Статья 6. Разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений

К ведению федеральных органов государственной власти в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений относится принятие обязательных для применения на всей территории Российской Федерации федеральных законов и иных нормативных правовых актов, устанавливающих:

основные направления государственной политики в сфере трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений;

основы правового регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений;

обеспечиваемый государством уровень трудовых прав, свобод и гарантий работникам (включая дополнительные гарантии отдельным категориям работников);

порядок заключения, изменения и расторжения трудовых договоров;

основы социального партнерства, порядок ведения коллективных переговоров, заключения и изменения коллективных договоров и соглашений;

порядок разрешения индивидуальных и коллективных трудовых споров;

принципы и порядок осуществления государственного надзора и контроля за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, а также систему и полномочия федеральных органов государственной власти, осуществляющих указанный надзор и контроль;

порядок расследования несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;

систему и порядок проведения государственной экспертизы условий труда и сертификации производственных объектов на соответствие требованиям по охране труда;

порядок и условия материальной ответственности сторон трудового договора, в том числе порядок возмещения вреда жизни и здоровью работника, причиненного ему в связи с исполнением им трудовых обязанностей;

виды дисциплинарных взысканий и порядок их применения;

систему государственной статистической отчетности по вопросам труда и охраны труда;

особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, по вопросам, не отнесенным к полномочиям федеральных органов государственной власти. При этом более высокий уровень трудовых прав и гарантий работникам по сравнению с установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, приводящий к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов, обеспечивается за счет бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам, не урегулированным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, могут принимать законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права. В случае принятия федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации по этим вопросам закон или иной нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации приводится в соответствие с федеральным законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации.

В случаях, если закон или иной нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации, содержащий нормы трудового права, противоречит настоящему Кодексу или иным федеральным законам либо снижает уровень трудовых прав и гарантий работникам, установленный настоящим Кодексом или иными федеральными законами, применяется настоящий Кодекс или иной федеральный закон.

Комментарий к статье 6

1. Трудовое законодательство - предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Конституция РФ предусматривает, что по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральному закону. В случае их противоречия действует федеральный закон.

Эти исходные конституционные положения конкретизированы в комментируемой статье. Кодекс в целях устранения противоречий между нормативными правовыми актами федерального и регионального уровней разграничивает полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере трудовых и связанных с ними отношений. Это достигается путем выделения полномочий, которые закреплены только за федеральными органами государственной власти, а также определения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

2. Перечень полномочий федеральных органов государственной власти в сфере трудовых и связанных с ними отношений, предусмотренный ТК, носит исчерпывающий характер. В него включены принципиальные положения, требующие единого решения на всей территории Российской Федерации. Этот перечень начинается с закрепления за федеральными органами государственной власти полномочий по установлению основных направлений государственной политики в сфере труда. Одним из проявлений такой политики являются федеральные целевые программы, которые определяют основные направления решения задач занятости граждан, условий труда, социальной защиты граждан, государственные органы и общественные объединения, призванные выполнять эти задачи, объемы и источники финансирования программ. Так, Постановлением Правительства РФ от 27.12.2000 N 1015 утверждена Федеральная целевая программа "Молодежь России (2001 - 2005 годы)", в которой ставятся задачи обеспечения занятости молодежи, снижения уровня безработицы путем предоставления сезонных и временных работ, создания рабочих мест для молодежи и несовершеннолетних, рост деловой активности молодежи (СЗ РФ. 2001. N 2. Ст. 172). Выполнение этой Программы финансируется за счет средств федерального бюджета.

Важную роль в повышении уровня гарантий правовой и социальной защиты работников от профессионального риска сыграла Федеральная целевая программа улучшения условий и охраны труда на 1998 - 2000 годы, утв. Постановлением Правительства РФ от 10.11.97 N 1409 (СЗ РФ. 1997. N 46. Ст. 5317). В соответствии с этой Программой, продленной Постановлением Правительства РФ от 15.01.2001 N 28 на 2001 г. (СЗ РФ. 2001. N 4. Ст. 291), были приняты федеральные законы о страховых тарифах на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, о порядке расследования несчастных случаев на производстве и др. К федеральным относится целевая программа "Социальная поддержка инвалидов на 2000 - 2005 годы", утв. Постановлением Правительства РФ от 14.01.2000 N 36 (СЗ РФ. 2000. N 4. Ст. 393).

3. ТК закрепляет за федеральными органами государственной власти право устанавливать основы правового регулирования трудовых и связанных с ними отношений. Основы - базовые понятия, концептуальные положения трудового законодательства, определяющие сферу их действия, стороны трудовых отношений, правовые принципы, конкретизируемые в нормах, составляющих содержание различных правовых институтов. Основы правового регулирования трудовых и связанных с ними отношений составляют и иные принципиальные положения трудового законодательства: о запрещении дискриминации в сфере труда, о запрещении принудительного труда, о видах нормативных правовых актов, относящихся к источникам трудового права, и их иерархии.

4. Закрепление в федеральных законах и иных нормативных правовых актах гарантированного государством уровня трудовых прав, свобод и гарантий работников является важным средством социальной защиты граждан. К таким гарантиям относятся минимальный размер оплаты труда, минимальная продолжительность ежегодного основного оплачиваемого отпуска, различные выплаты при осуществлении трудовых обязанностей в особых условиях (оплата при работе в выходные и нерабочие праздничные дни - не менее чем в двойном размере, оплата за сверхурочную работу - за первые два часа не менее чем в полуторном размере, за последующие часы - не менее чем в двойном размере и др.). С 1 июля 2001 г. минимальный размер оплаты труда установлен в сумме 300 руб. в месяц - Федеральный закон от 19.06.2000 N 82-ФЗ "О минимальном размере оплаты труда" (СЗ РФ. 2000. N 26. Ст. 2729). Любой, полностью отработавший месячную норму рабочего времени, не может получить вознаграждение ниже минимального размера оплаты труда, установленного федеральным законом. Недопустимо также снижать продолжительность ежегодного основного оплачиваемого отпуска. Минимальная продолжительность этого отпуска - 28 календарных дней (см. коммент. к ст. 115 ТК).

Установленные на федеральном уровне трудовые права и социальные гарантии могут быть расширены органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Дополнительное финансирование, требуемое для установления таких прав и гарантий, осуществляется за счет бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.

5. Статья 6 ТК к числу положений в сфере труда, закрепленных за федеральными органами государственной власти, относит порядок заключения, изменения и расторжения трудовых договоров. Этот порядок необходим, учитывая значение трудовых договоров в реализации прав и законных интересов как работников, так и работодателей. Заключение трудового договора связано с реализацией права на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены. Изменение трудового договора базируется на договорном принципе установления его содержания, которое не может трактоваться по-разному в зависимости от того, на территории какого субъекта Российской Федерации возникло данное трудовое отношение. Расторжение трудового договора - как правило, акт взаимного согласия или решение одной из сторон, осуществляемое в соответствии с законом.

6. Переход к рыночным отношениям определил значение социального партнерства как механизма, помогающего находить решения с учетом интересов и работников, и работодателей. Основы социального партнерства - предмет полномочий федеральных органов государственной власти. К ним относятся основные принципы, стороны, система, формы и органы социального партнерства (см. коммент. к гл. 3 - 5 ТК).

До принятия ТК в системе нормативных правовых актов, определяющих правовую базу социального партнерства, ведущее место занимал Закон РФ от 11.03.92 N 2490-1 "О коллективных договорах и соглашениях" (ВВС РФ. 1992. N 17. Ст. 890). В настоящее время порядок ведения коллективных переговоров, заключения и изменения коллективных договоров и соглашений, а также контроль за их выполнением, ответственность сторон социального партнерства регулируются настоящим Кодексом (см. коммент. к гл. 6 - 8 ТК).

7. Право на индивидуальные и коллективные трудовые споры с использованием установленных федеральным законом способов их разрешения, включая право на забастовку, закреплено в ст. 37 Конституции РФ. Порядок разрешения индивидуальных и коллективных трудовых споров предусмотрен ТК (см. коммент. к гл. 60, 61 ТК).

8. К полномочиям федеральных органов государственной власти в сфере трудовых и связанных с ними отношений относится установление принципов и порядка осуществления федерального надзора и контроля за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов о труде и охране труда, системы и полномочий федеральных органов государственной власти, осуществляющих надзор и контроль.

Органами государственного надзора и контроля являются: Федеральная инспекция труда, осуществляющая федеральный надзор и контроль за соблюдением в организациях законов и иных нормативных правовых актов о труде, и иные специальные органы, осуществляющие государственный надзор за соблюдением правил по безопасному ведению работ в отдельных отраслях промышленности (госгортехнадзор), за проведением мероприятий, обеспечивающих безопасное обслуживание электрических и теплоиспользующих установок (госэнергонадзор), за соблюдением организациями гигиенических норм и санитарно - противоэпидемических правил (госсанитарно - эпидемиологический надзор) и за соблюдением правил по ядерной и радиационной безопасности. Полномочия этих органов и возложенные на них обязанности определяются гл. 57 ТК (см. коммент. к ней) и положениями о соответствующих органах, утверждаемых Правительством РФ.

9. Федеральные органы государственной власти устанавливают единый порядок расследования несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, обязательный для всех организаций независимо от их организационно - правовой формы, а также лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица и использующих наемный труд. В настоящее время действуют: Положение о расследовании и учете несчастных случаев на производстве, утв. Постановлением Правительства РФ от 11.03.99 N 279 (СЗ РФ. 1999. N 13. Ст. 1595); Положение о расследовании и учете профессиональных заболеваний, утв. Постановлением Правительства РФ от 15.12.2000 N 967 (СЗ РФ. 2000. N 52 (ч. II). Ст. 5149). В ТК имеются статьи, регулирующие вопросы расследования и учета несчастных случаев на производстве (ст. 227 - 231). Поэтому Положение о расследовании и учете несчастных случаев на производстве применяется в части, не противоречащей соответствующим статьям Кодекса (см. коммент. к ст. 227 - 231 ТК).

10. Условия труда, производственные объекты должны соответствовать требованиям по охране труда. Эти требования обязательны для исполнения всеми юридическими и физическими лицами при осуществлении ими любых видов деятельности, в т.ч. при проектировании, строительстве и эксплуатации объектов, конструировании машин, механизмов и другого оборудования, разработке технологических процессов, организации производства и труда. Нормативные правовые акты (государственные стандарты системы стандартов безопасности труда, отраслевые стандарты системы стандартов безопасности труда, санитарные правила, правила безопасности, правила и инструкции по охране труда), содержащие эти требования, принимаются федеральными органами государственной власти. Перечень таких актов утвержден Постановлением Правительства РФ от 23.05.2000 N 399 (СЗ РФ. 2000. N 22. Ст. 2314).

11. Ответственность по трудовому праву - меры принуждения, применяемые к сторонам трудового договора за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них обязанностей. Материальная ответственность (в отличие от имущественной ответственности по гражданскому законодательству) означает удержание из заработной платы во многих случаях единственного денежного источника человека. Поэтому гарантией, способствующей устранению ошибок при применении норм о материальной ответственности, является установление общих правил, в соответствии с которыми работники привлекаются к ответственности. Эти правила, включая условия материальной ответственности, содержатся в Кодексе и иных федеральных законах.

Материальная ответственность работника за ущерб, причиненный работодателю, регулируется ст. 238 - 250 ТК (см. коммент. к ним).

Материальная ответственность работодателя перед работником за ущерб, причиненный его имуществу, задержку заработной платы, предусмотрена ст. 235, 236 ТК.

Вопросы возмещения вреда, причиненного здоровью работника вследствие несчастного случая на производстве или профессионального заболевания, определяются федеральным законом. ТК содержит лишь отсылочную норму по возмещению вреда, причиненного здоровью работника, - ст. 182. Законом, определяющим виды, объемы и условия обеспечения работников, является Закон о страховании от несчастных случаев. Одна из характерных особенностей этого Закона - замена гражданско - правовой защиты работников социальной защитой в форме обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. Преимущества обязательного социального страхования перед гражданско - правовым институтом возмещения вреда заключаются в следующем. Во-первых, расходы по обеспечению пострадавших вследствие производственных травм и профессиональных заболеваний распределяются более или менее равномерно между всеми работодателями и образуемый из их страховых отчислений централизованный страховой фонд должен стать более надежной финансовой основой для удовлетворения требований работников о возмещении причиненного вреда. Во-вторых, материальную ответственность за обеспечение доходов пострадавших на производстве (их иждивенцев) берет на себя государство в лице Фонда социального страхования. В-третьих, выплата страхового возмещения производится независимо от наличия вины работодателя (по принципу профессионального риска).

12. Полномочия федеральных органов государственной власти в сфере трудовых и связанных с ними отношений включают установление видов дисциплинарных взысканий и порядок их применения.

Виды дисциплинарных взысканий и порядок их применения предусмотрены ТК и федеральными законами, уставами и положениями. Общими видами этих взысканий, применяемых к большинству работников, являются взыскания, содержащиеся в ТК. Все иные нормативные правовые акты предусматривают дисциплинарные взыскания, применяемые к отдельным категориям работников. Так, к государственным служащим применяются взыскания, предусмотренные Законом о государственной службе. Дисциплинарные уставы утверждаются указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ. Они, как правило, действуют в тех отраслях экономики, видах деятельности, где от работников требуется особо ответственное отношение к выполняемым ими обязанностям. К числу таких нормативных правовых актов относятся Дисциплинарный устав таможенной службы Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 16.11.98 N 1396 (СЗ РФ. 1998. N 47. Ст. 5742), Устав о дисциплине работников организаций с особо опасным производством в области использования атомной энергии, утв. Постановлением Правительства РФ от 10.07.98 N 744 (СЗ РФ. 1998. N 29. Ст. 3557). Положения о дисциплине утверждаются Постановлениями Правительства РФ. Так, все виды дисциплинарных взысканий, применяемых к работникам железнодорожного транспорта, предусмотрены в Положении о дисциплине работников железнодорожного транспорта Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 25.08.92 N 621 (САПП РФ. 1992. N 9. Ст. 608).

13. Для формирования бюджета по показателям, относящимся к сфере труда и охраны труда, установления прожиточного минимума трудоспособного населения и пенсионеров, принятия иных социальных законов применяются соответствующие данные Госкомстата России. Он утверждает также формы учета, имеющие важное значение для организации труда и производства. Так, Постановлением Госкомстата России от 06.04.2001 N 26 ("ЭЖ". 2001. N 21) утверждены унифицированные формы первичной учетной документации по учету труда и его оплаты. Они состоят из документов по учету кадров и документов по учету использования рабочего времени и расчетов с персоналом по оплате труда. Первые из них, к которым относятся штатное расписание, приказы о приеме на работу, о переводе работника на другую работу и о прекращении действия трудового договора, касаются юридических лиц всех форм собственности. Вторые - табели учета использования рабочего времени и расчета заработной платы - всех юридических лиц, кроме бюджетных учреждений.

14. Перечень полномочий федеральных органов государственной власти в сфере трудовых и связанных с ними отношений, предусмотренный комментируемой статьей, завершается полномочиями по установлению особенностей правового регулирования трудовых отношений отдельных категорий работников. Эти полномочия отражают общую тенденцию развития трудового законодательства, которое наряду с нормами, распространяемыми на всех работников, содержит положения, предусматривающие дифференциацию условий труда отдельных категорий работников. При осуществлении такой дифференциации принимаются во внимание особенности выполняемой работы, обеспечивающей исполнение полномочий государственных органов (Закон о государственной службе; Федеральный закон от 08.01.98 N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" - СЗ РФ. 1998. N 2. Ст. 224), природно - климатические условия (Закон о Крайнем Севере), профессиональные особенности (Закон о железнодорожном транспорте, Закон об образовании), специфика трудовой функции - труд руководителя организации (Постановление Правительства РФ от 16.03.2000 N 234 "О порядке заключения контрактов и аттестации руководителей федеральных государственных унитарных предприятий" - СЗ РФ. 2000. N 13. Ст. 1373) и иные особенности. Комментируемый ТК содержит специальный разд. XII "Особенности регулирования труда отдельных категорий работников", значительно расширяющий круг лиц, на которых распространяются дифференцированные нормы трудового законодательства.

15. Вторая часть комментируемой статьи - полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере трудовых и связанных с ними отношений. Эти полномочия определяются двумя факторами. Первый - полномочия федеральных органов государственной власти. Вопросы, не отнесенные к полномочиям федеральных органов государственной власти, могут быть предметом регулирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Второй фактор - отсутствие решения вопросов, относящихся к трудовым и связанным с ними отношений, на федеральном уровне. Такие вопросы могут быть урегулированы законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Срок их действия - до принятия федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации. После его принятия закон или иной нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации приводится в соответствие с федеральным.