Местные комиссариаты юстиции в системе советского государственного управления

МЕСТНЫЕ КОМИССАРИАТЫ ЮСТИЦИИ В СИСТЕМЕ СОВЕТСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ <*>

И. И. ОЛЕЙНИК

Олейник Ирина Ивановна, заместитель начальника Ивановского филиала Владимирского юридического института ФСИН России по учебной и научной работе, доктор юридических наук, доцент, подполковник внутренней службы.

В статье раскрывается назначение, процесс становления и правовое положение местных комиссариатов юстиции, их роль в формировании новой судебной системы и взаимоотношения с Наркоматом юстиции на всем протяжении существования данного института, с ноября 1917 г. по июль 1918 г.

Ключевые слова: комиссариаты юстиции, управление в сфере юстиции, органы и учреждения юстиции.

The article reveals the assignment, process of formation and legal status of local commissariats of justice; their role in formation of new judicial system and interrelation with People's Commissariat of Justice during the whole period of existence of this institute from November 1917 till June 1918.

Key words: commissariats of justice, management in the sphere of justice, agencies and institutions of justice.

Как известно, институт комиссаров появился сразу после победы Февральской революции. Временный комитет Государственной Думы (ВКГД) в течение 28 февраля - 1 марта назначил из состава депутатов комиссаров для заведования отдельными министерствами. В частности, активно проявили себя комиссары в Министерстве юстиции (В. А. Маклаков, М. С. Аджемов, В. П. Босаков). Ими были отданы распоряжения о прекращении дел по политическим преступлениям, об освобождении политических заключенных и др. Функции комиссаров ВКГД завершились с вступлением в должности министров Временного правительства. Но сам институт продолжил свое существование. Постановлением нового правительства от 4 марта 1917 г. обязанности отстраненных от должности губернаторов были возложены на председателей губернских земских управ с присвоением им наименования "губернские комиссары Временного правительства". Уездными комиссарами стали председатели уездных земских управ <1>. По Положению "О губернских и уездных комиссарах", принятому Временным правительством 19 сентября 1917 г., они назначались министром внутренних дел и обеспечивали не только исполнение правительственных распоряжений на местах, но и охрану общественного порядка, надзор за состоянием и деятельностью всех учреждений гражданского ведомства (за исключением судебных мест) <2>. Для руководства деятельностью комиссарами Временного правительства в губерниях, уездах и городах учреждался отдел МВД по делам местного управления <3>. -------------------------------- <1> См.: Вестник Временного правительства. 1917. 20 (7) марта. N 2 (48). <2> См.: Собрание узаконений и распоряжений правительства. 1917. N 246. Ст. 1749. <3> Подробнее см.: Баранов Е. П. Губернские комиссары Временного правительства // Вестник Московского университета. Серия 12. "Право". 1974. N 5; Сагалаков Э. А. Институт комиссаров Временного правительства: Дис. канд. ист. наук. М., 1997; и др.

Декрет Съезда Советов от 26 октября 1917 г. объявлял о низложении Временного правительства и ликвидации должностей его комиссаров. Однако термин сохранился: к этому времени ВРК Петрограда уже применял практику направления своих комиссаров в воинские части, на промышленные предприятия и важные в стратегическом отношении учреждения, беря их под свой контроль. Комиссарами стали называться и члены нового советского правительства, а также его уполномоченные, решавшие задачу овладения аппаратом управления государственных учреждений, как в центре, так и в провинции. Закреплению этого института в сфере юстиции на местном уровне способствовал Декрет о суде от 22 ноября 1917 г. N 1. Он предписывал Советам избирать комиссаров "для принятия и дальнейшего направления дел и производств, как судебных установлений, так и чинов предварительного следствия и прокурорского надзора, а равно и советов присяжных поверенных" <4>. -------------------------------- <4> См.: Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского Правительства РСФСР (далее - СУ РСФСР). 1917. N 4. Ст. 50.

Если при Временном правительстве комиссары являлись представителями центральной власти и назначались ею, то комиссары, учрежденные Декретом о суде N 1, таковыми прямо не назывались, избирались местными органами и были им подотчетны. Фактически они являлись комиссарами юстиции губисполкомов. Данный статус был закреплен 19 декабря 1917 г. в Постановлении Наркомюста "Об избрании Советами рабочих, солдатских и крестьянских депутатов комиссаров юстиции впредь до создания постоянных судебных установлений и об обязанностях избранных комиссаров" <5>. В тот же день за подписью наркома юстиции И. З. Штейнберга местным Советам была разослана циркулярная телеграмма, в которой предписывалось немедленно избрать комиссаров юстиции, призванных действовать "впредь до создания постоянных судебных установлений" <6>. -------------------------------- <5> См.: СУ РСФСР. 1917. N 11. Ст. 166. <6> См.: Государственный архив Российской Федерации (далее - ГАРФ). Ф. Р.-130. Оп. 1. Д. 19. Л. 20.

Вскоре был принят Декрет ВЦИК от 29 декабря 1917 г. "О направлении неоконченных дел упраздненных судебных установлений" <7>, конкретизировавший функции комиссаров юстиции. Они должны были обеспечить преемственность в делопроизводстве старых и новых судов и с этой целью в своих распорядительных действиях наделялись "полными правами председателя суда" и могли делать распоряжения об изменении мер пресечения. По согласованию с исполкомами они набирали новых сотрудников, а также распоряжались оставшимся штатом чиновников и канцелярских служащих упраздненных судебных мест. Особенно следует подчеркнуть последний пункт Декрета, который указывал, что комиссары дают отчет в своих действиях перед избравшими их Советами, "а также докладывают о своих действиях Народному комиссару юстиции, по собственному усмотрению или по требованию о том комиссара юстиции". -------------------------------- <7> См.: СУ РСФСР. 1918. N 15. Ст. 225.

Таким образом, достаточно определенно устанавливалась подотчетность местных комиссаров юстиции Наркомюсту. Очевидно, данный институт был необходим для того, чтобы наркомат мог опереться на конкретных должностных лиц, решая задачу проведения политики в сфере юстиции на местах. Аппарат, которым руководили комиссары, обычно именовался комиссариатом юстиции. Хотя нередко деятельность в этой сфере осуществлялась специальным отделом исполкома (судебным, юридическим или юстиции). Например, с 7 декабря 1917 г. функционировал отдел юстиции в составе временного исполнительного комитета Вятского совета рабочих и солдатских депутатов. В силу значимости данного подразделения в него входили все члены президиума губисполкома, а возглавлялся он его председателем <8>. В Иваново-Вознесенске с конца 1917 г. всеми вопросами в сфере юстиции ведал юридический совет губисполкома. Только 1 марта 1918 г. вместо него начал свою деятельность Иваново-Вознесенский губернский комиссариат юстиции <9>. Комиссариаты юстиции образовывались также и на основе следственно-юридических комиссий ликвидируемых ВРК, как это было в Казани <10> и т. д. -------------------------------- <8> См.: Абрамовский А. А. Первые комиссариаты юстиции на Урале // Вестник Челябинского университета. 2005. N 1. С. 44. <9> Государственный архив Ивановской области. Ф. Р-98. Оп. 1. Д. 1. Л. 95. <10> См.: Фаткуллин Ф. К вопросу о создании и развитии органов юстиции Татарии в первые годы советской власти // Уч. зап. Казанского гос. ун-та. Т. 120. Кн. 5. Казань, 1960. С. 57.

Комиссариаты юстиции создавались разного уровня: краевые, областные, трудовых коммун, губернские, уездные, волостные, городские. С февраля 1918 г. появляются комиссариаты юстиции в автономных республиках. В тех случаях, когда местные Советы создавали совнаркомы, комиссары юстиции являлись членами этого регионального правительства. Так, в начале 1918 г. совнаркомы существовали в Астраханской, Калужской, Уфимской, Курской, Калужской, Тверской и других губерниях. Кроме того, создавались также уездные и волостные совнаркомы. И на каждом уровне в состав такого местного правительства избирался комиссар юстиции или комиссар судебного отдела. Примечательно, что четкой иерархии комиссариатов юстиции на местах не существовало. В частности, уездные комиссариаты юстиции изначально создавались не как низовые структурные подразделения губернских комиссариатов, а как самостоятельные органы, подчинявшиеся уездным Советам и его исполкомам. Часто органы, выполнявшие схожие функции, имели разные названия. Так, в уездах на территории Туркестанского края с конца 1917 г. при одних исполкомах создавались комиссариаты юстиции, при других - юридические отделы <11>. Уездные комиссары юстиции иногда рассматривались как временная должность и после организации уездного съезда местных судей они отзывались избравшими их Советами <12>. -------------------------------- <11> См.: История государства и права советского Казахстана: В 2 т. Т. 1. Алма-Ата, 1961. С. 28, 30. <12> См.: Маковская Л. П. Становление и упрочение советской судебной системы в Пермской губернии (октябрь 1917 - 1927 гг.) // Государство, право, законность: Уч. зап. Пермского гос. ун-та. Пермь, 1968. N 199. Вып. 1. С. 197.

Для координации деятельности уездных комиссариатов юстиции созывались съезды, на которых вырабатывались мероприятия по единообразному проведению в жизнь декретов о суде и решению иных вопросов в сфере юстиции. Например, в Тверской губернии съезд уездных комиссаров юстиции состоялся 10 марта 1918 г. <13>, в Нижегородской губернии - 19 - 20 марта 1918 г. <14>, в Саратовской губернии - 10 - 13 апреля 1918 г. <15> и 27 мая 1918 г. <16>, в Тамбовской губернии 26 апреля 1918 г. был созван съезд уездных комиссаров юстиции, "тогда же и выяснилось, что местные суды, следственные комиссии и революционные трибуналы везде уже функционируют, получая средства от местных Советов" <17>. Такие съезды весной 1918 г. проводились и в других губерниях. -------------------------------- <13> ГАРФ. Ф. А-353. Оп. 3. Д. 415. Л. 8. <14> См.: Материалы НКЮ РСФСР. Вып. II. М., 1918. С. 96 - 97. <15> Там же. С. 64. <16> См.: ГАРФ. Ф. А-353. Оп. 2. Д. 64. Л. 16. <17> Там же. Д. 27. Л. 128.

Работу по созданию новых органов юстиции осложняло отсутствие устойчивой связи мест с центром. В особенно сложной обстановке оказывались комиссариаты в отдаленных регионах. Так, комиссариат юстиции при Тургайском облисполкоме Туркестанского края 25 апреля 1918 г. обратился в НКЮ РСФСР с просьбой выслать собрания узаконений и распоряжений, поскольку полностью отсутствовали какие-либо нормативные материалы для обеспечения деятельности местных органов юстиции <18>. -------------------------------- <18> Там же. Д. 195. Л. 29, 37.

Еще одной проблемой был саботаж работников органов и учреждений юстиции, подлежавших, согласно Декрету о суде N 1, упразднению. Как отмечает Ю. Хаски, "в первые недели большевистского правления представители всех юридических профессий в России: судьи, адвокаты, юристы - государственные служащие - выступили единым фронтом против нового режима, отказываясь служить новой правовой системе" <19>. -------------------------------- <19> См.: Хаски Ю. Российские адвокаты и Советское государство: происхождение и развитие советской адвокатуры. 1917 - 1939. М., 1993. С. 35.

Примечательно, что служащие, отказывавшиеся выполнять распоряжения новой власти, рассматривались не только как саботажники. Поскольку такая позиция грозила парализовать управление, осуществлявшееся народом, взявшим власть в свои руки, в Приказе ВРК от 26 ноября 1917 г. они объявлялись "врагами народа", не имеющими права на пощаду <20>. -------------------------------- <20> См.: Из истории Всероссийской чрезвычайной комиссии. 1917 - 1921 гг.: Сб. документов. М., 1958. С. 66.

Вместе с тем следует учитывать, что органы советской власти не располагали собственными подготовленными кадрами судебных работников. Поэтому готовы были терпеть старых специалистов. Первоначально многие местные органы власти пытались лишь установить контроль за деятельностью судов и прокуратуры. Например, екатеринбургский Совет в январе 1918 г. вместо ликвидации прокуратуры взял у прокурора окружного суда подписку о том, что его действия не будут противоречить распоряжениям советской власти <21>. -------------------------------- <21> См.: Лезов И. Л. Советский суд в 1917 - 1940 гг.: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998. С. 28.

После сдачи неоконченных дел чины упраздненных судебно-следственных учреждений выводились за штат и ставились на "заштатное довольствие", что не исключало их последующего приема на службу. Например, мировым судьям обычно предлагалось баллотироваться в местные народные судьи. Но не все с этим соглашались. По свидетельству Д. И. Курского, в Москве "не нашлось ни одного судьи, который стал бы продолжать работу после издания первого декрета о суде и сделанного им предложения" <22>. Комиссар юстиции Нижегородской губернии сообщал в НКЮ, что в декабре 1917 г. все мировые судьи города и уездов, судьи окружного суда, судебные приставы, адвокаты заявили о своем нежелании работать в большевистских судах. Они образовали "союз судебных деятелей", члены которого обязывались не работать в советских учреждениях юстиции <23>. Так же было и в Ярославле, где судьи, отказавшись работать в новых судах, организовали "бюро юристов-практиков", впрочем, вскоре закрытое отделом юстиции ярославского Совета <24>. В Твери за создание такого же бюро его организаторы были даже преданы суду ревтрибунала <25>. В Омске 28 декабря 1917 г. первые дела, которые рассмотрел ревтрибунал, были о саботаже судебных и прокурорских чиновников. Приговоры были вынесены мягкие: лишение общественного доверия и запрещение выступать на публичных собраниях в качестве оратора <26>. -------------------------------- <22> См.: Курский Д. И. Из деятельности Московского комиссариата по судебному ведомству // Советская юстиция. 1932. N 33. С. 29. <23> ГАРФ. Ф. А-353. Оп. 2. Д. 27. Л. 43. <24> Материалы НКЮ РСФСР. Вып. V. М., 1918. С. 23. <25> См.: ГАРФ. Ф. А-353. Оп. 2. Д. 27. Л. 134. <26> См.: Материалы НКЮ РСФСР. Вып. I. М., 1918. С. 3 - 4.

Однако взаимоотношения работников старых и новых органов юстиции нельзя рассматривать только в плоскости саботажа и борьбы с ним. Во-первых, многие специалисты пересматривали свои позиции и шли на сотрудничество (чаще всего под влиянием трудностей материального характера). Во-вторых, такое сотрудничество не отвергалось комиссариатами юстиции. Так, комиссар юстиции Вятской губернии 16 марта 1918 г. созвал чиновников упраздненных судебных учреждений на совещание, которое избрало трех лиц для работы в коллегии комиссариата. Таким образом, попытки привлечь юристов к организации новых судебных учреждений на местах предпринимались и определенный результат приносили. Важную роль в становлении управления юстицией на местах сыграл I Всероссийский съезд областных и губернских комиссаров юстиции, проходивший с 21 по 25 апреля 1918 г. в Москве. Он рассмотрел первые итоги деятельности НКЮ РСФСР, а также местных органов и учреждений юстиции <27>. В преддверии и после съезда во многих губерниях состоялись съезды местных работников юстиции. Так, Иваново-Вознесенский губернский съезд судебных работников, состоявшийся 10 - 12 апреля 1918 г., рассмотрел следующие вопросы: 1) доклады делегатов о положении судов на местах; 2) о положении судебных учреждений на территории губернии; 3) об организации окружных судов; 4) об организации и деятельности революционных трибуналов; 5) об организации коллегии правозаступников; 6) об организации следственного аппарата; 7) об организации регистрации актов состояния (о нотариате); 8) о тюрьмах <28>. -------------------------------- <27> Подробней о его решениях см.: Министерство юстиции России за 200 лет. М., 2002. С. 139. <28> ГАИО. Ф. Р-98. Оп. 1. Д. 1. Л. 18.

Таким образом, на этих съездах обсуждались проблемы, связанные с функционированием практически всех местных органов и учреждений юстиции. Они проводились и в дальнейшем. Так, съезд комиссаров юстиции Сибири, Урала и Туркестана 25 мая 1918 г. принял проект Положения о комиссариате юстиции (не вступивший в силу) <29>. Его целью являлось установление единообразия правового положения этого института, который к тому времени местными Советами был учрежден практически повсеместно. В документе функции комиссаров включали в себя руководство всеми без исключения органами юстиции, но в нем ничего не говорилось о взаимоотношениях местных комиссариатов юстиции и Наркомюстом. Это отражало характерную для того времени неопределенность в данном вопросе. -------------------------------- <29> См.: Материалы НКЮ РСФСР. Вып. I. М., 1918. С. 63.

Несмотря на то что главной функцией комиссаров юстиции являлось управление в сфере юстиции, нередко они сами выступали в роли следственных и судебных органов, выполняли действия, присущие прокурорскому надзору. Например, в июле 1918 г. СНК Туркестанской республики издал приказ, запрещавший без предварительного согласия комиссара юстиции заключать кого-либо под стражу, за исключением случаев, когда это делалось во исполнение судебного приговора <30>. -------------------------------- <30> См.: Ахметов А. Д. Становление и деятельность органов уголовной юстиции в Киргизии (1918 - 1924 гг.): Дис. ... канд. юрид. наук. Фрунзе, 1986. С. 155.

Единообразной структуры комиссариатов не существовало. В ней могли выделяться такие подразделения, как следственная часть, тюремный отдел, кассационное отделение, нотариальный отдел, отдел по борьбе с преступностью, юрисконсульское отделение, секретариат. Комиссариаты решали задачи не только ликвидации старых судебных и следственных учреждений, но и обеспечивали преемственность их деятельности с новыми. Именно организационному обеспечению правосудия уделялось их основное внимание. Многие комиссариаты сами разрабатывали и принимали инструкции об организации судов, поскольку отвечали за распространение новой судебной организации на всю подведомственную территорию. Помимо инструкций осуществлялось и непосредственное руководство этим процессом. Так, комиссариат юстиции Западной Сибири и Степного Края в апреле 1918 г. командировал своих представителей в Семипалатинск и Тобольск для налаживания работы по организации революционных местных судов <31>. -------------------------------- <31> См.: Материалы НКЮ РСФСР. Вып. I. М., 1918. С. 25.

Еще одной проблемой, с решением которой комиссариатам приходилось сталкиваться, стало разграничение полномочий между местными судами и ревтрибуналами. Здесь также отсутствовал единый подход. Например, в решении, принятом съездом уездных комиссаров Саратовской губернии, состоявшимся в апреле 1918 г., комиссары юстиции были наделены контрольными функциями в отношении ревтрибуналов. Они могли входить с представлениями в исполкомы Советов о нарушениях в действиях революционных трибуналов, а также сообщали сведения о каждом деле, разбираемом уездным ревтрибуналом, губернскому комиссару юстиции, который также мог направлять аналогичные представления <32>. Но в целом деятельность ревтрибуналов в первые месяцы советской власти была подконтрольна учреждавшим их исполкомам, а не комиссариатам юстиции. -------------------------------- <32> См.: Материалы НКЮ РСФСР. Вып. II. M., 1918. С. 64.

По мере формирования новых органов и учреждений юстиции на местах все более насущным становился вопрос о характере их взаимоотношений с Наркомюстом. Губернские комиссариаты юстиции боролись как за право контроля над местными судами, так и за автономию от наркомата в Москве. Однако к середине 1918 г. изменилась первоначальная позиция центральной власти о предоставлении на местах максимума самостоятельности в создании органов и учреждений юстиции. Комиссариаты с неопределенным объемом полномочий, структурой и подчиненностью должны были уступить место органам, более тесно связанным с НКЮ РСФСР. II Всероссийский съезд областных и губернских комиссаров юстиции, проходивший со 2 по 6 июля 1918 г., принял решение об упразднении уездных комиссаров юстиции. На основе этого 15 июля 1918 г. отдел личного состава и судоустройства НКЮ РСФСР издал циркуляр, в котором указывалось, что на двух третях территории республики функционируют в полном объеме новые суды, в силу чего в тех уездах, где они уже сформированы, упраздняется должность уездных комиссаров юстиции, на которых наряду с губернскими комиссарами ранее возлагалась задача ликвидации прежних судебных установлений и учреждения новых судов <33>. -------------------------------- <33> См.: ГАРФ. Ф. А-353. Оп. 2. Д. 21. Л. 14.

К этому времени был решен вопрос и о ликвидации комиссариатов губернского уровня. Конституция РСФСР, принятая 10 июля 1918 г., устанавливала, что звание "комиссара" принадлежит исключительно членам СНК РСФСР "и никаким иным представителям советской власти, как в центре, так и на местах присвоено быть не может" (ст. 48). Для выполнения возложенных на органы советской власти задач при Советах и их исполкомах образовывались соответствующие отделы (в том числе и отделы юстиции) во главе с заведующими (ст. 63) <34>. -------------------------------- <34> См.: СУ РСФСР. 1918. N 51. Ст. 582.

Таким образом, комиссариаты юстиции, не находившиеся в прямой подведомственности наркомату юстиции в Москве, не являлись частью его системы, а подчинялись местным Советам. Не имея единообразной структуры, они выполняли широкий спектр функций по ликвидации старых и организации новых органов и учреждений юстиции, управлению ими, непосредственному осуществлению следствия и судопроизводства, надзору за законностью и т. д. После упразднения комиссариатов юстиции их функции перешли к отделам юстиции губисполкомов (губюстам), а значит, специальных органов, которые являлись бы территориальными представительствами Наркомюста РСФСР, по-прежнему создано не было. Тем не менее в дальнейшем на практике наркомат стал осуществлять непосредственное руководство деятельностью губюстов.

Название документа