Реализация Закона "О техническом регулировании": реформа или диверсия на потребительском рынке России?

РЕАЛИЗАЦИЯ ЗАКОНА "О ТЕХНИЧЕСКОМ РЕГУЛИРОВАНИИ": РЕФОРМА ИЛИ ДИВЕРСИЯ НА ПОТРЕБИТЕЛЬСКОМ РЫНКЕ РОССИИ?

Г. А. РЕШЕТОВ

Решетов Г. А., член Правления Региональной общественной организации "Общество защиты прав потребителей "Резонанс", кандидат юридических наук.

Начало кардинальной реформы системы отечественных стандартов качества товаров (работ и услуг), норм, правил и нормативов положил Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (далее - Закон), вступивший в силу с 1 июля 2003 г. По масштабности происходящих перемен это событие стало одним из самых значимых в стране. Закон, по оценке Торгово-промышленной палаты РФ <1>, имеет огромное социально-экономическое значение, поскольку направлен на установление правил государственного регулирования требований к продукции, включая товары народного потребления, связанных с ней процессов, а также работ и услуг в интересах потребителей. Наряду с этим он предусматривает процесс дебюрократизации экономики, освобождение предпринимателей от мелочной опеки органов исполнительной власти, кардинальное повышение уровня правового регулирования в важной сфере деятельности. Ряд специалистов утверждают, что он разработан в соответствии с практикой работы в данной области стран с развитой рыночной экономикой, требованиями международных экономических организаций, включая Всемирную торговую организацию. Это обстоятельство является необходимым условием интеграции России в мировой экономический процесс. Другие придерживаются противоположной точки зрения, полагая, что Закон надо срочно поправлять, иначе России грозит беда <2>. Эта часть ученых и специалистов опасность Закона обусловливают множеством принципиально значимых обстоятельств: прямой его угрозой для национальной безопасности страны; ничем не обоснованной и опасной экспансией во многие сферы экономики, регулируемые другими нормативными правовыми актами, что вносит хаос в эти сферы; подменой и неверным толкованием многих устоявшихся норм и понятий, чем, в частности, допускается возможность строительства опасных объектов и производства опасной продукции и их эксплуатации; надуманностью технических регламентов и их статуса федеральных законов; запретом корректировки норм безопасности продукции до принятия соответствующих технических регламентов, что ведет к снижению конкурентоспособности отечественной продукции и ее отставанию от зарубежных изделий, росту импорта опасных товаров и диверсиям на внутреннем рынке; существенным и преждевременным снижением государственного контроля качества и безопасности продукции, притом что в законодательстве (административное и уголовное право) отсутствуют какие-либо меры ответственности за выпуск и продажу опасной продукции, не соответствующей техническим регламентам; допустимостью разработок технических регламентов любыми лицами без учета их профессионализма в соответствующих областях знаний и возможными вследствие этого конфликтами интересов, что чревато производством низкокачественной продукции, недобросовестной конкуренцией и другими обстоятельствами. Емко оценил результаты проводимой реформы технического регулирования на заседании Правительства РФ 13 апреля 2006 г. возглавлявший его в то время М. Е. Фрадков: "Проведена супероперация в интересах наших глобальных конкурентов, и нам предстоит разобраться, кто вверг нас в эту пучину с такой степенью некомпетентности. К 2010 г., когда будут разработаны какие-то технические регламенты, наши конкуренты со своими стандартами будут на Луне". А в конце того же года тогда его первый заместитель Д. А. Медведев по этому же поводу жестко заявил: "Наша задача - этот парад безволия прервать" <3>. -------------------------------- <1> См.: Концепция развития законодательства Российской Федерации на период 2008 - 2011 гг. (утв. Торгово-промышленной палатой РФ). Гл. 2.4 // Система "Гарант", 2009. <2> См.: Федеральный закон "О техническом регулировании" опасен для страны. Открытое письмо депутатов Госдумы и академиков РАН руководителям России // Промышленные ведомости. 2006. N 9. <3> Владимиров Д. Парад безволия прекратить // Российская газета. 2006. 25 нояб. N 4232.

Очевидно, такая оценка имела основания. По сведениям главного редактора журнала "Промышленные ведомости" М. М. Гельмана <4>, концепция ФЗ и, видимо, сам Закон были разработаны в 2002 г. за деньги (грант) Агентства США по международному развитию (USAID). Это американская правительственная организация, реализующая различные программы Правительства США более чем в 100 странах. Она финансировала также приватизацию и многие другие российские "реформы" <5>. Согласно информации на интернет-сайте USAID в России ее бюджет в 2002 г. составил почти 39,65 млрд. долларов, из которых на реформу экономической политики потратили 5,693 млрд. долларов. Сумма, выделенная из этих средств на реформу в России технического регулирования, тщательно скрывается. Но, исходя из "расценок" за написание и лоббирование принятия законов, а также из числа грантов, выданных в 2002 г. на реформу экономической политики, можно предположить, что сумма составила никак не меньше 100 млн. долларов. Это сущий пустяк в сравнении с той громадной выгодой, которую получат западные компании от устранения российских конкурентов на товарных рынках. Директор ФСБ России Н. П. Патрушев отмечал: "Результаты анализа законотворческой практики позволяют выделить новый вид угроз национальной безопасности - в правовой сфере. Речь идет о возможности нанесения ущерба жизненно важным интересам Российской Федерации в результате принятия законодательных актов, не до конца продуманных с точки зрения правовых последствий либо разработанных в интересах определенных групп лиц. Следует отметить, что если правовые последствия и их влияние на безопасность личности, общества и государства может оценить или спрогнозировать только высококвалифицированный специалист (поскольку такой анализ необходимо проводить с учетом влияния различных факторов, в том числе иногда весьма субъективных), то недопущение принятия "заказных" законов является обязанностью всех государственных структур, в той или иной степени участвующих в обеспечении безопасности Российской Федерации" <6>. -------------------------------- <4> См.: Гельман М. М. Закон "О техническом регулировании" - развал российской экономики // Промышленные ведомости. 2006. N 9. <5> См.: Гельман М. М. Театр абсурда на сцене Ростехрегулирования // Промышленные ведомости. 2009. N 3 - 4. <6> Патрушев Н. П. Особенности современных вызовов и угроз национальной безопасности России // Журнал российского права. 2007. N 7.

За прошедшие более чем семь лет в рамках Закона было принято только десять технических регламентов, разработанных в основном инициативным порядком, из перечня 17 первоочередных, установленных ст. 9 Закона. При этом с 1 июля 2010 г. в соответствии с Законом все нормативные правовые акты и нормативные документы, содержащие обязательные требования безопасности к продукции и процессам производства, в отношении которых технические регламенты не будут приняты, должны прекратить свое действие. В соответствии с Законом также оказались "заморожены" на семилетний срок все нормативные и нормативно-правовые документы, устанавливающие требования безопасности и регулирующие промышленный и потребительский рынок (всего более 170000 документов), которые подлежат обязательному исполнению, в соответствии со ст. 46 Закона, только в части, соответствующей целям: защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества; охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений; предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей. Заметим, что в США действуют свыше 44000 обязательных для применения государственных стандартов, в законодательных актах содержатся ссылки на 10000 из них, а всего стандартов, включая корпоративные, 93000. Иначе говоря, там, как прежде в Советском Союзе, выстроено научно обоснованное дерево стандартизации по принципу от общего к частному. Но концепция реформы, оплаченная USAID, для нас оказалась почему-то принципиально противоречащей системе стандартизации, официально принятой в Соединенных Штатах. К чему бы это <7>? -------------------------------- <7> См.: Гельман М. М. Театр абсурда на сцене Ростехрегулирования // Промышленные ведомости. 2009. N 3 - 4.

Таким образом, прежние требования к качеству продукции подменили требованиями лишь к ее безопасности. Так, например, колбаса может быть безопасной, но содержать при этом только наполнители и крахмал, издающие лишь мнимый мясной запах, т. е. изготавливаться без мяса. Причем согласно п. 7 ст. 7 Закона "технический регламент не должен содержать требования к продукции, причиняющей вред жизни или здоровью граждан, накапливаемый при длительном использовании этой продукции". Что понимать под вредом жизни или здоровью, а также какова допустимая длительность использования потенциально опасной продукции, в Законе не разъяснено. В этих условиях резко снизилась эффективность государственного регулирования безопасности на потребительском рынке, в промышленности, строительстве, энергетике, на транспорте, что при нарастающем износе основных производственных фондов привело к увеличению аварий и техногенных катастроф. Как отмечает Я. Е. Парций <8>, Закон отличает недостаточная определенность и в формулировке объектов, на которые распространяется его действие. В качестве таковых указаны продукция, связанные с ней процессы, работы и услуги, а понятие "товар" отсутствует. Однако в ГК и в Законе о защите прав потребителей термин "продукция" не употребляется. В других нормативных актах он используется для обозначения объектов производственного назначения, когда необходимо различное правовое регулирование для них и товаров народного потребления. При отсутствии различий применение термина "продукция" является необоснованным и ведет только к путанице. Если задаться вопросом, кто и как устанавливает обязательные требования к товарам народного потребления, в том числе по безопасности, то прямого ответа в Законе не найти. Конечно, можно путем толкования понятия "продукция", данного в Законе, сделать вывод, что под иными целями имеется в виду личное потребление, и, следовательно, все положения этого Закона распространяются на товары народного потребления. Но это только толкование. Необходим однозначный ответ в самом Законе. Такое положение не является безобидным, как может показаться с первого взгляда. -------------------------------- <8> См.: Парций Я. Е. Несогласованность законов вредит экономике // Промышленные ведомости. 2006. N 10.

Еще хуже положение с работами и услугами. По необъяснимым причинам они вообще исключены из сферы обязательного регулирования, хотя необходимость обеспечения безопасности этих объектов не может подвергаться сомнению (например, авторемонтных работ). Отсутствие таких требований таит в себе угрозу причинения вреда здоровью и жизни людей, их имуществу. При этом из закона трудно понять, кто имеется в виду в качестве заказчика работ и услуг - предприниматели или граждане. Более того, в результате принятия изменений в Закон о защите прав потребителей возникли прямые противоречия или несогласованность с положениями рассматриваемого Закона по ряду существенных вопросов. Так, например, в Законе о защите прав потребителей (п. 5 ст. 4) сохранено правило о разработке на товары (работы, услуги) обязательных требований к их безопасности и проведении в отношении этих объектов обязательного подтверждения соответствия, что Законом исключается. В то же время из Закона о защите прав потребителей поправками исключена норма об утверждении Правительством РФ перечня товаров (работ, услуг), подлежащих обязательному подтверждению соответствия. В результате этого остался без ответа вопрос, на какие товары (работы) указанная обязанность изготовителей (исполнителей) распространяется. Приведенный перечень несовпадений не является исчерпывающим. Из этой ситуации следует также, что порядок установления требований к товарам (работам, услугам) для личного потребления не регулируется ни одним из указанных законов. Во всяком случае, ФЗ не содержит такой юридически определенной нормы. Закон вызывал и существенный конфликт интересов товаропроизводителей и потребителей продукции, так как производитель (поставщик, продавец) продукции в соответствии по смыслу п. 2 ст. 16 Закона может теперь сам разрабатывать обязательные для себя требования. "Техрегламенты, разработанные бизнес-ассоциациями, не решают государственных задач, они отражают интересы тех или иных группировок... Грустно наблюдать, кто на самом деле пишет регламенты: подписи стоят депутатские, а на заседаниях присутствуют представители зарубежных компаний, производящих не самые полезные продукты" <9>, - свидетельствует председатель правления Международной конфедерации обществ потребителей (КонфОП) Дмитрий Янин. -------------------------------- <9> Каримова А. Борьба за соблюдение этики // Коммерсант - Деньги. 2009. 1 июня. N 21(726).

Реализация Закона привела к массовым необоснованным отступлениям в проектах техрегламентов от общепринятых стандартов, норм и правил - отечественных и зарубежных. Последствия этого обстоятельства можно наблюдать на российском рынке. Так, в статье Андрея Евпланова "83% обманутых", опубликованной в "Российской бизнес-газете" от 14 апреля 2009 г. N 697, базирующейся на данных опроса потребителей, проведенного Союзом потребителей России, отмечается следующее: "Резко увеличилось количество жалоб от покупателей на некачественные продовольственные товары. Некачественные продукты стали причиной роста заболеваний, связанных с пищевыми отравлениями (их число выросло на 52 процента). Ужасает то, что такая тенденция становится повсеместной: некачественные продукты продают в столицах и маленьких провинциальных городах". При этом с прилавков исчезли десятки групп товаров народного потребления и продовольствия. Там давно уже нет сливочного маргарина, бутербродного и крестьянского сливочного масла, фасованных сухих молочных и сливочных консервов... Но разрабатываются и внедряются стандарты, искажающие основной принцип демократии товарообмена - право выбора потребителем товара по объективным показателям. Для этого спешно пересматриваются терминологические национальные стандарты и нормативные документы, внедрение которых разрушает национальные виды продукции, оставляя при этом для обмана их национальные наименования <10>. Серьезные опасения вызывает и обилие фальсифицированных препаратов на лекарственном рынке России, отмечается в докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации <11>. По оценкам специалистов, с каждым годом количество фальсифицированных препаратов увеличивается, что представляет серьезную опасность для здоровья граждан. Причиной этого является отсутствие должного контроля за качеством закупаемых аптеками у производителя и продаваемых гражданам лекарственных средств. Тревожную информацию о качестве продукции на отечественном фармрынке приводит академик РАМН, профессор П. В. Лопатин <12>. -------------------------------- <10> См.: Гераймович О. Очередной удар по экономике России: коммерциализация национальной стандартизации // Промышленные ведомости. 2006. N 11 - 12. <11> См.: Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2008 год. Право на охрану здоровья и медицинскую помощь // Российская газета. 2009. 17 апр. N 4892. <12> См.: Лопатин П. В. Социальная ответственность фармрынка // Российские аптеки. 2008. N 7.

Профессор И. Л. Трунов отмечает: "Чиновники, контролирующие государственные, правоохранительные органы, тесно срослись родственными, коррупционными связями с бизнесом, в особенности нарушающим закон. Предусмотренная за нарушение обязательных требований государственных стандартов, нарушение требований нормативных документов по обеспечению качества и единства измерений ответственность наступает в исключительных случаях, в основном как рычаг конкурентной борьбы между бизнесменами. Декларативная ст. 238 Уголовного кодекса РФ "Производство, хранение, перевозка либо сбыт товаров и продукции, выполнение работ или оказание услуг, не отвечающих требованиям безопасности"... при строительстве не работает ввиду отсутствия четко закрепленных законом требований безопасности. Преступления, посягающие на общественные отношения в сфере охраны здоровья и защиты прав потребителей, причиняют вред, подрывают доверие к производителям товаров и услуг. Объектом преступления являются общественные отношения в области обеспечения граждан товарами, услугами, обеспечения безопасности жизни и здоровья" <13>. -------------------------------- <13> Трунов И. Л. Безопасность строительства в России // Право и безопасность. 2008. N 2(27).

Прошло более шести лет, как начал действовать Федеральный закон "О техническом регулировании". Опыт разработки проектов технических регламентов и применения отдельных положений Закона на практике выявили необходимость срочной его корректировки. Предложения по поправкам готовились в течение нескольких лет в условиях жесткого противостояния представителей интересов потребителя и производителя и, наконец, были реализованы путем принятия Федеральных законов от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ, от 1 мая 2007 г. N 65-ФЗ, от 1 декабря 2007 г. N 309-ФЗ, от 23 июля 2008 г. N 160-ФЗ и от 18 июля 2009 г. N 189-ФЗ. Однако основной недостаток Закона в том, что он не дает четкого ответа на главный вопрос: "Кто в России отвечает за качество товаров?", и указанными поправками не разрешен. Эта проблема, по мнению представителей Торгово-промышленной палаты РФ <14>, должна разрешаться посредством саморегулирования рынка. То есть потребитель при приобретении товаров должен сам делать выбор, какой товар и какого производителя ему покупать. Практику разделения ответственности Россия переняла у европейских стран, где она формировалась долгими годами конкуренции и развитым потребительским образованием, чего в нашей стране не было и нет. Для обеспечения свободного выхода отечественной продукции на мировой рынок недостаточно привести свою нормативную базу в соответствие с европейскими требованиями. Основным критерием все-таки было и остается качество предлагаемой продукции по ее объективным показателям. -------------------------------- <14> См.: Концепция развития законодательства Российской Федерации на период 2008 - 2011 гг. (утв. Торгово-промышленной палатой РФ). Гл. 2.4 // Система "Гарант", 2009.

Исследователь истории развития отечественного законодательства о защите прав потребителей Варвара Богдан подчеркивает, что в дореволюционный период особое внимание уделялось качеству товара и услуг. С этого момента сформировалось право покупателя на получение качественного товара, отвечающего всем предъявляемым к нему требованиям. Одним из важнейших моментов, позволяющих определить качество товара, являлось его соответствие обязательным требованиям стандартов. Именно с XVIII в. прослеживалась взаимозависимость качества товара и процесса стандартизации. Истории российской стандартизации сотни лет. Стандартизация, выступающая основным средством регулирования качества товара, стала широко известна России с петровских времен. Первые официальные государственные стандарты появились при Петре I. До этого времени о стандартах упоминалось в указах Ивана Грозного о калибровке пушечных ядер: были введены стандартные калибры - кружала - для измерения пушечных ядер. В 1713 г. Петр I впервые организовал в Архангельске правительственные бракеражные комиссии, которые занимались проверкой качества экспортируемого из России льна, древесины, пеньки и др. При Петре стандартизация планомерно проводилась в жизнь в течение более чем 25 лет и охватывала кораблестроение, вооружение и строительство - самые важные тогда отрасли хозяйства. Петр I впервые в России 11 января 1723 г. издал указ, посвященный как безопасности выпускаемой в России продукции, так и защите прав потребителей, который так и назывался - "Указ о качестве", в котором сформулированы не только требования к качеству продукции, но и к системе контроля качества, государственному надзору за ним, а также определены меры ответственности за выпуск бракованного товара. Следовательно, уже в XVIII в. понимали, что государственные нормы, единые средства измерений - это путь к качеству. Характерно, что даже в годы Великой Отечественной войны применялись упрощенные, но эффективные средства и методы контроля за качеством производимой продукции. В этот период было утверждено свыше 2000 стандартов, а более чем в 1000 стандартов были внесены изменения, обусловленные требованиями военного времени <15>. -------------------------------- <15> См.: Богдан В. В. История становления законодательства о защите прав потребителей и практика его применения в России. М.: РГБ, 2006. С. 36, 70.

Анализ опыта разработки и реализации законодательства о техническом регулировании позволяет уверенно говорить о правовой необеспеченности политических и экономических мероприятий и полном отсутствии в законодательстве приоритетов социальных ценностей как разновидности угроз юридической безопасности человека в Российской Федерации <16>. Вредные последствия подобных мероприятий - кампании поголовного акционирования и приватизации основных отраслей экономики начала 90-х годов, которая проводилась без должного правового и юридического обеспечения, - общество претерпевает до сих пор. Регулирование интеграции России в мировой экономический процесс, по нашему убеждению, должно сопровождаться юридической деятельностью по обеспечению приоритетов национальных интересов, пресекающей попытки диверсий на внутреннем рынке. Многие проблемы, в том числе и в потребительской сфере, были бы легко разрешены при наличии в конституционных и иных нормах установленных приоритетов (иерархии) видов безопасности человека (личности), государства и общества, определяющих жизненно важные интересы, без удовлетворения которых объект либо вообще прекращает свое существование, либо функционирование его значительно ограничивается <17>. Поэтому, как нам представляется, роль России в новой стратегии мирового экономического развития должна непременно сочетаться с усилением влияния всех слоев населения на принятие решений, с нравственной ответственностью международных организаций, национальных правительств и бизнеса за проводимую ими экономическую политику. На пути теневых махинаций транснационального капитала одновременно необходимо самым решительным образом поставить барьер, используя для этого весь имеющийся у государства арсенал средств политического, экономического и правового характера. -------------------------------- <16> На рубеже веков у истоков социально-правовой концепции безопасности человека и ее составляющей - безопасности юридической стоял профессор А. А. Тер-Акопов (1940 - 2003). См.: Тер-Акопов А. А. Безопасность человека. Социальные и правовые основы. М.: Норма, 2005; Толкаченко А. А. Юридическая безопасность человека в РФ. ФСБ России. Правовое регулирование деятельности Федеральной службы безопасности по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации: Научно-практический комментарий. М.: Эксмо, 2006. С. 490. <17> См.: Толкаченко А. А. Указ. соч. С. 495.

------------------------------------------------------------------

Название документа