§ 2. Глава держави в президентській республіці

Президентська республіка як форма правління характеризується в першу чергу тим. що обраний глава держави одночасно посідає місце і голови виконавчої влади Він призначає уряд, визначає урядову політик)1, під його головуванням проходять засідання ради міністрів.

Переваги президентської форми правління полягають у тому, що всенародно обраний глава держави уособлює загальнонаціональні устремління, виступає символом нації, символом приналежності громадян до єдиної держави. Ця форма надає повноваження одній особі, котра може здійснювати керівництво за надзвичайних умов. Не випадково, стикаючись з тими чи іншими складними проблемами, деякі країни підсилюють значення посади президента.

Статус глави держави за президентської системи правління в залежності від конкретики політичного життя тієї чи іншої країни, співвідношення політичних сил. місцевих традицій в кожній з держав має свої особливості. Спеціалісти розрізняють декілька моделей президентства за президентської системи правління

Американська модель президентства характеризується іим. що творці конституції США створили не просто сильну, а

156

>>>157>>>

^одноосібну  президентську  влад\.  с> містивши  в одній  особі

■овноваження і глави держави, і голови уряду.

Разом з тим. щоб поставити міцні перепони перетворенню

[одноосібної влади в режим авторитарної, що призвело б до встановлення диктатури, творці американської конституції закріпили в ній принцип розподілу законодавчої, виконавчої та

[судової влад, доповнивши його системою взаємних "стримувань"

[і "противаг" цих влад одна одній.

Слід наголосити також, що для успішного функціонування американської моделі необхідний цілий ряд умов: достатньо високий рівень політичної культури, детально розроблена і збалансована система "стримувань" і "противаг", про що йшлося вище, стабільність економічного розвитку. Названа модель має як суттєві переваги, так і недоліки, причому останні найчастіше переважають при трансплантації президентської системи правління на неамериканськпй (тобто США) грунт" . Так, досить невдалим був намір запровадити "класичну" президентську модель в Російській Федерації, в умовах ще несформованої демократичної системи. Неможливість врегулювання кризи у стосунках між президентом і парламентом у рамках діючої конституції сприяла виходу цього конфлікт} восени 1993 р. за межі державних владних інституцій і призвела до відомих кривавих подій у Москві. Нова Конституція України 1996 р. теж наявно демонструє, що від президентської моделі відмовилися і в Українській державі. В історії відомі випадки, коли сильна президентська влада сприяла виведенню країни з кризи Проте за іших > мов на всіх чатує ще більша небезпека - трансформування президентської влади в деспотичну А тому найголовніше - не схибити з демократичного шляху.

Президентська модель правління була впроваджена в цілому ряді держав Латинської Америки51. Годі було сподіватися на тс, що ця система буде існувати на іншому грунті без змін, тобто у

157

>>>158>>>

класичному варіанті А юм> є сенс говорити про латино, американську модель президентства У ЦИХ державах інстніуг президентства явно домінує над усіма іншими, а парламенти не мають того контролю над виконавчою владою, якою наділений Конгрес США Окрім того, длч політичної системи усіх країн Латинської Америки ще й дотепер характерна значна залежність \сі\ політичних інституцій, в тіуі числі й інспгіуп президентства, від армій та їх генералів Разоуі з тну; латиноамериканській моделі президентства притаманний і деякий демократизм У більшості цих держав президент обирається на один строк, що с своєрідною перепоною на шляху до встановлення режиму особистої диктатури Тут також здавна сфоруіх валася багатоїіартіііна система, що створює своєрідні умови для виникнення парламентської і позапарламентської опозиції президентськії'! владі Судова влада останнім часом також має тенденцію до посилення своєї незалежності Можна стверджувати, що відбувається певний перерозподіл владних функцій між окремими елементами державного механізму Так. Конституція Бразилії 1988 р встановила нові, більш демократичні основи взаємовідносин виконавчої і законодавчої гілок влади'"

Президентська модель, що запроваджена в багатьох країнах Азії та Африки, теж уіає свої особливості Афро-азіатська модель відзначається ще більшим авторитаризмом, який часто набуває відвертого тоталітаризму. Президенти більшості цих країн не тільки поєднують у своїх руках функції' глави держави і голови уряду, а й виступають лідерами правлячих партій. До того ж ці партії здебільшого або єдині, або пануючі в політичному житті країн Азії та Африки, що дозволяє президентам формувати із рядів своїх прибічників не тільки уряд і місцеві органи влади, а навіть парламенти Судова влада, як і законодавча, повністю влежить від президентів, котрі особисто призначають суддів і контролюю!ь in діяльність Президентська влада в країнах Азії та Африки не допускає навіть слабкої опозиції. Не випадково в науковій літературі

158

>>>159>>>

їібні моделі правління називають президентськими монархіями ■резиденти таких держав, як Гана (за глави держави К'ваме В-їскр) ме). Гвінея (за президента Сек> Tvpe). Заїр (за президента ДОоб\т\ та ін). б\ли головними ідеологами країни, засновниками офіційно проголошеної обов'язковою ідеології. Нарешті, лідери Заїру. Гунісу. Уганди. Екваторіальної Гвінеї були проголошені довічними президентами В.Є. Чиркін називає подібні держави зі своєрідною формою президентського абсолютизм) президентсько-монократичними республіками1"'. Цей же вчений виділяє те одну форм\ президентської республіки - президентсько-мілітарну. Вона встановлюється в багатьох державах у результаті військового переворот), коли парламент розпускається, ліквідуються всі республіканські шсішупі. а замість них створюється новий вищий орган - війсі кова рада (революційна рада, рада національного спасіння і т л. •. гс.лина якої проголошується президентом республіки. Специфічні риси мала президентська республіка в деяких колишніх .африканських країнах соціалістичної орієнтації (Ангола. Бенін. Конго. Мозамбік), де практикувалося обрання президента республіки органом (з'їздом або Центральним комітетом) єдиної в країні правлячої партії. Такий президент спирався не тільки на державний, але н на реально правлячий партійний апарат.

! все ж у цілому ряді держав Азії та Африки інститут президентства набув стійкого легітимного характер) і витримав перевірк) часом. В Азії - це Індія. Ізраїль. Республіка Корея. Тайвань. Сірія. Ірак. Індонезія. В Африці - Єгипет. Т\ніс, Сенегал. Заїр. Танзанія. Замбія. Бенін До того слід додати, що в деяких з цих держав виникла система президентського правління, що більше відповідає європейській моделі (Індія. Ізраїль. Ліван)

Зважаючії на те. що інститут президентства зародився в США і ця країна сгала взірцем для формування президентських систем правління в інших державах світ), автор вважає за

159

>>>160>>>

доцільне розглянути особливості президентства президентсько} республіки саме на прикладі цієї держави

Американський варіант представницької демократії базхегься на трьох основних принципах, котрі встановлені федераіьною конституцією і пов'язані з використанням влади. - це розподіл влад, федералізм і конституційний судовий нагляд Отже, в США реальна політична влада розподілена між трьома гілками: законодавча влада належить Конгрес}, виконавча - президент}, судова -Верховному суду й іншим судам. Окрім того, в США повноваження політичної влади розподілені між національним урядом і урядом штатів. Конституція США - одна з найстаріших нині діючих конститл цій j одна з найбільш жорстких: за 2J1 років до неї внесено всьою 27 поправок. 10 із яких, так званий Білль про права, вступили в дію ще в 1791 р. На противаг} юридичній конституції існує, за висловленням американських теоретиків, "жива конституція" Іншими словами. Конституція 1787 р. діє сьогодні з численними доповненнями у вигляді судових прецедентів, законів Конгрес}; актів президентів. 1 все ж Конституція 1787 р. до цього час} залишається юридично активною. Проте моптньою є не стільки американська конституція, скільки сама конституційна система. Ця сисісма складається, по-першс. зі ставлення суспільства до конституції, а. по-друге, зі зразків поведінки політичних інститутів, що виникли навколо конституції Конституція в США має найвищий авторитет. Жодна людина, жодна гілка влади- ані президент, ані конгрес, ані полісмен на перехресті вулиці - не мають права ігнорувати конституцію; її положення є законом для всіх, а суди виступають провідниками конституції. І так протягом двох століть54

Згадаємо дешо історичні факти 3 початку колонізації до 17X6 р. (майже 150 років) економічне і політичне становище північноамериканських колоній б}ло невизначеним і нестійким. Національний уряд не мав права регулювати торгівлею, він втратив контроль навіть за зовнішніми зв'язками, і деякі штати почали

160

>>>161>>>

самостійні переговори з європейськими державами. Становище б>ло тяжке, торгівля завмерла, врожай не збирали, гроші знецінювалися. Штати стали виплекати свої асигнації, поширювалася спекуляція землею, народ не бажав сплачувати податки. Одні тільки відсотки з І державного боргу становли приблизно 14 млн. доларів при національному щорічному прибутку в 400 тис. Люди розумні і далекоглядні забили тривогу".

За таких умов і було скликано Конвент, і в травні 1787 р. в Філадельфії на конституційній нараді під головуванням Д. Вашингтона ухвалили конституцію. Конвент розумів, що головна проблема - цс сумістити досягнутий рівень самостійності штатів з необхідністю владного і діяльного федерального уряду. Мова йшла про створення досить гнучкого центрального апарат) управління, невідомого світу*. Три співавтори конституції - Гамільтон. Джей, Медісон - не були кабінетними вченими, всі їх зусилля були спрямовані на те, щоб розумні ідеї були втілені в життя. І вони активно працювали над створенням системи "стримувань і противаг", розвиваючи теорію "змішаного правління" з розподілом влад. Вони прийшли до висновку, що з подібної конструкції логічно випливає наступне: терміновість повноважень посадових осіб; несумісність депутатського мандату із обійманням посади в апараті управлінні; право вето на законопроекти; право розпуску парламенту; контроль над законодавчою владою, здійснюваний в ході виборів; відповідальність вищих посадових осіб \сі\ гілок влади перед верховним представницьким органом; незалежність корпусу суддів.

В розділі І ст. II Конституції США записано: "Виконавча влада здійснюється Президентом Сполучених Штатів Америки'"7 І це не випадково. Спеціалісти вважають, що з перших днів існування США система розподілу влад працювала при відчутній зверхності або першості виконавчої гілки влади. Це особливо чітко виявилося після того, як у 1828 р було обрано президентом Ендрю Джексона;

161

>>>162>>>

причому цей президент вперше обирався «лекторами (виборцями), які були, в свою чергу, обрані не законодавчими зборами штатів, а народом (дорослими чоловіками)""*. Американський історик, професор Каліфорнійського університету Джон Хікс писав про це "Джсксонівська інтерпретація президентської влади також пропонувала дещо нове американській політиці. Той факт, що він був піднесений на цю посаду переважною більшістю, свідчила, що американський народ сам був відповідальним за цей результат Це породило теорію, що виконавча влада наділена значно більшим авторитетом, ніж будь-яка інша гілка влади".

Саме з президентства Е. Джонсона (1829-1837 pp.) починається період неухильного зростання повноважень виконавчої влади. Цей процес досяг апогею за президентства А. Лінкольна (1861-1865 pp.). Концентрація величезних повноважень влади в руках цього глави держави пояснювалася "умовами воєнного часу" (12 квітня 1861 р. почалася Громадянська війна), а також його видатними особистими якостями, проте, зрозуміло, проявили себе й загальні тенденції до підсилення виконавчої гілки влади.

Вбивство А.Лінкольна 14 квітня 1865 р. на певний термін призупинило цей загальний процес, бо далі до влади прийшли досить посередні президенти (починаючи з Е.Джонсона і завертаючи У. Маккінлі). В цей період значно відчутною була домінуюча роль конгресу Саме в цей час вийшла в світ книга В.Вільсона "Правління конгресу"6" (80-ті роки XIX ст.). в якій відроджувалася теорія про верховенство парламенту В цій праці майбутній президент США фактично поставив під су мнів американську' модель розподілу влад, надаючи перевагу британській парламентарній формі правління. В Вільсон вважав, що падіння першості виконавчої влади неминуче і передбачене самим станом тодішньої американської політичної системи. Він писав, що форма правління згідно з Конституцією 1787 р. існує лише на папері: "Дійсна форма нашого правління - це просто

162

>>>163>>>

ГУ

схема верховенства конгрес).. '" Справа в тому, що В Вільсон > [г80-ті роки XX ст бачив справді слабку президентську влад> і І слабких президентів Але. ставши президентом США (1913-1921 [pp.). він на практиці переконався в несправедливості того, про що писав більше трьох десятиліть том\

Після загибелі у вересні 1901 р. президента У. Маккінлі господарем Білого дому став віце-президент Теодор Рузвельт, який відновив і продовжив процес зміцнення і підсилення виконавчої влади, а значить і влади президента. Процес концентрації виконавчої влади в р\жах президента значно прискорився з почала 30-роіав у зв"язку з "" новим курсом"" адміністрації Франкліна Делано Рузвельта, обраного на посаду глави держави в 1932 р. і переобраного в 1936,1940 і 1944 роках"2. Саме з цього президентства закінчилась ера "мінімальної держави"' і настала ера "активної держави" з її регулятивною економічною функцією"'.

Таким чином, можна констатувати, що зростання влади виконавчого апарату виправдовувалося теоретичною конструкцією, згідно з якою президенту належить необмежена виконавча влада. в той час як конгрес володіє тільки законодавчою владою в рамках.чітко окреслених конституцією1 .

Отже, президент - центральна фігура на політичній арені Сполучених Штатів. Він не несе прямої відповідальності перед іншими державними інституціями. Призначені ним міністри відповідальні перед ним. і вирішальне слово завжди залишаєгься за президентом.

Перша фундаментальна проблема, що стояла ще біля витоків американської державності. - зробити посаду президента легітимною. Таке завдання поставив перед собою Дж Вашингтон, а його послідовники досягли в цьом\ значних успіхів. Не зважаючи на гостру і навіть жорстку партійну і фракційну боротьбу одразу після Дж. Вашингтона, зміна президентів відбувалася мирно, без воєнних переворотів і політичних змов. Відомо, що у всьому світі

163

>>>164>>>

протягом багатьох століть, починаючи з королів, а пон диктаторів і хунт, мирна передача влади була досить рідкісним явищем. Деякі критики американської конституції вважали ще в 1787 p.. що в США мирної передачі влади теж не буде, що кожен президент буде намагатися довічно залишатися на цій посаді або шукати собі наступника. Проте їх пророцтва не збулися, хоча опасіння були досить реальними.

Обираний шляхом непрямих виборів президент мас чотирирічний термін повноважень. Проте діюча в США двопартійна система істотно змінила хараісгер президентських виборів, перетворивши практично непрямі вибори в прямі, бо обраним на посаду стає той кандидат у президенти, партійна приналежність якого збігається з партійною приналежністю абсолютної більшості колегії вибірників. Ця колегія, у свою чергу, обирається прямим голосуванням по штатах. У відповідності зі ст. 2 розділу 1 і 12 та XXIII поправкою до Конституції США кожний штат обирає кількість вибірників, направлених від штату до конгресу. Вибірники обираються списком за мажоритарною системою відносної більшості. Партія, що одержала відносну більшість голосів, одержує всі місця вибірників від даного штату. Загальна кількість колегії вибірників становить 538 чоловік (435 -кількість членів палати представників. 100 - кількість членів сенату. З - кількість членів від Федерального округу Колумбія)1". Таким чином, достатньо, щоб серед вимірників 270 представляли республіканську партію, і президентом стане представник саме цієї партії, бо вибірник належтиь до однієї з двох впливових партій і голосує на основі своєї партійної приналежності. Тому, мабуть, не випадково, що один з двох кандидатів у президенти США святкує свою перемогу в день, коли оголошуються результати виборів вибірників (у листопаді кожного високосного року), в той час як офіційне голосування за майбутнього президента вибірники проводять по штатах лише в грудні. За всю

164

>>>165>>>

рсторію Сполучених Штатів вибірники голосовали за кандидатів іншої партії всього лише 8 разів

Президент США може б\ти переобраний лише один раз Про це Йдеться в поправці XXII до Конституції США. яка вступила в дію у 1951 році"1. Якщо стаття П. розділ 1 Конституції США проголошує, що президент "перебуває на посаді протягом чотирирічного терміт'*7, то поправка XXII уточнює"' Жодна особа не повинна обиратися більше двох разів". Виняток може б}ти зроблено тільки

Щшя найбільш видатних і популярних президентів Наприклад. Франклін Делано Рузвельт обирався на посаду президента чотири рази. Він був досить відомим політиком. Вже в період першої світової війни він був заступником військово-морського міністра в адміністрації В.Вільсона. в 1920 р. балотувався у віце-президенти, а в 1928-32 pp. займав посаду губернатора Нью-Йорка. Його політичній кар'єрі допомогло й те. що він був племінником Теодора Рузвельта, Президента США 1904-1909 pp. Однак жодному американському президентові не доводилося мати справу з такою складною економічною ситуацією, таким відчаєм, що охопив суспільство, з якими зустрівся Ф.Рузвельт. 4 березня 1933 р., в день вступу Рузвельта на посаду, відбувся обвал американської банківської

; системи - всі штати закрили свої банки. Президент Рузвельт застосував нсч\вані для того часу заходи, назвавши свою програму "Новим курсом", яка стала домінуючою в державі. Вона не тільки

[вивела держав) з "великої депресії", а й привела до розквіту економіки США68.

Законодавство США, що регламенту є порядок обрання глави держави, проголошує нормальне право кожного громадянина, який користується в повному обсязі політичними правами, балотуватися на виборах. Проте існують і певні обмеження, встановлені законом Так. на посаду президента США не може бути обраний той. хто не є громадянином США за народженням, хто не досяг тридцятип"ятирічного   віку   і   протягом   чотирнадцяти   років

165

>>>166>>>

постійно не проживав на території Сполучених Штатів }а традицию, яка зберігалася до обрання у I960 р на посаду президента Дж Кеннеді. цю посаду займали виключно особи, чи] предки жили в Америці ще до проголошення незалежності США. Конституційна практика встановила також, що президент і віце-президент не можуть бути мешканцями одного штату0' Крім того, законодавство окремих штатів вимагає для реєстрації кандидатів від партій чи груп, не представлених у законодавчих органах, подання особливих петицій, підписаних значною кількістю виборців7".

Церемонія вступу на посад> нового президента (інагурація) відбувається 20 січня наступного після виборів року. Перед вступом на посаду президент, згідно з Конституцією, дає клятву такого змісту: "Я урочисто клянусь (або обіцяю), що буду чесно виконувати обов'язки Президента Сполучених Штатів і в міру своїх сил зберігати, захищати і підтримх вати Конституцію Сполучених Штатів "(ст. 2. розділ І)7'.

Після обрання і вступу в свої повноваження президент, як і будь-який державний службовець, згідно з Конституцією (ст 2, розділ І) в \становлений термін одержує за свою службу винагороду, яка не може збільшуватися чи знижуватися протягом періоду, на який його обрано, і протягом цього періоду він не має права одержувати іншу грошову винагород)' від Сполучених Штатів чи від будь-якого зі штатів"7:. Окрім того, всіх осіб, в тім числі і президента, що займають будь-яку почесну посаду, перебуваючи на державній службі США, стосується також і положення ст І розділу 9 Конституції США71, де говориться, шо вищевказані посадові особи не можуть без згоди конгресу прийняти той чи інший подарунок, винагороду, посаду або титул від якого-неохдь короля, принца чи іноземної держави74

Конституцією США передбачена посада віце-президен га, якого обирають в тому ж порядку, що й президента: кандидат) ру

166

>>>167>>>

I

Ьцс-прсзидснта пропонують кандидатом у президенти і |олос>ють одночасно з кандидатурою президента від відповідної Ьартії Скільки-небудь суттєвих повноважень ця посадова особа ш має. Віце-президент заміщує президента за його відсутності. Іоловує в сенаті і викоте окремі доручення У випадку ж. коли президент США не спроможний виконувати свої обов'язки Квобора, смерть, відставка та ін ). його місце повинен посісти віце-президент (або на певний час. або на весь термін повноважень, що залишився до чергових виборів) Розуміючи, що за певних умов віце-президент може стати президентом, до їіого кандидатури під час виборів ставляться настільки ж серйозно, як і до кандидатури президента.

Коли ж достроково відкривається вакансія посади віце-президента, то відповідні призначення згідно з поправкою XXV до Конституції США проводить президент і затверджує конгрес. В 70-ті роки в період " уотергейтского скандалу " в США склалася парадоксальна ситуація: обраний в 1972 р. віце-президент С. Агню. звинувачений у фінансових зловживаннях ', змушений був піти у відставку. На його місце президентом був призначенний Дж Форд. Проте незабаром під загрозою застосування імпічменту пішов у відставку і президент Р Ніксон В [результаті цих перестановок на чолі американської держави стала особа, яка взагалі не обиралася ні на посаду віце-президента, ні на посаду президента76.

Досить важко дати однозначну відповідь на питання: яку владу представляє віце-президент США - законодавчу чи виконавчу? Рекомендується він на посаду віце-президента кандидатом у президенти і обирається разом з ним Таким чином, його можна вважати представником виконавчо-розпорядницької влади, що підтверджується і сі II розділу 1 Конституції США "У випадку усунення президента з посади або його смерті, відставки чи [Нездатності здійснювати права й обов'язки  згідно з посадою

167

>>>168>>>

повноваження президента переходять до вще-презпденіа"'7 Американські президенти Г Трумсн. Л Джонсон. Р Ніксоц Дж. Форд до вступ) на посаду президента посідали місце щце, президента. З іншого бок>. згідно зі ст 1 розділ} 3 "віце-презіисні Сполучених Штатів є головою сенату, але може голосувати лише в том)' випадку, якщо голоси розподіляються порівт" Гут ьщ^. президент виступає представником законодавчої влади На початку серпня 1993 р. в конгресі США обговорювався п'ятирічний бюджетний план. В палаті представників він б\в увалений 21$ голосами проти 216. а в сенаті голоси розділилися порівну' 50 на 50, І тоді свій голос за прийняття бюджету віддав віце-президент Альберт Гор70.

Двоїстість становища віце-президента підсилюється ще й тим, що жалування він отримує із бюджет) сенат), де він як голова сенат)- має і свій штат співробітників.

Президент США політичної відповідальності за свої дії перед конгресом не несе, але він може бути усунений конгресом з посади в порядку імпічмент), якщо його визнають винним у зраді, хабарництві, інших тяжких злочинах або вчинках (є і 11. розділ 4) . Цю процедур) порушує палата представників конгрес), вона ж форліхлює звинувачення, яке ) хвилюється більшісію голосів загального склад) палати. Документ, що містить звинувачення, оформлюється як "рішення великого журі", передається до сенату, який розглядає справ)' по суті згідно s правилами карного процес)1 (з викликанням свідків, експертів. поданням сторонами документів і т.д.) і ухвалює рішення. Під час розгляд)' справи в сенаті головує не віце-президент, а голова Верховного суд\ США. Рішення сенат ухвалює таємним голосуванням, при цьом) необхідно не менше двох третин го.іосів присяжних сенаторів81

Імпічмент по відношенню до глави держави лише за форм010 можна вважати  судовим  процесом.  За своєю суттю - цС

168

>>>169>>>

толітичний процес, .метою якого є усунення президента з посади і позбавлення його "права посідати і виконувати б\дь-як\ почесну. відповідальну або оплачувану посад} на службі США"42. Фактично подібне усунення з посади означає для президента крах усієї його політичної карєри. Крім того, після усунення президента з посади посередництвОіМ імпічменту, він може о\ти притягнений до с\д\ за карний злочин як пересічний громадянин США81. Причому президентське право помилування в даному випадку не застосовується.

З 1789 p.. тобто з моменту введення Конституції США в дію, імпічмент порушувався 66 разів Так було, наприклад, в 1834 р. (президент Д.Тейлор), в 1896 р. (президент Г.Гувер), в 1952 р. (президент Г.Трумен), в 1973 р.(президент Р.Ніксон)м. Палата представників виносила рішення великого журі про передання до суду сенату лише 13 разів. Р. Ніксон повинен був стати в зв'язку з "уотергейтом" чотирнадцятим, але завчасно подав \ відставку (до речі, конституція не передбачає відставку президента, проте, як говорилося вище, один раз вона мала місце в історії США). По суті ж справа розглядалася в сенаті тільки один раз стосовно президента Ендрю Джонсона у 1868 р. Однак тоді для ухвалення рішення про осудження, яке виноситься більшістю у дві третини голосів, не вистачило одного голосуй Більшість істориків та правознавців вважають, що наміри усунути Джонсона з посади носили с\то партійний та ідеологічний характер, оскільки він не був ■звинувачений ні в чому. схожому на "серйозні злочини чи вчинки". Конгресу не подобалася досить "м'яка" політика Джонсона щодо переможеного Півдня після Громадянської війни, і тому конгресмени вирішили знайти будь-який привід для його усунення. Звинувачення проти Р Ніксона були набагато серйознішими: йому ставилися в провину протиправні акти, що поляг&іи в намірі приховати . причетність   його   самого   і   його   підлеглих   до   незаконного

169

>>>170>>>

проникнення в штаб-квартирч Національного комітету Демократичної партії в приміщенні готелю ■"Уотергейт"'"'

Слід зауважити, що в порядку імпічменту можуть бути усунені й деякі інші посадові особи: міністри, посли, федеральні судді. Проте такого в практиці США не було жодного разу"7.

Щоб остаточно переконатися в тому, що президент США є дійсно ключовою фігурою в системі вищих державних органів і відіграє вирішальну роль у політичному пррце^і^І механізмі здійснення влади, слід більш докладно розглянути повноваження глави держави СЩА.

Отже, як уже зазначалося, згідно з Конституцією США виконавча влада належить у країні президенту, юбто він виступає одноосібним носієм влади по управлінні державою і формально не зобов'язаний поділяти її з будь-якою іншся#¥>о<їадоввку особою Це побіжно підкреслється ще й тим фактом, що основний закон не надає віце-президенту ніяких самостійних повноважень, окрім голосування в сенаті. В президентській республіці, якою є США. глава держави фактично сам формує уряд. Посада премєр-міністра там відсутня. Кабінет складається з міністрів, які призначаються президентом "за порадою і згодою Сенату", і тих посадових осіб, яких президент сам включає до кабінету. В наш час це менше двох десятків чоловік: керівники 14 міністерств. З міністри без портфеля, в тім числі і постійний представник США при ООН. Командуючі трьома родами військ теж мають ранг міністра, але до складу кабінету не входять - їх запрошують на засідання за необхідністю. Кабінет цілком підлеглий президенту і виконує при цьому роль дорадчого органу. Компетенцію кабінету точно встановити неможливо, бо в конституції про нього нічого не говориться. На засіданнях Кабінету, які проводяться під головуванням президента, вирішуються найбільш важливі питання державного життя. Проте згідно з конституційною практикою   президент   не   зобов'язаний   скликати   засідання

J70

>>>171>>>

к   інілл. враховувати його поради і має повне право діяти навіть І всупереч більшості членів кабінету   Оскільки кабінет не мас І конституційного статус}- і підлеглий безпосередньо президенту, іостанній на свій розсуд розпоряджається його діяльністю і службовою кар'єрою його членів Крім того, в управлінні країною глава держави США спирається на широкий адміністративний і апарат,   куди  входять   видатні  діячі   зі  сфери   професійних політиків, ділових людей, вчених, що належать до партії, яка одержала перемогу на останніх виборах. Всі вони підримуються впливовими політичними силами і набувають все більшої ваги в управлінні державою в порівнянні з відповідними міністрами*8.

Велику роль в управлінні державою відіграть центральні

відомства і підрозділи - Рада Національної безпеки. Відомство

управління і бюджету. Рада з економічної політики. Управління з

\ питань науки і техніки та ін. і. звичайно ж. апарат Білого дому,

куди входять спеціальні помічники президента з різних питань.

Державні секретарі і міністри, що очолюють відповідні .відомства, не можуть бути усунені зі своїх посад рішенням конгрес}', оскільки уряд не є відповідальним перед парламентом. Зате президент країни має повне право призначати за своїм вибором на всі державні посади, підбираючи "за своїм смаком" відповідних чиновників і експертів.

Інститут американської адміністративної системи існує стільки ж. скільки й сама американська нація. Ще за Дж. Ваншингтона існували і чиновники, і адміністративні установи. Основним предметом діяльності урядових чинуш була тоді поштова служба, але штат працівників Пікерінга. що управляв тоді поштою, складався з одного помічника і одного клерка, які й виконували всю роботу.

Президент Джон Адам на початку XIX ст. мав у своєму арсеналі 140 цивільних службовців по всій країні А вже Р Ниссон через 150 років мав у своєму розпорядженні 2 млн 92Н тис   186

171

>>>172>>>

федеральних службовців, не враховуючії співробітників LJPV тц Управління національної безпеки89 Інколи говорять, що в США. по суті, існує три партії - республіканці, демократи і бюрократи Дехто з президентів ставив собі за мсту скоротити бюрократичний апарат (Р. Рейган), проте їх намагання залишилися безрезультативнимм І за останніми даними на 1993 р урядовий апарат налічував уже 3 млн. 40 тис. 143 чоловіки ' Таким чином, президент - керівник величезного бюрократичного апарату виконавчої влади, який безпосередньо втілює в яшття програм} своєї партії.

Під час обговорень в особистому апараті президента США звичайно критиці піддаються лише доцільність тих чи інших заходів державного регулювання економіки або непомірні витрати, пов'язані зі здійсненням урядового курсу. Однак повна відповідність такої політики з загальновизнаними і незмінними економічнИіМи законами ніколи не ставилася під с\мнів жодним з президентів. Діловий світ схвалює урядовий курс, коли він відповідає устремлінням великих за чисельністю і політичним впливом соціальних груп. Проте він ніколи не приймає незважених. непідкріплених цифровими розрахунками, неапро-бованих експертами заходів. Подібні президентські рішення приречені на провал.

Президент США наділений також і широкою парламентарною владою. Видані ним виконавчі накази, директиви та інструкції мають загальнообов'язковий характер на території всієї країни і можуть регулювати всі сфери управлінської діяльності.

У сфері видання законів роль глави держави США залежить від характеру його взаємовідносин з парламентом У США президент не користується правом дострокового розпуску конгресу або його палат; формально не має безпосереднього права законодавчої ініціативи, але фактично активно здійснює її, використовуючи для цього президентські послання конгресу Це він робить на законних підставах конституційної норми cr.II

172

>>>173>>>

■здп> 3. де говориться, що "президент періодично подає конгрсс\ відомості про стан Союзу і пропонує на свій розс\д гакі заходи, котрі він вважає необхідними і корисними"" Послання американського глави держави перетворилися \ найважливіше джерело законодавчої ініціативи виконавчої влади, де містяться вказівки про необхідність ухвалення тих чи інших законів або намагання вплинути на хід обговорення в конгресі важливих для президента законопроектів Традиційно президент направляє до конгрес) три послання про становище Союз_\. з питань економіки, бюджетне послання. Крім того, він звертається до конгрес}' і зі спеціальними посланнями з конкретних питань, які вимагають прийняття законів92 3 юридичної точки зору ці послання не мають ніякої ваги для конгресменів, але на практиці їх регулюючий вплив досить значний і залежить також від особистих якостей глави держави, його стосунків з партійною більшістю в конгресі, від професіоналізму президентських помічників, що. відповідають за зв'язки з конгресом. Окрім чисельних послань протягом року, президент наприкінці грудня -на початку січня щороку направляє до конгресу дві доповіді, одна з яких присвячена аналізу стан)- економіки держави. її внутрішнім проблемам, а інша - міжнародному становищу США. Ці доповіді є не що інше, як розгорнута законодавча програма виконавчої влади на наступний рік.

Таким чином, американськими президентами вироблена ціла система заходів, за допомогою яких можна впливати на конгрес. Крім послань і щорічних доповідей, президент влаштовує періодичні зустрічі в Біломл домі з провідними конгресменами, проводить різні консультації, на яких висловлюється законодавча ініціатива президента, а потім вона оформлюється \ вигляді законопроектів Не випадково американська преса називає ці прийоми "семінарами для конгресменів". Та найбільш ефективним засобом вплив\ глави Держави США на конгрес є інститут вето91. Як зазначає амери-

173

>>>174>>>

канський дослідник Ч.Блек. право вето є найважливішим з \сіх президента, оскільки воно стимулює зростання всіх інших його повноважень і робить неможливим їх обмеження конгресом. Ва о -це прерогатива глави держави відмовити в підписанні законч. Зі ідно з американською конституцією законопроект одерж} є нову якісіь -силч' законч тільки після санкції глави держави (ст.І розділ 7) ^ . промульгація закон}' Американські спеціалісти з конституційного права Р. Егар і Д. Харріс підкреслюють, що вже самою загрозою застосчвати вето президент впливає на законодавців, доводя'-и до їх відома, що той чи інший законопроект, неугодний виконавчій владі, може бути підданий остракізму з боку глави держави. Цим президент дає зрозуміти, що його прихильне ставлення до законодавців стосовно законопроект}, ухвалення якого домагається конгрес, буде залежати від того, як пройде той законопроект у конгресі, в яком}' зацікавлена виконавча влада'. Таким чином. президент може не тільки відхиляти неугодні законопроекти, але й домагатися прийняття тих. котрі не влаштовують законодавців, але необхідні виконавчій владі

З чотирьох різновидів вето, про які йшлося ч розділі II даного дослідження, президент США використовує суспензішне та "кишенькове", яке є специфікою конституційного права США і служить ще більшому підсиленню влади президента.

Практика взаємовідносин президента і конгрес} в законодавчому процесі США свідчить про те, що законодавці досить рідко йдуть на подолання вето. З 1789 р. до 1975 р. право вето застосовч валося близько З'тис. разів, із них конгрес подолав лише 85 вето, тобто 3 % від загальної їх кількості96 Ф.Д.Рузвельт в 1933 р до 1944р. застосовував вето 631 раз. але тільки у 9 випадках законодавці подолати його47. Із 250 вето, застосованих президентом Г.Труменом, конгрес подолав 12. Законодавці опротестували всього лише 2 із 181 вето, котрі застосч'вав за 8 років президент Д.Ейзенхауер. і не подолали жодного із 21  вето президента

174

>>>175>>>

ІДФ.Кеннеді і ЗО - Л.Б.Джонсона. Навіть за таких складних Взаємовідносин, що склалися між адміністраціями президентів •.Ніксона і Д.Форда та конгресом, останній опретсстував тільки 5 із ■З вето Р.Ніксона і 4 із 28 вето Д.Форда'^. Президент Р Рейган за шість років псрсбуванш: при владі інститут вето застосував 61 раз. і

.         -                                                                                                                                                                                                                                    •■                                                                                                                                              -99

лише в семи випадках законодавці зуміли відстояти свої позиції'.

і Проте статистик., вшдчить. що вже починаючи з 60-х років

І президенти стали інисту ватися правом вето значно рідше, ніж це

■було в 30-50-Т1 pofc», що в принципі відображає еволюцію у

і взаємовідносинах президента з "конгресом;  за сучасних  умов

[президенти вже в більшій мірі стали заручатися наперед підтримкою

конгресу під час здійснення своїх законодавчих програм. Так. на

початку кожного року провидент накреслює свою законодавчу

програму в особливій промові (посланні про становище країни^, яку

проголошує на відкритті першої сесії конгресу. Одразу після цього

адміністрація починає кампанію, щоб у всіх подробицях роз'яснити

цілі президента Урядові експерти довго, інколи місяцями, радяться з

найбільш впливовими членами конгрес\ і представниками груп

особливих інтересів, допомагаючи у виробленні законопроектів у

відповідності з пропзамою президента. Законодавчі пропозиції, що

йдуть від президента, широко висвітлюються у пресі і користуються

увагою конгресу, особливо тоді, коли їх контролює партія, до якої

належить президент

Отже, глава держави й уряд одночасно, президент США володіє незначними за кількістю, але надзвичайно важливими повноваженнями у відношенні до конгресх. які дозволяють йому активно проникати в сферу законодавчої влади.

Про фінансові повноваження президента Конституція США не містить ніяких нрямих положень. Вона також нічого не говорить і про будь-яку ініціативу глави виконавчої влади з фінансових питань. Більш того. Конституція США взагалі не згадує про зв'язок президента з фінансовою діяльністю конгресу.

175

>>>176>>>

Всі сучасні повноваження президента в сфері фінансових відносин або виводяться з самого змісту тих чи інших конституційних норм, або делегуються йому конгресом ". Так, у відповідності з Актом 1921 р. президент несе відповідальність за підготовку бюджст\ В червні 1921 р. конгрес ухвалив, а президент Уоррен Гардінг підписав Закон про бюджет і звітність. в якому була інституціоналізована практика "бюджету виконавчої влади ". яка полягала в тому, що активна бюджетна ініціатива здійснюється тільки президентом і підлеглими йом) відомствами і установами. Конгрес, зрозуміло, не виконує ролі покірливої інстанції, яка без жодних заперечень затверджує поданий бюджет. Його роль значно вагоміша й активніша. Проте навіть найефективніші акції Капітолію в сфері фінансових від* осин являють собою у більшості випадків тільки реакцію на відповідні ініціативи виконавчої гілки влади1'".

Досить широкі і різноманітні в США зовнішньополітичні і воєнні повноваження глави держави (формально вони спираються на постанови ст Іі Конституції США і наступних її тлумачень, поданих у рішеннях Верховного Суду). В ст.Ц розділу 2 Конституції США говориться, що президент '* має право за порадою і згодою Сенату заключити міжнародні договори за умови їх схвалення двома третинами приатніх сенаторів"1"". На перший погляд здається, що президент США під час сформулювання зовнішньополітичного курсу країни заломіть від сенату. Насправді ж склалася практика, що обходить положення вказаної статті Конституції США' президент може використати форму упади (agreement), для підписання якої згода сенат} не погрібна. Президент стоїть на чолі зовнішньополітичного апарат)- - Державного департаменту, що дає йому можливість самоспина без \ часті законодавчої влади, вирішувати багато міжнародних питань. Сенат. зрозуміло, намагається відстояти своє конституційне право Так. \ і 969 р. і в 1970 р. сенатськиіі комітет \ зовнішньополітичних справах установив, що президенти таємно заключили угоди виконавчої влад»

176'

>>>177>>>

росить важливого значення з такими країнами, як Південний В етнам.

Шівденна Корея. Таїланд. Лаос. Ефіопія. Іспанія та ін.. без відома

конгресу. У відповідь на таю дії Білого дому конгрес ухватив закон у

М972 p.. який зобов'язував державного секретаря протягом 60 днів

повідомляти про всі підписані федеральною адміністрацією угоди

виконавчої влади. Проте президенти неодноразово порушувані вимоги

і закону 1972 p.: деякі підписані ними угоди виконавчої влади взагалі не

[були подані до конгресу, а інші були надіслані туди після 60-дснного

[терміну"8. Саме у зовнішньополітичних відносинах, які стосуються

воєнних питань, президент став фігурою, що майже не контролюється

[конгресом. Історія США свідчить, що президенти у досить рідкісних

'випадках рахувалися з конституційним правом конгресу оголошувати

війну. Заданими бібліотеки конгресу США 165 разів використовувати

свої збройні сили за кордоном і тільки в п'ятії з цих випадків - після

форматьного оголошення війни конгресом'   У 70-х роках конгрес

намагався відновити свій престиж, результатом чого стало прийняття у

листопаді 1973 р. закону, що зобов'язував президента США одержувати

згоду конгресу, перш ніж спрямувати американські війська за кордон

для ведення воєнних дій (до речі, до проекту цього закону президент

застосував  вето  і  його  було  повторно  ухвалено  передбаченою

конституцією  більшістю  голосів  у   конгресі)   Лише  у   випадку

виникнення   "надзвичайних   обставин",   тобто   під   час   загрози

національній безпеці США чи американським військам, розташованим

за кордоном, уряд може вести військові дії. але не більше 90 .днів.

протягом яких такі ДІЇ повинні бути схвалені конгресом. Останній, у

відповідності з законом, уповноважений вимагати швидкого виводу

американських військ, що діють за кордоном, шляхом прийняття

відповідної резолюції, до якої президент не може застосувати право вето.

Проте закони, що виключають самостійність президента у вирішенні

деяких зовнішньополітичних  питань,  не можуть,  однак,  змінити

загальної тенденції розвитку   зміцнення виконавчої, а значить, і

президентської влади"*.

177

>>>178>>>

Ст.ІІ розділу 2 Конституції США1"" проголошує, що прсзидеіп є головнокомандуючим армії і флоту США. а також міліції окремих штатів, коли вони призвані на дійсну службу США. Тому згідно з діючими федеральними законами з уієтою наведення порядку всередині США президент за певнич обставин має право використовувати Національну гвардію (600 тис.чол). частини і формування регулярних військ, а також резервістів на території будь-якого штату. Передумовою для цього може бути "повстання, спрямоване проти уряду будь-якого штат}", а підставами можуть бути прохання легіслатури чи губернатора штату, хоча останнє і не є обов'язковим. Президенту достатньо лише констатувати, що такий захід і необхідним "для виконання федеральних законів, або для збереженя власності федерації, або для встановлення порядку, або для забезпечення нормального функціонування державної влади". Так, у 1894 р під час Пульманівського страйку залізничників президент Клівленд під приводом захисту- федеральної власності і забезпечення нормальної роботи поштової служби ввів війська до Чікаго, не зважаючи на енергійні протести губернатора штату Іллінойс. Тільки з J968 до 1978 pp. підрозділи Національної гвардії використовуватися 382 рази Армійські підрозділи використовувалися >• п'яти випадках: у 1967 р. - в уі. Детройті, у 1968 р - в Іллпюйсі і Меріленді. в 1968 і 1971 pp. - в окрузі Колумбія Однак як крайній засіб федерального втручання за весь післявоєнний період формування Національної гвардії і регулярних військ США вводилися на територію штатів не більше 9 разів. Причому у 4-х випадкам це відбувалося на прохання губернаторів штатів, а в 5 - за рішенням самого президента (для придушення чи попередження расових хвилювань)и. Слід визнати, що федеральна інтервенція в СІЛА являє собою засіб винятковий, який центр застосовує досить рідко.

Повноваження глави держави в судовій сфері включають право помилування, пом"якшення чи заміни покарання, право амністії.

178

1

>>>179>>>

Президент за згодою сенату призначає суддів Призначаючи членів

Верховного Суду, президент, перш за все. враховує інтереси тієї

Ірартії, до якої сам належить Початок цій практиці поклав ще

перший  президент США Дж   Вашингтон,  який  хоча  і  був

противником вузько) партійної політики, проте все ж призначав

[суддями Верховного Судл тільки федералістів за переконаннями

[Наступний за Д  Вашингтоном президент Д  Адамс призначив

[головним суддею свого державного секретаря Р.Маршалла. Інші

президенти також наслідували цей принцип і призначали членів

Верховного Суд}' виключно із числа своїх прибічників1"6

Таким чином, підсумовуючи все вищесказане, можна зробити висновок, що президент США виконує свої обов'язки не тільки посередництвом конституційних прерогатив, але й за допомогою авторитет), який дає йому можливість розумно і виправдано застосовувати довірену йому владу. Влада обумовлена конституцією, але її реаіьний авторитет визначається політичною культурою народ} і президента. Разом з тим суперництво Республіканської і Демократичної партій являє собою не війну за захоплення апарат} управління, а змагання за краще виконання курсу, який підтримує більшість населення держави. Іх черговість при владі представляє собою не безкінечні хаотичні потрясіня. а є безперервним ланцюгом послідовних і позитивних зрушень у розвитку американського суспільства.

Якщо ж говорити в цілому про президентську форм) правління, то, як вважають спеціалісти, вона залишається в основному суто американським феноменом, для успішного функціонування якого необхідна ціла низка умов: високий рівень політичної кульури, високі етико - моральні норми суспільства, досконало розроблений механізм "стримувань" і "противаг". Президентська модель правління має цілий ряд як позитивних, так і негативних моментів 3 одного боку', президентська модель створює   умови  для  достатньо  стабільного  функціонування

179

>>>180>>>

політичної системи. главу держави неможна відправніп \ відставку' тільки за політичними мотивами, доля уряду прямо не залежить від змін у співвідношенні сил між різними партіями в парламенті; парламент має достатньо можливостей для здійснення ефективного контролю за виконавчою владою внаслідок нездатності глави держави розпустити представницький орган

З іншого боку, президентська система правління немає механізм} вирішення конфлікту між законодавчою і виконавчою гілками влади, оскільки кожна з них має фіксований мандат і може цілком автономно існувати протягом усього строк} своїх повноважень. А це досить небезпечно, і урядова криза може перерости в криз}' всього режиму.