в семитомном «Справочнике германского полицейского права» (1799—1806). И. Юсти впервые в то время подчеркнул необходимость такого разделения в своей работе «Основы (принципы) полицейской науки»' (1756); с 1758 по 1764 г. ученый опубликовал труды по денежной системе, государственным финансам, промышленным предприятиям, церковному имуществу. Таким образом постепенно создавались предпосылки для самостоятельного научного исследования вопросов полицейской науки. Поддерживал такой подход к развитию этой науки и государствовед из Гёттингена И. Пюттер (1725—1807). Более того, он попытался показать место полицейской науки в системе публичного права и описал полицейскую власть как задачу защиты общества от опасностей, при этом содействие благосостоянию общества не должно было быть делом полиции, как это считалось ранее. И. Пюттер изучал также историю управления времен империи.

главные со черты, т.е. те сферы общественных отношений, которые объединены полицейской деятельностью. В разработанной им системе ученый выделил 11 частей той материи, в которой применяется полицейская деятельность: религия; обычаи; здравоохранение; питание; публичный порядок и спокойствие (мир); дорожное хозяйство; торговля; мануфактура (производство); служебный персонал; поденная работа (т.е. работа тех, кто продавал свою рабочую силу на один день).

В конце XVIII — начале XIX в. Г. Берг (1765—1843) систематически переложил старое учение о полиции на принципы политико-правовых категорий, выработанных И. Пюттером, т.е. им была заложена основа научно-правовой разработки соответствующей правовой материи. Обоснование принципа правового государства оказало воздействие и на понимание управления, которое обозначалось тогда термином «полиция». Попытку ограничения полицейской деятельности в соответствии с принципом правового государства предпринял Г. Берг в «Справочнике германского полицейского права», в котором он редуцировал понятие полиции до уровня обеспечения безопасности.

Новое содержание понятия «полиция» было обусловлено проникновением в сферу управления новых знаний и вытекало из государственно-правовых представлений просветительской философии. Следовательно, в конце XVIII в. полицейская наука стала изменяться под воздействием гуманистических идей, т.е. произошел переход к «либеральному мышлению», характерному для правового государства.

Самостоятельность административно-правовой науки

После распада Священной Римской империи нарождающийся ранний конституционализм создал важные предпосылки для обоснования и выделения самостоятельной административно-правовой науки в том виде, в котором она нашла свое современное понимание. Переход в XIX в. развитых европейских стран от аграрного хозяйства к индустриализации обусловил быстрое развитие населенных пунктов и их укрупнение. Концентрация больших групп людей на ограниченном пространстве уменьшала возможность самообеспечения людей при удовлетворении их потребностей. Следствием этого стало проведение глубоких социальных и экономических перемен, появление новых задач публичного управления, осуществление правовых реформ, развитие правоведения, законодательства, применения права, а также внедрение в практику государственного строительства и управления нормативных нововведений.

Огромное значение в истории развития правоведения той эпохи и его методов имели такие страны, как Италия, Франция и Германия. Что касается Италии, то в первой половине XIX в. значение правоведения здесь снизилось, а в Германии, напротив, повысилось, причем настолько, что эта страна стала лидировать в разработке догматики права вообще и административного права в частности. Германское правоведение стало в ту эпоху образцом для других стран Европы, исключая Англию и Францию.

Административное право в те годы развивалось соответственно общим тенденциям понимания и развития права, всей правовой системы и законодательства. Главнейшим фактором в этом процессе явилась критика методов правоведения, используемых естественным правом. Уже в XVIII в. было замечено, что идеология естественного права несла с собой опасность для проведения хорошо взвешенной правовой политики. Решающую роль в критике естественного права сыграл И. Кант (1724—1804). В начале XIX в. в Германии была образована так называемая историческая школа, которую возглавлял Ф. фон Савиньи (1779—1861), пришедший путем анализа фактического исторического процесса развития права к классическому римскому праву III в., т.е. к констатации исторической взаимосвязи германского права XVIII в. с римским правом. Ученые стремились показать, что исходное германское право стоит на таком же высоком уровне, что и римское право. Историческая школа рассматривала действующее право как результат обобщенного опыта прошедших времен. Таким образом, налицо была возможность, используя исторические методы, получать новые знания и более глубоко понимать правовые положения прошлых эпох. Однако эти методы оказались малопригодными для решения проблем, возникших в более позднее время в промышленном обществе XIX в.

Итак, исходным пунктом дальнейшего развития правоведения стало существующее (применяемое) право — позитивное право. Позитивистский взгляд на право совпадал по направленности с принципами либерального правового государства, в рамках которого являлась нормой обязательность действия права как для граждан, так и для «власть имущих» в государстве и обществе. Перед правоведами встала задача по созданию системы и категорий, благодаря которым действующее право было бы понятным, четким, систематизированным, а его общие принципы могли бы использоваться для толкования отдельных источников или частных правовых случаев.

В XIX в. развитие учения об управлении достигло апогея под воздействием научных представлений о предмете управления выдающихся ученых Р. Моля (1799-1875) и Л. Штейна (1815-1890). Система управления либерального правового государства характеризуется разделением властей, сокращением задач государства (и вместе с этим задач управления), «связыванием» законом административной власти правителей и установлением субъективных правовых позиций каждого индивидуума по отношению к государственной власти. Таким образом, с образованием государственно-правового порядка и новых общественных отношений началось формирование предпосылок для создания науки административного права. Сначала эта наука называлась «государственно-правовой наукой» (наукой государственного права), что показывало ее взаимосвязь как с государственным правом, так и с публичным правом.

Л. фон Штейн (Штейн) был выходцем из Дании и преподавал в университете в г. Киль. Главная его работа — монография «Теория государственного управления». На основе его предложений были осуществлены важные преобразования в организации министерств, заменивших коллегиальные учреждения, в наборе и подготовке служащих и организации управленческого персонала. Одним из ближайших учеников Л. Штейна был австриец Л. Гумплович (1838—1909), который исследовал вопросы административного права с точки зрения политики, социологии и общей характеристики управления. Л. Гумплович был представителем социологической разработки вопросов административной науки (историко-сравнительное и социологическое направление). Ученый считал, что государство представляет собой организацию господства; возникновение государства является следствием столкновения социальных групп, сильнейшая из которых подчиняет себе более слабые. Вместе с этим Л. Гумплович полагал, что с развитием цивилизации, повышением культуры общества отношения силы среди социальных групп претерпевают постепенное изменение в пользу большей гуманности, что приводит и к гуманизации права, правового порядка, к установлению в государстве справедливых отношений.

Административное право отделилось от науки государственного, права в качестве самостоятельной части дисциплины публичного права в результате длительного и противоречивого процесса развития. Однако еще до того, как соответствующие предпосылки привели к развитию специфической административно-правовой науки, основы ее развития были заложены в трудах Р. фон Моля и Л. Штейна. Особую роль в данном процессе развития сыграли работы Р. Моля «Государственное право королевства Вюрттемберг» (1829—1831) и «Науки о полиции по принципам правового государства» (1832—1833). В первом произведении было исчерпывающе представлено вюрттембергское административное право того времени. Ученый сделал попытку разграничить государственное и административное право; соответственно и книга имела разделы, посвященные «государственному праву» и «административному праву». Р. фон Моль показал в ней свое видение государства как правового государства. По его мнению, задачей правового государства является обеспечение возможности каждому отдельному лицу достигать поставленных им разумных целей посредством установленного властью порядка и в его рамках; защита от несправедливости должна осуществляться юстицией, а обеспечение помощи должно находиться в компетенции полиции. Государство, которое достигает такой цели, Р. фон Моль назвал правовым государством. Вместе с тем в его трудах научная разработка важнейших для того времени проблем отставала от чистого описания соответствующей материи. На создание научного обоснования причин выделения предмета науки административного права и были направлены усилия представителей западноевропейской науки того времени.

Развивая административное право, Р. фон Моль отдавал особое предпочтение исследованию либеральных задач управления. Он требовал обязательного учета старой наукой полицейского права положений конституционализма и ограничивал полицейскую деятельность принципами правового государства. Л. Штейн особо подчеркивал наличие у управления социальных целей.

Предпосылкой выделения нового административного права послужило появление уже в XVII—XVIII вв. новой кадровой профессиональной категории, т.е. чиновников. В те времена сильной центральной государственной власти требовался корпус профессиональных администраторов, который послушно и качественно исполнял бы свои задачи. Возникновение чиновничества с его верностью закону, беспристрастностью и деловитостью являлось важным условием формирования буржуазного правового государства. В XIX в. произошло дальнейшее укрепление бюрократии, необходимой для выполнения зарождавшегося в то время «управленческого государства».

С превращением тоталитарного «полицейского государства» в буржуазное правовое государство и благодаря идеям Просвещения и Великой французской революции возник новый взгляд и на административное право: управление должно основываться на законе; оно осуществляется при непременном учете прав и обязанностей граждан по отношению к государству и его органам; административные положения уже не могут произвольно изменяться, как это было ранее.

Буржуазное правовое государство, проводя разделение властей и признавая защищенную законом свободу индивидуума, обеспечило принципиальные условия развития систематической административно-правовой науки. Так как теперь имела место определенная регламентация полномочий и компетенции государственных органов и были определены публично-правовые отношения между государством и гражданами, то появлялась надежда на реальное юридическое установление и систематизацию административного строительства и управленческих действий.

В середине XIX в. полицейское право обеспечивало общественную безопасность, порядок, борьбу с правонарушениями. Проявлением подобного подхода к полицейскому праву явилась законотворческая деятельность в некоторых европейских государствах. Например, в южно-германских государствах (в отличие от Пруссии) в XIX в. существенную роль играло законодательство при переходе к государственно-правовому понятию полиции. В таких государствах, как Бавария (в 1861 г.), Баден (в 1863 г.) и Вюрттемберг (в 1871 г.), были изданы так называемые уголовные кодексы полиции, устанавливавшие частью уголовно наказуемые запреты, частью полномочия по изданию распоряжений, в которых могли предусматриваться предписания о запретах или полномочия по принятию мер в каждом конкретном случае.

В эпоху конституционализма (конституционного государства, или конституционных форм правления) сущность полиции определялась в собственном, «материальном» смысле как функция публичного управления по защите общественной безопасности и порядка и ликвидации возникающих опасных ситуаций. Это понимание осталось практически неизменным до настоящего времени. Таким образом, и сегодня полиция в материальном смысле — это государственная деятельность, направленная на защиту общества в целом и каждого гражданина в отдельности от опасностей, которые угрожают безопасности и общественному порядку. Однако если выполнение этой задачи сопряжено с воздействием на общество, с ограничением прав и свобод граждан, применением мер принуждения, то необходимо специальное разрешение таких действий самим законом. К полиции в «формальном» смысле относятся все государственные задачи, для выполнения которых устанавливается компетенция полицейских органов (например, преследование преступников, расследование уголовных дел).

Следует воздать должное камеральным наукам и их теоретическим изысканиям: вклад камералистов в теорию административного права весьма велик, особенно в Австрии и Германии. В XIX в. эти государства имели профессионально подготовленные управленческие аппараты, благодаря чему, очевидно, могли обеспечивать свою власть над различными народами. С середины XIX в. камеральные науки вступили в пору относительного упадка, будучи отчасти поглощенными политической наукой, которая быстро набирала свой потенциал. Вместе с тем немецкие и французские ученые, уделяя главное внимание правам человека и гражданина перед государством и администрацией, считали, что административное право должно иметь преимущество перед наукой государственного управления.

В конце XVIII в. и почти на всем протяжении XIX столетия появилось множество интересных работ, посвященных вопросам управления. Французские ученые как бы подхватили эстафету камералистов, а труды по управлению писали администраторы, политики, журналисты, преподаватели университетов. Наиболее известными авторами были, например: Ж. Пеше («О полиции и муниципалитетах», 1789), Ч. Боннен («Принципы государственного управления», 1812), Ж. Имберт («Административные нравы», 1825), А. Вивьен («Очерки об администрации», 1845), А. Шардон («Административная власть», 1912). В этих и других работах преобладало представление о таком управлении, которое регламентировано законом, т.е. правовые представления об администрации возобладали над прочими. Административное право «одержало победу» над наукой управления. Вместе с тем наука государственного управления заняла определенное место в общей теории административного права.

Новые социально-экономические условия, сложившиеся после поражения немецкой революции 1848—1849 гг., существенным образом отразились на формировании важнейших научных представлений о сущности управления, его задачах, целях и организации управленческой деятельности в середине прошлого столетия. В то время выдвигались требования по развитию догматики публичного права и его реализации на практике, а также по разделению государственного и административного права. Особо подчеркивал это требование К. фон Гербер (1823—1891), утверждавший, что административно-правовые предписания не должны служить простым приложением к государственному праву.

Параллельно развитию государственного права развивалась и область административного права. Укреплению мысли о необходимости тщательной научной разработки принципов административных действий содействовало то, что понятие правового государства было ограничено в соответствии с требованием подвести административную деятельность под власть закона. Такое ограничение понятия правового государства появилось, например, в вышедшей в 1864 г. монографии О. Бэра «Правовое государство». По его мнению, правовое государство может быть достигнуто только тогда, когда публичное право будет установлено законом, а само управление подчинено судопроизводству2.

К. фон Гербер под отношением между государством и гражданином понимал правоотношение, в рамках которого должны гарантироваться соблюдение публичных прав и обеспечиваться правовая защита. Он попытался распространить действие правовых норм на область управленческой деятельности, осуществляемой различными субъектами. Развитие этой теории продолжил Ф. Майер, который первым высказал идею об объединении земельного (т.е. разрозненного по отдельным землям) административного права в общее немецкое административное право. О. фон Сарвей (1825—1900) развил эту идею и составил общее учение административного права, собрав воедино из всех германских земель главные административно-правовые положения. Ученый подчеркивал, что «административная юстиция является предпосылкой административного права», а административное право в узком смысле невозможно представить без судопроизводства. Таким образом, Ф. Майер в 1862 г. и О. фон Сарвей в 1884 г., являясь представителями так называемого юридического метода в исследовании административно-правовых вопросов, сделали попытку сформулировать общие административно-правовые принципы.

Направления развития административного права

Внутри административно-правовой науки в те годы конкурировали между собой два направления в развитии административного права.

1. Государственно-правовое (т.е. политическое) направление (научно-государственный метод)^, используя в методическом плане достижения полицейской науки, пыталось привнести в сферу науки государственного права управленческие категории, т.е. материю, составляющую предмет управления. Такой подход стал возможным потому, что вся управленческая деятельность в зависимости от поставленных и систематически собранных целей и задач управления была разбита на группы (высшие группы); иногда критерием классификации являлась действующая в то время организация управления в различных органах. Целью подобного подхода в развитии пауки административного права явилось полное описание реального функционирования управления в различных областях государственной деятельности. Правовые нормы, регулирующие соответствующие области управленческой деятельности, были сгруппированы в зависимости от предмета и целей управления и относительно этого получали свое научное объяснение. Таким образом, научно-государственный метод основывался на достижениях науки управления и состоял в необходимости ее дальнейшего строительства. Этот метод исходил из анализа отдельных отраслей управления и объяснял относящиеся к ним правовые установления, не создавая при этом внутреннего единства административного права и соответственно не представляя его в качестве разнообразного позитивного правового материала, требующего систематизации и кодификации.

2. Научно-правовой (юридический) метод', распространяя свое воздействие на сферу исследования административно-правовых вопросов, используя достижения сравнительно-правового подхода и обобщая посредством интерпретации позитивного административного права действующие для всей области управленческой деятельности правовые институты и правовые принципы, способствовал соединению их в юридические конструкции и расширению использования юридического анализа во всякой государственной управленческой деятельности. Юридический метод был направлен на создание административного права путем выявления присущих ему собственных правовых институтов; он стремился познать их сущность, проникнуть в их глубину и систематизировать их. Этот метод способствовал всестороннему познанию административной жизни и на этой основе приданию ей правового порядка. В итоге юридический метод выработал понятия «система» и «общее учение» административного права, которые, в свою очередь, обосновывали самостоятельность правовой дисциплины и обеспечивали ее дальнейшее развитие.

Важной новой чертой в административном праве стало установление контроля за административной властью через уголовные и гражданские дела. В буржуазном правовом государстве были созданы возможности (правда, пока ограниченные) для участия в суде частного лица в качестве равноправной стороны против государственной власти (администрации, управления) в случае злоупотребления ею или проявления небрежности при реализации властных управленческих функций. Санкцией могло служить наказание или возмещение убытков.

Немногим позже в западноевропейских странах была создана система административных судов, в которых можно было обжаловать решения (действия, мероприятия) административной власти. Возникновение административных судов преследовало цель создания повышенной правовой защиты граждан от произвола государственной администрации. В странах Западной Европы начиная с середины XIX в. учреждались административные суды или квазисудебные органы; в Швеции, например, административные суды были созданы в 1909 г.

В те же годы продолжало свое быстрое развитие муниципальное самоуправление. Значение его было велико, так как оно непосредственно затрагивало интересы граждан, проживающих в определенной местности (например, в городах). В отличие от государственного муниципальный (коммунальный) уровень управления, основывающийся на местных управленческих органах в городах и сельской местности, был сильнее связан с учреждениями социального благосостояния, т.е. социальная управленческая деятельность местных органов была заметной и приносила реальные результаты. С повышением социально-экономического уровня развития муниципальное самоуправление становилось все более обширным и дифференцированным. На местном уровне предпринимались также попытки создать гарантии соблюдения законности при помощи таких правовых средств, как выступление в суде против административной власти и обжалование ее решения.

В переломную эпоху конца XIX и начала XX в. наука административного права постепенно превращалась в самостоятельную дисциплину. О. Майер (1846—1924), невзирая на значительное преимущество Франции в развитии науки о бюджете (финансах, штатах), попытался ускорить темпы развития административно-правовой науки в Германии. Этот ученый продолжительное время существенно влиял на развитие германской административно-правовой науки. Можно сказать, что на его идеях произошло становление в XX в. современной административно-правовой науки.

О. Майер изложил свое видение принципа правовой государственности в вышедшем впервые в 1895 г. произведении «Германское административное право». Исходя из принципа разделения властей, ученый прежде всего разделял государственную деятельность в области законодательства, юстиции и управления. Однако в действительности он проводил разделение власти на две ветви: законодательную и исполнительную власть; исполнительная власть, по О. Манеру (он впервые увидел такое разграничение во французском праве), включала в себя управление и юстицию'. Ученый исходил из того, что необходимой основой административного права является конституционное государство, т.е. такое, в котором народное представительство при осуществлении государственной власти участвует в законотворчестве. При этом над всякой государственной деятельностью должен стоять закон; требование установить власть закона над управлением нашло выражение в термине «правовое государство». О. Майер определил понятие «управление» как «деятельность государства по осуществлению своих целей в рамках установленного правопорядка». Чтобы соответствовать принципам правового государства, управление в нем должно быть связано правовыми принципами, создание которых обеспечивает, в свою очередь, конституционное право. В качестве дополнения к общим принципам права О. Майер выделил властный акт, регулирующий в каждом случае совершения управленческого действия отношения и подлежащий судебному контролю.

Руководствуясь подобным пониманием правового государства (т.е. связанностью управления законом и судебным контролем за осуществляемыми управленческими действиями), ученые пришли к догматической разработке понятий и принципов публичного права, с тем чтобы при реализации управленческой деятельности дать в руки управлению правовые принципы и обеспечить судам возможность проверять и соотносить административные действия с правовым масштабом. С этой целью использовались конструктивные методы и на административное право из частного права были перенесены сходные понятия и институты. О. Майер ориентировал дальнейшее развитие германского административного права на институционные основы частного права, не исключая при этом учета особенностей публичного права. Сформулированные им понятия субъективного публичного права, публичной собственности и публичного предприятия являются весьма заметным вкладом в теорию административно-правовой науки.

Таким образом, О. Майер, опираясь на цивилистическую догматику и взяв на вооружение так называемые конструктивные и юридическиеНаправления развития административного права методы, способствовавшие формированию догматической системы из многочисленных явлений публичного права, в конце XIX в. под влиянием французского административно-правового учения впервые создал законченную систему общего административно-правового учения. Многие разработанные О. Майером понятия и правовые институты — с учетом изменений, вызванных развитием права, — соответствуют современному стандарту административно-правовой догматики. Правда, исследователи нынешнего столетия уделили, на наш взгляд, слишком много внимания выработанному О. Манером понятию «административный акт» («центральное понятие» немецкого административного права); при этом недостаточное внимание уделено его плодотворной концепции государства как публичного предприятия.

В течение первых десятилетий XX в. большой вклад в усовершенствование германского административного права был внесен такими учеными, как Карл Корманн, Фриц Фляйнер, Юлиус Хачек, Адольф Меркл, Рихард Тома и Вальтер Еллинек. Книга В. Еллинека «Административное право» (1931) для германской административно-правовой науки является своеобразным мостом в современность.

Заметным явлением в становлении современного административного права в 40—50-е гг. XX в. явилось административное учение немецкого ученого Эрнста Форстхофа (1902—1974), которое приобрело особую известность благодаря тому, что по-новому представило понятие «управление», расширяя его до пределов обеспечения «заботы о существовании». Э. Форстхоф стремился преодолеть узкое понимание административного права как права, регламентирующего «принуждающее управление», т.е. управление, использующее меры принуждения и административной «прямой» власти'. Ученый выдвинул положение о необходимости включения в предмет административного права так называемого позитивного управления, стоящего на службе публичных интересов и обеспечивающего нормальное и необходимое «существование» населения и общества. При этом административный акт (акт управления), имевший в то время форму полицейского приказа и являвшийся центральным институтом «принуждающего управления», предлагалось считать результатом совместных действий государства (публичной власти) и граждан (например, появился даже термин «публично-правовой договор»). Немецкий ученый Ганс Вольфф (1898— 1976), развивая административно-правовую теорию, окончательно придал науке административного права высокую четкость как в терминологической сфере, так и в области его систематизации.

Под влиянием идей и положений германского административного права развивалась административно-правовая наука и в других европейских государствах. Представляет интерес развитие административно-правовой науки в Австрии. Уже в 20-е гг. двадцатого столетия в Австрии было опубликовано множество работ и по административному процессу. Интересным является и швейцарское административное право, которое имеет свои особенности.

Направления развития административного права

Принципы и институты административного права, созданные в буржуазном правовом государстве XIX — начала XX в., явились главной особенностью политики благосостояния в демократических парламентских государствах XX в. В каждой такой стране возникло большое число государственных и местных административных органов, направленных на решение коллективных задач и на обеспечение социальной и экономической защиты индивида. «...В промышленно развитом обществе административное и тесно связанное с ним социальное право на практике зачастую имело большее значение для индивида, чем гражданское право. Еще больший объем и распространение это получило в тоталитарных государствах, основанных на марксистской идеологии, и в национальных диктаторских странах (где административное право сохранило основные черты, напоминающие полицейское право XVII—XVIII вв., а также органы управления) по сравнению со странами, базирующимися на парламентской демократии и смешанной экономике с государственной и частной собственностью».

Основными достижениями науки административного права последних 70—80 лет являются: 1) возрастание государственного вмешательства (государственного регулирования) в экономику, особенно в такие сферы, как градостроительство, благоустройство территории, защита окружающей природной среды; 2) внутренние преобразования административного законодательства; 3) развитие судебной практики по административным делам; 4) разработка правовых проблем процесса публичного управления; 5) защита прав и свобод граждан от действий и решений государственного управления (административное судопроизводство); 6) установление законодательных основ публичной службы профессиональных чиновников; 7) повышение качества нормативного регулирования административного договора и усиление его роли в управленческой практике; 8) новая структура административного права, которая видоизменялась под воздействием нового административного законодательства.

В ФРГ дальнейшее развитие административного права находилось под воздействием принятого 25 мая 1976 г. Административно-процессуального закона, в котором устанавливался порядок издания административного акта, заключения административного договора и многие другие управленческие процедуры. И поныне в ФРГ и Других европейских государствах преподаванию административного права в университетах и его проблемам уделяется значительное внимание. В западноевропейских государствах в общем объеме правовых знаний административному праву принадлежит ведущее место. Эта отрасль права разрослась до таких масштабов, что перестала укладываться в краткие учебники — потребовалось издание курсов и многотомных справочников. Административное право современной Франции — действенное средство поддержания национального единства и сплоченности, которое подчиняет единым нормам поведения и контроля все структурные единицы общества.

Современное развитие науки административного права базируется на идее о том, что государство и общество не только взаимодействуют между собой, но и обслуживают друг друга (служат друг другу). Поэтому совершенствование административного права идет путем придания ему все более четких организационно-правовых форм и улучшения административных процедур. Принцип «преимущества закона», основополагающий для административного права, в сфере совершения административных действий все более распространяет свое действие на правовые области. Органы управления, осуществляя нормотворческую деятельность, обязаны в первую очередь руководствоваться действующим в конкретной сфере законом, т.е. эти управленческие действия должны быть разрешены законодателем. Другой важной тенденцией, которая развивается в последние годы особенно заметно, является постепенное вытеснение учения об особом властном отношении из административного права и замена его правоотношением между субъектами, урегулированным правовыми нормами и направленным на обеспечение правопорядка, безопасности общества и благосостояния граждан. Таким образом, акцент делается не на анализе имеющихся у органов управления властных полномочий, а на правильном, целесообразном, эффективном и законном их использовании.

Административное право в России

Наука административного права в России возникла и развивалась, по признанию русских ученых-административистов, под непосредственным влиянием западноевропейской литературы. Заметный след в развитии русского административного права оставили Н. Бунге и А. Антонович, которые подошли к рассмотрению вопросов с позиции экономики; они хотели представить науку о государственном благоустройстве как науку точную, использующую эмпирические методы. В 1871 г. вышла книга И. Андреевского «Полицейское право», развивавшая применительно к российским историческим условиям идеи Р. фон Моля.

Как и в странах Западной Европы, наука российского административного права развивалась как наука полицейского права (наука о полиции), и ее зарождение относится к началу XIX в. В развитие российского полицейского права внесли заметный вклад многие исследователи: И.Е. Андреевский, Э. Берендтс, Н.Н. Белявский, П. Гуляев, В. Дерюжинский, В.В. Ивановский, В.Н. Лешков, А.С. Окольский, М.К. Палибин, И.Т. Тарасов, И. Шеймин, М.М. Шпилевский. На становление полицейского права значительное влияние оказало также развитие самой полиции и полицейских учреждений.

Полицейское право как наука изучало полицейское законодательство, т.е. представляло его систематизирование, выявляя обстоятельства и причины, обусловившие появление полицейских законов и положений. Относительно сущности науки полицейского права среди русских и зарубежных полицеистов единства не наблюдалось: одни называли ее наукой полиции (Р. фон Моль); другие именовали ее полицейским правом (Г. фон Берг, И.Е. Андреевский); французские юристы дали ей название административного права; Л. Штейн говорил о науке внутреннего управления. Объект науки полиции также был спорным:

одни включали в него финансовое и военное управление, другие — все внутреннее управление государства, кроме финансового, военного, судебного и дипломатического. Что касается определения науки о полиции, то в литературе начала XX в. насчитывалось более ста формулировок.

Административное право конца XIX — начала XX в., понимаемое в широком смысле, включало в себя учение о всей совокупности юридических норм, определяющих деятельность административных органов (т.е. из предмета исследования исключались нормы о государственном устройстве, судебной деятельности и судоустройстве). Следовательно, в систему этой науки входили: военное управление, международное, финансовое, церковное и внутреннее управление. Однако центральным в системе науки административного права оставался вопрос об организации административных установлений (учреждений) в сфере внутреннего управления (их природа, формы устройства, отношения). Другим важным вопросом являлась деятельность административных учреждений по формальному применению административно-правовых норм (формы управления). И наконец, наука административного права включала в себя административную юстицию как особую форму разрешения коллизий (споров), возникающих в процессе административной деятельности. В совокупности три указанных вопроса составляют Общую часть науки административного права. Материальная, или Особенная, часть науки административного права включает нормы, которые определяют задачи деятельности административных учреждений, а также способы и средства их осуществления. В Особенную часть науки административного права входили учения: 1) о полиции безопасности; 2) о народном здоровье; 3) о духовном развитии; 4) об экономическом благосостоянии.

В краткий обзор истории развития российского административного права необходимо включить и период действия советского административного права; по нашему мнению, не следует отказываться от некоторых его достижений.

В начале советского периода (после 1917 г.) наука административного права стала формироваться по мере возникновения «советского» государственного управления и административного права как отрасли права, регулирующей управленческие отношения. Однако это развитие было противоречивым. В первые годы советской власти административное право преподавали профессора, которые работали в российских университетах еще до революции. Среди них можно назвать В.Л. Кобалевского, А.Ф. Евтихиева, А.И. Елистратова.

К началу XX столетия наука государственного управления прошла двухвековой путь своего развития. За это время постепенно сложилось само понятие этой науки, определились ее содержание, система, методы исследования, терминология и, наконец, наименование. А.И. Елистратов создал основные контуры Общей части административного права, с которой мы имеем дело и по сей день.

Исходные положения административно-правовой науки были изложены А.И. Елистратовым в его труде «Основные начала административного права». В качестве Общей части ученый выделяет систему административного права, которая подразделяется на пять частей:

1) введение (задача, источники административного права, понятие о науке административного права); 2) публично-правовое отношение (его понятие, учение о должностях и органах государства, виды административных учреждений, должностное лицо, административная служба, публичные права и обязанности граждан, объекты публичного права); 3) публично-правовые акты (понятие и виды актов публичного права и административных актов, их подзаконный характер, административное принуждение); 4) система административных учреждений (центральные и местные правительственные учреждения, организация земских учреждений, городское общественное управление, сословные учреждения, административное устройство органа); 5) защита публичного права (способы обеспечения законности, административная юстиция, ответственность должностных лиц). Что касается Особенной части административного права, то, по мнению А.И. Елистратова, в основу ее системы положено различие между личными, вещными и обязательственными публичными правами. «Административное право, — писал ученый, — задается целью упорядочить отношения между людьми в области государственного управления». По мнению А.И. Елистратова, «наука административного права может быть определена как учение о правоотношениях, которые возникают между людьми в области государственного управления. Означенные правоотношения могут возникать при осуществлении обязательных общественных миссий между служащими и гражданами, между самими служащими и между гражданами». Краеугольным камнем теоретических административно-правовых построений А.И. Елистратова является учение о правоотношении в области государственного управления.

Противопоставляя административное право полицейскому, А.И. Елистратов делает вывод, что предметом административного права в первую очередь является не административная деятельность, а система правоотношений, которые складываются на ее почве между правящей властью и гражданами. Правоотношение, субъектами которого являются должностное лицо и гражданин, по мнению А.И. Елистратова, является доминирующим в административно-правовой сфере. «В изучении связанных с властным характером государства особенностей правовых отношений правящей власти с управляемыми, — писал ученый, — и лежит главное назначение науки административного права».

Властеотношение между правящими и управляемыми, не урегулированное правом, нельзя признать правоотношением. В процессе перехода от системы властеотношений к системе правоотношений, по мнению А.И. Елистратова, и осуществляется превращение полицейского права в административное. В правовом государстве, считает ученый, между должностным лицом и гражданином устанавливается не столько вертикальная, сколько горизонтальная связь: «Одинаковое подчинение закону и суду ставит должностных лиц и граждан на общую юридическую плоскость. Должностное лицо может быть наделено большими правами, нежели гражданин, но перед законом они становятся принципиально равноправными». В правовом государстве индивид становится субъектом публичных прав и обязанностей; он превращается в гражданина, и его личность уже не может рассматриваться в качестве объекта для правительственных мероприятий наряду с животными или со стихийными бедствиями. Гражданин становится на одну плоскость с должностными лицами, осуществляющими публичную службу. Правоотношение «должностное лицо — гражданин» исследуется А.И. Елистратовым во всех его учебниках, изданных в советское время, в том числе в учебнике «Административное право» (1929).

В 1927 г. идейный руководитель советской юриспруденции Е. Пашуканис на страницах журнала «Революция права» в обзоре по административному праву призвал А.И. Елистратова, А.Ф. Евтихиева и В.Л. Кобалевского «перестроить на соответствующий лад инструментарий своих юридических определений и категорий»3. Он замечал, что эти авторы не умеют найти «новую точку зрения, отвечающую нашей революционной эпохе и ее задачам пролетарского государства, которые нельзя втиснуть в старые лозунги...».

В учебнике административного права 1929 г., рассматривая советскую систему управления, А.И. Елистратов ставит вопрос: как эта система охраняет права и свободы гражданина. Его мнение: «Советское административное право использует и приспосабливает правовые формы к текущим потребностям строительства и администрирования, но в фетиш их не возводит. Предрассудок насчет безусловного характера прав и свобод ему чужд».

В начале 30-х гг. разработка проблем пауки административного права практически прекратилась. В те годы была весьма популярной идея отмирания права «в период строительства социализма».

С принятием в 1936 г. Конституции СССР начался новый этап развития науки административного права. Основной Закон установил систему органов управления как особую группу органов Советского государства, закрепил подзаконный характер исполнительно-распорядительной деятельности этих органов, их систему.

Одним из важнейших событий в истории развития науки права стало Совещание по вопросам науки Советского государства и права (июль 1938 г.), на котором понятие права было определено как обладающая определенными признаками система норм. На совещании было решено восстановить науку административного права. Отмечалось, что роль административного права возрастает в силу большой значимости государственного управления и необходимости разработки следующих вопросов: определение предмета и содержания науки советского административного права, а также полномочий органов государственного управления, анализ методов руководства хозяйством, социально-культурным строительством и т.д.

С 1938 г. в университетах было восстановлено преподавание административного права. В юридических журналах вновь появились статьи, посвященные проблемам этой отрасли. В конце 30-х гг. на страницах научной печати обсуждался вопрос о предмете административного права, его сущности и системе, природе государственного управления, принципах права и т.д. В 1940 г. Г.И. Петров писал о том, что «советское социалистическое административное право есть система правовых норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в процессе государственного управления, т.е. исполнительно-распорядительной деятельности социалистического государства».

В 1940 г. был опубликован первый учебник административного права после восстановления этого учебного курса в системе учебных юридических дисциплин. Его авторы подчеркивали социалистическую сущность советского государственного управления. Предмет науки административного права определялся через понятие исполнительно-распорядительной деятельности; были сформулированы принципы советского государственного управления, перечень которых сохранялся до конца 80-х гг.; установлена система административного права, состоящая из Общей и Особенной частей.

В течение 1950—1980 гг. было издано множество монографий и научных статей, посвященных таким важнейшим вопросам и институтам административного нрава, как: теория административного права; предмет административного права и его особенности; субъекты административного права; методы и формы управленческой деятельности; административная юрисдикция; законность в сфере государственного управления.

Советские ученые считали, что задачей административного права является регулирование исполнительной и распорядительной деятельности государственных органов. Понятие «управление» объединяло три сферы отношений: 1) издание правовых норм; 2) деятельность по исполнению и применению законов, положений и т.д.; 3) применение.

В этой связи следовало бы напомнить о необходимости разработки нового подхода к определению современной системы административного нрава, В настоящее время оно также должно состоять из двух частей: Общей и Особенной. Однако составляющие элементы должны быть иными административного принуждения. На первом месте управленческой деятельности стояла организационно-экономическая работа, так как государство являлось собственником всех предприятий и средств производства. Основными принципами административного права служили: 1) руководящая роль КПСС; 2) социалистическая законность; 3) принцип плановости; 4) демократический централизм. Советское административное право не знало и административного судопроизводства (судебного контроля за действиями государственных (управленческих) органов). Существовала лишь возможность направления жалобы в так называемом административном порядке, в порядке подчиненности, т.е. вышестоящему руководителю. В советский период наблюдалась тенденция увеличения центральных органов государственного управления. Например, с 1936 по 1947 г. число комиссариатов по экономическим вопросам было увеличено с 12 до 50 (а в области культуры — с одного до трех).

В середине 80 — начале 90-х гг. ученые делают заметные шаги в развитии и анализе таких важнейших теоретических вопросов науки административного права, как сущность и предмет административного права; систематизация и кодификация административного права; применение его норм; содержание государственного управления и его формы и методы; система и правовое положение органов государственного управления; государственная служба; административный процесс; административная юрисдикция; обеспечение законности в государственном управлении. Особое внимание уделяется роли человечек. Кроме советских ученых-административистов так считали и зарубежные исследователи советской правовой системы вообще и административного права в частности такого фактора в повышении эффективности деятельности органов управления, ответственности в управлении.

В течение нескольких лет (конец 70 — начало 80-х гг.) видными учеными-адмннистративистами Ю.М. Козловым, Б.М. Лазаревым, А.Е. Луневым и М.И. Пискотиным был подготовлен и издан шеститомный курс «Советское административное право: Методы и формы государственного управления (1977); Государственное управление и административное право (1978); Управление в области административно-политической деятельности (1979); Управление социально-культурным строительством (1980); Основы управления народным хозяйством (1981); Управление отраслями народного хозяйства» (1982).

Не остались без внимания и политические процессы, происходившие в то время в стране. Ученые анализировали следующие актуальные проблемы:

демократизация аппарата государственного управления;

правовое обеспечение процесса демократизации аппарата государственного управления;

совершенствование организационной структуры управления в условиях демократизации государственного аппарата;

развитие самоуправленческих начал и государственное управление;

повышение требований к государственным служащим;

сочетание самоуправления, коллегиальности и единоначалия;

демократизация процесса выработки и принятия управленческих решений;

институт юридической ответственности в условиях демократизации аппарата управления;

контроль за деятельностью управленческого аппарата.

В 1995—2001 гг. было издано много научной и учебной административно-правовой литературы. Профессора А.Б. Агапов, А.П. Алехин, венного управления. М., 1987; Ла:шрев Б.М. Государственное управление на этане перестройки. М., 1987; Манохин В.М. Конституционные основы советского административного нрава. Саратов, 1983; Оболонский А. В. Человек и государственное у правление. М., 1987; ЦабрияДД. Система у правления: К новому облику (Государственно-правовые аспекты). М., 1990; Юсупов В.А. Теория административного нрава. М.. 1985; Он же. Актуальные Проблемы административного нрава // СГП. 1991. № 11. С. 35-41, Д.Н. Бахрах, Б.Н. Габричидзе, А.А. Кармолнцкий, Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, В.М. Манохин, Д.М. Овсянко, Б.В. Российский, Ю.А. Тихомиров и другие ученые опубликовали свои учебники по административному праву. Вышла в свет работа «Административное право зарубежных стран» (под ред. профессора А.Н. Козырина. М., 1996). В то же время обосновывается целесообразность выделения из структуры административного права такой подотрасли, как служебное право. Весьма интересной и полезной является книга о государственной службе А.Ф. Ноздрачева.

Возрос интерес ученых и к проблеме административного договора, административно-деликтного и полицейского права, к административной деятельности органов внутренних дел. Дальнейшее развитие получили также проблемы адмииистративно-юрисдикционного процесса, производства по делам об административных правонарушениях.

После принятия в 1993 г. новой российской Конституции, новых федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации перед наукой административного права встали важнейшие задачи развития многих сфер управления и административного права. Среди приоритетных направлений административно-правового исследования можно назвать следующие: сущность и современные задачи, функции и принципы государственного управления и местного самоуправления; становление системы местного самоуправления и анализ ее важнейших элементов; проблемы финансирования исполнительной власти в России; принципы и функции современного административного права; создание нового административного законодательства и его дальнейшая систематизация и кодификация; административно-применительная деятельность; административный процесс; административная юстиция (административно-судебная деятельность); новая структура административного права; выделение новых подотраслей административного права; проблемы государственной службы (публичной службы); укрепление законности и дисциплины в сфере государственного управления.

В ближайшие годы ученым-административистам предстоит нелегкая и длительная работа по созданию современной теории административного права, по определению его понятий и институтов, по выделению подотраслей административного права и уточнению его системы и структуры. Такой труд посилен только большому коллективу ученых, активно занимающихся разработкой проблем современного административного права.

В настоящей книге авторами рассматриваются в большей мере вопросы, характеризующие сущностные черты и элементы современной административно-правовой материн. Особое внимание уделяется таким вопросам, как природа, объем, цели, модели и принципы административного права; его соотношение с частным правом; характерные черты административной системы; природа административных действий; административные акты; административные процедуры и административная юстиция (административные суды); административный и судебный надзор.

1.1. Понятие административного права

1.1.1. Общий смысл. Административное право можно понимать в двух смыслах.

В самом широком смысле этот термин может означать законы, иные нормативно-правовые акты, создающие административные институты, наделяющие их властными полномочиями и регулирующие дальнейшее осуществление этих полномочий. Понимаемое в этом значении административное право охватывает широкое поле деятельности; оно включает полномочия министерств, государственных департаментов, всех других служб, проверяющих (контролирующих, надзирающих) и прочих органов, реализующих полномочия, которыми они наделены по закону. В этом значении административное право включает в себя как саму власть и полномочия, переданные административным органам, так и процедуры реализации этих властных полномочий. Министерские полномочия на решение вопросов, связанных с иммиграцией, полномочия служб на регулирование определенных экологических вопросов, полномочия местных властей па организацию местных школ — вот всего лишь несколько примеров огромного круга проблем, включаемых в административное право, понимаемое в этом значении. Каждая из этих областей, управляемых законом, важна сама по себе и заслуживает подробного изучения, хотя интерес к исследованию таких специальных предметов возникает обычно либо из-за содержания, либо для иллюстрации определенных принципов административного права.

Понимание административного права как системы правовых норм в российской административно-правовой науке несколько шире, чем представленная выше точка зрения, поскольку административное право регулирует не только статус органов управления (власть, полномочия, переда иные административным органам, процедуры реализации полномочий этих органов). Административное право регулирует также статус физических и юридических лиц в отношениях административно-правового характера — в деликтных и некоторых других, что ставит перед наукой и правоприменитель-ной практикой задачу исследования проблем реализации и выработки механизмов защиты прав человека и гражданина, хозяйствующих субъектов в сфере административных правоотношений.

Когда же мы начинаем рассматривать второе значение административного права, тогда и предмет рассмотрения смещается с конкретного множества специальных предметов к набору общих идей и принципов. Это второе значение административного права охватывает два связанных между собой момента. Во-первых, оно относится не к тому огромному объему правовых полномочий, которые делегированы публичным властям, а к более общим принципам и правилам, которые управляют тем, как любая из этих властных структур должна осуществлять свои функции. Во-вторых, вместо того чтобы включать в себя целый набор материально-правового и процессуального законодательства, относящегося к административным органам, это более узкое значение административного права охватывает общие правила и принципы, связывающие все подобные органы.

Административное право в этом смысле обладает как процессуальными, так и материальными элементами. Процессуальный элемент заключается в некоторых общих принципах, определенных для управления всеми административными органами. Такие принципы обычно содержатся как в общих административно-процессуальных кодексах, как во многих европейских странах, так и в сочетании статутного и общего права, как в большинстве стран общего права. Идея заключается в том, что, каков бы ни был источник, такие процессуальные принципы должны носить общий характер, распространяться на всех, за исключением специфических случаев, выведенных за рамки их юрисдикции.

Таким образом, теоретически и практически значимыми ипостасями административного права являются два важнейших его значения, сводящиеся к следующим понятиям:

1) система нормативных актов, регулирующих деятельность административных, т.е. управленческих, институтов;

2) система общепринятых (не обязательно закрепленных в нормативных актах) принципов функционирования административных институтов в отношениях материального и процессуального характера. В данном случае речь идет о началах функционирования административных институтов, которые определяются не столько законом, сколько идеями правового государства, в котором принципы создаются волей народа. Однако эти идеи могут (и должны!) быть адекватно выражены в нормативных актах (в законодательстве), в общем праве (решениях судов).

1.1.2. Административное право как общие принципы. Второе значение административного права может также включать в себя принципы материально-правового характера. Один важный принцип заключается в том, что власть имеет право использовать только те полномочия, которые возложены на нее законом, и что любое действие, выходящее за рамки этих полномочий, будет незаконным.

Принцип «разрешено все, что не запрещено законом» приобрел большую популярность и в Советском Союзе на начальном этапе «перестройки», однако, к сожалению, его трактовка применительно к субъектам реализации носила искаженный характер. Нередко этим принципом пользовались органы государственной власти, в том числе и органы исполнительной власти (такая практика существует и в настоящее время). Между тем указанный принцип может применяться исключительно гражданами, а не органами власти — данное положение вытекает из объективной необходимости создавать дополнительные гарантии личности в ее отношениях с властью, владеющей репрессивным аппаратом, обладающей преимуществами по сравнению с индивидом.

Этот простой принцип может вызывать весьма сложные правовые споры, а во многих правовых системах приводить к частым судебным тяжбам. Могут быть и другие принципы, например о том, как должно применяться дискреционное право, или принципы, накладывающие некоторые ограничения на вопросы, которые могут быть приняты в рассмотрение в любом административном контексте. Во многих правовых системах распространены принципы, отнесенные к таким вопросам, как сдерживание дискреции, ограничение способности одной властной структуры делегировать своп полномочия другой, наложение ограничений на полномочия властных структур заключать контракты с частными организациями. Сходно с этим могут существовать общие принципы того, как административным властям следует обращаться с отдельными гражданами и группами граждан в отношении соблюдения равенства и отсутствия дискриминации,

Административное право в смысле общих принципов, управляющих использованием полномочий властными структурами, не зависит от четкого разграничения между процессуальными и материально-правовыми принципами. В самом деле, как мы увидим позже, линия между этими двумя видами принципов часто нечетка, определяемая критерием, в основе которого классификация принципов но категориям.

Следует также отметить, что административное право во втором значении тесно связано с общим принципом законности и с более конкретными принципами, вытекающими из него. Административное право также определяется набором фундаментальных правовых и юридических принципов, таких, как демократия, разделение властей, уважение прав отдельных лиц и их групп. Эти принципы, в свою очередь, могут быть переведены в более конкретные правовые принципы, такие, как процессуальная справедливость или должный процесс, включая право сторон быть выслушанными и обязательность обоснования действий или решений. Мы можем сформулировать принципы непредвзятости официальных лиц, раскрытия информации и доступности апелляций и других форм права регресса первичного акта или решения. Нам не нужно сейчас перечислять все принципы административного права, а просто подчеркнуть мысль о том, что общие принципы, входящие во второе понимание административного права, распространяются на все административные действия (за очень небольшим исключением) и можно проследить их корни в более фундаментальных политических и конституционных принципах.

Право быть выслушанным как принцип содержится в уголовно-процессуальном законодательстве России. Недавнее постановление Конституционного Суда РФ о праве осужденного участвовать в рассмотрении кассационной жалобы в суде свидетельствует о практической реализации идеи о праве человека на судебную защиту в России. В равной мере этот принцип должен присутствовать и в административном праве. Такой вариант развития российского административного законодательства может содействовать становлению всесторонне развитой системы защиты человека от произвола власти в рамках государственного механизма. Актуальность формально-юридического и практического принципа административного права в России предопределена необходимостью серьезной ломки господствовавших долгое время традиций зависимого положения человека как объекта управления от усмотрения, нередко произвола государственной власти, ее чиновников. Тем более это важно, поскольку, к сожалению, упомянутые традиции сохраняются и воспроизводятся в сфере самоуправления, которое по своей природе должно было бы быть сферой непосредственного взаимодействия управляющих и управляемых, объединяемых в одном лице (субъект и объект в самоуправлеических отношениях в принципе должны совпадать).

1.2. Цели административного права

Цели административного права непосредственно связаны с целями государства в целом и определяются задачами соответствующего этапа развития государственно-организованного общества. Использование понятия «государственно-организованное общество», обозначающего сферу реализации принципов управления, позволяет охватить и государство, и общество, в рамках которого существует государство. Вследствие этого возникают вопросы, в какой мере административное право как система соответствующих принципов внедряется в систему гражданского общества и действует ли административное право в этой сфере вообще? Ответы на эти вопросы возможны в рамках системного анализа механизма действия принципов административного права, форм их реализации.

Среди многих целей административного права самыми важными являются следующие.

1. Административное право обеспечивает рамки правовых стандартов, внутри которых должно осуществляться управление государством и обществом.

В российской правовой науке «управление государством и обществом рассматривается как в широком, так и в узком смысле, но в административном праве оно используется в ином понятийном ряду — в связи с деятельностью исполнительных органов государственной власти (органов исполнительной власти) и органов самоуправления (с недавних пор).

Идея о том, что управление государством и обществом должно осуществляться в соответствии с такими рамками, является одним из фундаментальных принципов общества, основанного на правовое государстве, и обычно записана в конституции.

Использование правовых стандартов управления государственно-организованным обществом включает в себя:

деятельность институтов в рамках установленных законом целей, полномочий;

недопустимость выхода за установленные законом пределы полномочий;

экономичность и эффективность принимаемых решений;

открытость, прозрачность, обоснованность принимаемых решений;

участие заинтересованных субъектов в процессе принятия управленческих решений;

подотчетность и контроль в управленческой системе;

возможность обжалования решений.

2. Административное право важно также для обеспечения оптимального («хорошего») уровня управления государственно-организованным обществом с использованием административных институтов государственной власти.

«Хорошее качество управления» — понятие, которое на первый взгляд является неопределенным, в настоящем контексте означает, что любой департамент, агентство, местная власть или иной общественный орган используют свои полномочия для целей, определенных законом, и являются объектом ограничений, наложенных законом. Государственная администрация не имеет ни власти, ни естественных полномочий, выходящих за рамки того, что предписано законом. Государственная администрация — это просто инструмент, призванный помочь обществу осуществить его цели. В рамках закона хорошее администрирование должно осуществляться экономично, что означает эффективное и рентабельное использование ресурсов. Административное право в целом и административные процедуры в особенности задают рамки и цели административного действия и создают промежуточные принципы, которые направляют и формируют эти действия. Стандарты, требующие открытости и прозрачности, сбора доказательств и вовлечения сторон, предоставления обоснования, создания механизмов подотчетности и права регресса, — все это способствует лучшему принятию решений и действий.

3. Управление и администрирование связано не только с эффективным достижением обозначенных законом действий, но и с тем, как обращаются с людьми. Эта цель может быть определена как обеспечение справедливых условий реализации прав личности в управлении государственно-организованным обществом. Административные власти, будь то министерства, департаменты или местные органы, обладают большой властью над гражданами. Многие основные блага общества, такие, как социальные пособия, лицензии на определенные виды торговли и профессии, свобода укреплять свою собственность и капитал, управлять бизнесом, — все это зависит от администрации. Одним из основных завоеваний современного конституционализма является принцип, согласно которому с гражданами в их отношениях, связанных с государством во многих его формах, государство должно обращаться справедливо и их права должны уважаться. Граждане перестали быть предметами торговли или продуктом, с которыми правительство или администрация могут обращаться но своей прихоти, но являются личностями с правами, а также с обязанностями. Административное право помогает перевести этот общин принцип в набор более конкретных принципов, связанных с отношением к личностям и их группам. Это опять же достигается созданием набора стандартов, которые определяют и структурируют то, как государственные чиновники должны обращаться с гражданами. Это связано с такими вопросами, как уведомление, слушание и раскрытие информации, реальное обоснование свидетельств и фактов, приведение обоснования и возможность проверить правильность и законность административного действия при помощи апелляций, жалоб и других форм регресса.

В конечном итоге всякое понимание административного права в современных политико-правовых теориях не может не учитывать того обстоятельства, что государство в целом, его институты, в том числе административные, не имеют никакой другой глобальной цели, кроме служения интересам каждого отдельного индивида и общества в целом, защиты прав гражданина и человека. Государство во всех проявлениях его сущности не может возвышаться над гражданским обществом и индивидами, его составляющими, — оно не более чем инструмент в руках общества и индивидов по обеспечению гармоничных условий жизни людей. Административные же институты власти в наибольшей степени должны подчинять свои действия интересам индивидов, поскольку на них, согласно законодательству современных демократических государств, возлагается обязанность обеспечивать выполнение конституции, законов, закрепляющих права и свободы гражданина и человека;

именно эти институты власти переводят в плоскость практического применения нормативные акты государства и местного самоуправления. Предоставляемые административным институтам полномочия не имеют самостоятельного существования вне зависимости от выполнения ими возложенных на них обязанностей. Этим объясняется действие принципа «разрешено все, что не запрещено законом» исключительно в процессе реализации прав и обязанностей человеком, а не реализации компетенции государства и его институтов, которая строго ограничена в части их прав, т.е. возможностей выбирать вид и меру своего поведения.

4. Каждая из этих трех целей административного права может рассматриваться как элемент в более общей цели обеспечения законного управления. Законность — это комплексное понятие, но здесь мы имеем в виду, что управление и администрирование совершаются таким образом, который рассматривается в обществе как эффективный и правильный.

В российской политической практике и административной науке «администрирование» рассматривается также в несколько ином качестве — как характеристика политического режима, стиль государственного управления, состоящий в преимущественном использовании в управленческих процессах силового давления, жесткой подчиненности, команд и взысканий, обеспечиваемых подсистемой наказаний.

Указанные стандарты, в свою очередь, проверяются набором принципов и практик, среди которых принципы административного права составляют важный элемент. Например, администрация, которая добивается хороших результатов и которая при этом уважает права граждан и их групп, близка к тому, чтобы рассматриваться как законная. Это представление о законности будет далее укреплено соблюдением промежуточных стандартов, о которых уже говорилось. Например, если управление осуществляется открыто и прозрачно, то оно, вероятно, завоюет дополнительное уважение, в котором будет отказано власти, действующей закрыто и тайно. То же самое относится и к другим стандартам и практикам: соблюдение правил уведомления, слушания, открытия информации, обоснования, соблюдение сроков и регресс. Законность — это вопрос степени, которой ни одна система не достигнет полностью; но чем выше соответствие управления принципам административного права, тем большая степень уважения к власти будет завоевана, а следовательно, будет обеспечиваться прогрессивно-стабильное развитие общества.

Вместе с тем здесь имеется в виду правовая законность, которая основана на праве как системе принципов, созданных волей народа и выраженных в законах, имеющих правовой (справедливый) характер. Только в этом случае будет достигнута важнейшая цель — обеспечение через оптимальное управление общественными делами интересов каждого индивида, воля которого ранее была объективирована в соответствующем законе.

1.3. Административное право и эффективное администрирование

В то время как второе значение понятия административного права в значительной степени связано с общими принципами, оно не полностью исчерпывается этими принципами и имеет еще одно измерение, которое, будучи очень важным, не всегда привлекает к себе внимание. Само это измерение также состоит из двух частей: одно — это реализация административных прав и обязанностей административными органами, а второе — надзор за этим процессом управления.

Главный тест на хорошее администрирование заключается в том, как день за днем осуществляются действия и принимаются решения, особенно те действия и решения, которые затрагивают права и интересы отдельных людей и их групп.

Он также заключается в том, в какой степени обеспечиваются непрерывность, системность, полнота (всесторонность), адекватность законам в процессе принятия и реализации решений административных органов как общего характера (нормативных решений), так и индивидуальных.

Конечно, хорошее администрирование зависит от многих факторов, таких, как уровень подготовки и опыта чиновников, времени и ресурсов, имеющихся у них в распоряжении. Оно также зависит от отношения законодателей и чиновников, которое, в свою очередь, в значительной степени определяется более широкой политической и социальной обстановкой. Закон также может играть соответствующую роль в формировании поведения чиновников и общей среды управления. В связи с этим административное право должно заботиться не только об абстрактных принципах, направляющих и сдерживающих управление, но и о том, в какой степени конкретные органы власти используют свою власть. Хотя, конечно, изучение того, как конкретные органы работают на практике, выходит далеко за пределы закона и требует инструментария социальной науки; тем не менее понимание административного права в его практическом применении зависит от уровня понимания контекста, в котором он работает.

Контроль над администрированием принимает разные формы, реализуется различными органами и служит ряду целей. Форма надзора, находящаяся в центре административного права, заключается в юридическом надзоре, осуществляемом независимыми судами.

Следует отметить, что в российской правовой науке понятия контроля и надзора рассматриваются чаще всего как несовпадающие, при этом по содержанию основной функции в системе властвования суды признаются в качестве контролирующих, а не надзирающих органов юстиции. Принятие обязательных для исполнения судебных решений является в данном случае признаком, отличающим контроль от надзора. Однако нормотворческая деятельность не всегда базируется на научных определениях понятий, что проявляется, например, в использовании терминов «контроль» и «надзор» без учета семантики и научных обоснований значения указанных терминов, используемых в специальном — юридическом — значении. Примером тому может быть Положение о санитарно-эпидемиологической службе Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июля 2000 г. № 554'. В п. 15 этого Положения определено, что «при осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора Министерство здравоохранения Российской Федерации... осуществляет контроль за выполнением санитарных правил, гигиенических нормативов...».

Юридический надзор особенно важен, потому что он базируется на праве и укрепляет принцип обязательной законности при осуществлении управления. Он важен с конституционной точки зрения, но при этом юридический надзор носит ограниченный характер и обычно дополняется другими формами, служащими другим целям. Институт уполномоченного по правам человека в настоящее время обычно включен в современные системы административного права, как и разные специальные инспекции и комиссии.

В России институт уполномоченного по правам человека в наибольшей степени связан с административным правом (в части внутренней организации аппарата уполномоченного, взаимоотношений с органами исполнительной власти, прокурорского надзора и др.). Однако законодательно закрепленные цели, задачи и принципы его деятельности, непосредственно связанные с созданием условий законности функционирования административной системы как сферы, в которой реализуются права человека и гражданина, являются предметом конституционного (государственного) права.

Часто создаются специальные формы внутреннего контроля самим управляющим органом, а для внешней апелляции — специальные суды и трибуналы. Другой, менее изученной формой надзора является система парламентских комитетов, которая во многих странах имеет значительный потенциал в отслеживании и оценке административного управления.

Надзорный потенциал парламентских комитетов, как и парламента в целом, предопределяется степенью демократичности общества, его государственной организации, уважением идей парламентаризма, особенно со стороны институтов публичной власти, средств массовой информации — электронных и других. В российской практике, к сожалению, такой демонстрации уважения к парламенту и парламентаризму нет, что нельзя признать положительным фактором воспитания политической и правовой культуры населения страны.

Особую значимость деятельность парламентских комитетов и комиссий имеет для определения степени эффективности управления в случаях анализа законодательных инициатив административных органов (правительства, в частности) в области бюджета, налоговой системы, распоряжения природными ресурсами и т.п. Одним из действующих во многих странах, в том числе в России, институтов законодательного контроля является Счетная (контрольная) палата, действующая под эгидой законодательной власти, однако контролирующая административную власть в области исполнения бюджетного законодательства. Этот контроль является внешним по отношению к административной системе.

Между этими двумя измерениями административного права в его втором значении есть тесная взаимосвязь. Общие принципы создают стандарты, которые управляют надзорной деятельностью различных структур, или, говоря иначе, цель надзора в его многообразии заключается в том, чтобы убедиться, что управление осуществляется в соответствии с определенными стандартами, которые, в свою очередь, базируются на политических и конституционных ценностях общества.

Из этого краткого обзора мы можем заключить, что второе значение административного права особенно интересно при общем изучении этого предмета. Это второе значение можно кратко представить следующим образом:

1) административное право связано с принципами, которые направляют и сдерживают использование власти административными структурами;

2) принципы административного права вытекают из более фундаментальных принципов политического и конституционного характера;

3) административное право связано не только с упомянутыми выше принципами, но также с тем, как административные структуры используют власть, особенно как и в какой степени соблюдаются общие принципы;

4) административное право также связано со структурами и механизмами, используемыми для надзора за административными действиями.

В российской науке административного права принципы рассматриваются как сущностные категории, которые выражают главное назначение и определяют основы действия административного права в самых различных направлениях и уровнях проявления этой сущности. Вследствие этого принципы подразделяют на: общие (социально-правовые) и организационные'; общие, частные, организационно-технологические; общественно-политические, функционально-структурные, организационно-структурные, государственно-управленческой деятельности, общесистемные принципы государственного управления, структурные принципы государственного управления (структурно-целевые, структурно-функциональные, структурно-организационные и структурно-процессуальные), специализированные принципы в различных проявлениях государственного управления. И это не исчерпывающие классификации — имеются и некоторые другие.

Различные классификации принципов позволяют увидеть многогранность, многоканальность проявления сущности государственного управления, облеченного в правовую форму. Проводимый анализ принципов административного права является одним из направлений исследования государственного управления, административного права через призму влияния этих принципов на статус человека и гражданина в системе управленческих, административно-правовых отношений с учетом опыта ряда зарубежных государств.

Для того чтобы продемонстрировать природу административного права так, как оно понимается в современных европейских обществах, как оно отражено в конституциях, как оно развивалось законодателями и судами по всей Европе, полезно создать две разные модели. Одна модель, которая будет рассматриваться как закрытая модель, широко используется в практике европейских стран, не достигнувших должного уровня демократии, в то время как другая, открытая модель отражает характер европейского административного права в развитых демократических странах, в правовых государствах.

Под правовым в данном контексте понимается государство, в котором администрирование осуществляется в целях защиты прав и интересов индивидов, в том числе и в разного рода объединениях индивидов в рамках гражданского общества, а правовая законность стала доминирующим принципом функционирования демократически организованного государства. При этом следует осознавать, что вряд ли можно считать правовое государство в полном смысле этого понятия фактом реального государственного бытия различных стран, в том числе и тех, которые имеют само название «демократическое правовое государство».

1.4.1. Закрытая инструментальная модель имеет следующие черты.

1. Государственное управление рассматривается как инструмент для достижения целей управления, в то время как цели управления определяются правящей партией или элитой, а не интересами общественного блага и без учета прав граждан. В такой ситуации успешность управления определяется просто тем, добилось ли оно целей, поставленных партией или элитой.

2. Формы отчетности и контроля существуют, но используются в основном для того, чтобы убедиться, что управление действительно направлено па цели, определенные правящей партией или элитой. Соответственно это внутренний контроль администрирования и управления при минимальном или отсутствующем контроле внешних органов. На самом деле, когда управляемый объект существует для удовлетворения потребностей и желаний власть имущих, тогда нет места принципам, институтам или механизмам, независимым от них. Практически не существуют независимые суды, уполномоченные по правам человека, инспекции или парламентские комитеты.

Формально же существующие институты создают иллюзию демократизма, политического плюрализма, что существенно затрудняет поиск эффективных механизмов и средств оптимизации контроля населения за администрированием. Очень близка к этому положению ситуация в России, некоторых других государствах, образовавшихся на пространстве бывшего Союза ССР.

3. Отношения между властью и гражданами имеют определенный псевдодемократический характер. Это не те отношения, которые основаны на правах или опосредованы ими, а скорее идея, что правители и администрация всегда знают, что лучше для народа, и какие бы меры ни требовались для осуществления целей правления, они будут приняты. Этот подход к управлению может быть довольно сложным и не противоречит сочетанию жестокости с патернализмом.

4. Доктрины административного права отражают эти черты; доктрины направлены на эффективную работу управления, а не на строительство отношений между администрацией и гражданами. Административно-процессуальные кодексы могут подробно воплощать это положение в процессуальных деталях, которые должны соблюдаться в процессе принятия решений. Кодексы призывают к упорядоченному, регулярному подходу к администрированию и часто включают разные положения по защите граждан. Однако они вторичны по отношению к основным целям и не основаны на правах.

5. Правосознание населения по преимуществу адекватно отражает зависимость индивидов (их объединений) от воли чиновников, государственных и политико-элитарных структур, определяющих на практике принципы и границы использования управленческого инструментария в отношении личности. Индивиды отличаются психологической зависимостью от официальной пропаганды в оценке степени эффективности, справедливости, гуманности деятельности административных органов, чиновников. В такой модели административного права в полной мере сохраняет свою силу восприятие населением государственной администрации как носителя власти, не связанной волей народа, руководствующейся мифическим «общим благом» (не основанным на интересе индивида). Особенно усугубляется положение в этой части там, где ограничен доступ граждан к объективной и плюралистической информации в условиях монопольного (в том числе и государственного), олигархического управления средствами массовой информации.