Раздел 4. компетенция органов исполнительной власти: вопросы теории.
Каждый орган исполнительной власти наделенный государством соответствующей компетенцией, которая закреплена в правовых актах Но система органов государственной власти закрепленной в определенном акте компетенцией как совокупностью компетенций каждого отдельного органа исполнительной власти, как известно, формально не наделена. Этот вывод имеет теоретическое и практическое значение особенно в нынешних условиях государственно-правового строительства, проведения широкомасштабной административной реформы.Понятие компетенции системы органов исполнительной власти в основном не употребляется, тогда как понятие системы органов исполнительной власти является общеупотребительным. Однако это не означает, что понятие компетенции системы органов исполнительной власти скорее абстрактное, чем реальное и формально закреплено в нормативно-правовых актах. Все же, и как чисто теоретическое понятие, и как сумма компетенций всех органов (элементов), составляющих систему органов исполнительной власти, понятие компетенции системы органов исполнительной власти имеет право на существование в исследованиях ученых и учета его при выработке рекомендаций для практики.
Наукой административного права такая проблема для изучения еще не ставилась. Понятно, что ее решение в научном плане лежит преимущественно в плоскости теоретических исследований, но выход в пракгичну плоскость является многообещающим. Хотя органы исполнительной власти должны действовать на основе закона, однако вопрос их компетенции часто решаются без учета научных наработок.
Компетенция органов исполнительной власти имеет важное значение для построения и функционирования системы органов исполнительной власти. Главным «строительным» высшего звена системы органов исполнительной власти в Украине согласно ее Конституции (п.15 статьи 106) является Президент Украины, который образует, реорганизует и ликвидирует по представлению Премьер-министра Украины министерства и другие центральные органы исполнительной власти.
Собственно система органов исполнительной власти состоит, так сказать, из двух частей (элементов). Первый - это центральные органы исполнительной власти, которые образуются, реорганизуются и ликвидируются Президентом Украины, то есть это более мобильная часть элементов системы органов исполнительной власти. Второй - это органы, осуществляющие исполнительную власть в областях и районах, городах Киеве и Севастополе в соответствии со статьей 118 Конституции Украины - местные государственные администрации, то есть более стабильная часть элементов системы органов исполнительной власти, которая тесно связана с административно-территориальным устройством Украины .
Учитывая содержание Конституции Украины следует отметить, что Президент Украины не является исключительным «строителем» системы органов исполнительной власти. Согласно п.п. 12, 13 статьи 92 Конституции Украины исключительно законами Украины определяются организация и деятельность органов исполнительной власти и территориальное устройство Украины. Т.е. соответствующую роль в создании системы органов исполнительной власти играет законодательный орган - Верховная Рада Украины.
В период существования советской власти типичным было понятие компетенции государственного органа, которое включало, разумеется, и понятия компетенции органа государственного управления - исполнительно-распорядительного органа. В настоящее время, когда изменилось общественное назначение - органов исполнительной власти, поскольку они призваны в первую очередь обеспечивать реализацию прав и свобод граждан, отстаивать интересы личности, общества, а уже потом интересы государства, проблему компетенции органов исполнительной власти следует рассматривать под этим углом зрения.
К определению компетенции органа исполнительной власти можно привлечь устоявшееся в прошлом определения компетенции государственного органа как совокупности его прав и обязанностей (полномочий) и подведомственности (вопросы ведения, есть вопросы, которые решает орган, круг деятельности) Но это определение, на наш взгляд, должно быть дополнено положением о возложенной на орган исполнительной власти социально-политическую ответственность за результаты своей деятельности. То есть ответственность перед обществом за состояние дел в отрасли или отраслях, которые относятся к ведению органа исполнительной власти и собственно за свою деятельность в этой сфере.
Следует отметить, что административная реформа должна изменить положение дел в сфере социально-политической ответственности органов исполнительной власти. Система органов исполнительной власти должно создать оптимальные условия для реализации прав и свобод граждан, предоставления им широкого круга государственных, в том числе управленческих, услуг. Как определяется Концепцией административной реформы в Украине предоставления управленческих услуг должно быть направлено на удовлетворение потребностей личности и общества, управленческие услуги должны быть платными только в случае, когда гражданин имеет выбор или воспользоваться услугой или нет. Они должны предоставляться прежде всего на низовых уровнях структуры исполнительной власти, что обеспечит их приближения к потребителям.
Решение вопросов компетенции системы органов исполнительной власти может дать определенное ускорение проведению структурных изменений в системе исполнительной власти. И вот почему.
При создании, например, центральных органов исполнительной власти у нас имеет место такая, негативная практика, положения о них утверждаются различными органами государственной власти: Верховной Радой Украины, Президентом Украины, Кабинетом Министров Украины. Такая практика приводит к ситуации, не учитываются многочисленные детали возможной компетенции соответствующего органа. Анализ всех существующих на данный момент актов о компетенции центральных органов исполнительной власти свидетельствует о том, что за неимением данных о компетенции системы органов исполнительной власти не закрепляются многие направлений государственного влияния на соответствующие общественные отношения. Это недопустимо в условиях, когда на первое место ставят интересы человека и гражданина, ведь такая практика уменьшает объем реализации прав и свобод граждан.
Если представить объем компетенции системы органов исполнительной власти в виде большого круга, то компетенция отдельных органов будет представлять собой, меньше круга, которые включаются в первого. Даже из этого, явного, так сказать, схематического понимание компетенции системы органов исполнительной власти, становится понятным, что за полем компетенции отдельных органов исполнительной власти остается немало вопросов ведения.
Этот подход с точки зрения проекции функций государства на компетенцию органов исполнительной власти позволяет определить объем компетенции системы органов исполнительной власти. И, понятно, что определив, как в качественном так и количественном смысле компетенцию системы органов исполнительной власти, постигнув ее с позиций восприятия функций государства можно определить понятие компетенции системы органов исполнительной власти.
Единственная общая компетенция системы органов исполнительной власти существует независимо от того какой конкретной компетенцией наделен определенный орган государственной исполнительной власти. При этом эта единая общая компетенция системы органов исполнительной власти может иметь как потенциальный, так и реальный смысл. Что это значит?
Во-первых, реальной компетенцией системы органов исполнительной власти компетенция которая закреплена в компетенцийних актах по каждому в конкретное время действующего органа исполнительной власти.
Во-вторых, потенциальной компетенции системы органов исполнительной власти компетенция, вытекающая в полном объеме из задач и функций государства вообще
В-третьих, компетенция системы органов исполнительной власти, которые в настоящее время функционируют, не является исчерпывающей и полностью согласованной с задачами и функциями государства. Например, конституционное закрепленной и гарантированной есть функция государства по защите своих граждан, находящихся за ее пределами (ст. 25 Конституции Украины). Однако эта функция государством почти не осуществляется. Соответствующий центральный орган исполнительной власти - Министерство иностранных дел Украины в соответствии с Положением о МИД Украины, утвержденного Постановлением Кабинета Министров Украины от 18.02.93 № 129, даже не имеет таких полномочий.
В-четвертых, урегулирование вопроса о взаемовидповиднисть, взаемовривноваженисть потенциального и реального начал в компетенции системы органов государственной власти требует взвешенного и квалифицированного научного анализа.
В-пятых, вопрос соотношения реальной и потенциальной компетенции системы органов исполнительной власти должен решаться при любом изменении структуры органов исполнительной власти (как внешней так и внутренней) и в этом заключается фундаментальное значение этого соотношения.
Компетенция является необходимой составляющей правового положения (статуса) любого государственного органа. Следует отметить, что понятие компетенции государственного органа имеет соответствующую историю, лучше сказать соответствующее развитие: через понимание компетенции государственного органа как совокупности прав и обязанностей, или совокупности полномочий, прав и обязанностей, или совокупности прав и обязанностей и соответствующих задач или совокупности прав, обязанностей и пространственных границ деятельности и объектов этой деятельности.
Последнее время юридическая литература стране СНГ относительно полномочий государственных органов исполнительной власти определилась с точки зрения двух подходов, один из которых - понимание полномочий органов исполнительной власти как властных полномочий, является их важнейшим и обязательным атрибутом. Другим подходом является определенное признание полномочий органов как составного элемента их компетенции или функций. То есть при таком подходе полномочия и функции несколько отождествляются.
В этой связи взвешенной представляется позиция, полномочия органов исполнительной власти следует рассматривать через призму функций управления, так как с их помощью более точно устанавливаются причинно-следственные связи субъектов и объектов в разных системах. Функции органов исполнительной власти рассматриваются как их управляющее воздействие на объекты управления, в новых условиях заключается не в прямом администрировании, а в ориентировании, обеспечении ресурсами и средствами для достижения целей и задач, стоящих перед объектами управления. Определяются способы установления и изменения компетенции органов исполнительной власти, а именно:
установление компетенции - нормативное закрепление предметов ведения, прав и обязанностей;
централизация - осуществление функций лишь центральными органами;
децентрализация - передача части функций нижестоящим и местным органам;
деконцентрация - распределение функций управления по «горизонтали» и по «вертикали», включая функциональные аспекты; делегирование - согласованная взаимная передача полномочий органам разного уровня;
субсидиарность - взаимодополняющая деятельность различных звеньев власти и управления.
Содержанием функционирования системы органов исполнительной власти организационно-управленческая, исполнительно-распорядительная деятельность на основе и во исполнении законов с целью обеспечения повседневной деятельности государства и его развития и обеспечения функционирования и развития всего общественного организма (построения и развития гражданского общества).
Функционирования системы органов исполнительной власти предусматривает поиск и создание оптимизированных структур исполнительной власти и их взаимоотношений, правильное и оптимальное определение компетенции каждого органа, входящего в эту систему, укрепления исполнительской дисциплины.
Компетенция, организация и порядок деятельности органов исполнительной власти, должны определяться в отдельных законах. Причем следует учесть, что наибольший эффект может быть достигнут при урегулировании правового положения и компетенции на единых концептуальных основах всей системы органов исполнительной власти. Это позволит решить проблему совместной согласованности деятельности системы органов исполнительной власти.
| 3. деятельность аппарата государственного управления: составляющие содержания. | ГЛАВА V. ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ |