§ 2   ИСПОЛНЕНИЕ ПО ДОЛГУ СЛУЖБЫ

Наряду с судебным порядком в качестве вспомогательного средства исполнения решений существует административный путь: это — официальное исполнение по долгу службы, которое также иногда называют принудительным исполнением.

Такое официальное исполнение не только возможно, но и необходимо. Оно является необходимым, поскольку сила всегда на стороне закона. Оно является возможным, потому что администрация, принимающая решения, одновременно располагает и публичной властью и материальными атрибутами, необходимыми для исполнения. Но она не вправе исполнять решения во всех без исключения случаях именно таким образом.

Теория этого вопроса получила свое развитие в знаменитых и по-прежнему сохраняющих силу выводах Ромьё, сделанных в постановлении Трибунала по конфликтам от 2 декабря 1902 года по делу Общества недвижимого имущества Сен-Жюста. В этом деле административная власть намеревалась с помощью военных средств удалить верующих женщин из занимаемого ими здания.

Поскольку речь шла о принудительном исполнении, необходимо было выяснить, в каких случаях оно возможно, в каких условиях является законным и, наконец, какими могут быть возможные санкции за неисполнение.

1. Сфера применения

Имеются три случая, когда исполнение по долгу службы возможно.

Первая возможность — когда отсутствует уголовная санкция и любая другая судебная процедура для обеспечения выполнения акта. Обжалование в суде, то есть уголовная санкция, и, возможно, другие процессуальные

156

>>>157>>>

формы, носящие более исключительный характер, представляют собой обычный путь. Но если обжалование не предусматривается, как, например, в случае реквизиции жилищ, производится исполнение по долгу службы.

Поэтому исполнение по долгу службы квалифицировалось Ромьё в его выводах как «эмпирическое средство», являющееся юридически оправданным за неимением других процессуальных форм, обеспечивающих исполнение закона. Например, если жилище реквизируется в пользу частного лица, а домовладелец отказывается открыть двери и предоставить возможность войти в помещение, администрация может непосредственно использовать публичную власть и взломать указанную дверь; для этого ей не надо обращаться в суд, потому что за это не предусмотрена уголовная ответственность.

Принудительное исполнение допускается и в случае срочной необходимости. Срочная необходимость в административном, как и в частном праве, покрывает вынужденные действия. В противном случае в соответствии с поговоркой, заимствованной из римского права, на всех действиях будет клеймо мошенничества, а коль скоро действие стало объектом грубой фальсификации, то за ним не стоит и моральная сила. Поэтому срочной необходимостью оправдываются правомерные действия, поскольку нормально они неосуществимы, а на пути к их исполнению возникают препятствия.

Это положение Ромьё резюмировал следующим образом: «Роль администрации состоит главным образом в том, чтобы действовать без промедления и уверенно, не усложняя применения публичной власти какими-либо процессуальными формами в случае, когда того требуют непосредственные интересы охраны общественного порядка: когда горит дом, не надо испрашивать у судьи разрешение послать к нему пожарных». Этот казус и приведенная формулировка наглядно отражают специфику административного права; идея о том, что администрация должна иметь преимущество, оправдывается задачами общественного характера, которые она призвана осуществлять. Остается выяснить, действительно ли существует срочная необходимость вмешательства, если дом горит. Из следующих двух постановлений видно, что судебная практика может меняться и в отдельных ситуациях срочное вмешательство небесспорно.

Постановление Трибунала по конфликтам по делу «Аксьон франсез»' относится к событиям 6 февраля 1934 года. На следующий день после 6 февраля префект

1 Постановление Трибунала по конфликтам от 8 апреля 1935 года по делу «Аксьон франсез».

157

>>>158>>>

полиции отдал распоряжение о конфискации тиража газеты «Аксьон франсез» в Париже и департаменте Сена. Таким путем он использовал средство принудительного исполнения, не обратившись предварительно в суд. Он сделал это со ссылкой на срочную необходимость, полагая, что продажа этой газеты с учетом событий того времени и накала страстей могла бы вызвать серьезные нарушения общественного порядка. Трибунал по конфликтам осудил его позицию, полагая, что конфискация тиража во всех киосках Парижа и департамента Сена не вызывалась «надобностью поддержания или обеспечения общественного порядка». Иными словами, он посчитал, что не было никакой срочной необходимости, оправдывающей серьезное нарушение свободы печати произвольными действиями администрации.

Двадцать лет спустя Трибунал по конфликтам оказался менее требовательным в оценке понятия срочной необходимости1. На этот раз речь шла о действиях, совершенных по приказу префекта полиции и состоявших в срыве плакатов, развешанных на стенах Парижа с протестами против перевооружения Западной Германии в 1951 году. Префект полиции обеспечил по долгу службы официальное исполнение своего решения, использовав для этой цели подчиненных ему полицейских, не обратившись в суд ввиду срочной необходимости. На этот раз Трибунал по конфликтам пришел к выводу, что действия префекта полиции были оправданы исключительными обстоятельствами того времени. Такая вызывающая беспокойство непоследовательность в обеспечении публичных свобод является очевидной, и возникает вопрос, не была ли на деле опасность народных волнений более серьезной в 1951 году, чем в 1934-м? Но в конечном счете принципиально допустимо использовать принудительное исполнение в ситуациях срочной необходимости и при наличии исключительных обстоятельств, несмотря на возможность использовать уголовные санкции, что в нормальных условиях обусловлено предварительным обращением в суд.

В некоторых случаях сам закон устанавливает, что исполнение по долгу службы возможно. В большинстве таких актов основания для оценки срочной необходимости подверглись кодификационной обработке.

В законе 1977 года о военных реквизициях, проводимых в военное время для обеспечения снабжения войск продовольствием, предусматривалось, что практически неп-

1 Постановление Трибунала по конфликтам от 19 мая 1954 года по делу Рекламного ведомства Франции.

158

>>>159>>>

рерывно возникает надобность в продовольствии для войск; во время военных операций ситуация равносильна пожару и, следовательно, принудительное исполнение всегда возможно. Об этом говорится и в тексте соответствующих законов.

Закон 1898 года, который действует и поныне, касается «зданий, находящихся под угрозой разрушения». Имеются в виду такие находящиеся в плачевном состоянии здания, которые в любое время могут рухнуть и, следовательно, причинить ущерб или вызвать человеческие жертвы. Для данного случая сохраняется обычная процедура, состоящая в обращении с жалобой в суд; но, если существует, как говорится в законе, «непосредственная угроза», мэр может отдать распоряжение о сносе строения или о его ремонте и осуществить эти действия собственным распоряжением и незамедлительно за счет средств домовладельца без предварительного обращения в судебный орган, ибо это могло бы вызвать задержку в принятии необходимых мер по спасению.

Средствами принудительного исполнения являются отгон, погрузка на специальную площадку автомобилей, которые паркуются в запрещенных местах и мешают движению транспорта. Такие меры сначала мотивировались срочной необходимостью, поскольку стоящий в неподходящем месте автомобиль, преграждая улицу, может создать опасные пробки и заторы для движения транспортных средств. Теперь эти меры предусматриваются законом. Статья 25 Кодекса правил дорожного движения предусматривает конкретные основания для отгона и погрузки на специальную площадку автомобилей, которые создают неудобства для других водителей и мешают нормальному движению транспорта или вредят сохранности общественной дороги.

В этом случае могут сочетаться две процессуальные формы—уголовного преследования и исполнения по долгу службы. Автомобилист, оставивший свой автомобиль в неположенном месте в условиях, когда его автомобиль препятствует дорожному движению, виновен в совершении уголовного преступления и подлежит наказанию в судебном порядке. Но, помимо уголовной санкции, которая будет применена к нему через некоторое время, закон предусмотрел для дорожной полиции право немедленного исполнения по долгу службы ввиду срочной необходимости для устранения препятствия.

2. Условия законности

Исполнение по долгу службы производится при наличии трех оснований.

Требуется, чтобы такое действие было законным; ибо никто не вправе выполнять незаконное решение.

159

>>>160>>>

Нужно также зафиксировать факт противодействия со стороны заинтересованного лица. Нет надобности в принудительном исполнении, если лицо согласно добровольно выполнить решение. Необходимо, как это фиксируется в протоколах полиции, чтобы человек оказался «строптивым».

При всех условиях не следует переходить границы дозволенного. Именно эту мысль выразил Ромьё формулой: «Меры принудительного исполнения должны преследовать в качестве своей ближайшей цели только выполнение операции, предписанной законом».

3. Санкции за незаконность принудительного исполнения

В данном случае речь идет об обязанностях, которые сопровождаются полномочиями. При этом могут возникнуть альтернативы в виде исполнения незаконного решения и незаконного исполнения решения.

А. Исполнение незаконного решения

Принудительное исполнение незаконно ввиду незаконности самого решения.

В случае просто незаконности администрация всю ответственность берет на себя. Если она исполнила незаконное решение, на нее возлагается выплата возмещения, то есть она берет на свой риск ответственность за решение. В случае, когда она совершила незаконное действие, например погрузив на специальную платформу автомобиль, основываясь на незаконном постановлении, покрытие расходов за погрузку перелагается на администрацию, которая должна выплатить возмещение частному лицу за причиненный ему ущерб.

Бывает, что незаконный характер действия приобретает еще более серьезное значение, чем предполагалось. Например, когда незаконное действие связано с нарушением права собственности и покушением на основные свободы или когда оно, как об этом говорится в судебных постановлениях, «явно не основано на применении законодательства или подзаконного акта». В этих случаях незаконная мера одновременно посягает на сам принцип законности ввиду ее противоправной природы и по ее вредоносным последствиям, поскольку нарушает гражданские свободы или право собственности. Принудительное исполнение такого решения является самоуправством и суды общей юрисдикции правомочны предоставлять в таких случаях возмещение пострадавшему. Во-вторых, суды общей юрисдикции могут направлять в адрес администрации частные определения. Иными словами, администрация может быть присуждена не только к выплате возмещения, но ей может быть также вменена обязанность, например, освободить незаконно занятое помещение.

160

>>>161>>>

Факты самоуправства такого рода можно обнаружить в трех судебных казусах.

Так, в деле Карлье1 речь шла о человеке, который хотел сфотографировать отдельные поврежденные части собора в Шартре, чтобы показать, что службы по охране исторических памятников плохо исполняют свои функции. Это не понравилось настоятелю собора, который предъявил судебный иск против Карлье, а с другой стороны, прибег к использованию публичной силы, чтобы помешать ему подняться по лестницам колокольни, отобрав при этом сделанные фотоснимки. То был случай принудительного исполнения и грубого нарушения личной свободы, в частности свободы осмотра государственных памятников, свободы их фотографирования; речь шла, следовательно, о самоуправстве.

Дело Рандона2 касалось почтового кассира г. Оксерр, который присваивал корреспонденции, содержавшие плакаты, критиковавшие невозможность избрания некоторых лиц и посылавшиеся бывшим политическим деятелем Третьей республики Пьером-Этьеном Фландэном. Плакаты подверглись конфискации в почтовом отделении, и тем самым была нарушена тайна и свобода корреспонденции; такое произвольное исполнение есть акт самоуправства.

Адмирал Мозелье3 сыграл определенную роль во время войны в рядах Свободной Франции и одно время находился в конфликте с генералом де Голлем. В личных архивах у него имелись документы, которые могли бы представлять интерес в деле освещения политики страны за последние примерно тридцать лет. После его смерти военно-морской орган немедленно распорядился о конфискации этих архивов, которые находились на его вилле, опечатав их в ящиках, переданных затем в морскую префектуру Тулона. Государственный совет, получив жалобу от наследников, протестовавших против этих методов, определил, что эти действия составляли посягательство на частную собственность и являются самоуправными, поскольку нет разрешающего их законодательного акта.

Б. Незаконное исполнение административного акта

Исполнение по долгу службы незаконно, если не были соблюдены условия его осуществления.

В  этом случае действуют те же негативные нормы:

1  Постановление Государственного совета от 18 ноября 1949 года по делу Карлье.

2  Постановление Трибунала по конфликтам от 10 декабря 1956 года по делу Рандона.

3  Постановление Государственного совета от  10 октября  1969 года по делу Мозелье.

161

11-698

>>>162>>>

администрация берет на свой риск ответственность и возлагает на себя обязанность выплатить возмещение; в то же время она совершает и самоуправство, поскольку ее действия посягают на право собственности и основные свободы. Проиллюстрируем это на примерах.

Трибунал по конфликтам определил, что реквизиции, предусмотренные законом 1938 года1 с применением мер уголовного наказания, не могут производиться по долгу службы. Поэтому такое исполнение является незаконным, поскольку речь идет не столько о нарушении права собственности, сколько о самоуправных действиях. Трибунал по конфликтам имел возможность и при других обстоятельствах выразить эту позицию.

В деле Пеле2 речь шла о выселении лица, занимавшего служебную квартиру. Администрация выселила его принудительно, нарушив при этом неприкосновенность жилища. Поскольку в деле отсутствовали документы об использовании судебных процедур, Трибунал по конфликтам посчитал, что такое выселение является актом самоуправства.

В другом случае3 речь шла о перезахоронении. С целью освобождения части коммунального кладбища в официальном порядке мэр осуществил перезахоронение. Было сочтено, что это является нарушением основных прав, которые являются не только правами живых граждан, но и также правами умерших или скорее, как об этом сказано в постановлении, «проявлением почтения к усопшим» . Поскольку речь шла о выполнении регламентарного муниципального постановления, предусматривающего уголовные санкции, его исполнение муниципальными могильщиками по приказу мэра было расценено как самоуправство.

Понятие «самоуправство» подвергается в настоящее время критике. Первоначально оно рассматривалось в качестве меры, направленной на защиту граждан, и считалось, что в этих случаях администрация совершала настолько серьезные незаконные действия, что выходила в них за рамки права, использовала не правовые, а фактические меры и ее следовало поэтому в случае конфликта привлечь к судебной ответственности.

Но защитные механизмы иногда оборачиваются против граждан и потерпевших, потому что в действительности

1  Постановление Трибунала по конфликтам от 11 ноября 1952 года по делу Флавиньи.

2  Постановление Трибунала по конфликтам от 25 ноября 1963 года по делу супругов Пеле.

3  Постановление Трибунала по конфликтам от 25 ноября 1963 года по делу коммуны Сен-Жюст-Шалейсен.

162

>>>163>>>

непросто установить, имеет ли место акт самоуправства или законное действие. Бывают ошибки; тогда пострадавшие обращаются к помощи административной юстиции — сначала в административный трибунал, а затем в Государственный совет. Государственный совет определил, что они вправе жаловаться и требовать возмещения, но поскольку незаконные действия, на которые они жалуются, настолько серьезны, что административный судья не может выправить ситуацию, то им следует обращаться с иском в обычный суд, что, конечно, не удовлетворяло жалобщиков.

Некоторые авторы спрашивали, не следует ли отказаться от теории самоуправных действий, которая связана с концепцией прав и свобод личности, появившейся в начале XIX века. Не следовало ли бы во всех случаях считать, что самоуправство независимо от того, основано оно на праве или совершено фактически, должно подпадать под юрисдикцию административной юстиции?

Полномочия администрации никогда не были абсолютными; они всегда очерчены определенными рамками, связаны с соблюдением ряда условий, но главное в том, что они осуществляются под контролем суда.

Главное различие в гражданских правоотношениях между положением администрации и частных лиц состоит в том, что в общегражданском праве вмешательство суда обычно предшествует действиям, в то время как в административном праве оно осуществляется a posteriori. Контроль осуществляется после совершенных действий, а не до них. Именно в этом смысле полномочия администрации одновременно имеют контрольно-юрисдикционное значение.

Глава II

ПРАВООБЕСПЕЧИТЕЛЬНЫЕ МЕХАНИЗМЫ

Правообеспечительные механизмы, которыми располагает администрация, представляют собой как бы второй уровень ее прерогатив. Это своего рода иммунитеты в том смысле, в каком говорят о парламентском или дипломатическом иммунитете. Считается, что в силу специфики выполняемых задач администрация должна обладать некоторыми формами защиты, которые обеспечивали бы ее беспрепятственное функционирование. В этом отношении выделяются меры по правовой защите служащих и правообеспечительные меры по защите имущества.

НО

>>>164>>>

Секция I

Правовая защита служащих

На служащих распространены специальные правозащитные меры не только в целях обеспечения их личного статуса, но и в интересах самой администрации. Эти меры настолько строги и настолько действенны, что один автор около тридцати лет назад заявил о существовании «касты неприкасаемых», полагая, что служащие слишком надежно защищены от посягательств или нападок со стороны частных лиц. Такая оценка, несомненно, преувеличена, но верно то, что служащие пользуются двойной защитой.

1) Защита от судебных исков о выплате возмещения

Если служащий причинил ущерб по своей вине своим действием, то за последствия этого финансовую ответственность несет не он, а администрация. И то, что для одной стороны является привилегией в смысле гарантии от ответственности, для другой стороны это бремя, поскольку администрация обязана выплачивать возмещение за вину служащего.

Эта система прочно укоренилась в XIX веке в виде того, что называли «гарантией для служащих», установленной Конституцией XIII года Республики и запрещающей частным лицам предъявлять иск против служащих без санкции Государственного совета, что случалось, впрочем, очень редко.

В самом начале периода Третьей республики, 19 сентября 1870 года, временное правительство упраздняет это положение, возвращая служащих к прежнему статусу, в соответствии с которым их деятельность подпадала под нормы общего права.

Однако позже Трибунал по конфликтам вновь ввел ослабленную форму гарантии для служащих. Он определил, что, когда служащий действует в порядке выполнения своих служебных обязанностей, он совершает служебную, а не личную ошибку и ответственность за это несет администрация, а не служащий. В силу теории разделения властей административные трибуналы не вправе вмешиваться в деятельность администрации, и потому они не могут судить служащих за их должностные промахи.

Может случиться, что по ошибке иск будет предъявлен в общегражданский суд и тогда конфликта не возникнет. Иными словами, потерпевший, которому причинен ущерб в результате ошибки должностного лица, допущенной при выполнении им своих обязанностей, заявляет против него иск в гражданском суде и добивается решения

164

>>>165>>>

о выплате ему со стороны должностного лица возмещения. В этом случае общий статут служащих 1946 года, воспроизведенный в общем статуте 1959 года, предусматривал, что «орган государственного управления должен защищать служащего от вынесенных против него решений гражданских судов». Закон 1952 года о штатном персонале коммунальной администрации включает это же положение, которое в настоящее время действует в отношении всех государственных и территориальных служб в силу ст. 11 закона от 13 июля 1983 года. Государственный совет, впрочем, возвел это положение в общеправовой принцип государственной службы, применяемый даже без специального на то указания в тексте правового акта1. Таким образом, служащий пользуется двойной защитой; решения судов должны обычно выноситься в адрес самого органа управления; и если случится, что судебное решение будет вынесено в отношении должностного лица, администрация должна выплатить вместо него возмещение или компенсировать выплаченную им сумму.

Тем не менее иммунитет служащего не является полным; администрация может взыскать со своего служащего сумму возмещения, которое ей пришлось выплатить потерпевшему2. Но администрация в очень редких случаях пользуется этим правом. На практике на служащих распространяется защита в виде «гарантий», которая почти столь же эффективна, как и в XIX веке.

2) В более поздний период служащие аппарата управления получили защиту от оскорблений, угроз или посягательств при исполнении своих обязанностей. Защитные меры такого характера были предусмотрены в общем статуте государственных служащих 1946 года, а затем были подтверждены ордонансом от 4 февраля 1959 года и в настоящее время предусмотрены ст. 11 закона от 13 июля 1983 года. Согласно этой статье, правительство обязано гарантировать государственным служащим защиту от угроз, тяжких оскорблений, обидных высказываний или клеветы и от посягательств, которым могут подвергаться они лично или их имущество.

Имели место, в частности, случаи, когда против чиновников налогового ведомства предъявлялись судебные иски со стороны налогоплательщиков, а также иски в отношении имущества государственных служащих в период   войн   в   Индокитае   и   в   Алжире.   В   этих   случаях

1  Постановление Государственного совета от 26 апреля 1963 года по делу о больничном центре Безансона.

2  Постановление Государственного совета от 28 июля 1951 года по делу Ларюэля.

165

>>>166>>>

администрации приходится брать под защиту своих служащих, а если это не удается, то выплатить возмещение за причиненный ущерб.

.

Секция II

Правовая защита имущества

Государственные сооружения, государственная собственность и имущество органов государственного управления находятся под особой защитой.

1)  Государственные сооружения являются результатом общественных работ (дороги, мосты, плотины). Полномочие,  которым  обладает  орган  управления  в  отношении этих сооружений, выражено в изречении: «Плохо спланированные   публичные   сооружения  не  подлежат  сносу». Сооружение, которое было размещено или построено на частном  участке  без  разрешения  его  владельца и  без предварительных мер по обеспечению экспроприации, то есть сооруженное не по правилам, не подлежит уничтожению; оно должно быть сохранено ввиду его общественной пользы, вследствие чего убытки, причиненные владельцу, должны быть компенсированы путем выплаты ему возмещения.

В системе управления в отличие от общегражданских правоотношений в этом смысле существует кардинальное отличие, ибо, если частное лицо разместит сооружение или здание на участке другого лица, владелец участка вправе потребовать сноса сооружения. Но здесь следует проводить различие между фактической и юридической сторонами. Ясно, что если здание размером с высокую башню на Монпарнасе окажется расположенным неудачно и окажется не государственным сооружением, а частным, то трудно все же представить себе, чтобы суд принял решение о его сносе, а полиция оказала бы содействие в выполнении этой операции. Но с принципиальной стороны различия в правообеспечительных мерах вполне очевидны.

2)  Государственная   собственность   характеризуется,   в частности, тем, что является незыблемой и неотчуждаемой.

Ее незыблемость проявляется в том, что частное лицо не приобретает на нее право собственности в силу истечения сроков приобретательской давности.

Неотчуждаемость государственной собственности означает, что администрация не вправе продать или уступить ее. Она не вправе распоряжаться государственной собственностью по своему усмотрению, кроме тех случаев, когда она принимает предварительные меры и специаль-

166

>>>167>>>

ные процедуры в интересах ее перерегистрации, уценки или изменения целевого назначения. Неотчуждаемость, таким образом, защищает имущество администрации от ее произвольного усмотрения, тогда как незыблемость обеспечивает его защиту от притязаний со стороны частных лиц.

Кроме того, государственное имущество специально защищается мерами уголовно-правового характера. Таковой является ответственность за несоблюдение правил дорожного движения и автотранспортные правонарушения.

3) Имущество органов государственного управления, будь то административные здания или иные сооружения, независимо от того, в чьей собственности они находятся, освобождено от обращения на него взысканий, поскольку к администрации не могут предъявляться иски имущественного характера. Если гражданин добился от суда решения о выплате ему другим гражданином возмещения и если должник уклоняется от выполнения этого решения, кредитор вправе обратить взыскание на его имущество и даже в известной части и на его зарплату. Однако нельзя обращать взыскание на имущество органов государственного управления независимо от того, идет ли речь о материальном имуществе или о государственных финансовых средствах, то есть суммах денег, которые находятся в распоряжении администрации.

Правило о невозможности обращать взыскание на государственную собственность и государственные финансовые средства было выработано Трибуналом по конфликтам, который, констатировав, что объединения предпринимателей являются государственными учреждениями, сделал на этом основании вывод о том, что на их имущество не может быть обращено взыскание и что на них не распространяются принудительные способы исполнения решения. Это не значит, что не существует никакого средства обеспечить исполнение решения в отношении органа управления, но это означает, что вытекающие из общего права крайние и наиболее жесткие способы исполнения, состоящие в изъятии средств у недобросовестного ответчика, завладении его имуществом в целях покрытия убытков и возмещения, не разрешены в отношении органа государственного управления.

Впрочем, этот принцип создает проблему в отношении государственных служб промышленного и коммерческого характера, потому что он ставит государственное предприятие в сравнительно привилегированное положение по сравнению с частными предприятиями, избавляя их по важному пункту ответственности от действия общих норм торгового права.

167

>>>168>>>

На этих примерах были проиллюстрированы важные полномочия, которые в рамках административного права предоставляются органам управления, ставя их в весьма привилегированное положение по сравнению с рядовыми гражданами. Зато этим обширным полномочиям публично-правового характера корреспондируют и соответствующие обязанности, составляющие оборотную сторону медали, иначе говоря, администрация предстает как бы в облике двуликого Януса.

Раздел II ОБЯЗАННОСТИ

I. Мотивы наличия обязанностей

Закрепление обязанностей в юридической форме связано с необходимостью решения нескольких проблемных ситуаций.

Во-первых, такие обязанности устанавливаются во имя обеспечения общих целей по самым различным аспектам в интересах: граждан, которые вообще заинтересованы в том, чтобы применялись законы и чтобы администрация действовала в соответствии с правовыми нормами; налогоплательщиков, потому что эти нормы имеют своей целью, в частности, недопущение расточительства государственных средств, то есть средств, которые взимаются и накапливаются в виде налоговых поступлений, и, наконец, граждан как подданных, заинтересованных в том, чтобы их отношения с органами государственного управления имели прочные и законные основания.

Но не следует забывать, что эти обязанности устанавливаются также в интересах самих административных органов, к которым можно было бы применить знаменитое высказывание Альфонса Аллэ: «Я сопротивляюсь всему, кроме искушений»; действительно, первостепенное значение имеет защита должностных лиц органов управления от коррупции, которой они могут подвергаться.

Первым искушением является соблазн совершить произвол. И действительно, иногда легче действовать незаконно, чем законно. Никто не избавлен от соблазна подвергнуться коррупции; поскольку администрация обладает огромными полномочиями и значительной компетенцией, должностные лица, осуществляющие эти полномочия в пределах отведенной компетенции, могут поддаться соблазну совершить финансовые махинации; эта проблема, остро стоящая в ряде стран, существует и во Франции. Простор для проявления небрежности, попустительства, отсутствия инициативы, лени существует всегда, и от него

168

>>>169>>>

в первую очередь нужно защитить аппарат государственного управления.

В этих целях и введены некоторые простые правила, как, например, конкурсный порядок зачисления на государственную службу, ибо только правила о конкурсе в значительной степени способствуют тому, чтобы отобрать лучших. Можно сосредоточить внимание и на других способах подбора кадров; однако правило, касающееся конкурса, имеет то преимущество, что позволяет избежать произвола при отборе, семейственности, фаворитизма, скрытого или официального взяточничества и вымогательства при подборе и занятии должностей.

Установленный для администрации порядок заключения публичных контрактов, договоров, который зачастую громоздок и обременителен, а иногда и стеснителен, введен с целью недопущения того, чтобы у служащих возникало искушение поддаться подкупу, и для того, чтобы установить средства, обеспечивающие равенство всех кандидатов.

Некоторые обязанности рассматриваются как обременительные и вызывают такие явления, как проволочки и бюрократизм. Должностные лица органов управления часто пытаются обойти эти требования, прибегая к использованию норм частного права. Именно этим объясняется превращение некоторых управленческих органов в службы промышленного и торгового характера, и нередки случаи обращения к частным органам в целях обеспечения управления публичным сектором именно потому, что на эти органы не распространяются в полной мере ограничения из области административного права.

Но руководители и другие должностные лица органов управления подчас находят удовлетворение в существовании возложенных на них обязанностей, потому что они в определенной мере защищают их не только от соблазнов, но и от критики по их адресу. В условиях же, когда администрация подчинена общеправовому режиму, существуют и средства, понуждающие ее к соблюдению этого режима, и потому полностью избавить ее от критики становится невозможным.

II. Содержание обязанностей

Обязанности можно рассматривать в двух основных аспектах: в аспекте принципа законности, то есть связанности аппарата управления законом, и в аспекте принципа ответственности, согласно которому администрация в случае причинения ею ущерба, особенно вследствие вины или упущений по службе, обязана возместить ущерб.

Эти два принципа можно дополнить третьим, который хотя и является производным, но существенно дополняет

169

>>>170>>>

два первых,— принципом юрисдикционного контроля, потому что эффективность нравственных требований лучше обеспечивается в том случае, если за качество исполнения обязанностей предусмотрены санкции. Оба принципа—и законности, и ответственности — относятся к сфере обязанностей. Можно было бы ограничиться простой декларацией того, что администрация обязана соблюдать закон и выполнять свои обязанности. Но такая система будет малоэффективной, если за соблюдением указанных принципов не стоит судебное вмешательство, основанное на различных видах юрисдикционного контроля.

III. Специфика обязанностей

Требования законного и ответственного поведения предъявляются не только к администрации. Граждане также обязаны соблюдать принципы законности и ответственности. Принцип законности выражен в ст. 1 Гражданского кодекса: «Никто не может отговариваться незнанием закона». Это означает, что закон не только надо знать, но и соблюдать. Принцип ответственности выражен в знаменитой ст. 1382 Гражданского кодекса.

Условия соблюдения этих принципов не во всем одинаковы для органов управления и частных лиц. В этом и заключается основное различие между административным и частным правом.

Возьмем, например, государственную службу — администрация обязана в принципе производить набор служащих на основе конкурса, а частные предприятия отнюдь не обязаны поступать таким образом; они могут комплектовать свой личный состав с помощью небольших объявлений, через знакомых, любым способом, не подчиняясь определенному порядку. Для заключения договоров публичного порядка администрация в принципе обязана выступать с открытым призывом к конкуренции, чего не обязаны делать частные предприятия. Вместе с тем в области государственного бухгалтерского учета и финансовой отчетности администрация подчиняется правилам финансового контроля, которые в частнопредпринимательской сфере не существуют.

>>>171>>>