Лекция 3. Административный ресурс: подходы к пониманию, основные парадигмы

Административный ресурс – это, пожалуй, одна из самых популярных категорий российского политического лексикона последнего времени. Безусловно, ничего удивительного в этом нет: в самом начале 2003 г. Президент РФ открыто заявил об исключительной необходимости проведения административной реформы, повышения эффективности исполнительной вертикали, более четкой определенности в системе полномочий федеральных  правительственных институтов. Актуализация проблемы пределов компетенции исполнительных структур вызвала к жизни  споры вокруг наличия в управленческих механизмах современной России  искусственно создаваемых административных барьеров, способствующих бюрократизации управленческого сектора, а также его коррумпированности.  В связи с этим на повестку дня была поставлена задача (в том числе и в виде законодательной инициативы) совершенствования административных процедур.

            Между тем сами государственные институты стали непосредственным катализатором обозначившихся проблем, поскольку активнейшим образом включались в парламентскую избирательную кампанию в октябре - декабре 2003 г., а также в процессы выбора глав субъектов Федерации. Причем включались они не всегда в качестве участников или наблюдателей. Именно в избирательных процессах роль исполнительных структур определилась как роль локомотива, подталкивающего развитие событий в нужном направлении.  Выборы стали своего рода мерилом пресловутого административного ресурса, открыв перед учеными и политиками широчайшее исследовательское поле. Несмотря на большие трудности, возникающие в анализе  этого феномена, безусловным плюсом является уже сам факт актуализации данной проблематики, признания несомненной важности решения вопросов, связанных с созданием механизмов противодействия административному ресурсу.

            Следует отметить, что проблема административного ресурса и его реализации в деятельности властных структур стала предметом довольно активного спора, в процессе которого выявилось два методологических подхода.

Формально-юридический подход к определению административного ресурса

            Поскольку реализация административного ресурса является фактической монопольной возможностью государственных органов и должностных лиц, эта категория вполне может быть квалифицирована как должностное преступление (позволим себе закрыть глаза на формальное   отсутствие этого понятия в действующем Уголовном кодексе РФ). 

            Однако юридическая парадигма таит в себе одну большую опасность: понятие административного ресурса здесь настолько «неуловимо», что в большинстве случаев почти невозможно привлечь должностное лицо к уголовной ответственности. И складывается такая ситуация далеко не в силу функционального несовершенства российской правовой системы; большую роль играет двусмысленность и неопределенность признаков данного правонарушения.

            В качестве примера можно привести описание состава преступления в статье 285 Уголовного кодекса РФ «Злоупотребление должностными полномочиями», что, на наш взгляд, более всего перекликается с понятием «административный ресурс»:

«Использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества и государства».

Даже самое поверхностное прочтение данной статьи рождает несколько важных, на наш взгляд, вопросов, имеющих непосредственное отношение к возможности отнесения административного ресурса к проблеме злоупотребления должностными полномочиями:

Насколько доказуемо в судебном порядке наличие корыстной или личной заинтересованности?

Насколько возможно со стороны обвинения доказать совокупность корыстной заинтересованности и существенных нарушений прав человека одновременно (статьей предусмотрена именно совокупность, о чем нам говорит союз «и» между этими понятиями)? И устанавливаема ли на практике причинно-следственная связь между чьими-то действиями и их последствиями?

Наконец, насколько вообще возможно доказать, что нарушение прав и интересов было существенным, критерии чего абсолютно не ясны?

Как следствие напрашивается еще один вопрос – насколько можно квалифицировать действия должностных лиц, находящихся в отпуске на период своего участия в избирательной кампании, но пользующихся явными преимуществами своего статуса, злоупотреблением именно служебным положением? Конечно же, подобная квалификация юридически неправомерна. Но разве мы можем отрицать наличие в действиях этих лиц административного ресурса? Конечно же, не можем.

Из вышеизложенного неминуемо вытекает следствие: если мы признаем административный ресурс исключительно как преступление, то есть, делаем упор на формально-юридический подход к его трактовке, то противодействие этому явлению будет подразумевать только уголовно-правовые запреты, стремящиеся максимально охватить все проявления административного ресурса в государстве.

Выбрав подобный путь, мы окажемся в тупике, поскольку, с одной стороны, нельзя объять необъятное, то есть невозможно даже гипотетически охватить все проявления административного ресурса, а, с другой стороны, подобная попытка ведет к тотальной «зарегулированности» системы управления, что неминуемо повлечет за собой обратный эффект.

Отсюда напрашивается закономерный, на наш взгляд, вывод: проблема актуализации административного ресурса как способа политического руководства заложена вовсе не в законодательстве, а в особенностях устройства российской политической системы, основу которой составляет моноцентризм, отсутствие диалогового, компромиссного начала.

Таким образом, определение административного ресурса в юридическом  ключе должно исходить из следующих постулатов:

Административный ресурс, так или иначе, связан с противоправной деятельностью должностных лиц или государственных органов.

Противоправный характер административного ресурса выражен, скорее, скрыто, нежели явно, поскольку его корыстная сущность трудно определима с точки зрения уголовного или административного законодательства.

Проблематичность определения административного ресурса как злоупотребления должностными полномочиями вовсе не означает отсутствия в ходе его реализации нарушения правовых норм.  Если мы обратим внимание на нормы-принципы, то их нарушение в рамках административного ресурса является, на наш взгляд, очевидным.

Рассмотрение административного ресурса исключительно в качестве уголовно- или административно-правовой категории способно привести нас к отрицанию возможности противостояния этому явлению, поэтому данный путь нами признается тупиковым.

Если же все-таки попытаться определить дефиницию административного ресурса с точки зрения формально-юридической, то она, по нашему мнению, может выглядеть следующим образом.

Административный ресурс – это реализация лицом, состоящим на государственной или муниципальной службе, своих полномочий в целях, на которые данные полномочия не направлены, либо применение данным лицом не входящих в его компетенцию методов в целях предоставления не предусмотренных законом преимуществ или ограничений.

 Политологический подход к определению административного ресурса

            Как бы мы ни подходили к анализу административного ресурса, прежде всего, следует не упускать из виду то, что зафиксировано в наименовании самой категории: мы ведем речь об одном из ресурсов политической власти.  Однако, в отличие от ресурсов традиционных (материального, организационного, человеческого, интеллектуального и прочих), ситуация с административным ресурсом довольно непроста.

            Дело в том, что, признавая в качестве основной функции государства функцию управления, то есть администрирования, мы автоматически толкаем себя на путь признания естественности данного вида ресурса, его подразумеваемости как законодательством, так и многовековыми традициями государственного управления. В данном случае вполне уместен вопрос: не является ли понятие административного ресурса синонимом такой категории, как «система полномочий»?  Причем, речь идет не о какой-то постмодернистской парадигме, позволяющей смешать «добро» со «злом», а о типичной категориальной путанице.

Ни наличие знака тождества между этими понятиями, ни его отсутствие не могут быть признанными истиной в последней инстанции. Между тем, наша концептуальная позиция исходит из признания  того, что  смешение этих категорий, замена одной из них на другую совершенно недопустима. Говоря о системе полномочий, следует рассматривать только тот их объем, который предусмотрен соответствующими нормативно-правовыми актами без учета сомнительных нюансов, возникающих в процессе государственного администрирования. Вводя же в оборот категорию «административный ресурс», мы изначально подразумеваем возможность использования теми или иными властными субъектами различного рода  преимуществ, которые неизбежно существуют у любого носителя власти. Именно эти преимущества способны выступить в роли катализатора политических процессов, кнута или пряника в области взаимодействия должностных лиц и властных структур с различными сферами в государстве. Плохо это или хорошо – вопрос крайне непростой. Если оперировать принципами управленческой этики, то оценка использования служебных преимуществ, безусловно, должна оцениваться как негативное явление. Если же мыслить идеями практической эффективности государственного администрирования, то здесь реализация административного ресурса может представляться довольно оправданной.  Ведь не секрет, что в условиях нестабильных политических систем именно хорошо отлаженный исполнительный механизм может выполнить роль стабилизирующего фактора, пусть и не всегда «чистого» с точки зрения этики.   Почему сепаратистские тенденции регионов не попытаться свести на нет усилением надзора за ними из центра? Почему живущий по своим законам бизнес не попытаться направить в определенное государством  русло путем силового вмешательства в его внутренние дела? Почему изнурительную «войну» со строптивой  законодательной властью не пресечь посредством «оказания помощи» избирателям в выборе ими своих политически предпочтений? Ведь все это ведет к так желаемому в обществе порядку.

            Но, рассуждая так, мы позволяем себе забыть о том, что порядок, базирующийся  на преимущественной воле власть предержащих, слабо соотносится с идеями демократии, декларированными действующей Конституцией и федеральным законодательством. Признавая оправданность административного ресурса, мы  в очередной раз встаем на путь выбора весьма сомнительной цели, во имя которой допускаем использование любых государственных средств. И в этом случае мы совершенно не задумываемся, что в погоне за мнимым порядком мы жертвуем одним из важнейших конституционных принципов – принципом равноправия. А это верный шаг на пути отрицания и целого ряда других принципов: равенства всех перед законом, равенства прав на достойный уровень жизни, равенства на защиту своих прав, наконец.

            Именно поэтому мы выступаем категорически против признания административного ресурса в качестве закономерного управленческого средства и склонны трактовать его исключительно как деструктивное политическое явление, девальвирующее саму идею демократии как политического режима, основанного на самоопределении и самоуправлении.  Реализация административными структурами своих должностных преимуществ приводит, в конечном счете,  к формированию  пассивного типа политико-правовой культуры общества, отсутствию механизмов  социального партнерства, искоренению и без того слабо развитого в России компромиссного начала.  В подобной ситуации государство вновь и вновь ступает на путь традиционного для нашей страны патернализма, весьма далекого от классических представлений о демократии, способного породить лишь пресловутое чудовище – Левиафана.

Таким образом, определение административного ресурса в политологическом ключе должно исходить из следующих постулатов:

Административный ресурс является одним из ресурсов, которыми располагает аппарат публичной власти.

Административный ресурс порождается использованием должностными лицами и государственными органами  преимуществ своего властного статуса.

Административный ресурс не может быть автоматически включен в систему должностных полномочий структурных звеньев государственного аппарата.

 Административный ресурс противоречит целому ряду конституционных принципов организации власти в Российской Федерации.

Итоговое  определение административного ресурса в рамках данного подхода нам представляется следующим образом.

              Административный ресурс – это специфический способ государственного управления, являющийся разновидностью нарушения конституционного принципа равноправия путем предоставления не предусмотренных законом преимуществ для одних субъектов и (или) ограничений для других.

В силу предложенных заключений мы склонны к признанию  конструктивности исследования административного ресурса с позиций политологического подхода, не отказываясь при этом от учета правовой специфики данного явления.  Выбор подобного рода приоритета определил и окончательную формулировку исследуемого феномена, которой мы планируем придерживаться впоследствии.

АДМИНИСТРАТИВНЫЙ  РЕСУРС –  это система управленческих методов и средств, реализуемых должностными лицами и государственными органами в целях, противоречащих базовым принципам государственной службы.