Административно-процедурная деятельность в области недропользования

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕДУРНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ В ОБЛАСТИ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ

Э. П. АНДРЮХИНА

Андрюхина Э. П., кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права Московской государственной юридической академии.

Большинство ведущих ученых-административистов в рамках исследования административно-процессуальной деятельности государственных органов выделяют два ее вида: административно-процедурную и административно-юрисдикционную <1>. Поскольку административно-процедурная деятельность является первичной по отношению к административно-юрисдикционной, именно этой деятельности в области недропользования будет посвящена данная статья. -------------------------------- <1> Козлов Ю. М. Административное право: Монографический учебник. М.: Юристъ, 2005. С. 445 - 446; Попов Л. Л., Мигачев Ю. И., Тихомиров С. В. Административное право: Учебник. М.: Проспект, 2006. С. 631; Овсянко Д. М. Административное право: Учебное пособие. М.: Юристъ, 2000. С. 164 - 166.

Большинством авторов выделяются такие виды административно-процедурных производств, как: подготовка и издание правовых актов управления (правотворчество); регистрационное производство; лицензионно-разрешительное производство. При выделении трех видов административно-процедурных производств данный перечень производств представляется неполным, так как не включает активно развивающийся в настоящее время институт технического регулирования, включающий подготовку и принятие технических регламентов, контроль за их исполнением, стандартизацию, сертификацию, контроль за соблюдением требований установленных стандартов и соответствия продукции (товаров, услуг) требованиям сертификатов и стандартам. Данный институт был юридически оформлен Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (с изм. и доп.). Все перечисленные виды административно-процедурных производств играют существенную роль в организации государственного, в том числе административно-правового, регулирования в области недропользования, которое осуществляется по двум основным направлениям - организация регулирования недропользования как одного из видов природопользования и как деятельности, осуществляемой на опасных производственных объектах. Рассмотрим подробнее каждый из видов производств по обоим данным направлениям. Подготовка и издание правовых актов управления, как правило, подразделяется на две формы: подготовку и издание нормативных правовых актов управления и подготовку и издание индивидуальных правовых актов управления. Нормативные правовые акты, в соответствии с Положением о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации <2>, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 22 июля 2004 г. N 370, в большинстве случаев издает именно Министерство природных ресурсов РФ. В том числе в соответствии с п. 5.2 указанного Положения на основании и во исполнение законодательных актов РФ, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно принимает следующие нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности: -------------------------------- <2> СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3260 (с последними изм. и доп. от 20.12.2006).

- порядок: государственного учета и ведения государственного реестра работ по геологическому изучению недр, участков недр, предоставленных для добычи полезных ископаемых, а также в целях, не связанных с их добычей, и лицензий на пользование недрами; постановки запасов полезных ископаемых на государственный баланс и их списания с государственного баланса; переоформления лицензий на пользование участками недр; - классификация запасов и прогнозных ресурсов полезных ископаемых по видам полезных ископаемых; - методики геолого-экономической и стоимостной оценок месторождений полезных ископаемых и участков недр по видам полезных ископаемых; - порядок и условия использования геологической информации о недрах, являющейся государственной собственностью; - форма бланка лицензии на пользование недрами; - региональные перечни видов полезных ископаемых, относимых к общераспространенным; - таксы и методики исчисления размера вреда окружающей среде; - нормативные правовые акты по другим вопросам в установленной сфере деятельности Министерства и подведомственных Министерству федеральной службы и федеральных агентств. В частности, Приказом МПР РФ от 21 декабря 2005 г. N 346 был утвержден Порядок государственного учета и ведения реестра работ по геологическому изучению недр, распоряжением МПР РФ от 1 апреля 2003 г. N 153-р был определен комплекс мероприятий по организации проведения стоимостной оценки участков недр в системе МПР РФ, распоряжением Государственной геологической службы МПР РФ от 7 февраля 2003 г. N 47-р были утверждены Временные методические рекомендации по подготовке и рассмотрению материалов, связанных с формированием, согласованием и утверждением региональных перечней полезных ископаемых, относимых к общераспространенным. Подотчетные Министерству природных ресурсов РФ Федеральная служба по природопользованию <3> и Федеральное агентство по недропользованию <4> вправе издавать по вопросам, относящимся к их компетенции, только индивидуальные правовые акты. -------------------------------- <3> Положение о Федеральной службе по природопользованию, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 400 (с последними изм. и доп. от 20.12.2006) // СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3347. <4> Положение о Федеральном агентстве по недропользованию, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 г. N 293 (с изм. и доп. от 09.06.2006) // СЗ РФ. 2004. N 26. Ст. 2669.

Еще одним органом, осуществляющим функции по подготовке и изданию правовых актов, причем и нормативных, и индивидуальных, в сфере недропользования, является Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору <5>, подотчетная непосредственно Правительству Российской Федерации. -------------------------------- <5> Положение о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 401 (с последними изм. и доп. от 16.12.2004) // СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3348.

Нормативные правовые акты указанными государственными органами готовятся в соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации <6>, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009. -------------------------------- <6> СЗ РФ. 1997. N 33. Ст. 3895 (с последними изм. и доп. от 7 июля 2006 г.).

Регистрационное производство в сфере недропользования предусмотрено статьей 28 "Государственный учет и государственная регистрация" Закона РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" <7>, в соответствии с которой государственному учету и включению в государственный реестр подлежат работы по геологическому изучению недр, участки недр, предоставленные для добычи полезных ископаемых, а также в целях, не связанных с их добычей, и лицензии на пользование недрами. -------------------------------- <7> ВСНД и ВС РФ. 1992. N 16. Ст. 834 (с последними изм. и доп. от 25.10.2006).

Государственные учет и ведение государственного реестра осуществляются по единой системе в порядке, устанавливаемом федеральным органом управления государственным фондом недр. Такой Порядок государственного учета и ведения государственного реестра работ по геологическому изучению недр был утвержден Приказом Министерства природных ресурсов РФ 21 декабря 2005 г. N 346 и регламентирует порядок государственного учета и ведения государственного реестра работ по геологическому изучению недр. Данный нормативный правовой акт является обязательным для всех юридических и физических лиц, осуществляющих работы по геологическому изучению недр территории Российской Федерации и ее континентального шельфа. Основными целями учета и ведения государственного реестра работ являются осуществление государственного управления и государственного регулирования отношений в области недропользования, мониторинг состояния геологической изученности территории Российской Федерации. Ведение государственного учета и обеспечение ведения государственного реестра работ по геологическому изучению недр осуществляют Федеральное агентство по недропользованию и его территориальные органы. При этом такому государственному учету и включению в государственный реестр подлежат все работы по геологическому изучению недр, осуществляемые на основании государственного контракта или лицензии на пользование недрами. Государственный учет работ по геологическому изучению недр осуществляется посредством их государственной регистрации. Федеральное агентство по недропользованию или его территориальный орган в течение 10 дней проверяют соответствие представленных заявки и прилагаемых к ней документов вышеперечисленным требованиям и при отсутствии оснований для отказа в государственной регистрации в течение 14 дней со дня представления заявки присваивает работе государственный регистрационный номер и проставляет его в перечень. Сведения о прошедших государственную регистрацию работах по геологическому изучению подлежат учету и вносятся в государственный реестр работ по геологическому изучению недр. Далее следует отметить, что регистрации в государственном реестре в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации, в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" <8>, подлежат опасные производственные объекты. Такой порядок был установлен Правилами регистрации объектов в государственном реестре опасных производственных объектов <9>. -------------------------------- <8> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3588 (с последними изм. и доп. от 18.12.2006). <9> Утверждены Постановлением Правительства РФ от 24.11.1998 N 1371 (с изм. и доп. от 01.02.2005) // СЗ РФ. 1998. N 48. Ст. 5938.

В государственном реестре на основе единых методологических и программно-технологических принципов с использованием современных компьютерных технологий накапливается, анализируется и хранится систематизированная информация о зарегистрированных опасных производственных объектах и об организациях, эксплуатирующих эти объекты. Лицензионно-разрешительное производство в области недропользования осуществляется на основании Закона РФ "О недрах", в соответствии со статьей 11 которого предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, включающей установленной формы бланк с Государственным гербом Российской Федерации, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрами. В развитие данной статьи Закона РФ "О недрах" Постановлением Верховного Совета РФ от 15 июля 1992 г. N 3314-1 было утверждено Положение о порядке лицензирования пользования недрами. Предоставление участка (участков) недр в пользование на условиях соглашения о разделе продукции оформляется лицензией на пользование недрами. Лицензия удостоверяет право пользования указанным участком (участками) недр на условиях соглашения, определяющего все необходимые условия пользования недрами в соответствии с Федеральным законом "О соглашениях о разделе продукции" и законодательством Российской Федерации о недрах. Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Между уполномоченными на то органами государственной власти и пользователем недр может быть заключен договор, устанавливающий условия пользования таким участком, а также обязательства сторон по выполнению указанного договора. Лицензия удостоверяет право проведения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых, использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, использования недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов <10>. Допускается предоставление лицензий на несколько видов пользования недрами одновременно. -------------------------------- <10> Типовое положение о порядке предоставления лицензий на сбор минералогических и других геологических коллекционных материалов утверждено Приказом Роскомнедр от 28.10.1993 N 95.

Предоставление лицензий на пользование недрами осуществляется при наличии предварительного согласия органа управления земельными ресурсами либо собственника земли на отвод соответствующего земельного участка для целей недропользования. Отвод земельного участка в окончательных границах и оформление земельных прав пользователя недр осуществляются в порядке, предусмотренном земельным законодательством, после утверждения проекта работ по недропользованию. Условия пользования недрами, предусмотренные в лицензии, сохраняют свою силу в течение оговоренных в лицензии сроков либо в течение всего срока ее действия. Изменения этих условий допускаются только при согласии пользователя недр и органов, предоставивших лицензию, либо в случаях, установленных законодательством <11>. -------------------------------- <11> Временные методические рекомендации по подготовке и рассмотрению материалов, связанных с оформлением внесения изменений и дополнений в условия лицензий на пользование участками недр, утвержденные распоряжением МПР РФ от 31 октября 2002 г. N 439-р.

В соответствии со статьей 6 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" <12> отдельные виды деятельности в области промышленной безопасности подлежат лицензированию в соответствии с законодательством Российской Федерации. Обязательным условием для принятия решения о выдаче лицензии на эксплуатацию является представление соискателем лицензии в лицензирующий орган разрешения на ввод опасного производственного объекта в эксплуатацию или положительного заключения экспертизы промышленной безопасности, а также декларации промышленной безопасности опасного производственного объекта. -------------------------------- <12> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3588 (с последними изм. и доп. от 18.12.2006).

Регулятивно-техническое производство как отдельный вид административно-процедурного производства появилось, на наш взгляд, с изданием Федерального закона "О техническом регулировании". Этот Закон, в частности, содержит такие правовые категории, как: техническое регулирование <13> - правовое регулирование отношений в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также в области установления и применения на добровольной основе требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг и правовое регулирование отношений в области оценки соответствия; -------------------------------- <13> Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" // СЗ РФ. 2002. N 52 (часть I). Ст. 5140 (с изм. и доп. от 09.05.2005).

технический регламент - документ, который принят международным договором Российской Федерации, ратифицированным в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, или федеральным законом, или указом Президента Российской Федерации, или постановлением Правительства Российской Федерации, и устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации). Утверждение технических регламентов представляет собой один из видов указанного регулятивно-технического производства. Такие технические регламенты с учетом степени риска причинения вреда устанавливают минимально необходимые требования, обеспечивающие, в частности: безопасность излучений; взрывобезопасность; механическую безопасность; пожарную безопасность; промышленную безопасность; термическую безопасность; химическую безопасность; ядерную и радиационную безопасность. Технический регламент должен содержать исчерпывающий перечень продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, в отношении которых устанавливаются его требования, и правила идентификации объекта технического регулирования для целей применения технического регламента. В техническом регламенте в целях его принятия могут содержаться правила и формы оценки соответствия (в том числе схемы подтверждения соответствия), определяемые с учетом степени риска, предельные сроки оценки соответствия в отношении каждого объекта технического регулирования и (или) требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения. Содержащиеся в технических регламентах обязательные требования являются исчерпывающими, имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации и могут быть изменены только путем внесения изменений и дополнений в соответствующий технический регламент. В технических регламентах с учетом степени риска причинения вреда могут содержаться специальные требования к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения, обеспечивающие защиту отдельных категорий граждан (несовершеннолетних, беременных женщин, кормящих матерей, инвалидов). Технический регламент может содержать специальные требования к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения, применяемые в отдельных местах происхождения продукции, если отсутствие таких требований в силу климатических и географических особенностей приведет к недостижению целей технического регламента. Обязательные требования к отдельным видам продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации определяются совокупностью требований общих технических регламентов и специальных технических регламентов. Требования общего технического регламента обязательны для применения и соблюдения в отношении любых видов продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации. Требованиями специального технического регламента учитываются технологические и иные особенности отдельных видов продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации. Специальные технические регламенты устанавливают требования только к тем отдельным видам продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, степень риска причинения вреда которыми выше степени риска причинения вреда, учтенной общим техническим регламентом. Национальным органом Российской Федерации по стандартизации <14> в соответствии с Положением о Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 г. N 294, является указанное Федеральное агентство, которое: -------------------------------- <14> СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2575 (с последними изм. и доп. от 05.09.2006).

утверждает национальные стандарты; принимает программу разработки национальных стандартов; организует экспертизу проектов национальных стандартов; обеспечивает соответствие национальной системы стандартизации интересам национальной экономики, состоянию материально-технической базы и научно-техническому прогрессу; осуществляет учет национальных стандартов, правил стандартизации, норм и рекомендаций в этой области и обеспечивает их доступность заинтересованным лицам; создает технические комитеты по стандартизации и координирует их деятельность и т. д. Кроме того, следует особо отметить и так называемое конкурсное производство, результаты которого служат основанием для выдачи некоторых разрешений и лицензий в области недропользования. Таким образом, в настоящее время продолжается становление системы процедурных производств в области недропользования, имеющих существенные особенности по сравнению с административными процедурами в других областях экономики и социально-культурной сферы. Рассмотренные виды административно-процедурной деятельности должны развиваться параллельно и не уничтожать один другой, как это в настоящее время происходит в других областях государственного регулирования, например в строительстве. Когда вытесняется лицензирование в пользу технического регулирования, то это представляется неверным, так как лицензирование - это способ ограничения круга хозяйствующих субъектов, получающих и имеющих право на осуществление того или иного вида деятельности, а техническое регулирование - это возможность осуществления государственного контроля и надзора в процессе осуществления хозяйствующим субъектом такой деятельности, а значит, данные виды государственной деятельности должны быть применяемы в равной мере, естественно, при соблюдении прав и законных интересов указанных субъектов.

Название документа