Социально значимые объекты в конкурсном производстве

СОЦИАЛЬНО ЗНАЧИМЫЕ ОБЪЕКТЫ В КОНКУРСНОМ ПРОИЗВОДСТВЕ

Е. Н. МАТВЕЕВА

Е. Н. Матвеева, старший преподаватель Вологодского филиала Московской государственной юридической академии.

Конкурсное производство в настоящее время регулируется Федеральным законом от 26 ноября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" 2002 года <*> (далее - Закон, Закон о банкротстве). Одним из вопросов, возникающих при осуществлении конкурсного производства и доставляющих много проблем участникам процесса банкротства, является определение дальнейшей судьбы социально значимых объектов. Согласно ст. 132 Закона о банкротстве социально значимые объекты не включаются в конкурсную массу. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 2002. N 43. Ст. 4190; 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 1 (ч. I). Ст. 18, 46; Российская газета. 2005. 27 октября.

Перечень социально значимых объектов

Социально значимыми объектами ст. 132 Закона о банкротстве называет: - дошкольные образовательные учреждения; - общеобразовательные учреждения; - лечебные учреждения; - спортивные сооружения; - объекты коммунальной инфраструктуры, относящиеся к системам жизнеобеспечения. Как справедливо отмечается в литературе, "закрепление специального правового режима в отношении объектов, входящих в состав имущества должника, но не подлежащих включению в конкурсную массу, ограничивает тем самым степень реализации имущественных интересов кредиторов" <*>. Закон о банкротстве пошел по пути расширения Перечня социально значимых объектов по сравнению с Федеральным законом от 8 января 1998 г. N 6-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" <**> (далее - Закон о банкротстве 1998 г.). Дополнив список общеобразовательными, лечебными и спортивными сооружениями, законодатель усилил защиту публичного интереса и ослабил защиту частного интереса кредиторов, заинтересованных в более полном формировании конкурсной массы. -------------------------------- <*> Борисенкова Т. В. К вопросу о сочетании частных и публичных интересов в конкурсном производстве // Юрист. 2004. N 10. <**> СЗ РФ. 1998. N 2. Ст. 222; 2002. N 2. Ст. 1093.

Надо отметить, что попытки расширить Перечень социально значимых объектов предпринимались и ранее. В период действия Закона о банкротстве 1998 г. Законодательным Собранием Красноярского края в Государственную Думу РФ был внесен проект федерального закона, который предлагал включить в Перечень объекты социально-культурного назначения по причине того, что продажа таких объектов, как конкурсной массы ведет к утрате населением муниципальных образований доступа к центрам культуры и досуга <*>. Законопроект был отклонен Государственной Думой 5 апреля 2000 г. <**>. Таким образом, в настоящее время в Перечень социально значимых объектов не включаются объекты, предназначенные для культурных целей: библиотеки, клубы и проч. -------------------------------- <*> См. Пояснительную записку к проекту федерального закона "О внесении дополнения в статью 104 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" // СПС "КонсультантПлюс: Законопроекты". <**> См. проект N 99041397-2 федерального закона "О внесении дополнения в статью 104 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" // СПС "КонсультантПлюс: Законопроекты".

В современной литературе справедливо указывается <*>, что законодатель смешал в Перечне социально значимых объектов разнородные правовые явления. Здесь перечислены субъекты права: дошкольные образовательные, общеобразовательные, лечебные учреждения; а также объекты прав: спортивные сооружения, объекты коммунальной инфраструктуры. Учреждения являются организационно-правовой формой некоммерческих организаций. И их нельзя продать или распорядиться ими каким-либо иным способом. Более того, такие объекты, как детские сады и различные лечебные пункты (медкабинеты) могут находиться в составе юридического лица-банкрота в качестве структурных подразделений, не являющихся учреждениями по законодательству Российской Федерации. Исходя из формулировок, используемых Законом, нельзя однозначно сказать, относятся ли они к социально значимым объектам. -------------------------------- <*> См.: Пахаруков А. А. Правовое регулирование конкурсного производства юридических лиц (вопросы теории и практики): дис. ... канд. юрид. наук. Иркутск, 2003. С. 196; Комментарий к Федеральному закону "О несостоятельности (банкротстве)" // Под ред. В. В. Залесского. М.: Издательство г-на Тихомирова М. Ю., 2003.

Чтобы избежать подобных правоприменительных проблем, законодателю следовало указать, что к социально значимым объектам относится имущество, используемое в целях дошкольного воспитания, общего образования, а также в медицинских целях. Как представляется, в законодательстве следует закрепить хотя бы примерный, открытый перечень объектов, относимых к тому или иному виду социально значимых, поскольку в практике постоянно возникают вопросы по поводу квалификации определенных видов имущества должника в качестве социально значимых объектов. Например, из текста Закона не понятно, относятся ли пионерские лагеря к образовательным учреждениям; относятся ли аптеки к лечебным учреждениям. Надо также отметить неясность термина "объекты коммунальной инфраструктуры, относящиеся к системам жизнеобеспечения". Закон о банкротстве 1998 г. называл их "объектами коммунальной инфраструктуры, жизненно необходимыми для региона" (ст. 104). Данный вопрос поднимался неоднократно. В частности, М. В. Телюкина пишет: "Закон не устанавливает критерии отнесения объектов коммунальной инфраструктуры к категории жизненно необходимых для региона. Представляется, что этот вопрос в каждом конкретном случае должен решать арбитражный суд по заявлению конкурсного управляющего или других заинтересованных лиц" <*>. Полагаем, что арбитражный суд будет рассматривать этот вопрос только в том случае, если возникнут разногласия между конкурсным управляющим, кредиторами или органами местного самоуправления по поводу квалификации данных объектов, а для этого заинтересованным лицам надо внимательно контролировать деятельность конкурсного управляющего. Во всех же остальных случаях (а их большинство) вопрос решается по усмотрению конкурсного управляющего. Так, муниципальное образование обратилось в арбитражный суд с иском к конкурсному управляющему акционерного общества о признании незаконными его действий по включению в конкурсную массу и отказу от передачи муниципалитету объектов коммунальной инфраструктуры: котельной, водозабора, канализационной насосной станции, линий теплотрассы и водоснабжения. Жизненная необходимость для региона подтверждалась приложениями к договору поставки энергии, данными Госкомстата о численности проживающих в микрорайоне человек, пользующихся услугами по тепло - и водоснабжению через эти объекты коммунальной инфраструктуры, данными о площади жилфонда, имеющего горячее водоснабжение и отапливаемое от котельной, предоставленные управлением жилищно-коммунального хозяйства и муниципального имущества. Таким образом, было установлено, что спорные объекты являются единственными, с помощью которых осуществляется жилищно-коммунальное обслуживание населения. Действия конкурсного управляющего были признаны незаконными <**>. -------------------------------- <*> Телюкина М. В. Комментарий к Федеральному закону "О несостоятельности (банкротстве)" / Отв. ред. А. Ю. Кабалкин. М.: БЕК, 1998. С. 180. <**> См. Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 24 июня 2003 г. по делу N А05-8591/02-459/3 // СПС КонсультантПлюс.

На практике к объектам коммунальной инфраструктуры, относящимся к системам жизнеобеспечения, причисляют, в частности, котельные, канализационные и электрические сети и даже автомобильные дороги общего пользования, хотя последние к коммунальному делу отношения не имеют. Как мы уже отмечали, законодатель не включает социально значимые объекты в конкурсную массу. Как полагает А. А. Пахаруков, в данном случае имеет место законотворческая ошибка <*>. Такая позиция, действительно, представляется не до конца логичной. Ведь общее правило в отношении социально значимых объектов заключается в том, что они тоже продаются, хотя и с сохранением целевого назначения имущества, а полученные средства передаются в конкурсную массу. Следуя логике Закона, который понимает под конкурсной массой все имущество, подлежащее продаже, следует закрепить, что данные объекты включаются в конкурсную массу, но с особым правовым режимом. Особенности заключаются в специальных правилах определения дальнейшей судьбы данного имущества. -------------------------------- <*> См.: Пахаруков А. А. Указ. соч. С. 196.

Порядок продажи

Все социально-значимые объекты, находящиеся во владении должника, необходимо разделить на две категории. Первая - это имущество, принадлежащее должнику на праве собственности или хозяйственного ведения. Вторая категория - это объекты, которыми должник фактически владеет, но на которые указанных вещных прав не имеет. Как правило, это объекты соцсферы, закрепленные за должником в ходе приватизации, но в приватизационный план не включенные. В процессе приватизации государственных предприятий была широко распространена практика закрепления за реорганизованными коммерческими организациями определенного имущества, содержать которое государство на тот момент не могло и не хотело. Это имущество не включалось в акты приватизации, но тем не менее передавалось (оставалось) у этих юридических лиц. Такая практика получила название "передачи имущества на баланс" <*>. Юридическая природа прав организаций на данное имущество неясна. Но в любом случае оно оставалось собственностью государства. Таким образом, закрепление имущества на балансе предприятия, т. е. его учет в бухгалтерских документах и отражение в бухгалтерской отчетности, может не означать права собственности на эти объекты, а следовательно, права конкурсного управляющего продать их. Также "общей проблемой при приватизации имущества госпредприятий были неточные формулировки или формулирование укрупненного перечня объектов" <**>, что усложняет задачу конкурсного управляющего по выявлению таких объектов и отделению их от прочего имущества. -------------------------------- <*> Кряжевских К. П. Гражданско-правовое значение передачи имущества на баланс // Юридический мир. N 9. С. 52. <**> Там же. С. 52.

Как справедливо отмечается Т. В. Борисенковой, продаже подлежит только первый вид объектов социальной сферы. Статья 132 Закона не регулирует порядок продажи имущества, не являющегося собственностью должника <*>. Поэтому все нижесказанное будет относиться к имуществу, принадлежащему должнику на вещном праве. Думается, объекты, которые не принадлежат должнику, должны возвращаться собственнику, что также является большой практической проблемой. -------------------------------- <*> См.: Борисенкова Т. В. Указ. соч.

В соответствии со ст. 132 Закона о банкротстве продажа имущества осуществляется путем проведения торгов в форме конкурса, основным условием которого является обязанность покупателя обеспечить целевое использование данных объектов, содержать и эксплуатировать их. Иные условия конкурса определяются собранием кредиторов (комитетом кредиторов) по предложению органа местного самоуправления. Есть мнение, что такое предложение органа местного самоуправления для кредиторов необязательно, они могут его отклонить. И на практике кредиторы, скорее всего, его отклонят, поскольку каждое дополнительное условие обременяет имущество и делает его менее привлекательным для потенциальных покупателей. Пункт 4 ст. 132 Закона о банкротстве устанавливает, что социально значимые объекты "продаются путем проведения торгов в форме конкурса в порядке, установленном статьей 110 настоящего Федерального закона". Статьей 110 установлена четырехстадийная продажа имущества: первые торги, повторные торги, торги со снижением начальной цены на 10%, продажа на торгах в порядке, определенном кредиторами, в том числе посредством публичного предложения. Возникает закономерный вопрос, следует ли понимать п. 4 ст. 132 Закона о банкротстве таким образом, что и социально значимые объекты должны проходить четыре попытки их продажи? Или же после первых несостоявшихся торгов имущество передается органам местного самоуправления, а данный пункт означает, что только порядок проведения торгов, указанный в ст. 110 (требования об опубликовании, порядок оплаты и др.), распространяется на социально значимые объекты? Данный аспект необходимо четко регламентировать в Законе. Оптимальным видится проведение двух этапов торгов. Первые торги должны проходить в форме аукциона с условием о целевом использовании объекта. В случае если аукцион будет признан несостоявшимся, имущество должно продаваться со вторых торгов в порядке, определенном кредиторами, в том числе посредством торгов со снижением цены. Конечно, при любом способе продажи должно обеспечиваться целевое использование имущества. Требует ответа и вопрос о том, каким образом определяется победитель конкурса. По мнению Е. Е. Еньковой <*>, победителем конкурса станет претендент, который не только предложит наиболее выгодную цену, но и примет на себя обязательство содержать социально значимые объекты и использовать их по целевому назначению. Между тем ни статья 132, ни статья 110 не содержит указания на то, что победителем становится лицо, предложившее наибольшую цену (соблюдение назначения и содержание имущества - обязательное условие его продажи). -------------------------------- <*> Енькова Е. Е. Конкурсное производство как процедура банкротства // Закон. 2003. N 8. С. 83.

Как известно, общие правила о торгах устанавливает ГК РФ, статья 447 которого гласит, что победителем конкурса является лицо, которое по заключению конкурсной комиссии предложило лучшие условия. На это указывает также профессор М. И. Брагинский, по словам которого, в основу разграничения аукционов и конкурсов "положен способ определения выигравшего (победителя): при аукционе им признается лицо, которое предложило наибольшую цену, а при конкурсе - тот, кто по заключению конкурсной комиссии, назначенной организатором конкурса, предложил лучшие условия" <*>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Монография М. И. Брагинского, В. В. Витрянского "Договорное право. Общие положения" (Книга 1) включена в информационный банк согласно публикации - Статут, 2001 (издание 3-е, стереотипное). ------------------------------------------------------------------ <*> Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. Книга первая: Общие положения: Издание 2-е. М.: "Статут". 2003. С. 221.

Интересным представляется также и то обстоятельство, что статья 132 Закона о банкротстве ничего не говорит о начальной цене имущества, что скорее всего имело бы место, если бы планировалось повышение цены в ходе торгов. В пункте 4 речь идет о "цене продажи социально значимых объектов", которая определяется независимым оценщиком. Данное обстоятельство косвенно указывает на то, что законодатель не планирует повышение цены в ходе торгов. В. В. Долинская указывает на подмену понятий конкурса и аукциона. Автор пишет, что четкие определения данных понятий отсутствуют, поскольку ГК РФ определяет их только в самом общем виде, "в связи с чем происходит смешение на всех уровнях правовых актов" <*>. Автор предлагает пользоваться характеристикой форм торгов, предусмотренной Федеральным законом "О приватизации государственного и муниципального имущества" (далее - Закон о приватизации) <**>. Согласно указанному Закону, основное отличие между аукционом и конкурсом заключается в том, что на аукционе продается имущество, в отношении которого покупатель не должен выполнить каких-либо условий, и победителем становится лицо, предложившее наибольшее цену. На конкурсе продается имущество, в отношении которого покупатель должен выполнить определенные условия. При этом победителем становится не тот, кто предложил наилучшие условия, а тот, кто при выполнении требуемых, заранее установленных условий предложил наибольшую цену. То есть, покупатели и в конкурсе соревнуются между собой не относительно лучшего выполнения условий конкурса, а относительно цены, что не соответствует понятию конкурса в ГК РФ. -------------------------------- <*> Долинская В. В. Торги: общая характеристика и виды // Закон. 2004. N 5. С. 4. <**> Федеральный закон "О приватизации государственного и муниципального имущества" от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 4. Ст. 251; 2003. N 9. Ст. 805.

В связи с этим обстоятельством некоторые авторы полагают, что "семантически правильнее было бы назвать такой способ приватизации аукционом с условиями" <*>, с чем следует согласиться. -------------------------------- <*> Тяпкина Е. А. Способы приватизации // Гражданин и право. 2003. N 2.

Что же касается разрешения исследуемой проблемы, заложенной в Законе о банкротстве, то на наш взгляд, обращаться к нормам Закона о приватизации можно только как к образцу при улучшении законодательства о банкротстве. Применять же Закон о приватизации при толковании норм Закона о банкротстве невозможно, поскольку они регулируют различные отношения. Закон о приватизации в своих статьях характеризует не формы торгов, а способы приватизации и особенности проведения торгов именно для целей приватизации. Ю. С. Турсунова также указывает, что в сфере несостоятельности применяется смешанная форма торгов, которую предлагает называть субконкурс. "Эта форма проведения торгов - субконкурс является смешанной формой, представляет собой своеобразное сочетание элементов аукциона и конкурса, и предполагает наличие следующих признаков: 1) помимо готовности исполнить соответствующие условия конкурса, необходимо также предложить наибольшую цену за соответствующее имущество; 2) включение в договор определенных условий предполагает необходимость контроля за их исполнением; 3) при реализации данной формы торгов возможно, в отличие от обычного конкурса, внесение участниками торгов суммы задатка в обеспечение исполнения их обязательства по заключению договора по результатам конкурса, зачитываемой в счет причитающихся по заключенному договору платежей; 4) расторжение договора купли-продажи вследствие неисполнения условий конкурса влечет особые последствия, отличные от предусмотренных по общему правилу" <*>. -------------------------------- <*> Турсунова Ю. С. Торги как способ заключения договора: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Санкт-Петербург, 2004. С. 5.

Каким же образом в Законе должна быть разрешена изложенная правовая неясность? Не надо забывать, что цель продажи социально значимых объектов - не только сохранить их целевое назначение, но и получить денежные средства за это имущество, которые пополнили бы конкурсную массу, причем желательно, чтобы сумма была максимально возможной в данных экономических условиях. Поэтому толкование Е. Е. Еньковой представляется правильным и целесообразным - победителем должен быть тот, кто предложит максимальную цену, при заданных социальных условиях, а не лучшее исполнение социальных условий. Это правило необходимо закрепить в Законе о банкротстве. Особый интерес вызывает юридическое оформление отношений между победителем торгов, конкурсным управляющим и органом местного самоуправления. Победитель торгов и должник (в лице конкурсного управляющего) заключают между собой договор купли-продажи, в соответствии с которым право собственности на данное имущество переходит к покупателю. Также между покупателем и органом местного самоуправления заключается соглашение об исполнении условий конкурса. В случае существенного нарушения или неисполнения условий конкурса оба указанных договора расторгаются в судебном порядке по исковому заявлению органа местного самоуправления, социально-значимые объекты подлежат передаче в собственность муниципального образования, а денежные средства возвращаются покупателю за счет местного бюджета. Как отмечают исследователи, "одновременное заключение и договора купли-продажи, и специального соглашения порождают в совокупности сложное обязательственное правоотношение, юридическая природа которого неочевидна" <*>. Данное правоотношение действительно не вписывается в обычные рамки гражданского законодательства. Во-первых, расторгается договор, одна из сторон которого уже не существует (продавец); во-вторых, обычно все полученное по сделке должно возвращаться сторонами друг другу, а в данном случае имущество возвращается стороне по другому соглашению - об исполнении условий конкурса. В данных правоотношениях фактически место ликвидированного должника занимает орган местного самоуправления, к которому переходит право требовать соблюдения целевого использования имущества и расторжения договора в случае его неисполнения. -------------------------------- <*> Пахаруков А. А. Указ. соч. С. 197.

По договору купли-продажи, заключенному в ходе торгов между должником и покупателем, последний становится собственником продаваемых объектов социальной сферы. Это подтверждается, в частности, тем, что в случае неисполнения соглашения данное имущество переходит от покупателя в собственность муниципальных образований (п. 4 ст. 132 Закона) - а ведь никто не может передать больше прав, чем имеет сам. Надо отметить, что на покупателя ложится бессрочная обязанность обеспечивать целевое использование социально значимых объектов. Мы согласны с тем, что такая бессрочная обязанность существенно ограничивает права собственника на свободное использование своего имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом экономической деятельности (ч. 1 ст. 35 Конституции РФ) <*>. Причем ограничиваются не только права покупателя такого имущества, но и кредиторов. Ведь обязательство о бессрочном целевом использовании соцсферы делает данные объекты непривлекательными для покупки, а значит, влечет экономически невыгодную передачу органам местного самоуправления. Таким образом, чем шире перечень социально значимых объектов и чем жестче условия об их целевом использовании, тем сильнее ограничиваются права кредиторов в пользу местного населения. На наш взгляд, такое ограничение частного интереса несправедливо, обязанность целевого использования следует ограничить временными рамками, как это сделано, например, в Законе о приватизации. При приватизации государственного имущества в форме конкурса срок исполнения условий конкурса ограничен одним годом. С фактической точки зрения ситуации, регулируемые банкротным и приватизационным законами весьма схожи: в обоих случаях речь идет об организациях, владеющих определенными социальными объектами. Но при их продаже в первом случае такая обязанность сохраняется бессрочно, а во втором - только в течение одного года. -------------------------------- <*> Пахаруков А. А. Указ. соч. С. 197.

Порядок передачи муниципалитетам

Особый интерес представляет решение вопроса о судьбе социально значимого имущества в том случае, если оно не нашло покупателя по конкурсу. Обратимся к истории правового регулирования данного вопроса. Согласно ст. 26 Закона РФ "О несостоятельности (банкротстве) предприятий" (далее - Закон о банкротстве 1992 г.) <*>, в конкурсную массу не включался жилищный фонд, детские дошкольные учреждения и отдельные жизненно важные для региона объекты производственной и коммунальной инфраструктуры. Эти объекты должны были передаваться на баланс соответствующих органов местного самоуправления или органов государственной власти. Вопрос о компенсации за такую передачу имущества Законом о банкротстве 1992 г. никак не решался, но по смыслу указанных норм такие активы передавались бесплатно. -------------------------------- <*> Закон Российской Федерации от 19 ноября 1992 г. N 3929-I "О несостоятельности (банкротстве) предприятий" // Российская газета. 1992. N 279.

Закон о банкротстве 1998 г. также предусматривал, что социально значимые объекты не включаются в конкурсную массу, а подлежат передаче соответствующему муниципальному образованию в лице уполномоченных органов местного самоуправления. Такая передача осуществлялась по фактическому состоянию без каких-либо дополнительных условий (ст. 104). На практике данные положения Закона трактовались таким образом, что за принимаемые объекты орган местного самоуправления не должен выплачивать должнику компенсацию в конкурсную массу. Такая практика применения Закона вызывала справедливую критику, и вопрос был вынесен на рассмотрение Конституционного Суда РФ. В Постановлении от 16 мая 2000 года N 8-П <*> Суд пояснил, что практика бесплатной передачи муниципальным образованиям этого имущества является неконституционной, поскольку в силу ст. 35 Конституции РФ, никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда, принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения. Лишение собственника имущества должно сопровождаться компенсацией, справедливой с точки зрения и публичных, и частных интересов. Данная компенсация должна быть "разумной" и "соразмерной", но не обязательно полной, поскольку учет публичных интересов может обусловливать выплату возмещения ниже рыночной стоимости <**>. Таким образом, социально значимые объекты подлежали передаче муниципалитетам за плату, хотя механизмы определения цены законодательно и не были закреплены. -------------------------------- <*> Постановление Конституционного Суда РФ от 16 мая 2000 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 4 статьи 104 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" в связи с жалобой компании "TIMBER HOLDINGS INTERNATIONAL LIMITED" // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2000. N 4. <**> Пункт 5 Постановления Конституционного Суда РФ от 16 мая 2000 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 4 статьи 104 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" в связи с жалобой компании "TIMBER HOLDINGS INTERNATIONAL LIMITED".

В литературе неоднократно указывалось на трудности определения справедливого возмещения за такие объекты и определения "разумной цены". В связи с последним обстоятельством предпринимались попытки получить толкование названных разъяснений Конституционного Суда РФ. Кроме указанного Постановления, вопросы выплаты компенсации за социально значимые объекты затрагивались Конституционным Судом в Определении от 21 марта 2002 г. <*>. Судом было отказано в удовлетворении ходатайства Арбитражного суда Республики Карелия о разъяснении Постановления Конституционного Суда от 16 мая 2000 г., а именно - положения об определении разумной и соразмерной компенсации. Конституционный Суд пояснил, что данные вопросы должны регулироваться законодателем. До тех пор, пока в законодательство не внесены соответствующие изменения, суды должны непосредственно применять нормы Конституции РФ, а также гражданского и финансового законодательства. То есть суды, при использовании предложенных им процессуальных средств, должны сами определять разумность и соразмерность компенсации. -------------------------------- <*> Определение Конституционного Суда РФ от 21 марта 2002 г. N 42-О "Об отказе в удовлетворении ходатайства Арбитражного суда Республики Карелия о разъяснении Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 16 мая 2000 года по делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 4 статьи 104 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2002. N 4.

Интересен следующий пример. Признанное банкротом ЗАО "КБ "Двина-Траст" обратилось к муниципальному образованию "Город Архангельск" с иском о взыскании компенсации стоимости переданного в муниципальную собственность имущества. Первоначально цена иска была определена в размере остаточной стоимости имущества - 79478 рублей. Затем истец уточнил предмет иска и попросил взыскать рыночную стоимость имущества - 119000 рублей. Суд удовлетворил иск частично - в размере остаточной стоимости имущества <*>. В другом деле организация-банкрот заявила иск об обязании муниципального образования принять четыре квартиры и взыскать их инвентаризационную стоимость <**>. Можно сказать, что после Постановления Конституционного Суда РФ начала складываться практика взыскания компенсации за социально значимые объекты. -------------------------------- <*> Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 11 июня 2003 г. по делу N А05-7330/02-342/5 // СПС КонсультантПлюс. Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 21 октября 2003 г. N А52/1140/03/1 // СПС КонсультантПлюс.

Новый, принятый в 2002 г. Закон о банкротстве воспринял выводы Конституционного Суда, а также впервые закрепил возможность продажи социально значимых объектов третьим лицам. В случае если объекты не продавались, их следовало передавать органам местного самоуправления за плату, если только эксплуатация не являлась убыточной. Кроме того, в Законе был подробно прописан механизм урегулирования разногласий при отказе муниципалитетов от принятия объектов. На наш взгляд, эти положения были прогрессивными и законодательно закрепили уже сложившуюся практику понуждения органов местного самоуправления к принятию объектов социальной сферы. Таким образом, в качестве "водораздела" при решении вопроса о платности передачи объектов социальной сферы был избран критерий убыточности или возможности приносить доход. Основано такое решение было на том, что данные объекты и без того обременены обязательствами и органы местного самоуправления принимают на себя обязанность их содержать. Если же за убыточные объекты уплачивать еще и выкупную цену, это станет чрезмерно затратным для местных бюджетов. Между тем при таком подходе фактически не защищены частные интересы кредиторов, поскольку большинство социально значимых объектов по своей природе являются убыточными, и при сохранении целевого использования не могут приносить прибыль (за исключением, пожалуй, спортивных сооружений и некоторых коммунальных объектов). К тому же факт наличия убытков может зависеть и от нерационального хозяйствования, осуществляемого прежним собственником. А это означает, что большая часть соцсферы и по данным нормам должна была передаваться бесплатно. Следующим нормативным актом, изменившим порядок передачи социально значимых объектов, стал Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ <*>, которым из ст. 132 исключено упоминание о платности передачи соцсферы, исключены нормы, регулирующие порядок разрешения разногласий между муниципалитетами и передающей стороной. Таким образом, законодатели нивелировали достижения кредиторов по отстаиванию своих прав. Статья 132 в действующей редакции указывает, что передача осуществляется в собственность муниципальных образований "без каких-либо дополнительных условий". По логике законодателя, в настоящее время объекты социальной сферы должны передаваться муниципалитетам бесплатно. Таким образом, законодатель вернул нормы, регулирующие вопросы платности передачи соцсферы до принятия Постановления Конституционного Суда от 16 мая 2000 г. Тем самым интерес органов местного самоуправления, заключающийся в нежелании тратить средства на оплату социально значимых объектов, нашел защиту за счет ущемления частного интереса кредиторов в сохранении и возвращении своей собственности. -------------------------------- <*> "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов в связи с принятием Законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607; N 52 (ч. I). Ст. 5276; 2005. N 1 (ч. I). Ст. 15, 25, 37; N 14. Ст. 1212; N 19. Ст. 1752; N 27. Ст. 2715; N 30 (ч. I). Ст. 3101; N 40. Ст. 3985.

В настоящее время по вопросу о платности передачи социально значимых объектов существует две точки зрения. Первая заключается в том, что социально значимые объекты, не проданные по конкурсу, должны передаваться органам местного самоуправления за плату. Правовым основанием для требования такой платы являются ст. 35 Конституции РФ, Постановление Конституционного Суда от 16 мая 2000 г. Конституционный Суд уже высказался по данному вопросу и постановил, что муниципалитеты должны уплачивать компенсацию. Юридическая сила Постановления Суда о признании акта неконституционным не может быть преодолена повторным принятием этого же акта (ст. 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде РФ" <*>). -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447; 2001. N 7. Ст. 607; N 51. Ст. 4824; 2004. N 24. Ст. 2334; 2005. N 15. Ст. 1273.

Другая точка зрения заключается в том, что Постановление Конституционного Суда от 16 мая 2000 г., вынесенное по Закону о банкротстве 1998 г., не может быть механически распространено на оценку нового Закона о банкротства. Решение принималось Конституционным Судом в условиях, когда передача социально значимого имущества муниципалитетам была единственно возможным способом распоряжения им. Закон о банкротстве 2002 г. закрепил возможность продажи объектов социальной сферы, что является определенным шагом в пользу кредиторов и порождает другую юридическую ситуацию. Это мероприятие как раз направлено на защиту интересов кредиторов. Передаются бесплатно муниципалитетам лишь те объекты, которые не нашли покупателя. Мы придерживаемся первой точки зрения. Полагаем, что при рассмотрении споров, связанных с передачей социальной сферы, арбитражным судам необходимо пользоваться выводами Конституционного Суда. Разумность и соразмерность компенсации в случае спора может проверяться арбитражными судами на основании предоставленных им полномочий как самостоятельной ветви государственной власти. То есть, фактически, остается на усмотрение судьи. По нашему мнению, взыскание с муниципалитетов платы за принимаемые объекты будет являться справедливым. Поскольку цель деятельности местного самоуправления (ст. 130 Конституции РФ) - решение вопросов местного значения, в том числе обеспечение граждан необходимой инфраструктурой для обучения, лечения и проживания, нельзя сказать, что приобретая соцсферу, органы местного самоуправления вводятся в дополнительные расходы. Расходование средств на данные цели и без того является их функцией, для этого органы местного самоуправления наделяются своими источниками доходов. Проиллюстрируем сказанное следующим примером. Акционерное общество, занимающееся заготовкой леса, было вынуждено построить в поселке детский сад, поскольку органы местного самоуправления данную потребность населения не удовлетворяли. В течение нескольких лет общество содержало детский сад: кормило детей, выплачивало заработную плату работникам, ремонтировало здание. После банкротства общества детский сад перешел к муниципальному образованию. Бесплатная передача фактически означает поощрение бездеятельности муниципалитетов по обеспечению интересов населения. По нашему мнению, имущественные отношения должны строиться на возмездной, эквивалентной основе. Муниципальное образование в данном случае приобрело имущество, хотя и требующее определенных затрат, следовательно, должно оплатить его. При этом, конечно, Закон должен твердо определить, какая сумма взыскивается с муниципалитетов. По нашему мнению, критерию справедливости будет отвечать денежная компенсация в размере остаточной стоимости по данным бухгалтерского учета. Если объект учитывался в качестве основного средства, то часть его стоимости уже была перенесена на готовую продукцию и вернулась собственнику. Поэтому списанную на себестоимость часть цены несправедливо было бы требовать с муниципалитета. Кроме того, в определенной степени остаточная стоимость отражает износ объекта. Остаточная стоимость сопоставима с затратами, которые понес бы сам орган местного самоуправления для строительства этого объекта с учетом износа. Анализируя недостатки Закона о банкротстве в части регулирования судьбы социально значимых объектов, заслуживает критики исключение из Закона ряда важнейших положений: - о месячном сроке на принятие имущества; - о возложении расходов на содержание социальной сферы сверх месячного срока на муниципалитеты; - о порядке понуждения органов местного самоуправления принять объект социальной сферы в случае отказа; - о порядке рассмотрения разногласий между конкурсным управляющим и органом местного самоуправления в случае спора по поводу условий передачи. Отсутствие в настоящее время указанных условий о месячном сроке на принятие имущества и о возложении расходов на содержание соцсферы на органы местного самоуправления существенно нарушает права кредиторов. За время уклонения муниципалитетов от приема имущества, на содержание этих объектов тратится конкурсная масса. Установление указанных правил в прежней редакции ст. 132 Закона было правильным и позволяло привлекать к ответственности "нерадивые" органы местного самоуправления. Так, ОАО "Архэнерго" обратилось в суд с иском к муниципальному образованию "Город Архангельск" о взыскании 61776 руб. 73 коп. убытков, связанных с неоплатой тепловой энергии, поставленной в жилой дом за 2,5 года. Судом было установлено, что конкурсный управляющий ГП "Автохозяйство медицинского и санитарного транспорта" направил в адрес органов местного самоуправления извещение о приеме в муниципальную собственность жилого дома. Поскольку в течение двух с половиной лет муниципалитет уклонялся от такого приема, бремя содержания имущества за этот период следует отнести на него <*>. -------------------------------- <*> Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 10 октября 2003 г. по делу N А05-16406/02-383/21 // СПС КонсультантПлюс.

В литературе также указывается, что ст. 132 Закона в новой редакции не содержит норм, предусматривающих обязанность муниципального образования принять объект социальной сферы и обеспечивать его содержание <*>. Действительно, из буквального толкования текста ст. 132 этого не следует. Полагаем, что в данном случае необходимо расширительно толковать п. п. 5, 6, предписывающие конкурсному управляющему обеспечить передачу имущества, как предусматривающие корреспондирующую обязанность органов местного самоуправления их принять. Но, подчеркнем, сроки для такого принятия не оговорены, также нет нормы о возложении бремени по содержанию на муниципалитеты. Следовательно, органы местного самоуправления вполне законно могут уклоняться от принятия социально значимых объектов и не нести при этом никаких затрат. -------------------------------- <*> Анохин В., Ларин А. Социально значимые объекты и жилищный фонд социального использования в конкурсном производстве // Хозяйство и право. 2005. N 6. С. 56.

Также в литературе отмечается, что "в настоящее время в российском законодательстве о несостоятельности (банкротстве) отсутствуют правовые средства понуждения органа местного самоуправления принять жилищный фонд социального использования на баланс соответствующего муниципального образования" <*>. По-видимому, авторы имели в виду проблему с передачей не только жилищного фонда, но и социально значимых объектов. С этим положением мы не можем полностью согласиться. Действительно, ст. 132 в новой редакции не содержит правила о том, что в случае уклонения муниципалитета от принятия имущества конкурсный управляющий вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о понуждении органа местного самоуправления к принятию объектов. В Законе о банкротстве 1998 г. также не было такой нормы. Тем не менее практика исходила из того, что данный спор вытекает из экономических отношений и арбитражные суды должны их рассматривать в порядке искового производства. -------------------------------- <*> Там же. С. 55.

Так, конкурсный управляющий ЗАО "Монзенский леспромхоз" обратился с иском к Администрации самоуправления Бабушкинского муниципального района Вологодской области с иском о понуждении принять объекты коммунальной инфраструктуры. Решением от 31 октября 2002 г. требования конкурсного управляющего были удовлетворены частично <*>. Суд, давая оценку доводам ответчика, указал, что обязанность органов местного самоуправления принять соцсферу не ставится в зависимость от бюджетного финансирования. Суд обязал муниципальное образование принять объекты коммунальной инфраструктуры, находящиеся на территории подведомственного ему лесопункта. В то же время в деле возник вопрос об административном подчинении одного из населенных пунктов муниципальным районам Вологодской области. Было установлено, что населенный пункт Ида, хотя территориально и расположен в Бабушкинском районе, административно подчиняется Грязовецкому району. Поэтому в иске в части понуждения к принятию объектов социальной сферы, расположенных в поселке Ида, было отказано. Данное решение было оставлено в силе постановлением апелляционной инстанции <**>. -------------------------------- <*> Решение Арбитражного суда Вологодской области от 31 октября 2002 г. по делу N А13-5915/02-09. <**> Постановление Арбитражного суда Вологодской области от 8 января 2003 г. по делу N А13-5915/02-09.

Кроме того, Законом не урегулирован вопрос: на ком лежит обязанность подготовить данные объекты к передаче - на органах местного самоуправления или на должнике? Кто должен оплачивать технические паспорта на недвижимость, регистрацию перехода права собственности? В соответствии с Законом объекты передаются "без каких-либо дополнительных условий". Означает ли это, что данные функции должен взять на себя приобретатель? На деле данные случаи решаются в договорном порядке, а чаще не решаются, в результате чего права на имущество надлежащим образом не оформляются. В практике арбитражных судов встречаются решения, в которых суд полагает, что требование органов местного самоуправления о подготовке документов за счет должника является "дополнительными условиями", а, следовательно, неправомерным <*>. -------------------------------- <*> Постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 12 марта 2002 г. по делу N ФОЗ-А73/02-1/332 // СПС "КонсультантПлюс: Судебная практика".

Пункт 7 ст. 132 Закона о банкротстве устанавливает, что должностные лица органов местного самоуправления, не исполняющие обязанность по приему объектов социальной сферы и жилищного фонда, несут ответственность, предусмотренную федеральным законом. Аналогичная норма содержалась и в Законе о банкротстве 1998 г., п. 6 ст. 104 которого гласил, что должностные лица органов местного самоуправления "несут административную и иную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации". Надо отметить, что административной ответственности за нарушение должностными лицами указанных выше обязанностей не было установлено ни после принятия Закона о банкротстве 1998 г., ни сейчас. Это также позволяет должностным лицам уклоняться от приема социально значимых объектов, в результате чего уменьшается конкурсная масса должника. По нашему мнению, в Кодекс РФ об административных правонарушениях необходимо включить статью, предусматривающую административную ответственность главы местного самоуправления за необоснованный отказ или бездействие при приеме имущества. В литературе указывается еще на одну проблему, порождаемую формулировками ст. 132 Закона о банкротстве <*>. Суть ее заключается в том, что законодатель недальновидно не определил обязанность целевого использования социально значимых объектов иным, кроме покупателя, собственником. Им может быть орган местного самоуправления - в случае расторжения договора купли-продажи, либо новый покупатель имущества. Неурегулированность данного вопроса дает право указанным субъектам не сохранять целевое назначение имущества. Тем самым практически нивелируются достижения закона по защите публичного интереса населения данного региона. Если продолжить логику Закона о банкротстве, необходимо установить, что целевое использование данного имущества является обязанностью его собственника. И что данное имущество может продаваться или передаваться только с условием о целевом использовании. -------------------------------- <*> См., в частности: Пахаруков А. А. Указ. соч. С. 198.

Совершенствование законодательства

Анализ недостатков норм Закона о банкротстве, посвященных социально значимым, позволяет сделать вывод о необходимости изменений в правовом регулировании данного вопроса. Попробуем предложить вариант возможных поправок. Полагаем, что логично было бы ст. 132 Закона посвятить социально значимым объектам и изложить в новой редакции. "Статья 132. Социально значимые объекты. 1. К социально значимым объектам относится имущество должника, используемое в целях дошкольного образования, общего образования и здравоохранения, спортивные сооружения и инвентарь, объекты коммунальной инфраструктуры, относящиеся к системам жизнеобеспечения. Социально значимые объекты, принадлежащие должнику на праве собственности или хозяйственного ведения, включаются в конкурсную массу и продаются в порядке, установленном настоящей статьей. Социально значимые объекты, не принадлежащие должнику на праве собственности или праве хозяйственного ведения, передаются конкурсным управляющим собственнику такого имущества, а если собственника определить невозможно - органам местного самоуправления по месту нахождения таких объектов. Собственник имущества или органы местного самоуправления обязаны принять социально значимые объекты в течение одного месяца с момента получения уведомления конкурсного управляющего. 2. Социально значимые объекты, подлежащие продаже, реализуются путем проведения торгов в форме аукциона с условием. Обязательным условием аукциона должна являться обязанность покупателя социально значимых объектов содержать и обеспечивать их эксплуатацию и использование в соответствии с целевым назначением. Обязательным условием договора купли-продажи социально значимых объектов (за исключением объектов коммунальной инфраструктуры, относящихся к системам жизнеобеспечения) является условие об их целевом использовании в течение пяти лет. Данное условие сохраняется при любых последующих сделках с данными объектами до истечения пяти лет с момента первоначальной продажи социально значимых объектов. Требование целевого использования объектов коммунальной инфраструктуры, относящихся к системам жизнеобеспечения, действует бессрочно. Иные условия проведения аукциона могут определяться собранием кредиторов (комитетом кредиторов) по предложению органа местного самоуправления. Если первые торги признаны несостоявшимися, социально значимые объекты продаются повторно на торгах в порядке, определенном собранием (комитетом) кредиторов, в том числе посредством публичного предложения или торгов со снижением цены. Начальная цена продажи социально значимых объектов определяется на основании оценки, проведенной независимым оценщиком. Средства, полученные от продажи социально значимых объектов, включаются в конкурсную массу. После проведения торгов орган местного самоуправления заключает с покупателем социально значимых объектов соглашение об исполнении условий конкурса. В случае существенного нарушения или неисполнения покупателем социально значимых объектов соглашения об исполнении условий конкурса указанные соглашение и договор купли-продажи социально значимых объектов подлежат расторжению судом на основании заявления органа местного самоуправления. В случае расторжения судом указанных соглашения и договора купли-продажи социально значимых объектов такие объекты подлежат передаче в собственность муниципального образования, а денежные средства, выплаченные по договору купли-продажи социально значимых объектов, возмещаются покупателю за счет местного бюджета. 3. В случае если социально значимые объекты не проданы с торгов, они подлежат передаче в собственность органам местного самоуправления за плату в размере остаточной стоимости, определенной по данным бухгалтерского учета на начало конкурсного производства. Бесплатная передача может быть предусмотрена собранием кредиторов <*>. Органы местного самоуправления обязаны обеспечивать целевое использование полученного имущества бессрочно. -------------------------------- <*> Следует согласиться с мнением О. А. Никитиной, высказанным в период действия прежней редакции статьи 132 Закона о банкротстве о том, что с согласия кредиторов следует допускать безвозмездную передачу объектов социальной сферы муниципалитетам. См.: Никитина О. А. Конкурсное производство // Арбитражная практика. 2003. N 6. С. 20.

4. Передача социально значимых объектов собственнику или органу местного самоуправления в собственность муниципального образования в случаях, указанных в п. п. 1 и 3 осуществляется с учетом фактического состояния, без каких-либо дополнительных условий. Затраты на оформление передачи имущества должник и орган местного самоуправления несут в равных долях. 5. В случае наличия разногласий между конкурсным управляющим и органом местного самоуправления по поводу передачи социально значимых объектов в муниципальную собственность орган местного самоуправления обязан направить конкурсному управляющему протокол разногласий к проекту договора не позднее чем через четырнадцать дней с даты получения уведомления конкурсного управляющего. При отклонении данного протокола конкурсный управляющий вправе обратиться в арбитражный суд, в производстве которого находится дело о банкротстве, с заявлением о рассмотрении возникших разногласий. При рассмотрении заявления арбитражный суд определяет условия передачи в муниципальную собственность социально значимых объектов, в отношении которых имелись разногласия. 6. В случае отказа или уклонения органа местного самоуправления от принятия социально значимых объектов конкурсный управляющий вправе обратиться в арбитражный суд, рассматривающий дело о банкротстве, с заявлением о понуждении органа местного самоуправления к принятию объектов. При удовлетворении такого заявления арбитражный суд устанавливает сумму средств, подлежащих уплате органом местного самоуправления за социально значимые объекты, в случаях, определенных настоящей статьей. В случае неисполнения органом местного самоуправления обязанностей по приему социально значимых объектов, по истечении месяца с даты получения уведомления от конкурсного управляющего все расходы на содержание социально значимых объектов возлагаются на муниципальное образование. По результатам рассмотрения указанных в п. п. 5 и 6 заявлений арбитражный суд выносит определение. Указанное определение подлежит немедленному исполнению и может быть обжаловано".

Название документа