ЛЕКЦИЯ 10

Правовые средства реагирования прокурора на нарушения законов

Понятие правовых средств реагирования прокурора на нарушения законов

Выявив нарушения законов, установив обстоятельства, способствующие нарушениям, и виновных лиц прокурор принимает меры к их устранению и недопущению в будущем, а также к привлечению к установленной законом ответственности виновных лиц. Для этого законодательством, регулирующим прокурорский надзор, предусматривается ряд специфических полномочий прокуроров обеспечивающих устранение нарушений законов. Такие полномочия в теории и практике прокурорского надзора принято именовать правовыми средствами прокурорского реагирования на нарушения законов или правовыми средствами прокурорского надзора.

Средства реагирования по своему внешнему выражению, порядку применения могут быть общими для всех отраслей прокурорского надзора и участков деятельности прокуратуры и специфическими, характерными для отдельных отраслей надзора и участков деятельности. К числу общих средств реагирования можно отнести опротестование противоречащих закону актов, внесение представлении об устранении нарушений законов. К специфическим средствам реагирования можно отнести такие, как дача заключений и заявление ходатайств прокурором в суде.

Предусмотренные законодательством и совершаемые в установленном порядке действия по устранению выявленных нарушений законов, а также причин и условий, им способствующих, привлечению к ответственности виновных лиц являются правовыми средствами реагирования прокурора на нарушения законов.

Средства реагирования реализуются посредством письменных или устных актов прокурорского надзора, основными из которых являются протесты, представления и постановления. Закон не устанавливает единого письменного выражения для всех видов актов прокурорского надзора. Для некоторых из них, например, представлений вносимых в порядке уголовного судопроизводства, установлена письменная форма, для дру-

170

гих, таких как заключения, даваемые прокурором в суде, — устная и письменная форма.

Акты прокурорского надзора — это специфические правовые акты, вносимые только прокурором в порядке реализации своих полномочий. Известно, что прокурор как государственное лицо, осуществляющее надзор, не обладает административной властью, т.е. не вправе отдавать распоряжения органам, за исполнением законов которыми он осуществляет надзор. Он не может непосредственно сам отменить незаконный правовой акт, восстановить нарушенную законность, привлечь виновное лицо к административной или иной ответственности. Именно посредством актов прокурорского надзора прокурор обращается к компетентным органам с требованием об устранении нарушений законов и привлечении к ответственности виновных лиц.

Некоторой особенностью отличаются акты, выносимые прокурором при осуществлении надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия. За исключением представлений, эти акты носят распорядительный характер, обязывающий органы дознания и следствия выполнить определенные действия.

Внесение соответствующих актов прокурорского надзора — это не столько право, сколько обязанность прокурора. Выявив нарушение закона, кем бы оно не было совершено, прокурор обязан реагировать на это в установленном законом порядке.

Акты прокурорского надзора — это индивидуальные акты, обращенные к тем или иным органам и должностным лицам в связи с определенными фактами (нарушениями законов). Акт прокурорского надзора обязывает другой орган, должностное лицо, руководителя коммерческой организации реагировать на него установленным законом образом: рассмотреть, принять необходимые меры и сообщить прокурору, внесшему его. Правильное составление актов прокурорского надзора, точное и полное выражение в них закрепленных в законе полномочий прокуроров и основанных на них требований — неотъемлемое условие действенности надзора за исполнением законов.

Выбор средств реагирования зависит от характера нарушений законов, их причин, распространенности нарушений, вредных последствий, вызванных нарушением законов, степени вины правонарушителей. Обычно применяются такие правовые средства реагирования и акты прокурорского надзора, избираются такие его формы (письменная, устная), которые позволяют достигать высшего эффекта, при том наиболее оперативно — в плане устранения и предупреждения нарушения законов.

171

К прокурорскому реагированию предъявляются определенные требования: оно должно быть своевременным, оперативным, обоснованным, упреждающим, достаточно острым, комплексным, маневренным, адекватным и законченным. Оно должно дополняться мерами профилактического характера. Только при этом меры прокурорского воздействия будут наиболее результативны.

Институт прокурорского реагирования — это не только действенное средство устранения нарушений законов и привлечения к ответственности виновных в этом лиц, но и, что особенно важно, эффективный инструмент предупреждения нарушений законов. Принятие прокурором оперативных мер к устранению выявленных нарушений законов и установленных обстоятельств, им способствующих, а также к привлечению к соответствующему виду ответственности виновных лиц способствует предупреждению правонарушений, формированию у исполнителей законов здорового (правильного) правосознания, основанного на уважительном отношении к закону.

Опротестование прокурором правовых актов, противоречащих законам

В случаях выявления правовых актов или их отдельных предписаний, противоречащих закону, прокурор или его заместитель в соответствии со ст. 23 Закона о прокуратуре приносит протест в орган или должностному лицу, которые издали эти акты, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу или обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством.

Прокурору предоставлено право выбора. Однако при этом необходимо учитьюать следующие обстоятельства. Реагирование путем принесения протестов нередко способствует более оперативной отмене незаконных актов, учитывая большую загруженность судов разного рода делами. Кроме того, проведенные опросы показывают — протест как акт реагирования воспринимается многими руководителями, издавшими незаконные акты, менее болезненно, чем направляемые в суды заявления о признании соответствующих актов недействующими.

В вышестоящий орган протест целесообразно приносить в случаях, если он отклонен должностным лицом, издавшим незаконный акт; в протесте наряду с другими вопросами ставится вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности должностного лица, издавшего незаконный акт; имеется необходимость об издании незаконного акта довести до сведения

172

других аналогичных, а также иных органов. К тому же, не исключено, может возникнуть необходимость обратить внимание вышестоящего органа на общественную опасность допущенного нарушения закона

Если же имеются основания полагать, что протест прокурора может быть отклонен соответствующим органом или должностным лицом, или по какой-то причине этот орган или руководитель не смогут рассмотреть протест, или протест остался неудовлетворенным и нет возможности перенести рассмотрение протеста в вышестоящий орган, а также если при рассмотрении заявления в суде нарушение закона будет устранено в более короткие сроки, прокурорам следует обращаться с заявлениями в суды о признании незаконного акта недействующим.

Сущность опротестования незаконных правовых актов заключается в том, что прокурор, осуществляя надзор за исполнением законов, от имени российского государства указывает, в чем именно выражено нарушение закона, и требует от соответствующего органа отменить незаконный акт или привести его в соответствие с законом, восстановить нарушенные права и свободы граждан, а также права и законные интересы государственных, иных органов.

Юридической наукой и практикой выработаны обязательные реквизиты протеста: наименование органа или должностного лица, которым вносится протест; название «протест», номер и дата издания незаконного акта, который опротестовывается; краткое изложение содержания незаконного акта; изложение существа нарушений; ссылка на закон, который нарушен; предложение прокурора об отмене незаконного акта или приведение его в соответствие с законом и другое; указание на необходимость рассмотрения протеста и о незамедлительном сообщении об этом прокуР°РУ; должностное положение и классный чин прокурора, принесшего протест, его подпись.

В случаях, когда протест подлежит рассмотрению коллегиальным органом, необходимо напомнить о требовании ст. 23 Закона о прокуратуре сообщить прокурору о дне заседания этого органа.

Сложилась практика выступлений прокуроров на сессиях представительных органов и заседаниях администрации с обоснованием внесенных протестов, дающих положительные результаты. В таких случаях прокурор получает возможность ответить на вопросы депутатов и других лиц, разъяснить требование закона и сущность допущенного нарушения, его вредные последствия и тем самым способствовать принятию решения о признании акта недействующим.

173

Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на незаконное решение представительного органа — на ближайшей сессии. При исключительных обстоятельствах, требующих незамедлительного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. Более оперативной отмене незаконных актов может способствовать принесение прокурором устных протестов, обладающих такой же юридической силой, что и письменные протесты. Устные протесты обычно вносятся в ходе проверки. При этом к материалам проверки необходимо приобщать копию незаконного акта или его отдельного предписания и копию акта, его отменяющего. Незаконные устные акты подлежат опротестованию прокурором в обычном порядке.

Эффективность протеста во многом определяется теми требованиями, которые в нем излагаются. Из смысла самого опротестования вытекает, что протесты в обязательном порядке должны содержать мотивированное требование прокурора об отмене или же о приведении в соответствие с законом незаконного акта (отдельных его предписаний). Но этого порой бывает недостаточно. Прокурор обязан принимать все предусмотренные законом меры к устранению вредных последствий, вызванных действием незаконных актов. Протест должен содержать конкретные требования прокурора по устранению допущенного нарушения закона (устранить вредные последствия, вызванные изданием акта, прекратить противоправную деятельность, возвратить собственнику принадлежащие ему деньги, иные ценности и т.д.). В протестах, направляемых в адрес вышестоящих органов, можно ставить вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности лиц, издавших незаконные акты,

К заявлениям о признании правового акта недействующим, направляемым прокурором в суд общей юрисдикции или в арбитражный суд, могут прилагаться:

*5»   копия незаконного акта или та его часть, которая не соответствует закону;

•>   копия протеста, внесенного в адрес органа, издавшего незаконный акт; *«*   решение соответствующего органа в связи с внесенным протестом, а при необходимости иные документы: копии объяснений, справок, уведомлений, сообщений и другие документы.

Согласно разъяснению Пленума Верховного Суда Российской Федерации (Постановление от 27.04.93 г. № 5) правовыми актами, соответст174

вне которых закону может проверить суд по заявлению прокурора, являются, в частности, принятые органами власти, управления и должностными лицами решения, содержащие обязательные предписания (правила поведения), влекущие юридические последствия. Такие акты могут носить нормативный характер, т.е. устанавливать правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом, а также индивидуальный характер, т.е. устанавливать, изменять или отменять права и обязанности конкретных лиц.

Заявления о признании недействующими полностью или частично ненормативных актов, адресованных конкретным лицам или группе лиц, по мотивам противоречия их закону и нарушения прав, и охраняемых законом интересов организации и граждан-предпринимателей в соответствии со ст. 10 Федерального закона «Об арбитражных судах в Российской Федерации» и ст. 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации направляются прокурором в арбитражные суды.

Решение суда, вынесенное по заявлению прокурора о признании правового акта недействующим, может быть опротестовано прокурором в кассационном порядке, за исключением специально предусмотренных законами случаев. Так, согласно ст. 17 Закона «О выборах глав администраций» решение суда по делу о признании недействующим решения избирательной комиссии является окончательным.

Внесение прокурором представлений об устранении нарушений закона

Представление является наиболее часто применяемым средством реагирования прокурора на нарушения закона. В соответствии со ст. 24 Закона о прокуратуре представление вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые правомочны устранить допущенные нарушения закона, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

Представление вносится на основе обстоятельно проведенной прокурорской проверки или нескольких проверок, глубокого анализа выявленных нарушений законов и способствующих им обстоятельств.

В описательной части обычно перечисляются выявленные прокурором и специалистами нарушения закона, обстоятельства, способствующие этим нарушениям, называются должностные и иные лица, виновные в их

175

совершении или потворствующие этому. Представление — это универсальный акт прокурорского реагирования, позволяющий ставить самые различные вопросы, по преимуществу правового характера, направленные как на устранение и предупреждение нарушений законов и способствующих им обстоятельств, так и на привлечение к ответственности виновных лиц.

Особое внимание при подготовке представлений обращается на их юридическую обоснованность, достоверность, грамотность, краткое, но исчерпывающее изложение всех обстоятельств. Все данные, приводимые в представлениях, подлежат тщательной проверке.

Предложения, включаемые в представления, должны быть конкретными, предусматривать наиболее результативные мероприятия по устранению нарушений закона, их предупреждению.

В случаях, если нарушения закона совершены впервые, если нет необходимости привлекать руководителя органа к ответственности и его администрация в состоянии устранить выявленные нарушения, то представление целесообразно внести в адрес руководителя этого органа. Если же на подобные нарушения прокурор уже реагировал или они представляют повышенную общественную опасность, либо необходимо обратить внимание вышестоящего должностного лица на выявленные нарушения в подведомственном органе, то представление следует внести в адрес вышестоящего органа.

В течение месяца со дня внесения представление должно быть рассмотрено органом (должностным лицом), которому адресовано, с принятием конкретных мер по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих. О принятых мерах сообщается в письменной форме прокурору При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне его заседания. Прокурор может выступить на этом заседании в обоснование внесенного представления.

При обнаружении несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции и законам Российской Федерации Генеральный прокурор РФ информирует об этом Президента России, который принимает соответствующие меры.

На основе анализа практики исполнения законов и в особенности допускаемых нарушений законов и обстоятельств, им способствующих, прокуроры вносят обобщенные представления в органы Лредставительной и исполнительной власти, а также в вышестоящие органы. Обычно 176

прокурором предлагаются меры, направленные на предупреждение нарушений законов в регионах либо на подведомственных предприятиях. Может ставиться также вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законов.

Вынесение прокурором постановлений

В случаях, когда возникает необходимость привлечения виновных лиц за нарушения законов к административной ответственности, и этот вопрос не был поставлен в представлении или в другом акте реагирования, прокурор выносит постановление о возбуждении производства об административном правонарушении. Такое постановление может выноситься как в отношении должностных лиц, так и граждан.

Постановление о возбуждении производства об административном правонарушении имеет определенное целевое назначение — поставить перед компетентным органом вопрос о привлечении виновного в нарушении закона лица или нескольких лиц к административной ответственности. Тем самым прокурор привлекает внимание соответствующего органа или должностного лица к допущенному нарушению закона, степени общественной опасности нарушения и к необходимости привлечения к административной ответственности виновного в целях пресечения и предупреждения в будущем противоправных действий. Постановление содержит следующие реквизиты: *«*  наименование — «постановление», дату и место его вынесения; *!•  должность и фамилию прокурора;

*«*  описание обстоятельств нарушения со ссылкой на закон, который нарушен;

*«*  указание конкретного лица или лиц, которыми нарушен закон; *  предложение прокурора о наложении административного взыскания

со ссылкой на ст. 25 Закона о прокуратуре',

*»*  наименование органа, куда направляется постановление для исполнения;

***  разъяснение о праве обжалования постановления вышестоящему прокурору; *«*  указание на сроки рассмотрения постановления и сообщение о его

рассмотрении прокурору; *** должность, классный чин, фамилию прокурора и его подпись.

Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении рассматривается в сроки, установленные Ко-

177

и

дексом об административных правонарушениях для конкретных составов административных правонарушений.

В случаях обнаружения в ходе осуществления прокурорского надзора за исполнением законов признаков преступления, предусмотренного Уголовным кодексом, прокурор выносит постановление о возбуждении уголовного дела, которое оформляется по правилам, установленным уголовно-процессуальным законодательством.

При обнаружении в ходе проверок лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию или аресту несудебными органами, прокурор принимает незамедлительные меры к их освобождению: выносится мотивированное постановление об освобождении из-под стражи лица, арестованного в административном порядке.

Военные прокуроры в случаях выявления военнослужащих, незаконно содержащихся на гауптвахтах, которые были арестованы в дисциплинарном порядке, принимают незамедлительные меры к их освобождению, вынося мотивированное постановление об освобождении из под стражи военнослужащего, незаконно содержащегося на гауптвахте.

Прокуроры принимают меры к возмещению материального ущерба (вреда), причиненного правонарушениями. В этих целях они нередко в представлениях об устранении нарушений закона ставят вопрос о привлечении к материальной ответственности работников, виновными действиями которых причинен ущерб государственным и муниципальным предприятиям, иным органам. Прокуроры требуют также в устной форме или же в письменной, в том числе и путем постановки соответствующего вопроса в представлениях, чтобы государственные органы, и в первую очередь, органы контроля, предъявляли иски в суды и в арбитражные суды, включая и регрессные иски о взыскании материального ущерба, причиненного нарушениями законов. Установив, что руководители государственных органов не принимают меры к возмещению материального ущерба, прокурор остро реагирует на это, вплоть до постановки вопроса о привлечении к дисциплинарной ответственности соответствующих должностных лиц, не выполняющих требований закона.

Прокуроры вправе предъявить иски в суды общей юрисдикции и в арбитражные суды в пользу как юридических, так и физических лиц, понесших материальный ущерб в результате совершенных правонарушений. Направляемые прокурорами в судебные органы иски должны быть мотивированными, содержать ссылки на нормы материального и процессуального права, а также доказательства, подтверждающие заявленные 178

требования. Форма и содержание этих документов должны соответствовать требованиям, предусмотренным гражданско-процессуальным и арбитражно-процессуальным кодексами.

На прокурорах лежит обязанность по осуществлению контроля за реализацией (исполнением) внесенных ими актов прокурорского надзора. Они должны добиваться, чтобы содержащиеся в актах реагирования требования исполнялись своевременно и в полном объеме. При необходимости следует проводить контрольные проверки фактического устранения нарушений закона.

Объявление предостережения о недопустимости нарушения закона

В соответствии со ст. 25: Закона о прокуратуре в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель объявляет в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.

Сущность предостережения заключается в предъявлении прокурором соответствующему лицу, нарушившему закон или попытавшемуся его нарушить, требования о прекращении противоправных действий и разъяснении ему возможных для него последствий, если эти действия не будут прекращены (привлечение к дисциплинарной, административной, уголовной или гражданско-правовой ответственности, отстранение от должности).

Предостережение — самостоятельное правовое средство реагирования прокурора на нарушения закона, применяемое при осуществлении надзора за исполнением законов, Это важное средство индивидуального воздействия на должностных лиц, совершивших либо пытающихся совершить единоличные противоправные действия (бездействие), не влекущие по своей общественной опасности уголовной ответственности, но причинившие либо способные причинить вред гражданам либо государственным или общественным интересам.

Применяя предостережение и тем самым непосредственно обращаясь к правонарушителям, прокурор располагает большими возможностями для проведения индивидуальной профилактической работы. При этом он обязательно разъясняет должностному лицу требования соответствующих правовых норм, нарушенных этим лицом, подчеркивает необходимость не-

179

допущения подобных нарушений в будущем и напоминает о возможных последствиях, если противоправные действия не будут прекращены.

Предостережение правомерно рассматривать как одно из правовых средств разъяснения конкретных требований соответствующих законов должностным лицам, нарушенных ими, повышения их правовых знаний.

Основная цель предостережения о недопустимости нарушения закона — пресечение (прекращение) и предупреждение противоправного антиобщественного деяния, недопущение более опасных правонарушений, в том числе и преступлений. Это средство не заменяет, но дополняет другие средства реагирования. Наряду с объявлением предостережений прокуроры могут использовать внесение протестов и представлений.

Предостережение в сочетании с другими правовыми средствами повышает результативность реагирования, в большей мере способствует предупреждению правонарушений.

Предостережение о недопустимости нарушения закона следует оформлять на стандартном бланке. Оно должно применяться лишь на основании тщательно проверенных фактов, исключающих предположения и неясности. При этом от должностных лиц, нарушивших закон или пытавшихся это сделать, обязательно должны истребоваться объяснения. Собираются также другие доказательства их виновности (объяснения других лиц, справки, жалобы, заявления).

В случае неисполнения требований, изложенных в предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.

Представляется, что предостережение о недопустимости нарушения закона следовало бы применять и к руководителям коммерческих организаций (управляющим, директорам, председателям и их заместителям). В связи с этим, на наш взгляд, разумно внести соответствующие дополнения в ст. 251 Закона о прокуратуре.

В плане предупреждения нарушений законов хорошие результаты достигаются, когда вся законоохранная деятельность прокуратуры протекает в условиях гласности. Существенную роль в этом играет информация о состоянии исполнения законов и принимаемых прокуратурой мерах по устранению и предупреждению нарушений законов, направляемая в органы представительной и исполнительной власти.

Повышению эффективности прокурорского реагирования на нарушения законов могли бы способствовать:

•I»   более тщательная отработка прокурорами текстов актов прокурорского надзора и в особенности их мотивировочной и резолютивной частей;

180

«I»  разумное сочетание письменных и устных форм реагирования;

»> совершенствование контроля со стороны прокуроров за выполнением требований, содержащихся в актах прокурорского надзора;

»3> наделение прокуроров дополнительными полномочиями, направленными на устранение нарушений законов.

Контрольные вопросы

1. Что понимают под правовыми средствами реагирования прокурора на нарушения законов?

2. Перечислите реквизиты протеста и представления.

3.  Назовите основания вынесения прокурором постановлений и их виды.

4. В каких случаях прокурор может обращаться с заявлениями и исками в суды?

5.  Какую роль играет предостережение о недопустимости нарушения законов в предупреждении правонарушений?

6.  Какие Вы видите пути повышения эффективности прокурорского реагирования на нарушения законов?

Задание

Изучите или используйте источники 17, 64, 85, 90, 92, 119, 126, 133, 134,136, 137,157, приведенных в Приложении IV.

181