Правовое регулирование деятельности игорных заведений в Российской Федерации
(Курманов М. М.)
("Предпринимательское право", 2007, N 2)
Текст документа
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ИГОРНЫХ ЗАВЕДЕНИЙ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
М. М. КУРМАНОВ
Курманов М. М., кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой конституционного права Института экономики, управления и права (г. Казань), Министр юстиции Республики Татарстан.
В городах Российской Федерации стало светлее. На рынках, вокзалах, остановках общественного транспорта, в магазинах, кафе, жилых домах, словом, где только возможно и невозможно, появились красиво светящиеся вывески с интригующими названиями: "Мир удачи", "Империя удачи", "Мир игр", "Азарт" и многие другие. Главное, что объединяет эти заведения, - игровые автоматы. Но как бы ослепительно ни сверкали эти многообещающие и манящие к себе причудливые названия, результат деятельности таких "дарующих" счастье и удачу игорных заведений налицо: разрушены семьи (к сожалению, никто не может сосчитать, сколько), потеряно здоровье (сколько людей оказались на больничных койках!), а некоторых и вовсе уже нет в живых. Поэтому вполне естественно, что народ начинает возмущаться и призывать к ответу органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления. Но самое грустное в данной ситуации - последние с правовой точки зрения никакого отношения к этому не имеют и не могут ни на что влиять. В беспомощном состоянии в этом отношении даже органы государственной власти города федерального значения Москвы.
Вопросы лицензирования, размещения объектов игорного бизнеса решаются федеральными органами исполнительной власти, которые в учете мнения органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления не нуждаются.
Давайте посмотрим, все ли делается в рамках федерального законодательства для правового регулирования данной проблемы и так ли уж бессильна федеральная власть, которая сегодня с помпой закрывает игорные заведения, а на следующий день без особой официальности дает зеленую дорогу для их открытия.
На федеральном уровне правоотношения по лицензированию деятельности по организации и проведению азартных игр и (или) пари, в том числе с использованием игрового оборудования (кроме игровых столов), регулируются Федеральным законом от 8 августа 2001 года N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Федеральный закон от 8 августа 2001 г.) и Постановлением Правительства РФ от 15 июля 2002 г. N 525 "О лицензировании деятельности по организации и содержанию тотализаторов и игорных заведений" (далее - Постановление Правительства РФ от 15 июля 2002 г.).
Федеральным законом от 8 августа 2001 г. предусмотрено, что федеральный орган, осуществляющий лицензирование конкретных видов деятельности, определяется Правительством РФ. В соответствии с Постановлением Правительства РФ лицензирование деятельности по организации и содержанию тотализаторов и игорных заведений осуществлялось Государственным комитетом РФ по физической культуре и спорту. Постановлением Правительства РФ от 26 января 2006 г. N 45 "Об организации лицензирования отдельных видов деятельности" (далее - Постановление Правительства РФ от 26 января 2006 г.) лицензирующим органом данного вида деятельности определена Федеральная налоговая служба.
По роду своей служебной деятельности (Министерство юстиции Республики Татарстан является ответственным органом по исполнению законов Республики Татарстан, регулирующих деятельность игорных заведений на территории Республики Татарстан) нам пришлось проанализировать исполнение вышеуказанного Федерального закона и Постановления Правительства РФ. Каково же было наше удивление, когда обнаружили, что требования Федерального закона от 8 августа 2001 г. игнорируются и не выполняются.
Обратимся к Федеральному закону от 8 августа 2001 г., ст. 9 которого устанавливает: "Для получения лицензии соискатель направляет или представляет в соответствующий лицензирующий орган заявление о предоставлении лицензии, в котором указывается:
наименование, в том числе фирменное наименование, и организационно-правовая форма юридического лица, место его нахождения, АДРЕСА МЕСТ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ЛИЦЕНЗИРУЕМОГО ВИДА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ, КОТОРУЮ НАМЕРЕН ОСУЩЕСТВЛЯТЬ ЗАЯВИТЕЛЬ (выделено авт.), государственный регистрационный номер записи о создании юридического лица и данные документа, подтверждающего факт внесения сведений о юридическом лице в Единый государственный реестр юридических лиц, - для юридического лица;
фамилия, имя и (в случае, если имеется) отчество индивидуального предпринимателя, место его жительства, АДРЕСА МЕСТ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ЛИЦЕНЗИРУЕМОГО ВИДА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ (выделено авт.), которую намерен осуществлять заявитель, данные документа, удостоверяющего его личность, основной государственный регистрационный номер записи о государственной регистрации индивидуального предпринимателя и данные документа, подтверждающего факт внесения сведений об индивидуальном предпринимателе в Единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей, - для индивидуального предпринимателя;
идентификационный номер налогоплательщика и данные документа о постановке соискателя лицензии на учет в налоговом органе;
лицензируемый вид деятельности, который соискатель лицензии намерен осуществлять.
В Постановлении Правительства РФ от 15 июля 2002 г. в развитие положений Федерального закона от 8 августа 2001 г. перечислены те же документы, которые соискатель лицензии должен представить в лицензирующий орган. Также предусматривается обязанность указывать вид лицензируемой деятельности, которую юридическое лицо или индивидуальный предприниматель намерены осуществлять, и место (места) нахождения тотализатора и (или) игорного заведения.
Следует обратить внимание на то, что Постановлением Правительства РФ от 15 июля 2002 г. установлены лицензионные требования и условия при осуществлении деятельности по организации и содержанию тотализаторов и игорных заведений. Они таковы:
а) комплектование штата тотализаторов и игорных заведений сотрудниками не моложе 18 лет;
б) тотализаторы и игорные заведения не могут быть размещены в жилых помещениях, в зданиях действующих образовательных и медицинских учреждений, а также в зданиях и помещениях организаций, осуществляющих культовую и иную религиозную деятельность;
в) наличие у руководителя (одного из руководителей) тотализатора или игорного заведения стажа работы в сфере игорного бизнеса не менее 3 лет;
г) наличие у игорного заведения документа, подтверждающего соответствие используемых игорным заведением игровых автоматов с денежным или иным выигрышем утвержденному типу игровых автоматов;
д) обеспечение условий личной безопасности участников взаимных пари, игроков и посетителей тотализатора и игорного заведения;
е) соблюдение правил организации проведения взаимных пари и основанных на риске игр, утверждаемых в установленном порядке лицензирующим органом.
Не вдаваясь в процедуру проверки представленных сведений, только отмечу, что лицензирующий орган должен провести проверку полноты и достоверности сведений о соискателе лицензии, содержащихся в представленных соискателем лицензии заявлении и документах, а также проверку возможности выполнения соискателем лицензии лицензионных требований и условий.
Статья 10 Федерального закона от 8 августа 2001 г. установила: "В решении о предоставлении лицензии и в документе, подтверждающем наличие лицензии, указываются:
наименование лицензирующего органа;
полное и (в случае, если имеется) сокращенное наименование, в том числе фирменное наименование, и организационно-правовая форма юридического лица, место его нахождения, АДРЕСА МЕСТ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ЛИЦЕНЗИРУЕМОГО ВИДА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ (выделено авт.), государственный регистрационный номер записи о создании юридического лица;
фамилия, имя и (в случае, если имеется) отчество индивидуального предпринимателя, место его жительства, АДРЕСА МЕСТ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ЛИЦЕНЗИРУЕМОГО ВИДА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ, ДАННЫЕ ДОКУМЕНТА (выделено авт.), удостоверяющего его личность, основной государственный регистрационный номер записи о государственной регистрации индивидуального предпринимателя;
лицензируемый вид деятельности;
срок действия лицензии;
идентификационный номер налогоплательщика;
номер лицензии;
дата принятия решения о предоставлении лицензии.
А теперь ради интереса посмотрите, все ли вышеперечисленные реквизиты указаны в лицензии. Увы, там указаны вид деятельности, место нахождения юридического лица (место жительства индивидуального предпринимателя), даты выдачи и срока действия лицензии и др., а вот адреса мест осуществления лицензируемого вида деятельности (место нахождения помещения, используемого для осуществления лицензируемой деятельности), как того требуют Федеральный закон от 8 августа 2001 г. и Постановление Правительства РФ от 15 июля 2002 г., отсутствуют. Не является ли это наглядным примером отступления от требований федерального законодательства?
Федеральный закон от 8 августа 2001 г. предусмотрел следующее: "Документ, подтверждающий наличие лицензии, оформляется на бланке соответствующего лицензирующего органа - федерального органа исполнительной власти или органа исполнительной власти субъекта РФ по форме, утвержденной Правительством РФ..." Правительство РФ Постановлением от 11 апреля 2006 г. N 208 утвердило форму документа, подтверждающего наличие лицензии (вступило в силу с 1 июля 2006 г.), в котором также требуется указать "место нахождения и места осуществления лицензируемого вида деятельности".
На первый взгляд безобидное требование. Однако лицензирующий орган должен проверить соблюдение лицензионных требований и условий. Так, например, Федеральным арбитражным судом Северо-Западного округа оставлено без изменения (а кассационная жалоба ООО "Спорт-Сервис" - без удовлетворения) решение об аннулировании лицензии на осуществление медицинской деятельности ООО "Спорт-Сервис" за то, что оно не подало заявление о переоформлении документа, подтверждающего наличие лицензии, в связи с изменением адреса, где осуществлял медицинскую деятельность.
К сожалению, есть проблемы и с ведением реестра лицензий. Федеральный закон от 8 августа 2001 г. предусматривает, что лицензирующие органы ведут реестры лицензий на виды деятельности, лицензирование которых они осуществляют (ст. 14).
В реестре лицензий, помимо сведений, указанных в ст. 10 (см. выше), должны быть указаны:
сведения о регистрации лицензии в реестре лицензий;
основание и срок приостановления и возобновления действия лицензии;
основание и дата аннулирования лицензии;
основание и срок применения упрощенного порядка лицензирования;
СВЕДЕНИЯ ОБ АДРЕСАХ МЕСТ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ЛИЦЕНЗИРУЕМОГО ВИДА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ (выделено авт.);
сведения о выдаче документа, подтверждающего наличие лицензии;
основание и дата прекращения действия лицензии;
иные сведения, определенные положениями о лицензировании конкретных видов деятельности.
Постановлением Правительства РФ от 15 июля 2002 г. уточнен перечень сведений.
Лицензирующий орган ведет реестр лицензий, в котором указываются:
а) наименование лицензирующего органа;
б) лицензируемая деятельность;
в) сведения о лицензиате с указанием его кода по Общероссийскому классификатору предприятий и организаций и идентификационного номера налогоплательщика:
наименование, место нахождения (с указанием мест нахождения обособленных подразделений), МЕСТО НАХОЖДЕНИЯ ПОМЕЩЕНИЯ, ИСПОЛЬЗУЕМОГО ДЛЯ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ЛИЦЕНЗИРУЕМОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ, - ДЛЯ ЮРИДИЧЕСКОГО ЛИЦА (выделено авт.);
фамилия, имя, отчество, место жительства, данные документа, удостоверяющего личность, МЕСТО НАХОЖДЕНИЯ ПОМЕЩЕНИЯ, ИСПОЛЬЗУЕМОГО ДЛЯ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ЛИЦЕНЗИРУЕМОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ, - ДЛЯ ИНДИВИДУАЛЬНОГО ПРЕДПРИНИМАТЕЛЯ (выделено авт.);
г) перечень установленного в игорном заведении игрового оборудования с указанием его количества и производителя;
д) номер лицензии и дата принятия решения о предоставлении лицензии;
е) срок действия лицензии;
ж) сведения о регистрации лицензии в реестре лицензий;
з) основания и даты приостановления и возобновления действия лицензии;
и) основание и дата аннулирования лицензии.
Обратите внимание на слова "место нахождения помещения, используемого для осуществления лицензируемой деятельности". Не значит ли это, что "ромашки" и тому подобные игровые автоматы, установленные на рынках, вокзалах, остановках общественного транспорта, вообще не предусмотрены вышеперечисленными нормативными актами и по своей сути являются изначально незаконными?
Федеральный законодатель закрепил доступность этого реестра:
"Информация, содержащаяся в реестре лицензий, является открытой для ознакомления с ней физических и юридических лиц.
Информация, содержащаяся в реестре лицензий, в виде выписок о конкретных лицензиатах предоставляется физическим и юридическим лицам за плату.
Информация из реестра лицензий органам государственной власти и органам местного самоуправления предоставляется бесплатно".
Одна радость - бесплатно, но, увы, мои попытки получить сведения из реестра лицензий не увенчались успехом. На наш взгляд, этого реестра, скорее всего, просто нет.
Федеральный закон от 8 августа 2001 г. предусмотрел лицензионный контроль (ст. 12), который проводится лицензирующим органом в целях проверки полноты и достоверности сведений о соискателе лицензии, содержащихся в представленных соискателем лицензии заявлении и документах, возможности выполнения им лицензионных требований и условий, а также проверки сведений о лицензиате и соблюдения им лицензионных требований и условий при осуществлении лицензируемого вида деятельности. Следует обратить внимание: если в лицензии адрес места (мест) нахождения помещения, используемого для осуществления лицензируемой деятельности, не указан, как же они будут проверяться в этой части? Как помним, они не указаны и в реестре лицензий.
Объективности ради отметим, что лицензиат может изменить адреса мест осуществления лицензируемого вида деятельности, но в данном случае обязан сообщить в лицензирующий орган о таких изменениях в срок не позднее чем через пятнадцать дней со дня такого изменения и переоформить документ, подтверждающий наличие лицензии. Правительство РФ не стало расписывать процедуру переоформления в Постановлении от 15 июля 2002 г. и ограничилось ссылкой на Федеральный закон, указав, что "принятие решений о предоставлении, переоформлении, приостановлении и возобновлении действия, аннулировании лицензии, выдаче дубликатов лицензии, а также взимание лицензионных сборов осуществляется лицензирующим органом в порядке, определенном Федеральным законом "О лицензировании отдельных видов деятельности". Закрепляется, что в случае реорганизации юридического лица в форме преобразования, изменения его наименования или места его нахождения либо изменения имени или места жительства индивидуального предпринимателя, а также в случае ИЗМЕНЕНИЯ АДРЕСОВ МЕСТ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ЮРИДИЧЕСКИМ ЛИЦОМ ИЛИ ИНДИВИДУАЛЬНЫМ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЕМ ЛИЦЕНЗИРУЕМОГО ВИДА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ (выделено авт.) лицензиат - юридическое лицо или индивидуальный предприниматель либо его правопреемник обязаны подать заявление о переоформлении документа, подтверждающего наличие лицензии. В заявлении указываются новые сведения о лицензиате или его правопреемнике и данные документа, подтверждающего факт внесения соответствующих изменений в Единый государственный реестр юридических лиц или Единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей.
При переоформлении документа, подтверждающего наличие лицензии, лицензирующий орган вносит соответствующие изменения в реестр лицензий.
Федеральный закон предусматривает возможность приостановления действия лицензии и аннулирования лицензии. Лицензирующие органы вправе приостанавливать действие лицензии в случае выявления лицензирующими органами неоднократных нарушений или грубого нарушения лицензиатом лицензионных требований и условий.
Лицензия может быть аннулирована решением суда на основании заявления лицензирующего органа в случае, если нарушение лицензиатом лицензионных требований и условий повлекло за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации и (или) в случае, предусмотренном абзацем вторым пункта 1 настоящей статьи. Одновременно с подачей заявления в суд лицензирующий орган вправе приостановить действие указанной лицензии на период до вступления в силу решения суда.
Возникает вопрос: какова роль территориальных органов Федеральной налоговой службы? Имеют ли они право обращения в арбитражный суд с таким заявлением? Увы, ответ не в пользу территориальных органов. Только Федеральная налоговая служба может обратиться с таким заявлением.
Органы государственной власти субъектов РФ (Москва, Татарстан, Белгород и другие) попытались отрегулировать данные правоотношения своими законами. Но, увы, недолго торжествовал Белгород. Решением Президиума Верховного Суда РФ решения Белгородского областного суда и Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ были отменены.
По мнению субъектов РФ, размещение объектов игорного бизнеса является предметом совместного ведения РФ и субъектов РФ, и соответственно до принятия федерального закона субъекты РФ могут регулировать данные вопросы своими законами. Самое главное, определены полномочия органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления. Кстати, многие положения Закона Республики Татарстан "О регулировании и размещении объектов игорного бизнеса на территории Республики Татарстан" нашли отражение в проекте Федерального закона, внесенного Президентом РФ в Государственную Думу РФ.
Вышеизложенное позволяет мне сделать следующие выводы:
- Правительством РФ утверждена форма лицензии, в которой требуется указать "место нахождения и места осуществления лицензируемого вида деятельности";
- в решении о предоставлении лицензии и в документе, подтверждающем наличие лицензии, адреса мест осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем лицензируемого вида деятельности не указаны, что может являться основанием для признания их недействительными и подлежащими аннулированию через суд;
- Федеральный закон от 8 августа 2001 г. предусматривает обязательность указания адресов мест осуществления лицензируемого вида деятельности, которую намерен осуществлять заявитель. Постановление Правительства РФ обязывает указывать место нахождения помещения, используемого для осуществления лицензируемой деятельности. Не значит ли это, что на улицах, рынках, остановках игровые автоматы устанавливались и устанавливаются незаконно?
- лицензиат при получении лицензии не согласовывает с органами местного самоуправления место размещения объекта игрового бизнеса и в известность о предстоящей деятельности на их территории их не ставит;
- все игорные заведения, открытые или перемещенные после 26 января 2006 г., осуществляют данную деятельность незаконно, потому что владельцы лицензий не могли переоформить лицензии и документы, подтверждающие наличие лицензии, так как Федеральная налоговая служба не выдавала и не переоформляла лицензии с указанием новых мест осуществления данной деятельности;
- вызывает большие сомнения наличие реестра лицензий;
- полномочия федеральных органов и органов государственной власти субъектов РФ в сфере регулирования игрового бизнеса не разграничены, соответственно законы субъектов РФ, регулирующие порядок размещения объектов игорного бизнеса в городских, сельских поселениях, правомерны, что, кстати, подтверждается и проектом Федерального закона, внесенного Президентом РФ и принятым Государственной Думой РФ в первом чтении.
В заключение остается надеяться, что депутаты Государственной Думы РФ, приняв проект Закона в первом чтении, не остановятся, как это было раньше по аналогичному Закону, а примут его окончательно с тем, чтобы оградить население России от этой напасти.
Название документа