§1. Административно-правовое обеспечение безопасности

в чрезвычайных ситуациях природного

и техногенного характера

Понятие чрезвычайной ситуации. Согласно Федеральному закону от 11 ноября 1994 г. «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характе­ра» под чрезвычайной ситуацией понимается обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или ино­го бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и наруше­ние условий жизнедеятельности людей .

В целях предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситу­аций создана единая государственная система, объединяющая органы исполнительной власти и органы местного самоуправле­ния, а также организации, в обязанности которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситу­аций. Единая государственная система предупреждения и ликвида­ции чрезвычайных ситуаций (РСЧС) состоит из территориальных и функциональных подсистем и имеет пять уровней: федеральный, региональный, территориальный, местный и объектовый. Терри­ториальные подсистемы РСЧС создаются в субъектах Российской Федерации для предупреждения и ликвидации чрезвычайных си­туаций в пределах их территорий и состоят из звеньев, соответству­ющих административно-территориальному делению этих территорий. Правовой статус территориальных подсистем РСЧС оп­ределяется положениями, утверждаемыми соответствующими орга­нами государственной власти субъектов Российской Федерации.

1    См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 35, ст. 3648.

2    Классификация ситуаций дана в Положении о классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенвого характера//См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 39, ст. 4563.

64

Функциональные подсистемы РСЧС создаются федеральны­ми органами исполнительной власти для организации работы по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в сфере их деятельности и порученных им отраслях экономики. Правовой статус функциональных подсистем РСЧС определяет­ся положениями о них, утверждаемыми руководителями соот­ветствующих федеральных органов исполнительной власти по согласованию с Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России). Положение о функциональной подсистеме РСЧС реагирования и ликвидации последствий аварий с ядерным оружием в Российской Федера­ции утверждается Правительством Российской Федерации.

Каждый уровень РСЧС имеет координирующие органы, по­стоянно действующие органы управления (органы управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям) органы повседневного управления,, силы и средства, резервы финансовых и материальных ресурсов, системы связи, оповеще­ния, информационного обеспечения.

Координирующими органами РСЧС являются: на федераль­ном уровне — Межведомственная комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и ведомственные комис­сии по чрезвычайным ситуациям в федеральных органах испол­нительной власти;  на региональном уровне,  охватывающем территории нескольких субъектов Российской Федерации, — региональные центры по делам гражданской обороны, чрезвы­чайным ситуациям и ликвидации стихийных бедствий МЧС    / России; на территориальном уровне, охватывающем территорию   / субъекта Российской Федерации, — комиссии по чрезвычайным ситуациям органов исполнительной власти субъектов Россий­ской Федерации; на местном уровне, охватывающем территорию района, города (района в городе), — комиссии по чрезвычайным ситуадиям органов местного самоуправления; на объектовом   1 уровне, охватывающем территорию организации или объек-   ] та, — объектовые комиссии по чрезвычайным ситуациям.    .—'

Положение о Межведомственной комиссии по предупрежде­нию и ликвидации чрезвычайных ситуаций и ее состав утверж­даются Правительством Российской Федерации.

Положения о комиссиях по чрезвычайным ситуациям феде­ральных органов исполнительной власти, органов исполнитель­ной власти субъектов Российской Федерации и органов местного

55

самоуправления, а также об объектовых комиссиях по чрезь ным ситуациям и состав этих комиссий утверждаются решениями руководителей соответствующих органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и организаций.

Органами управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям являются: на федеральном уровне — Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России); на региональном уровне — региональные центры; на территориальном и местном уровнях — органы управления по делам гражданской обороны и чрезвычай­ным ситуациям, создаваемые при органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и при органах исполнитель­ной власти субъектов Российской Федерации и при органах местного самоуправления; на объектовом уровне — отделы (сек­торы или специально назначенные лица) по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям.

Органами повседневного управления РСЧС являются пунк­ты управления (центры управления в кризисных ситуациях), оперативно-дежурные службы охраны органов управления по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям всех уровней; дежурно-диспетчерские службы и специализированные подразделения федеральных органов исполнительной власти и организаций.

Правовые основы деятельности единой государственной сис­темы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций определены Федеральным законом «О защите населения и тер­риторий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», Положением о единой государственной системе пре­дупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций , утверж­денным постановлением Правительства Российской Федерации от 5 ноября 1995 г., и другими нормативными актами.

Вышеуказанными нормативными актами определяются прин­ципы построения, состав сил и средств, порядок выполнения задач и порядок взаимодействия основных элементов системы, а также регулируются основные вопросы функционирования РСЧС.

См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 1995,

№ 46, ст. 4459.    :

Основными задачами РСЧС являются: разработка и реализа­ция правовых и экономических норм, связанных с обеспечением защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; осуществление целевых и научно-технических программ, на­правленных на предупреждение чрезвычайных ситуаций и повыше­ние устойчивости функционирования предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовых форм, а также подведомственных им объектов производственного и социаль­ного назначения в чрезвычайных ситуациях; обеспечение готовности к действиям органов управления, сил и средств, предназначенных для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; сбор, обработка, обмен и выдача информации в области защиты населе­ния и территорий от чрезвычайных ситуаций; подготовка населения к действиям при чрезвычайных ситуациях; прогнозирование и оценка социально-экономических последствий чрезвычайных ситу­аций; создание резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций; осуществление мероприятий по социальной защите населения, пострадавшего от чрезвычайных ситуаций; ликвидация чрезвычайных ситуаций; международное сотрудничество в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. В чрезвычайных ситуациях проводятся аварийно-спасательные и иные неотложные работы.

Правовое положение МЧС России. Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим руководство и коор­динацию работ в области гражданской обороны, предупрежде­ния и ликвидации чрезвычайных ситуаций, вызванных авариями, катастрофами, в том числе радиационными, стихий­ными бедствиями и применением противником средств пораже­ния, проведения подводных работ особого назначения, а также координации работ по мобилизационной подготовке хозяйства страны, является МЧС России.

МЧС России в своей деятельности руководствуется Консти­туцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоря­жениями Правительства Российской Федерации, международны­ми договорами Российской Федерации по вопросам ведения МЧС России. Специальным актом, определяющим правовой статус МЧС России, является Положение о нем, утвержденное поста-

57

новлением  Правительства Российской  Федерации  от  6  мая 1994 г . МЧС России является юридическим лицом.

Основными задачами МЧС России являются: разработка предложений по государственной политике в области граждан­ской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; руководство гражданской обороной, Войсками граж­данской обороны, поисково-спасательной службой МЧС России; обеспечение функционирования и дальнейшего развития систе­мы предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях; организация и осуществление государственного надзора за го­товностью к действиям при возникновении чрезвычайных ситуаций и выполнением мероприятий по их предупреждению; руководство по поручению Правительства Российской Федерации работами по ликвидации крупных аварий, катастроф и других чрезвычайных ситуаций; проведение подводных работ особого назначения, созда­ние и обеспечение готовности сил и средств, необходимых для ликвидации чрезвычайных ситуаций; координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнитель­ной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций по пре­одолению последствий радиационных аварий и катастроф, контроль за осуществлением мероприятий в этой области; организация обуче­ния населения, подготовки должностных лиц органов управления и формирований гражданской обороны, подразделений РСЧС к дейст­виям в чрезвычайных ситуациях и др.

В соответствии с указанными задачами МЧС России реализу ет, в частности, следующие функции:

1) организует разработку и вносит на рассмотрение Прави­тельства Российской Федерации проекты законодательных ак­тов и других документов по вопросам гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

2) организует разработку и осуществление на территории страны мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвы­чайных ситуаций; осуществляет разработку и непосредственное руководство реализацией мероприятий гражданской обороны, обеспечивает боевую и мобилизационную готовность Войск гражданской обороны Российской Федерации, региональных и

См.: Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 4, ст. 361.

58

территориальных органов управления по делам гражданской обороиы и чрезвычайным ситуациям, планирует и организует их мобилизационную подготовку;

3) осуществляет руководство функционированием РСЧС; осуществляет организационно-методическое руководство и коор­динацию деятельности органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и органи­заций по вопросам социально-экономической, правовой и меди­цинской защиты граждан, пострадавших от аварий и катастроф или принимавших участие в ликвидации их последствий;

4) организует подготовку спасателей к действиям в чрезвы­чайных ситуациях и выживанию в экстремальных условиях;

5) осуществляет государственный надзор за выполнением нормативных требований по гражданской обороне, предупреж­дением и ликвидацией чрезвычайных ситуаций, состоянием го­товности органов управления, сил и средств РСЧС к проведению поисково-спасательных, аварийно-спасательных и других неот­ложных работ при возникновении чрезвычайных ситуаций;

6) организует оповещение и информирование населения о чрезвычайных ситуациях, контролирует создание и работу соот­ветствующих территориальных и локальных систем оповеще­ния; организует совместно с заинтересованными организациями и координирует работу по прогнозированию вероятности возник­новения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

7) организует совместно с заинтересованными органами ис­полнительной власти формирование и доставку гуманитарной помощи населению, пострадавшему в результате чрезвычайных ситуаций;

8) утверждает инструкции, нормы, правила и другие норма­тивно-методические документы по вопросам, входящим в компе­тенцию МЧС России; организует разработку методик определения материального ущерба от возникающих чрезвычайных ситуаций.

МЧС России осуществляет и другие функции, возложенные на Министерство законодательством и Положением о нем.

В целях реализации задач и функций МЧС России предо ставлено право:

принимать в пределах своей компетенции решения, обяза­тельные для исполнения федеральными органами исполни­тельной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления,

59

предприятиями, учреждениями и организациями, необходи­мые для организации и координации работ по гражданской обороне, мобилизационной подготовке хозяйства страны, предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, преодолению последствий радиационных аварий и катаст­роф;

заслушивать представителей вышеуказанных органов испол­нительной власти и органов местного самоуправления по воп­росам, отнесенным к компетенции Министерства;

•    запрашивать и получать от органов государственной стати­стики, органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций информацию и сведения, необходимые для выполнения воз­ложенных на МЧС России задач;

•    проводить в установленном порядке проверки министерств, ведомств, предприятий, организаций и объектов по вопро­сам, отнесенным к их компетенции.

Министерство может привлекать отечественных и иностран­ных специалистов для участия в проведении государственной экс­пертизы территорий, потенциально опасных объектов и производств; заключать контракты (договоры) с исполнителями (фирмами), в том числе и зарубежными, по созданию аварийно-спасательной техники, техники для подводных работ, проведения работ по реабилитации населения и территорий, пострадавших от радиационных и иных аварий и катастроф, и др.

МЧС России возглавляет Министр, назначаемый на долж­ность и освобождаемый от должности Президентом Российской Федерации. Министр имеет заместителей, назначаемых на дол­жность и освобождаемых от должности Правительством Россий­ской Федерации.

Министр осуществляет руководство порученной ему сферой деятельности на основе единоначалия и несет персональную ответственность за выполнение возложенных на МЧС России задач. Министр руководит деятельностью Министерства и подве­домственных ему предприятий, учреждений и организаций, Войсками гражданской обороны Российской Федерации, пред­ставляет Министерство в государственных и иных органах и организациях Российской Федерации, а также в международ­ных организациях. Министр издает приказы, директивы и дает указания.

60

В МЧС России образуется коллегия в составе Министра (председатель коллегии) и заместителей Министра по должно­сти, а также руководящих работников Министерства и подве­домственных ему предприятий, учреждений и организаций. Члены коллегии МЧС России, кроме лиц, входящих в ее состав по должности, утверждаются Правительством Российской Феде­рации. Решения коллегии проводятся в жизнь, как правило, приказами Министра.

В регионах Российской Федерации создаются и осуществляют свою деятельность региональные центры по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий МЧС России.