СООТНОШЕНИЕ ПЛАНОВЫХ РЕШЕНИЙ МВД, УВД С ПЛАНАМИ ЭКОНОМИЧЕСКОГО И СОЦИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ РЕСПУБЛИК, КРАЕВ И ОБЛАСТЕЙ

Кандидат юридических наук, доцент В. Л. БУРМИСТРОВ

XXVII съезд КПСС указал на необходимость комплек­сного рассмотрения и решения основных вопросов совершенство­вания в нашем обществе всего механизма управления. Это пред­полагает и комплексное планирование, направленное на дости­жение взаимосвязанных, взаимозависимых целей экономическо­го и социального характера. Оптимальное сочетание принципов отраслевого и территориального планирования, широкое исполь­зование программно-целевого метода являются главными усло­виями последовательного улучшения как всей плановой системы, так и планирования в органах внутренних дел.

Принцип плановости, характеризующий функционирование социалистического общества, наполняется сегодня новым содер­жанием. Выдвижение в центр внимания социальных целей, все большее усиление взаимосвязей и взаимозависимостей экономи­ки с другими сферами жизни общества развитого социализма обусловливают тот факт, что наши планы, ранее называвшиеся народнохозяйственными, переименованы в планы экономическо­го и социального развития (ст. 16, 73, 108, 131 Конституции СССР). При этом Конституция СССР не предрешает вопроса о конкретном соотношении различных видов планирования (эко­номического, социального) в тех или иных условиях. В ст. 16 Основного Закона содержится положение о том, что «руководст­во экономикой осуществляется на основе планов экономического и социального развития». Оно допускает разные виды плани­рования в различных сферах общественно полезной деятельно­сти и на разных уровнях управления.

Следует отметить, что в конституциях союзных республик есть нормы, согласно которым республиканские планы содержат комплексные программы развития отраслей народного хозяйст­ва и территорий. Республиканские планы включают в себя и ос­новные показатели планов предприятий, организаций и учреж-

103

дений союзного подчинения, расположенных на территории со­ответствующей союзной республики (ст. 154 Конституции РСФСР).

Таким образом, высшей формой оптимального сочетания принципов отраслевого и территориального планирования явля­ются в настоящее время комплексные планы экономического и социального развития регионов. Они охватывают все сферы тер­риториального народнохозяйственного комплекса. Составление таких планов в республиках, краях и областях обеспечивают Советы народных депутатов как органы государственной власти и их исполнительно-распорядительные органы (советы минист­ров союзных и автономных республик, крайоблисполкомы), ко­торые для этого наделены системой полномочий, реализуемых на стадиях: предплановых исследований; разработки проекта пла­на; его утверждения; внесения в план изменений и дополнений.

Вопрос о соотношении плановых решений органов внутрен­них дел с планами экономического и социального развития реги­онов носит не только теоретический характер. Он имеет конкрет­ное практическое значение для руководителей МВД, УВД и со­трудников, непосредственно занимающихся планированием. Де­ло в том, что данные лица должны четко представлять себе ме­сто и роль годовых и пятилетних планов М'ВД, УВД в общей системе региональных плановых решений, знать свои возможно­сти по включению в последние мероприятий, направленных на широкое привлечение иных государственных органов и общест­венных организаций к охране правопорядка. Им надо предусмат­ривать в планах МВД, УВД влияние системы органов внутрен­них дел на социальные, экономические, психологические и дру­гие процессы, непосредственно связанные с правонарушениями.

Указанные лица должны также иметь реальное представлен ние о системе показателей годовых и перспективных плановых, решений органов внутренних дел, подлежащих включению в тер­риториальные  планы  экономического  и  социального  развития.-Обеспечение методологического единства, взаимосвязанности ип сопоставимости показателей этих разноуровневых планов  cno-t собствует разработке решений (в виде планов), лишенных узко-' ведомственной ориентации. Плановые решения МВД, УВД, со-' держащие обширный комплекс мероприятий, учитывающие ис-пользование  возможностей  различных  социальных  институтов, в первую очередь — местных Советов народных депутатов и об­щественности, в конечном итоге создают благоприятные условия для выполнения органами внутренних дел своих специфических задач.

Место и роль годовых и пятилетних планов МВД, УВД в си­стеме комплексного перспективного планирования в республи­ках, краях и областях, их связи с планами экономического и социального развития регионов определяются в основном двумя обстоятельствами. Во-первых — характером и значимостью со-104

циальных задач, решаемых МВД, УВД как целостными систе­мами. Во-вторых — местом МВД, УВД в системе органов госу­дарственного управления на территории республики, края, об­ласти. Оно предопределяется прежде всего двойным подчинени­ем МВД, УВД. Посредством его регулируются взаимоотношения МВД, УВД: с одной стороны — с МВД СССР, а также с горрай-органами внутренних дел и иными подчиненными им подразде­лениями (отношения «по вертикали»); с другой стороны — с ме­стными органами государственной власти и управления (отно­шения «по горизонтали»).

Двойное подчинение МВД, УВД обеспечивает: единую стра­тегию деятельности органов внутренних дел СССР; определение тактических и методических основ их работы; осуществление за ней эффективного ведомственного контроля; реализацию прин­ципов научного управления всей системой. Кроме того, при вы­полнении единых требований МВД СССР учитываются местные условия, связанные с социально-экономическими, демографиче­скими, географическими, историческими и национальными осо­бенностями республик, краев и областей, что юридически га­рантируется подчинением МВД, УВД соответствующим Советам народных депутатов.

Эта особенность правового положения МВД, УВД и консти­туционные положения о комплексном планировании определя­ют взгляд на их планы как на составные части (элементы) со­ответствующих планов экономического и социального развития союзных и автономных республик, краев и областей. Однако подчеркивая мысль о том, что планы МВД, УВД выступают как специфические отраслевые подсистемы комплексных планов раз­вития регионов, мы отнюдь не хотим сказать, что они целиком механически входят в данные планы как их автономные части. Связь между указанными планами сложнее и носит в значитель­ной степени опосредованный характер.

Так, достаточно стройная система отраслевого планирования от МВД СССР до МВД республик, УВД краев, областей, круп­ных центров обеспечивает решение на научной основе вопросов борьбы с преступностью и охраны общественного порядка (b' пределах компетенции системы МВД СССР), специализацию и централизацию деятельности органов внутренних дел. Между тем сама реальность плановых решений МВД, УВД и подчинен­ных им органов, подразделений зависит от многих региональ­ных факторов: демографической ситуации; интенсивности про­мышленного освоения новых районов; развития городских и сельских поселений; уровня благосостояния и жилищно-бытовых условий населения; социально-политической активности трудя­щихся и политико-воспитательной работы среди населения; раз­вития сферы торговли, общественного питания и бытового об­служивания, а также сети дорог, всех видов транспорта, связи и т. д.

105

Вся деятельность МВД, УВД, направленная на охрану пра­вопорядка, в значительной мере способствует научно-техническо­му прогрессу посредством устранения с его пути помех, вызы­ваемых антиобщественным поведением, которое дезорганизует общественный труд, нарушает социалистические принципы про­изводства и распределения. При этом МВД, УВД вносят свой < вклад в развитие регионов не только реализацией карательных функций.

Позитивный, созидательный аспект деятельности МВД, УВД , •состоит и в постоянном повышении их социальной роли при ди-1 агностике негативных явлений  в  республике,  крае, области,  в разработке предложений по их преодолению, в непосредствен-' ном участии в осуществлении комплексных превентивных мер, B1 правовом воспитании и формировании общественной активности населения. Весом их вклад и в дело сохранения материального потенциала республики, края, области.

Следовательно, деятельность органов внутренних дел явля­ется активной преобразующей силой, которая оказывает опреде- . ленное влияние на позитивное формирование социалистического образа жизни, а не только на его защиту. Именно в этом наибо­лее существенно проявляется социальная значимость деятель­ности МВД, УВД, а одновременно и их плановых решений, в которых предусматривается обширный комплекс мер по борьбе с преступностью и охране общественного порядка.

Объективная взаимосвязь рассматриваемых планов отража­ет единство интересов коллективов органов внутренних дел ре­гиона, данной территориальной общности в целом, каждого жи­теля республики, края, области. Однако это единство не исклю­чает диалектической возможности противоречий, определенных диспропорций. Целям их своевременного предупреждения или устранения служит комплексное взаимоувязанное планирование экономического и социального развития того или иного региона.

Комплексность такого планирования можно рассматривать в нескольких аспектах. Во-первых, как обеспечение в самих пла­нах МВД, УВД всесторонней взаимосвязи криминологических, оперативно-служебных, организационных и социальных факто­ров развития. Во-вторых, как осуществление взаимосвязи ин­тересов системы органов внутренних дел (на уровне МВД, УВД) с интересами территориального развития. В-третьих, как сочета­ние в планах социально-экономического развития республики, края, области и в планах МВД, УВД интересов общества в це­лом. Поэтому сегодня ни один годовой или пятилетний план МВД, УВД не может быть признан оптимальным, если он разра­ботан вне связи с планом экономического и социального разви­тия региона в указанных аспектах.

Рассматриваемые плановые решения МВД, УВД в первую очередь связаны с теми разделами комплексных планов нацио­нально-государственных и административно-территориальных

306

образований, которые посвящены проблемам социального разви­тия республик, краев, областей. Это предопределяется тем, что объектом социального планирования в нашем обществе являют­ся три рода процессов, которые вызваны: перерастанием социа­листических общественных отношений в коммунистические, в ходе которого происходят качественные изменения в социальной системе; функционированием самого социалистического общест­ва (текучесть кадров, миграция, социальная и профессиональная мобильность и иные процессы, оказывающие сильное влияние на решение экономических задач, а в известной мере и на состояние правопорядка); негативными явлениями, не вытекающими из сущности социализма, поскольку все общество заинтересовано в их ликвидации (преступность, пьянство и т. п.) '.

Одним из условий всестороннего развития человека, его лич­ности является укрепление законности, защита прав и охраня-«мых законом интересов граждан, поддержание надлежащего общественного порядка. Решение данных задач — одно из важ­ных направлений деятельности любой территориальной общно­сти, выступающей как национально-государственное или адми­нистративно-территориальное образование (республика, край, область), а также их органов власти — Советов народных депу­татов и их исполнительно-распорядительных органов (ст. 4 Кон­ституции СССР). Поэтому планирование системы мер преду­преждения правонарушений и иных форм отклоняющегося пове­дения выступает неотъемлемой частью планов экономического и социального развития регионов.

Проблема профилактики правонарушений решается указан­ными планами, с одной стороны, опосредованно, т. е. путем включения в них различных экономических, идеологических, ор­ганизационных, культурно-воспитательных и других общесоци­альных мероприятий (по укреплению трудовой дисциплины, раз­витию общественной активности населения и др.)- Такие меро­приятия, направленные на формирование личности человека, со­вершенствование социалистического образа жизни, способству­ют предупреждению антиобщественного, в том числе и преступ­ного поведения. Здесь связь планируемых МВД, УВД мероприя­тий с мерами, намечаемыми в комплексных планах развития ре­гионов, носит косвенный характер.

С другой стороны, в разделы комплексных планов, посвящен­ных проблемам социального развития, целесообразно включать в качестве своих составных частей (подразделов) комплексные планы социальной профилактики правонарушений. Необходи­мость в разработке таких планов назрела давно. Они призваны занимать самостоятельное место в иерархии и структуре планов, программ борьбы с преступностью в стране и стать неотъемле-

1 Литое H  А. О дальнейшем совершенствовании социального планирова­ния и управления   — Социологические исследования, 1981, № 1, с. 45—46

107

мой частью  пятилетних планов экономического  и  социального развития республик, краев и областей

Основу территориального комплексного плана профилактики

должны составить меры, направленные на качественное и эф­

фективное выполнение поставленных партией и правительством

задач по дальнейшему укреплению правопорядка и социалисти­

ческой законности, усилению борьбы с антиобщественными про- >

явлениями, организации целеустремленной воспитательно-профи­

лактической работы с конкретными категориями лиц, склонных

к совершению правонарушений. Данный план должен представ­

лять собой систему нацеленных на профилактику правонаруше­

ний предписаний, обязательных для всех местных партийных, со­

ветских, правоохранительных и иных государственных органов

и общественных организаций. Его следует согласовывать и

тесно увязывать с основными показателями плана экономическо­

го и социального развития региона в порядке, установленном

для государственного планирования. Это создает материальные,

предпосылки для его успешной реализации.              ^

Существующая практика еще отстает от требований времени,1'

и подобного рода планы, рассчитанные на пятилетний срок, еще ^

не разрабатываются. Однако в ряде регионов  (в Москве, в Ле­

нинградской, Новосибирской областях и др.) такие планы стали '

подготавливаться на 2—3 года, что само по себе сближает вре-'

менные интервалы планирования мер социальной профилактики'

и   комплексного  экономического   и   социального   планирования *

развития  регионов.  Предпринимаются   усилия   по  научному  rf

методическому обеспечению указанного планирования.      '

Комплексные планы социальной профилактики непосредст-' венно связаны с планами МВД, УВД. Во-первых, этому способ-» ствует то, что структура и содержание последних и планов со-6 циальной профилактики в части решения криминологических! проблем в определенной мере совпадают. Во-вторых, МВД, УВД t принимают самое активное участие в подготовке планов соци-L альной профилактики, что, естественно, находит отражение в це-» * лях и задачах, конкретных мероприятиях данных планов. В-тречЦ тьих, многие качественные и количественные показатели меж-<| ведомственных криминологических планов конкретизируются эг планах МВД, УВД. Именно через комплексные планы социалы' ной профилактики устанавливается тесная связь планов МВД; УВД с планами экономического и социального развития регио-v нов.

Рассматривая соотношение плановых решений МВД, УВД и комплексных планов профилактики надо иметь в виду следую­щее. Планы МВД, УВД не охватывают всего круга проблем со^ циальной профилактики, которые содержатся в ее комплексных планах. Это закономерно, поскольку реализация последних рас­считана на совместные усилия различных социальных институ­тов, располагающих гораздо большими, чем у органов внутрен-' 108

них дел, силами и возможностями воздействия на такое сложное социальное явление, как преступность. В то же время планы МВД, УВД шире комплексных планов профилактики по содер­жанию: в своей многогранной деятельности они выполняют чрез­вычайно обширный перечень задач и функций, далеко выходя­щих за рамки чисто криминологических целей. Поэтому многие показатели планов МВД, УВД находят косвенное отражение и в других разделах региональных планов социально-экономиче­ского развития.

В данном случае речь идет о показателях, характеризующих развитие отдельных параметров системы органов внутренних дел республики, края, области за счет ассигнований по бюдже­там соответствующих Советов народных депутатов, а также за счет средств министерств, ведомств, предприятий, учреждений. Перечень таких показателей устанавливается в целом по стране МВД СССР по согласованию с Госпланом СССР и Министерст­вом финансов СССР.

К ним относятся показатели затрат на содержание и разви­тие подразделений милиции: осуществляющих регулирование j-личного движения и дорожный надзор, конвоирование лиц, аре­стованных в связи с совершением административных проступков; организующих работу и обслуживающих специальные приемни­ки, приемники-распределители, медицинские вытрезвители, ин­спекции по делам несовершеннолетних и адресно-справочные бюро; обеспечивающих охрану объектов по договорам. Это так­же показатели ассигнований на строительство, оборудование и эксплуатацию служебных помещений для указанных подразде­лений милиции, на обеспечение их транспортом и средствами связи, на строительство административных зданий горрайорга-нов внутренних дел, зданий гаражей, пожарных депо.

Планы социально-экономического развития регионов отража­ют и показатели планов МВД, УВД по вопросам обеспечения жильем, улучшения условий труда, быта и отдыха сотрудников органов внутренних дел, их медицинского обслуживания, а так­же расширения материальной базы профилактики правонаруше­ний (строительство ЛТП, создание и оборудование наркологи­ческих отделений и кабинетов; организация в крупных городах специализированных служб по монтажу, ремонту и надзору за автоматическими устройствами по блокировке жилых домов; обеспечение средствами охранной и противопожарной сигнали­зации объектов народного хозяйства и др.). Естественно, что та­кие данные не выделяются в комплексных планах отдельно, а включаются в соответствующие суммарные показатели.

Связь планов МВД, УВД с комплексными планами развития регионов проявляется и при включении в последние ряда пока­зателей о трудовом перевоспитании осужденных в ИТУ и лиц, содержащихся в ЛТП. В частности, постановлением Совета Ми­нистров СССР от 14 сентября 1978 г. предписано МВД СССР,

109

советам министров союзных республик (кроме РСФСР), Госпла­ну СССР при разработке проектов планов экономического и со­циального развития союзных республик предусматривать выде­ление ИТУ и ЛТП капитальных вложений, оборудования, стан­ков, подъемно-транспортных средств и других материально-тех­нических ресурсов, необходимых для укрепления их производст­венной базы.

Взаимосвязь рассматриваемых планов отчетливо проявляет­ся и при планировании мероприятий по трудовому использованию лиц, условно осужденных и условно-досрочно освобожденных. При этом показатели планов МВД, УВД трансформируются че­рез планы различных промышленных министерств, ведомств, предприятий и организаций в соответствующие показатели ком­плексных планов экономического и социального развития реги­онов в сферах организации труда специального контингента, оп­ределения затрат на строительство для него общежитии и др.

Опыт показал, что согласованное и взаимоувязанное плани­рование развития республик, краев и областей, а также системы органов внутренних дел, расположенных на их территории, спо­собствует повышению качества работы МВД, УВД.