Взаимоотношения государственного унитарного предприятия с федеральными органами исполнительной власти

ВЗАИМООТНОШЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УНИТАРНОГО ПРЕДПРИЯТИЯ С ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

О. В. ЧЕРНЫХ

Черных О. В., Московская государственная юридическая академия.

В данной статье рассматриваются взаимоотношения, возникающие между государственным унитарным предприятием и федеральными органами исполнительной власти: органом общей компетенции, затем с органами межотраслевой и отраслевой компетенции. Прежде чем приступить к рассмотрению первой группы, необходимо выяснить, какое имеет отношение Президент РФ к государственному унитарному предприятию. Несмотря на то, что согласно действующей Конституции Российской Федерации 1993 г. <*> Президент не является главой исполнительной власти, как это было предусмотрено Конституцией РФ 1978 г. с последующими изменениями. Однако с государственными унитарными предприятиями он имеет особые взаимоотношения, которые будут рассмотрены далее. -------------------------------- <*> Конституция Российской Федерации. Комментарий / Под общей редакцией Б. Н. Топорина, Ю. М. Батурина, Р. Г. Орехова. Москва: Юридическая литература, 1994. 624 с.

Так, 23.05.94 за N 1003 главой государства РФ был принят Указ "О реформе государственных предприятий" <*>, где предусматривалось создание казенных фабрик, заводов, хозяйств. Тем самым была заложена политико-правовая основа государственных унитарных предприятий, которую в дальнейшем реализовали федеральные органы исполнительной власти в своей исполнительно-распорядительной деятельности. -------------------------------- <*> Российская газета. 25 мая 1994 г. С. 4.

Таким образом, взаимоотношения Президента РФ с государственным унитарным предприятием являются опосредствованными в форме нормативно-правового регулирования, это с одной стороны. Однако данные взаимоотношения могут принимать иной характер. На примере в соответствии с Указом "О мерах по повышению эффективности военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами" N 1164 от 06.09.99 <*> Президент Российской Федерации обладает целым рядом полномочий, таких, как: ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Указ Президента РФ от 06.09.1999 N 1164 "О мерах по повышению эффективности военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами" утратил силу в связи с изданием Указа Президента РФ от 01.12.2000 N 1953 "Вопросы военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами". ------------------------------------------------------------------ -------------------------------- <*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 37. Ст. 4448.

- по принятию решения на основании представления Правительства Российской Федерации о предоставлении федеральному государственному унитарному предприятию права осуществления внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения и аннулированию данного права в случае нарушения установленных законом требований, - по назначению и освобождению по представлению Председателя Правительства Российской Федерации от должности руководителей указанных предприятий, - по утверждению порядка лицензирования ввоза (вывоза) продукции военного назначения. В связи с этим можно охарактеризовать данный вид взаимоотношений как непосредственный, так как глава государства Российской Федерации обладает большими управленческими и властными полномочиями. Взаимоотношения государственного унитарного предприятия с Правительством Российской Федерации - органом общей компетенции - определяются правовым статусом высшего федерального органа исполнительной власти, который регулируется Конституцией Российской Федерации 1993 г. <*>, ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" N 2-ФКЗ от 17.12.97 с последующими изменениями. -------------------------------- <*> Конституция Российской Федерации. Комментарий / Под общей редакцией Б. Н. Топорина, Ю. М. Батурина, Р. Г. Орехова. Москва: Юридическая литература, 1994. 480 с.

Надо отметить, что характерной особенностью данной группы взаимоотношений является то, что нормотворческая деятельность Правительства Российской Федерации является подзаконной и, следовательно, достаточно широкой по объему. Поэтому данным государственным органом была разработана и принята в основном вся нормативно-правовая база, регламентирующая деятельность государственных унитарных предприятий, начиная с момента создания и заканчивая их банкротством или реорганизацией. Таким образом, необходимо отметить, что наиболее правовой статус указанных выше предприятий подпадает под сферу правового регулирования высшего федерального органа исполнительной власти, чем, например, других государственных органов. Поэтому можно утверждать, что взаимоотношения Правительства Российской Федерации с государственным унитарным предприятием, так же, как и с Президентом Российской Федерации, складываются как опосредствованные в форме нормативного регулирования, это в первом случае. Однако в другом случае, при взаимоотношениях с федеральными государственными унитарными предприятиями, они принимают другой характер, а именно - непосредственный, ввиду того, что Правительству Российской Федерации принадлежит правомочие по утверждению их уставов. При рассмотрении взаимоотношений между федеральными органами исполнительной власти отраслевой и межотраслевой компетенции и государственным унитарным предприятием необходимо указать, что исключительно всем вышеуказанным государственным органам свойственно осуществление следующих функций: - исполнительных, - нормативно-правового регулирования, - регистрационно-разрешительных, - контрольных или надзорных, - организационных. Первая функция представляет собой ядро исполнительно-распорядительной деятельности федеральных органов исполнительной власти, которая заключается в исполнении федеральных конституционных законов, федеральных законов и указов Президента Российской Федерации. Надо заметить, что при осуществлении данной функции федеральные органы исполнительной власти в предусмотренных законом случаях проводят межотраслевую координацию, которая выражается в регулировании деятельности неподчиненных предприятий, учреждений, организаций, с одной стороны. При этом, с другой стороны, могут одновременно проводить межотраслевую координацию в отношении других федеральных органов исполнительной власти, например, это проявляется на примере Постановления Правительства Российской Федерации "О специально уполномоченных государственных органах Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды" N 1594 от 30.12.98 <*>, согласно которому установлено, что Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды и его территориальные органы являются специально уполномоченными государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды и в пределах своей компетенции, которые координируют деятельность специально уполномоченных государственных органов Российской Федерации. -------------------------------- <*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 2. Ст. 302.

Следующая функция федеральных органов исполнительной власти - нормативно-правового регулирования - может быть разделена на три блока полномочий: - по разработке и предоставлению предложений в Правительство Российской Федерации по совершенствованию законодательства и иных нормативных документов по вопросам, относящимся к сфере их правового регулирования, - по участию в разработке проектов федеральных законов и других нормативно-правовых актов, - по разработке и принятию нормативно-правовых актов. Данная функция является регулирующей, потому что все федеральные органы исполнительной власти, начиная от Правительства Российской Федерации и заканчивая другими федеральными органами исполнительной власти, осуществляют разработку и принятие в пределах своей компетенции нормативно-правовых актов. Причем следует отметить, что происходит это как в порядке принятия нормативного акта одним государственным органом, так и совместно с другими федеральными органами исполнительной власти. Между тем как нормативно-правовые акты, принимаемые данными государственными органами в виде постановлений, правил, положений, являются обязательными для исполнения на территории Российской Федерации всеми организациями независимо от форм собственности, в том числе и государственными унитарными предприятиями. В то время как ненормативные акты издаются в форме приказов, распоряжений, инструкций, но при этом являются обязательными для исполнения теми государственными предприятиями, учреждениями и организациями, которые подчинены конкретному федеральному органу исполнительной власти. Для других предприятий и организаций они имеют силу лишь как рекомендации или разъяснения по каким-либо вопросам деятельности. О том, какие могут возникнуть проблемы у государственного унитарного предприятия на практике при осуществлении данной функции федеральными органами исполнительной власти, можно привести следующий пример. Так, Министерством здравоохранения РФ был принят 05.06.2000 Приказ за N 198 "Об отмене Приказа Минздрава России от 14.08.97 N 244", согласно которому при приеме на работу отдельных категорий работников обязательно прохождение медицинского обследования. Однако данный подзаконный нормативный акт вступил в противоречие со статьей 154 КЗоТа РФ, которая предусматривает проведение обязательных медицинских обследований работников. В соответствии с вышеуказанным Приказом руководство государственного унитарного предприятия прекратило порядок направления при приеме на работу с вредными условиями труда работников на медицинское обследование. В дальнейшем этот факт при проверке, проводимой Государственной инспекцией труда РФ, был признан достаточным для составления протокола об административной ответственности и привлечения руководства этого предприятия к административной ответственности в виде штрафа. Возникла проблема, каким следует руководствоваться нормативным правовым актом при решении вопроса о направлении работников на медицинское обследование, и правомерно ли будет предъявление жалобы этим предприятием в связи с вышеуказанными обстоятельствами в установленном законом порядке. На этом примере ярко продемонстрировано отсутствие компетентности в деятельности федеральных органов исполнительной власти. Хотелось бы надеяться, что со временем данные случаи по принятию подзаконных нормативных актов государственными органами РФ не будут иметь место в действительности. Осуществление другой функции - лицензионно-разрешительной деятельности, которая представляет собой процесс, проводимый уполномоченными на то федеральными органами исполнительной власти в установленном законом порядке. В результате чего предприятия, учреждения, организации независимо от форм собственности наделяются правом осуществлять те или иные виды деятельности. Данное полномочие предусмотрено целым рядом нормативных правовых документов, например, ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" N 158-ФЗ от 25.09.98 <*>, где указаны цели его применения, полномочия лицензирующих органов, порядок и условия проведения лицензирования, основания приостановления и аннулирования лицензии, виды деятельности в количестве более двухсот, подлежащие лицензированию. -------------------------------- <*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 39. Ст. 4857.

Государственное унитарное предприятие для получения лицензии должно обратиться с необходимыми документами предприятия в лицензирующий орган и произвести оплату услуг за рассмотрение данных документов. Между тем как осуществление лицензирования определенных законом видов деятельности было закреплено за конкретными органами государственной власти до издания Постановления Правительства РФ за N 326 от 11.04.2000 в специальных нормативных правовых документах. Например, деятельность по телевизионному вещанию, радиовещанию, издательской деятельности, полиграфической деятельности, деятельность по изготовлению и уничтожению всех видов печатей и штампов подлежит лицензированию. Осуществление данного полномочия предусмотрено для Министерства Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций согласно Постановлению Правительства РФ N 1022 от 10.09.99 <*>. -------------------------------- <*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 37. Ст. 4508.

После принятия 11.04.2000 Правительством РФ Постановления "О лицензировании отдельных видов деятельности" N 326 <*> был создан новый порядок в проведении лицензирования. В связи с тем, что законодатель впервые предусмотрел в этом нормативном правовом акте Перечни федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих лицензирование, и видов деятельности, лицензирование которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. -------------------------------- <*> Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 16. Ст. 1716.

Таким образом, подверглись систематизации виды лицензируемой деятельности. Это говорит о процессе совершенствования как самой деятельности федеральных органов исполнительной власти, так и законодательства Российской Федерации, с одной стороны. С другой стороны, позволит облегчить, в свою очередь, подготовительную работу всех предприятий и организаций по проведению лицензирования, а именно быстро и точно определять виды лицензируемой деятельности и государственный орган, уполномоченный ее проводить. Сертификация, точно так же, как и лицензирование, является процессом, осуществляемым уполномоченными на то государственными органами и организациями в установленном порядке. Тем не менее у нее предусмотрена иная задача, состоящая в проведении федеральными органами исполнительной власти подтверждения соответствия условий проведения работ, оказания услуг предприятиями тем требованиям, которые установлены действующим законодательством. При установлении соответствия государственному унитарному предприятию выдается сертификат. Действующим законодательством РФ предусмотрено два вида сертификации: обязательная и добровольная. В первом случае данный вид деятельности производится согласно Постановлению Правительства РФ "Об утверждении перечня товаров, подлежащих обязательной сертификации, и перечня работ и услуг, подлежащих обязательной сертификации" N 1013 от 13.08.97 <*>. Между тем как добровольная сертификация происходит тогда, когда предприятие желает получить более высокий статус признания своей производственно-хозяйственной деятельности. Для этого оно обращается в соответствующие органы или организации, заключает с ними договор, в соответствии с которым проводит целый комплекс мероприятий для получения в дальнейшем сертификата. -------------------------------- <*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 33. Ст. 3899.

Надо отметить, что невыполнение требований по осуществлению лицензирования или сертификации влечет для государственного унитарного предприятия наступление существенных правовых последствий. Во-первых, к ним могут быть применены меры административной ответственности, причем размер штрафов иногда бывает весьма существенен. Например, согласно статье 286 Таможенного кодекса РФ <*>, где предусмотрено, что незаконное осуществление деятельности в качестве таможенного брокера, т. е. без соответствующей лицензии, влечет наложение штрафа в размере от стократного до пятисоткратного установленного законом размера минимальной месячной оплаты труда. При этом уточним, что данный размер штрафа является одним из самых высоких, предусмотренных действующим законодательством РФ. -------------------------------- <*> Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. N 31. Ст. 1224.

Во-вторых, в условиях рыночной экономики, когда идет острая борьба за клиентов, наращивание оборотов предприятий, сохранение и создание новых рабочих мест, выполнение предусмотренных лицензионно-сертификационных требований приобретает первостепенное значение для всех предприятий независимо от форм собственности. При осуществлении другой, а именно контрольно-надзорной функции, проявляется неравноправие сторон, при котором государственные унитарные предприятия обязаны обеспечить условия для выполнения уполномоченными государственными органами своих полномочий. Между тем как контроль, надо отметить, производится уполномоченными федеральными органами исполнительной власти как в отношении подчиненных, так и неподчиненных предприятий, учреждений, организаций. Ввиду этого проведение соответствующими органами контрольно-надзорных полномочий влечет совершение в отношении контролируемого предприятия определенных юридических действий. Например, действующим законодательством Российской Федерации предусмотрены основные формы контроля: - направление запросов в установленном законом порядке об истребовании необходимых материалов и информации от предприятий и должностных лиц, - проведение проверок по выполнению требований, правил, обязательных норм (например, наличие лицензий, сертификатов), - принятие нормативных актов, обязательных для исполнения, и осуществление последующего контроля за их реализацией. Укажем далее отдельные виды контроля согласно действующему законодательству РФ. Так, Министерство Российской Федерации по налогам и сборам проводит государственный контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения налогов, других обязательных платежей в соответствующие бюджеты и фонды. Департамент государственного надзора и контроля при Министерстве труда и социального развития Российской Федерации осуществляет контроль за соблюдением законодательства о труде и охране труда. Федеральный горный и промышленный надзор России осуществляет функции, контрольные или надзорные, в области промышленной безопасности на опасных производственных объектах. Надо отметить, что формы проведения надзорной функции совпадают с теми, которые используются при проведении контроля, но тем не менее существуют и отличные от них. Так, государственные инспектора по надзору имеют право не только проводить проверки и направлять запросы, но и осуществлять инспекции, экспертизы, измерения, а также могут беспрепятственно посещать объекты хозяйственной и иной деятельности. Однако необходимо уточнить, что главное отличие заключается не в формах проведения контрольно-надзорных функций, а в том, какие последуют за этим правовые последствия. Так, исключительно при осуществлении уполномоченными государственными органами надзорных функций, в случае выявления каких-либо нарушений в деятельности государственного унитарного предприятия, составляются акты (протоколы) и выносится решение, обязывающее устранить данные нарушения, а также устанавливаются сроки их устранения, виновные лица при этом привлекаются к административной ответственности. Таким образом, надо полагать, что применение надзорных полномочий федеральными органами исполнительной власти, а также в лице их территориальными органами влечет наступление более серьезных правовых последствий для государственного унитарного предприятия, чем при проведении контроля. Итак, выше были перечислены общие черты, свойственные деятельности всех федеральных органов исполнительной власти, которые влияют на взаимоотношения, возникающие с государственным унитарным предприятием. Однако при изучении нормативно-правовых актов, регулирующих правовой статус данных органов, были выявлены и отличия, которые зависят от задач и функций, возложенных на конкретный орган государственной власти. Так, можно говорить, что исключительно всем федеральным органам исполнительной власти присущи контрольные функции, но не всем - надзорные. Видимо, это зависит от того, к компетенции какого государственного органа принадлежит данное ведомство - отраслевого или межотраслевого. В отраслевых государственных структурах все звенья связаны непосредственной подчиненностью, и поэтому надзор осуществляют независимые органы, которые могут объективно и независимо контролировать деятельность государственных унитарных предприятий, а в случае выявленных нарушений применять соответствующие меры. Между тем как взаимоотношения федеральных органов исполнительной власти с государственными унитарными предприятиями возникают в двух формах: - с государственными унитарными предприятиями, находящимися в их подчинении, - с неподчиненными государственными унитарными предприятиями. В первом случае федеральным органам принадлежат большие властные и управляющие полномочия, а именно: - по созданию и ликвидации в установленном законодательством Российской Федерации порядке государственных унитарных предприятий, - по назначению и освобождению руководителей предприятий, находящихся в их ведении, а также по заключению, изменению, расторжению с ними контрактов в соответствии с законодательством Российской Федерации, - по утверждению уставов (положений) государственных унитарных предприятий и учреждений, - по осуществлению ревизий и проведению проверок производственной и финансово-хозяйственной деятельности, - по осуществлению контроля за расходованием средств, выделяемых государственным унитарным предприятиям из федерального бюджета, и эффективностью использования относящегося к федеральной собственности государственного имущества, находящегося в их оперативном управлении или переданного им на праве хозяйственного ведения, - по изданию в пределах своей компетенции обязательных для исполнения нормативных актов и инструктивно-методических материалов. После данного перечисления полномочий необходимо заметить, что в этом случае складываются непосредственные взаимоотношения между федеральными органами исполнительной власти в лице их территориальных органов и государственными унитарными предприятиями, где преобладает властно-управляющая функция первых. Однако с неподчиненными государственными унитарными предприятиями взаимоотношения принимают другой - опосредствованный характер, причем федеральные органы проводят координацию деятельности путем осуществления нормативно-методической деятельности. Итак, после рассмотрения различных групп взаимоотношений между федеральными органами исполнительной власти и государственным унитарным предприятием можно утверждать, что они приобретают разные формы, которые зависят при этом как от правового статуса государственного органа, так и от статуса государственного унитарного предприятия. Так, было обнаружено, что при взаимоотношениях с Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации они складываются как опосредствованные, в виде нормативно-правового регулирования, за исключением сферы правового регулирования деятельности специализированных федеральных государственных унитарных предприятий, где вышеуказанные субъекты обладают целым рядом правомочий. Значит, в этом случае проявляется преобладающее властно-управляющее воздействие, при котором отношения с федеральными государственными унитарными предприятиями складываются в форме непосредственных. Между тем как взаимоотношения между федеральными органами исполнительной власти в лице их территориальных органов отраслевой и межотраслевой компетенции и государственным унитарным предприятием, как было установлено, бывают двух видов. Опосредствованный характер возникает в случае осуществления нормативно-регулирующей функции государственными органами, как, например, при принятии обязательных для исполнения нормативных правовых актов. В другом случае, когда государственными органами осуществляется контрольно-надзорная функция в форме регистрационно-разрешительной деятельности, проведения экспертиз, проверок, возникают непосредственные взаимоотношения. Итак, надо признать, что главным выводом будет установление того факта, что взаимоотношения государственного унитарного предприятия с федеральными органами исполнительной власти очень разнообразны, но во всех случаях они возникают, изменяются и прекращаются в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.

Название документа