Сущность административно-правового режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации

СУЩНОСТЬ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕЖИМА ПРЕБЫВАНИЯ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН И ЛИЦ БЕЗ ГРАЖДАНСТВА НА ТЕРРИТОРИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В. Е. СТЕПЕНКО, О. А. ЧЕРНОВА, А. В. СТЕПЕНКО

Степенко В. Е., кандидат юридических наук, доцент.

Чернова О. А., кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Тихоокеанского государственного университета.

Степенко А. В., соискатель кафедры государственно-правовых дисциплин Тихоокеанского государственного университета.

Из общепризнанного принципа современного международного права - принципа государственного суверенитета - вытекает право каждого государства допускать или не допускать на свою территорию иностранных граждан и апатридов, определять право допуска данных категорий лиц и правила их пребывания на своей территории. То есть в Российской Федерации установлена разрешительная система въезда на ее территорию иностранных граждан и лиц без гражданства, а также их пребывания и выезда из страны <*>. -------------------------------- <*> Богуславский М. М., Рубанов А. А. Правовое положение иностранцев в СССР. М., 1962. С. 45; Кисиль В. И., Пастухов В. П. Правовой статус иностранцев в СССР. Киев, 1987. С. 179; Статус иностранных граждан в СССР / Под общ. ред. М. Богуславского. М., 1984. С. 49; Лазарев Л. В., Марышева Н. И., Пантелеева И. В. Иностранные граждане: правовое положение / Под ред. Н. И. Марышевой. М., 1992. С. 58; Международное право: Учебник / Отв. ред. Ф. И. Кожевников. М., 1987. С. 298.

После пересечения Государственной границы Российской Федерации прибывшие на российскую территорию иностранные граждане и лица без гражданства полностью подчиняются действующему в стране пребывания правопорядку и требованиям законов РФ, то есть требованиям национального законодательства и международных договоров о правилах въезда, выезда, пребывания и транзитного проезда <*>, за некоторыми исключениями. В частности, особые правила пребывания на территории России действуют лишь в отношении лиц, пользующихся дипломатическими и консульскими иммунитетами и привилегиями <**>, то есть не подпадающих под юрисдикцию Российской Федерации <***>. -------------------------------- <*> Данные требования вытекают из норм международно-правовых договоров и соглашений, заключенных Российской Федерацией с зарубежными государствами, в том числе со странами - участницами Содружества Независимых Государств. В качестве примера можно привести ст. 3 Соглашения о сотрудничестве государств - участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией от 6 марта 1998 г. <**> Галенская Л. Н. Правовое положение иностранцев в СССР. М., 1982. С. 40. <***> Административное право (Общая и Особенная части) / Под ред. А. Е. Лунева. М., 1970. С. 115.

Однако необходимо согласиться с мнением А. А. Грешных, полагающего, что иностранные граждане подчиняются не только установленному правопорядку в государстве их постоянного или временного пребывания, но и сохраняют права и обязанности перед страной, гражданами которой являются. В отношении же лиц без гражданства действует закон страны их пребывания (временного или постоянного), потому что они не связаны с правовой системой другого государства, так как не имеют доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства. А следовательно, лица без гражданства более подчинены местному правопорядку, чем граждане иностранных государств, в отношении их не применяются международные договоры, которые относятся к иностранным гражданам, имеющим гражданство одного из договаривающихся государств <*>. -------------------------------- <*> Грешных А. А. Правовое регулирование статуса иностранных граждан в Российской Федерации (на примере Дальневосточного региона): Монография. Хабаровск, 2000. С. 16.

Возможность иностранных граждан и лиц без гражданства обладать определенным комплексом прав и обязанностей в государстве постоянного или временного пребывания гарантируется Конституцией РФ, согласно которой каждый иностранный гражданин и лицо без гражданства пользуется правами и несет обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом и международным договором РФ <*>. Из данной конституционной нормы следует, что в Основном законе нашего государства закреплен принцип национального режима, который означает установление правила об уравнивании, за некоторыми изъятиями и исключениями, в правах и обязанностях иностранцев, лиц без гражданства и собственных граждан. -------------------------------- <*> Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Ч. 3 ст. 62.

При этом важно заметить, что в Российской Федерации национальный режим предоставляется иностранным гражданам и лицам без гражданства в безусловном порядке, то есть без встречного требования о взаимности в отношении наделения аналогичным режимом российских граждан в конкретном зарубежном государстве <*>. -------------------------------- <*> Международное частное право: Учебник / Под ред. Г. К. Дмитриевой. М., 2001. С. 212; Звеков В. П. Международное частное право: Курс лекций. М., 2000. С. 184.

Таким образом, сущность национального режима заключается в уравнивании иностранных граждан и лиц без гражданства в правах и обязанностях к гражданам страны пребывания <*>. -------------------------------- <*> Международное право: Учебник / Под ред. Г. И. Тункина. М., 1982. С. 342; Международное право: Учебник / Отв. ред. Ф. И. Кожевников. М., 1987. С. 296.

Однако в российском законодательстве может предусматриваться возможность использования реторсий, ответных ограничительных мер в тех случаях, когда в иностранных государствах осуществляется явная дискриминация по отношению к российским гражданам, которые в современных условиях носят, скорее, редкий и исключительный характер. Причем любое отклонение от национального режима, выражающееся либо в ограничении прав иностранцев и лиц без гражданства, либо в их расширении по сравнению с правами российских граждан, возможно лишь на основе федерального закона или международного договора. Введение же особых правил для иностранных граждан в каких-либо иных актах является неправомерным <*>. -------------------------------- <*> Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1996. С. 266; Звеков В. П. Международное частное право: Курс лекций. М., 2000. С. 179.

Следовательно, правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства, рассматриваемый в общей теории права, теории конституционного, административного и международного права как совокупность предоставленных им прав и свобод, возложенных на них в государстве пребывания обязанностей, гарантируется в Российской Федерации с учетом международно-правовых стандартов в области прав человека, в частности предусмотренных: - во Всеобщей декларации прав человека 1948 г.; - Конвенцией N 143 о злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения от 24 июня 1975 г.; - Международной конвенцией о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей от 18 декабря 1990 г.; - Европейской конвенцией о гражданстве (ETS N 166) от 7 ноября 1997 г.; - Международным пактом от 16 декабря 1966 г. "О гражданских и политических правах". Иностранные граждане и лица без гражданства относятся к специфическим субъектам права, так как обладают специальным правовым статусом во взаимодействии с органами государственного управления, наделенными властными полномочиями, в силу того, что: а) общий объем прав и обязанностей иностранных граждан, лиц без гражданства, находящихся на территории России, и российских граждан не совпадает в связи с тем, что на иностранных граждан и лиц без гражданства не распространяются некоторые права и обязанности, которые связаны непосредственно с наличием гражданства Российской Федерации; б) на иностранных граждан, находящихся на территории Российской Федерации, по большому кругу вопросов продолжает оказывать воздействие национальное законодательство государств, гражданами которых они являются; в) пребывание в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства регулируется не только общими, но и специальными нормами права <*>, так как в государстве пребывания устанавливается определенный порядок их пребывания и проживания, регистрации и передвижения по территории России, ответственность за нарушение установленных правил; действует особый порядок въезда в РФ; установлен особый порядок охраны личности и жилища дипломатических и консульских представителей иностранных государств, а также их ответственности за правонарушения (они, как правило, не несут ответственности, если иное не предусмотрено специальными международными соглашениями) <**>. -------------------------------- <*> Арбузкин А. М., Мураметс О. Ф. Принципы правового регулирования пребывания в СССР иностранцев. М., 1979. С. 15. <**> Якуба О. М. Советское административное право (Общая часть). Киев, 1975. С. 113; Манохин В. М., Адушкин Ю. С., Багишаев З. А. Российское административное право: Учебник. М., 1995. С. 50 - 51.

Правовое регулирование пребывания в России граждан иностранных государств базируется на определенных принципах, обеспечивающих соблюдение режима пребывания иностранцев и апатридов на территории Российского государства. Наиболее полной, на наш взгляд, является классификация данных принципов, предложенная А. М. Арбузкиным и О. Ф. Мураметс в монографии "Принципы правового пребывания в СССР иностранцев" <*>, согласно которой все принципы, положенные в основу правового регулирования пребывания иностранцев в России, следует подразделить на общеправовые (юридическое равенство, единство прав и свобод, законность, ответственность за противоправное деяние (поведение)) и специальные (суверенитет государства, межгосударственная взаимность, установление и обеспечение иммунитетов и привилегий). Однако некоторые ученые склонны к специальным принципам международного права относить и такие, как: распространения на иностранцев юрисдикции государства пребывания, недискриминации, наличия обязательств в отношении государства пребывания, защиты иностранца государством его гражданства или домицилия, защиты прав и интересов иностранца государством пребывания <**>. -------------------------------- <*> Арбузкин А. М., Мураметс О. Ф. Принципы правового регулирования пребывания в СССР иностранцев. М., 1979. С. 15. <**> Анисимов Л. Н. Правовое положение иностранцев // Международное право: Учебник / Отв. ред. Ю. М. Колосов, Э. С. Кривчикова. М., 2000. С. 160 - 162.

И хотя действующее российское законодательство, как было отмечено ранее, исходит при регулировании общественных отношений, осложненных иностранным элементом, из основополагающего принципа национального режима, вопрос о дифференциации между российскими гражданами, с одной стороны, иностранными гражданами и лицами без гражданства - с другой, по мнению кандидата юридических наук, доцента Л. П. Ануфриевой, имеет немаловажное практическое значение прежде всего в силу допускаемых в законодательстве отдельных исключений <*>. -------------------------------- <*> Ануфриева Л. П. Правовое положение физических лиц в международном частном праве // Международное частное право: Учебник / Под ред. Г. К. Дмитриевой. М., 2001. С. 214.

Особо отчетливо специфика правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства проявляется в административных правоотношениях, в которых, предоставляя иностранным гражданам и апатридам широкие возможности для реализации предоставленных прав, в том числе и посредством обращения в компетентные государственные органы в судебном и внесудебном (административном) порядке, государство требует от них соблюдения соответствующих правил, за невыполнение которых они подлежат административной ответственности <*>. -------------------------------- <*> Галенская Л. Н. Правовое положение иностранцев в СССР. М., 1982. С. 40.

Таким образом, становится очевидным, что помимо национального режима существует и иной режим, называемый специальным, сущность которого сводится к установлению не только ограничений, но и определенных льгот, предоставленных государством иностранцам и апатридам. Причем действие специального режима распространяется как в отношении прав, так и в отношении обязанностей данной категории лиц <*>. -------------------------------- <*> Герасименко Ю. В. Иностранцы: понятие и содержание их конституционно-правового статуса: Лекция. Омск, 1996. С. 20, 21.

Но что касается обязанностей иностранных граждан и лиц без гражданства, возлагаемых на них по законодательству страны пребывания, следует помнить, что иностранные граждане и лица без гражданства в соответствии с общепринятой практикой международно-правового регулирования, во-первых, освобождаются от несения обязанностей, вытекающих из правовой принадлежности своему государству, а во-вторых, наделяются дополнительными обязанностями, не свойственными собственным гражданам страны временного или постоянного пребывания <*>. -------------------------------- <*> Герасименко Ю. В. Иностранцы: понятие и содержание их конституционно-правового статуса: Лекция. Омск, 1996. С. 20, 21.

Следовательно, все обязанности иностранных граждан и лиц без гражданства можно разделить на две основные группы: 1) обязанности, которые совпадают с обязанностями граждан РФ (всем полагается соблюдать действующее российское законодательство; платить законно установленные налоги и сборы; заботиться о сохранении исторического и культурного наследия РФ; сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам). Однако иностранный гражданин не может быть призван на военную службу (альтернативную гражданскую службу), но может поступить на военную службу по контракту или быть принят на работу в Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы в качестве лица гражданского персонала в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации <*>; -------------------------------- <*> Федеральный закон от 25 июля 2002 г. "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (в ред. Федеральных законов от 30 июня 2003 г., от 11 ноября 2003 г.). Ст. 15, ст. 12, ч. 1 ст. 14, ч. 2 ст. 14.

2) обязанности, возложенные на них как на специальных субъектов административно-правовых отношений (например, въезд в РФ и выезд из РФ разрешается только при наличии российской визы по действительным документам, удостоверяющим их личность; иностранные граждане, временно проживающие в РФ, должны иметь разрешение на временное проживание, срок действия которого составляет три года; иностранные граждане, постоянно проживающие на территории РФ, должны получить вид на жительство; обязанность выехать из России по истечении определенного срока пребывания). Поэтому можно констатировать, что иностранные граждане и лица без гражданства, постоянно или временно пребывающие на территории России, подчиняются особому режиму пребывания, регламентированному внутригосударственными национальными законодательными актами. Установленный в Российской Федерации специальный режим пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации является разновидностью внутригосударственных правовых режимов с организационными обеспечивающими элементами, устанавливаемых с целью обеспечения безопасности личности, общества и государства, главной основой введения которых является суверенная концепция собственной национальной безопасности России, опирающаяся на внутренние экономические и политические факторы и принимающая во внимание соответствующие международно-правовые условия сосуществования мирового сообщества. Так как подавляющее большинство административно-правовых режимов, как совершенно верно отмечает И. С. Розанов <*>, устанавливается в интересах обеспечения суверенитета и безопасности государства, охраны общественного порядка и обороны страны, комплекс юридических, организационных и иных средств, используемых государством при введении административно-правовых режимов, заключающихся в установлении правил деятельности, действий, поведения граждан или юридических лиц, порядка реализации ими своих прав в определенных условиях (ситуациях) обеспечения и поддержания суверенитета и обороны государства, интересов безопасности и охраны общественного порядка специально созданными для этой цели службами государственного управления, приводит к определенному изменению правового положения определенных категорий субъектов административно-правовых отношений <**>, что выражается преимущественно в том, что баланс прав и обязанностей этих субъектов по отношению к обычному состоянию общественных отношений смещается в сторону усиления полномочий органов исполнительной власти, ограничения прав и даже возложения новых обязанностей на таких субъектов управленческих отношений в сфере обеспечения режима пребывания, как иностранные граждане и лица без гражданства, временно пребывающие, временно проживающие либо постоянно проживающие на территории Российской Федерации. Причем подобные вынужденные ограничения, предусматриваемые в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России исключительно по соображениям национальной и общественной безопасности, как было нами указано ранее, прямо предусмотрены Международным пактом от 16 декабря 1966 г. "О гражданских и политических правах", ратифицированным Президиумом Верховного Совета СССР 18 сентября 1973 г. -------------------------------- <*> Розанов И. С. Административно-правовые режимы по законодательству Российской Федерации, их назначение и структура // Государство и право. 1996. N 9. С. 85, 87, 88. <**> Административное право: Учебник / Под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. М., 2001. С. 468 - 469; Овсянко Д. М. Административное право: Учебное пособие. М., 2002. С. 210.

Все административно-правовые режимы, направленные на обеспечение внешней и внутренней безопасности страны, а также вытекающие из реализации интересов, предусматривающих в равной степени обеспечение безопасности государства и охраны общественного порядка, могут быть подразделены на следующие группы: 1) административно-правовые режимы, направленные преимущественно на обеспечение интересов государственной (национальной безопасности): - административно-правовой режим защиты государственной тайны; - пограничный режим; - режим въезда в Российскую Федерацию и выезда из России. Организационно-правовые меры, реализуемые в рамках данных режимов, направлены на устранение причин и перекрытие каналов утечки секретных сведений из охраняемой сферы, на неприкосновенность и надежную охрану Государственной границы Российской Федерации, на недопущение на территорию страны членов террористических и иных преступных организаций, а также лиц, въезд которым в Россию запрещен, в том числе по причине принятия в отношении их решения о нежелательности пребывания (проживания) на территории Российского государства <*>; -------------------------------- <*> Розанов И. С. Административно-правовые режимы по законодательству Российской Федерации, их назначение и структура // Государство и право. 1996. N 9. С. 85, 87, 88.

2) административно-правовые режимы, в равной степени предусматривающие интересы обеспечения безопасности государства и охраны общественного порядка: - режим проживания иностранцев и апатридов, - режим передвижения иностранцев и лиц без гражданства; 3) административно-правовые режимы, устанавливаемые преимущественно в целях охраны общественного порядка. Сюда главным образом относятся режимы, реализуемые в рамках так называемой разрешительной системы. Однако профессор Ю. А. Тихомиров <*> склонен относить их к разновидности "учетно-легализующих" режимов. Это прежде всего режимы: -------------------------------- <*> Курс административного права и процесса / Ю. А. Тихомиров. М., 1998. С. 415 - 418.

- по выдаче разрешений органами государственной власти и должностными лицами (в частности, на привлечение работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников в Российскую Федерацию и использование их труда, а также разрешений на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства; на временное проживание в Российской Федерации); - по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство в Российской Федерации; - по распределению квот на выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание или приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности; - по лицензированию деятельности в сфере миграции. По каждому из обозначенных режимов соответствующими нормативными правовыми актами определены: 1) назначение административно-правового режима; 2) органы государства, участвующие в его осуществлении; 3) система разрешений, предписаний, запретов, предусмотренных данным режимом; 4) контроль за его соблюдением; 5) ответственность за нарушение режима; 6) гарантии соблюдения прав и свобод граждан при осуществлении режима, использовании возможностей режима в укреплении правопорядка и пресечении правонарушений <*>. -------------------------------- <*> Овсянко Д. М. Административное право: Учебное пособие. М., 2002. С. 212.

Некоторые ограничения прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства, допускаемые при реализации отдельных административно-правовых режимов, в основном по причинам обеспечения общественной безопасности и экономического порядка, опираются на общепризнанные принципы и нормы международно-правового характера и вытекают из правовой природы гражданства как устойчивой правовой связи конкретного лица с государством, выражающейся в совокупности их взаимных прав и обязанностей. Так, из содержания ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах и ст. 20 Европейской конвенции о гражданстве следует, что лишь гражданин вправе принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через свободно выбранных представителей, допускаться в своей стране к государственной службе, связанной с осуществлением суверенной власти <*>. Данное правило вытекает и из норм российской Конституции, в частности из ст. 32, согласно которой только гражданам России принадлежит право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. -------------------------------- <*> Международный пакт от 16 декабря 1966 г. "О гражданских и политических правах". Ратифицирован Президиумом Верховного Совета СССР 18 сентября 1973 г. с заявлением // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. N 12. С. 21; Европейская конвенция о гражданстве (ETS N 166) от 7 ноября 1997 г. // Справочная правовая система "КонсультантПлюс".

А потому в силу международно-правовых норм и конституционных предписаний иностранные граждане и лица без гражданства не могут быть носителями государственных полномочий и совершать действия, порождающие правовые последствия. Они не могут быть представителями власти, то есть не наделены правом избирать и быть избранными в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, участвовать в референдуме Российской Федерации и референдумах субъектов Российской Федерации, находиться на муниципальной службе <*>, а также не имеют права: -------------------------------- <*> Федеральный закон от 25 июля 2002 г. "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (в ред. Федеральных законов от 30 июня 2003 г., от 11 ноября 2003 г.). Ст. 15, ст. 12, ч. 1 ст. 14, ч. 2 ст. 14.

1) замещать должности в составе экипажа судна, плавающего под Государственным флагом Российской Федерации (в частности, должности капитана судна, старшего помощника капитана судна, старшего механика и радиоспециалиста), в соответствии с ограничениями, предусмотренными ст. 56 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации <*>; -------------------------------- <*> Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации от 30 апреля 1999 г. (в ред. Федеральных законов от 26 мая 2001 г., от 30 июня 2003 г., с изм., внесенными Постановлением Конституционного Суда РФ от 6 апреля 2004 г. N 7-П) // Собрание законодательства РФ. 1999. N 18. Ст. 2207.

2) быть членами экипажа военного корабля Российской Федерации или другого эксплуатируемого в некоммерческих целях судна, а также летательного аппарата государственной или экспериментальной авиации; 3) быть командиром воздушного судна гражданской авиации; 4) быть принятыми на работу на объекты и в организации, деятельность которых связана с обеспечением безопасности Российской Федерации. Перечень таких объектов и организаций утверждается Правительством Российской Федерации <*>. Это, в частности: -------------------------------- <*> Постановление Правительства РФ от 11 октября 2002 г. N 755 "Об утверждении Перечня объектов и организаций, в которые иностранные граждане не имеют права быть принятыми на работу" // Собрание законодательства РФ. 2002. N 41. Ст. 3996.

- объекты и организации Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований; - структурные подразделения по защите государственной тайны и подразделения, осуществляющие работы, связанные с использованием сведений, составляющих государственную тайну, органов государственной власти и организаций; - организации, в состав которых входят радиационно-опасные и ядерно опасные производства и объекты, на которых осуществляются разработка, производство, эксплуатация, хранение, транспортировка и утилизация ядерного оружия, радиационно-опасных материалов и изделий; 5) заниматься иной деятельностью и замещать иные должности, допуск к которым ограничен Федеральным законом <*>. -------------------------------- <*> Федеральный закон от 25 июля 2002 г. "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (в ред. Федеральных законов от 30 июня 2003 г., от 11 ноября 2003 г.). Ст. 15, ст. 12, ч. 1 ст. 14, ч. 2 ст. 14.

Однако эти лица, постоянно проживающие в России, могут принимать участие в муниципальных выборах и референдумах и быть избранными в органы местного самоуправления, а также могут занимать должности вспомогательного технического персонала в органах государственной власти (например, переводчика, эксперта) и выполнять материально-технические операции, которые непосредственно связаны с осуществлением основных функций государственного органа. Вместе с тем, как было указано ранее, не исключается возможность добровольной службы иностранных граждан в армии страны пребывания, избрание иностранцев на почетные должности и присвоение им почетных званий, награждение орденами и другими знаками отличия за заслуги перед данным государством и т. д. <*> -------------------------------- <*> Кузнецов В. И. Правовое положение иностранцев // Международное право: Учебник / Отв. ред. Ф. И. Кожевников. М., 1987. С. 298.

Кроме того, для иностранных граждан и лиц без гражданства допускается установление ограничений в праве на свободу передвижения, выборе места жительства <*>. Так, согласно ст. 11 Федерального закона от 25 июля 2002 г. "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" ограничивается свобода передвижения иностранных граждан по территории Российской Федерации. Это касается прежде всего посещения территорий, организаций и объектов, въезд на которые иностранных граждан согласовывается принимающими организациями с Федеральной службой безопасности РФ или ее органами в субъектах Российской Федерации по месту нахождения принимающих организаций <**>. В рамках реализации положений ст. 11 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" Правительством Российской Федерации в Постановлении от 11 октября 2002 г. был утвержден Перечень территорий, организаций и объектов, для въезда на которые иностранным гражданам требуется специальное разрешение. Это прежде всего: -------------------------------- <*> Редкоус В. М. Административное право Российской Федерации: Учебное пособие. М., 2000. С. 27. <**> Постановление Правительства РФ от 4 июля 1992 г. N 470 "Об утверждении Перечня территорий с регламентированным посещением для иностранных граждан" (с изм. от 14 октября 1992 г., 17 ноября 1994 г., 27 ноября 1995 г., 27 декабря 1997 г., 2 февраля 2000 г., 30 октября 2001 г., 29 апреля 2002 г., 9 июля 2002 г.). Пункт 2 //Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1992. N 2. Ст. 37; Постановление Правительства РФ от 11 октября 2002 г. N 754 "Об утверждении Перечня территорий, организаций и объектов, для въезда на которые иностранным гражданам требуется специальное разрешение" // Собрание законодательства РФ. 2002. N 41. Ст. 3995.

а) территории (закрытых административно-территориальных образований; с регламентированным посещением для иностранных граждан; на которых введено чрезвычайное или военное положение; на которых в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режим пребывания; территории закрытых военных городков); б) зоны (проведения контртеррористических операций; экологического бедствия); в) пограничная зона; г) объекты и организации Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований; д) объекты, на которых размещаются органы государственной власти и иные органы и организации, осуществляющие работы, связанные с использованием сведений, составляющих государственную тайну; е) другие территории, организации и объекты, для посещения которых требуется специальное разрешение. Что же касается временно проживающих в Российской Федерации иностранных граждан, то данная категория лиц не вправе по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах конкретного субъекта Российской Федерации, на территории которого ему разрешено временное проживание, или избирать место своего проживания вне пределов указанного субъекта Российской Федерации <*>. -------------------------------- <*> Федеральный закон от 25 июля 2002 г. "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (в ред. Федеральных законов от 30 июня 2003 г., от 11 ноября 2003 г.). Ст. 15, ст. 12, ч. 1 ст. 14, ч. 2 ст. 14.

Однако для всех находящихся на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства независимо от категории (постоянно или временно проживающие, временно пребывающие в РФ) национальным законодательством установлены следующие особенности праводееспособности: не могут быть государственными служащими и занимать некоторые должности; не допускаются к деятельности, связанной с государственной тайной; на них не распространяется воинская обязанность; они имеют специфическую деликтоспособность (так как за ряд правонарушений к ответственности могут быть привлечены только иностранные граждане и лица без гражданства и только к ним может быть применено наказание в виде административного выдворения); могут въезжать в Россию только при наличии визы и разрешения (которые могут быть и не выданы, исходя из интересов обеспечения безопасности и по другим основаниям, предусмотренным законодательством); проживают на территории России и осуществляют деятельность только на основании специальных документов; для них могут быть установлены ограничения в передвижении и выборе места жительства, когда это необходимо для обеспечения государственной безопасности, общественного порядка, защиты прав и законных интересов российских граждан; могут быть признаны беженцами, получить право на политическое убежище, приобрести российское гражданство <*>. -------------------------------- <*> Бахрах Д. Н. Административное право России: Учебник для вузов. М., 2000. С. 72; Бахрах Д. Н. Индивидуальные субъекты административного права // Государство и право. 1994. N 3. С. 18.

Групповые же особенности административно-правового положения отдельных обозначенных выше категорий иностранных граждан обусловливаются такими обстоятельствами, как время пребывания, цель пребывания и др. <*>. -------------------------------- <*> Бахрах Д. Н. Административное право России: Учебник для вузов. М., 2000. С. 72; Бахрах Д. Н. Индивидуальные субъекты административного права // Государство и право. 1994. N 3. С. 18.

Вместе с тем государство принимает необходимые меры для обеспечения выполнения обязанностей, которые возлагаются на иностранных граждан и лиц без гражданства действующим законодательством. Так, органы исполнительной власти в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, при учете специфики возложенных на них обязанностей, осуществляют государственный надзор и контроль за правомерным поведением данной категории субъектов административно-правовых отношений, в частности за соблюдением установленного порядка въезда (выезда) на территорию (с территории) Российской Федерации, регистрации, передвижения, выбора места жительства, правил транзитного проезда через территорию России, с целью выявления правонарушений, предупреждения, пресечения противоправных действий, применения мер юридической ответственности, используют процессуальные формы охраны прав и обязанностей (включая применение правоохранительных мер). Следовательно, в отношении иностранных граждан и апатридов, временно пребывающих, временно проживающих или постоянно проживающих на территории России, установлен специальный административно-правовой режим пребывания в Российской Федерации, представляющий собой комплекс государственно-управленческих и административно-правовых мер, направленных на обеспечение соблюдения иностранными гражданами и лицами без гражданства установленного в Российской Федерации порядка регистрации, передвижения и выбора места жительства, а также порядка выезда с территории РФ по истечении определенного срока пребывания. Данный административно-правовой режим, как и большинство правовых режимов, в равной степени предусматривающих обеспечение суверенитета и безопасности государства и охрану общественного порядка, выступает важнейшим способом обеспечения соблюдения иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных правил пребывания на территории Российской Федерации. Именно благодаря совокупности административно-правовых средств регулирования (организационно-правовых форм управленческой деятельности государственных органов и методов принудительного воздействия на поведение или деятельность участников административно-правовых отношений, возникающих по поводу обеспечения соблюдения установленных в РФ правил проживания и временного пребывания) происходят упорядочение и защита правоотношений по обеспечению и поддержанию государственного суверенитета, обороны государства и охраны общественного порядка, установление прав и обязанностей участников управленческого процесса по обеспечению режима пребывания, которые занимают юридически неравное положение, выражающееся преимущественно в усилении полномочий государственных органов и возложении новых обязанностей на иностранцев и лиц без гражданства.

Название документа