Статья 7. Система милиции и ее подчиненность

Милиция в Российской Федерации подразделяется на криминальную милицию и милицию общественной безопасности.

В своей деятельности милиция подчиняется Министерству внутренних дел Российской Федерации, а милиция общественной безопасности - также соответствующим органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Министр внутренних дел Российской Федерации осуществляет руководство всей милицией в Российской Федерации.

Руководство милицией в субъектах Российской Федерации осуществляют министры внутренних дел, начальники управлений (главных управлений) внутренних дел, назначаемые на должность министром внутренних дел Российской Федерации по согласованию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, определяемыми субъектами Российской Федерации. (в ред. Федерального закона от 25.07.2000 № 105-ФЗ)

Руководство милицией в районах, городах и иных муниципальных образованиях осуществляют начальники отделов (управлений) внутренних дел, назначаемые на должность министрами внутренних дел, начальниками управлений (главных управлений) внутренних дел субъектов Российской Федерации по согласованию с соответствующими органами местного самоуправления.

Руководство милицией на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и режимных объектах осуществляют начальники соответствующих органов внутренних дел, назначаемые на должность и освобождаемые от должности в порядке, определяемом министром внутренних дел Российской Федерации.

1.В настоящей статье определена структура милиции в Российской Федерации, складывающаяся из двух больших частей: криминальной милиции (см. комментарий к ст. 8 настоящего Закона) и милиции общественной безопасности (см. комментарий к ст. 9 Закона; имевшийся ранее в Законе термин "местная милиция" был признан неудачным и из оборота исключен). Это относительно самостоятельные структуры с собственными задачами, полномочиями и штатами, однако и тесно взаимосвязанные между собой и выполнением общих задач милиции (ст. 2 Закона), и общим правовым статусом работника милиции - набором обязанностей и прав. Такая структура в наибольшей мере способна удовлетворить интересы охраны правопорядка, поскольку позволяет сочетать как общегосударственные интересы в этой сфере, так и конкретные местные, с учетом их актуальности и особенностей. Смыкаются эти две ветви системы милиции, в конечном счете, на уровне Министерства внутренних дел Российской Федерации. Кроме того, взаимодействие между ними осуществляется и на горизонтальном уровне, что способствует повышению эффективности их деятельности. Помимо этого, такое разделение отражает специализацию органов и подразделений милиции, нацеленных на выполнение вполне определенных задач в сфере охраны правопорядка. Такая система в России устанавливается впервые. Это обусловлено, во-первых, стремлением к совершенствованию организации милиции, в том числе и с учетом анализа положительного опыта организации полицейских служб ряда западных стран - США, Великобритании, ФРГ. Во-вторых, необходимо максимально приблизить правоохранительные органы "первой линии" к населению, его нуждам и интересам в сфере охраны правопорядка. Важно обеспечить общественный порядок и безопасность в рамках конкретно определенных, относительно небольших территорий с учетом специализации соответствующих подразделений, их функционального предназначения и компетенции. Тем самым обеспечивается разумное сочетание общегосударственных (федеральных) и местных интересов в сфере правоохраны, происходит разграничение компетенции местных и федеральных органов при тесном их взаимодействии. Эти интересы могут быть отражены в федеральном законодательстве, законодательстве субъектов Федерации и местных нормативных актах. Соответственно организуется и действует система милиции. Общефедеральные органы обеспечивают реализацию федеральных законов. Органы субъектов Федерации - соответственно федерального и собственного законодательства. Местные органы милиции, помимо перечисленного, руководствуются и нормативными актами органов местного самоуправления. При этом не следует смешивать понятия "местная милиция" (этот термин исключен из Закона) и "местные органы криминальной милиции". Местная полиция образуется в соответствующих административно-территориальных единицах. Ее компетенция, как правило, ограничивается обеспечением исполнения нормативных актов местного самоуправления, а также федерального и иного законодательства в установленных законом случаях. Представительства федеральных органов милиции предназначены для обеспечения реализации федерального законодательства на соответствующей территории (то же - относительно органов милиции субъектов Российской Федерации). Отсюда и различия в порядке, например, финансирования этих органов. Если федеральные органы милиции финансируются за счет государственного бюджета Российской Федерации, то милиция общественной безопасности - в том числе и за счет средств местных бюджетов (см. комментарий к ст. 35 настоящего Закона). Криминальная милиция строится по вертикали, то есть подчиняется только вышестоящему органу МВД вплоть до Министерства внутренних Дел Российской Федерации. Это отражает единые общегосударственные интересы в деле борьбы с преступностью. Милиция общественной безопасности, помимо вышестоящего органа МВД, подчиняется также соответствующим органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, что позволяет принимать во внимание местные условия, интересы, особенности и возможности в области борьбы с правонарушениями. Здесь, помимо прочего, заложена возможность полной муниципализации милиции, то есть подчинения ее только местным органам самоуправления. Поэтому настоящее положение дел можно считать переходной ступенью к созданию полностью самостоятельной муниципальной милиции, что, однако, представляется нежелательным ввиду необходимости в современных условиях последовательно проводить в жизнь единую политику в деле охраны законности и правопорядка, базирующуюся на едином законодательстве федерального уровня (акты местных органов государственной власти не должны ему противоречить).

3. Установленный порядок назначения министров внутренних дел, начальников управлений (главных управлений) внутренних дел субъектов Российской Федерации (министром внутренних дел Российской Федерации) - по согласованию с соответствующим органом государственной власти данных субъектов, а также порядок назначения начальников отделов (управлений) внутренних дел в районах, городах и иных муниципальных образованиях, которые осуществляют руководство соответствующими органами милиции, также отражает сочетание федеральных и местных интересов в деле охраны правопорядка силами милиции.

4. В систему органов милиции входит также транспортная милиция (на железнодорожном,  водном,  воздушном  транспорте).   Компетенция  ее строится применительно к соответствующим транспортным организациям и закрепленным за ними территориям (например, полоса отвода железной дороги, территория водного бассейна). Руководство подразделениями     транспортной     милиции     осуществляют     соответствующие начальники, назначаемые на должность в порядке, определяемом министром внутренних дел Российской Федерации. В этом также находит выражение принцип централизации милиции. Одновременно обеспечивается и единая правоохранительная политика.

5.  Наконец, для работы в закрытых административно-территориальных образованиях и на режимных объектах образуются и функционируют свои подразделения милиции. Однако и в указанном выше, и в данном случае какой-либо специфики организации и функционирования эти подразделения не имеют. На них возлагается выполнение общих задач милиции, но с учетом специфики данной территории или объекта.

6. Указом Президента Российской Федерации от 18.07.96 № 1039 утверждено Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации. В соответствии с этим Положением основными задачами Министерства являются:

- разработка и принятие в пределах своей компетенции мер по защите прав и свобод человека и гражданина, защите объектов независимо от форм собственности, обеспечению общественного порядка и общественной безопасности;

- организация и осуществление мер по предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений, выявлению, раскрытию и расследованию преступлений;

- обеспечение исполнения уголовных наказаний;

- руководство органами внутренних дел и внутренних войск, обеспечение законности в их деятельности;

- совершенствование работы с кадрами, их профессиональной подготовки, обеспечение правовой и социальной защищенности сотрудников и военнослужащих системы Министерства;

- развитие и укрепление материально-технической базы органов внутренних дел и внутренних войск (ст. 7).                                                            

7. Эти изменения  и дополнения  в  виде  последней редакции  Закона "О милиции" свидетельствуют о значительном внимании законодателя к правовому обеспечению организации и деятельности милиции в современных условиях. Так, из части второй комментируемой статьи сейчас исключено указание на подчинение милиции министерствам внутренних дел республик, входящих в состав Российской Федерации (прежняя редакция Закона). В этом находит свое отражение принцип централизации милиции (по понятным причинам милиция общественной безопасности, кроме вертикального подчинения, находится и в горизонтальном подчинении органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации). Этот принцип четко формулируется власти четвертой настоящей статьи, определяющей порядок назначения и освобождения от должности министров внутренних дел субъектов Российской Федерации - МИНИСТРОМ внутренних дел Федерации по согласованию с органами государственной власти этих субъектов (какими именно - определяют они сами).

При этом, правда, остается открытым вопрос о том, как быть в том случае, если такого согласования по данной кандидатуре достичь не удалось. Представляется, что если она отклоняется органами исполнительной власти во второй раз, то министр внутренних дел Российской Федерации должен предложить другую кандидатуру. Таким образом удастся соблюсти баланс интересов как на федеральном уровне, так и на уровне субъекта Федерации. Аналогично может решаться и вопрос при назначении на должность и освобождении от нее начальников гор-, райорганов внутренних дел (и иных, приравниваемых к ним).