§ 1. Правовая основа участия общественных организаций в правоприменительной деятельности

Общественные организации являются частью полити­ческой системы СССР. Через них советские граждане активно, творчески и широко участвуют в управлении делами социалистического общества и государства. В пе­риод развитого социализма роль общественных органи­заций повышается. На XXVI съезде КПСС высоко оцене­но их значение в решении задач коммунистического строительства, подчеркнута необходимость дальнейшего улучшения их деятельности1.

Велика роль общественных организаций в дальнейшем совершенствовании социалистической демократии, разви­тии социалистического самоуправления как системы уп­равления делами общества и государства.

Руководящей и направляющей силой советского обще­ства, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций является КПСС. Огромную роль играют ВЛКСМ и советские профсоюзы. Среди об­щественных организаций выделяются объединения хозяй­ственно-производственного назначения — колхозы и коопе­рация. Большое значение придается другим формам коопе-

рации, а также различным общественным объединениям трудящихся; творческим союзам, научным, научно-техни­ческим и культурно-просветительным обществам и другим общественным организациям1.

В широком понимании общественные организации — это объединения граждан, основанные на общности инте­ресов и добровольности членства, функционирующие на началах самостоятельности и самоуправления. Они дейст­вуют на началах демократического централизма и само­стоятельно формируют (избирают) свои органы управле­ния. Общественные организации в соответствии с закон­ными интересами и правами объединившихся граждан осуществляют деятельность, направленную на достижение целей организации и одновременно на участие в комму­нистическом строительстве.

Разнообразный характер общественных организаций, их целей и задач обусловливает различия в формах, сред­ствах и способах (в том числе правовых) их деятельности. Общественные организации создаются в результате осуществления права граждан на объединение (ст. 51 Кон­ституции СССР). В общественных организациях и с их по­мощью реализуются самые различные права и свободы граждан, закрепленные Конституцией СССР.

Определение юридических прав и обязанностей всех общественных организаций, а также целей, задач и фун­кций многих из них — особая сфера регулирования. Каж­дая общественная организация принимает свой устав. При этом уставы КПСС, ВЛКСМ, профсоюзов не регистриру­ются (не утверждаются) государством. В определении це­лей, задач и функций других организаций участвует госу­дарство. Их уставы регистрируются или утверждаются государством. Государство охраняет права общественных организаций и тем самым гарантирует широкое участие общественных организаций в коммунистическом строитель­стве.

Все общественные организации обязаны соблюдать за­конодательство, способствовать правильной и эффективной его реализации, укреплению законности и правопорядка в стране.

Постановка вопроса об участии общественных органи­заций в применении норм права не нова. Ответ на него с течением времени кардинально изменился. Если ранее от-

1 См.; Материалы XXVI съезда КПСС, с. 66.

254

1 См. подробно: Ям польская Ц. А. Общественные организации в СССР. М., 1972, с. 59.

255

дельные авторы полностью отрицали применение права общественными организациями1, то затем была высказана иная точка зрения: общественные организации применяют правовые нормы, но при определенных условиях, а имен­но: когда они уполномочены на то государством или когда действуют совместно с государственными органами2. В по­следующем утвердилось мнение об общественных органи­зациях как самостоятельных правоприменителях. Соответ­ственно большее внимание стало уделяться правовой нау­кой и проблемам применения права общественными орга­низациями3.

Правоприменительная деятельность общественных ор­ганизаций строится в целом на тех же принципиальных началах, что и правоприменительная деятельность госу­дарственных органов4, с учетом, конечно, специфики об­щественных  организаций в  целом и  отдельных  их видов.

Правоприменение — одно из средств реализации задач и функций общественных организаций, закрепленных их уставами. Это — область деятельности, в которой прояв­ляется взаимодействие государства и общественности, го­сударственного и общественного регулирования. Государ­ство наделяет общественные организации определенными юридическими правами и возлагает на них определенные юридические обязанности в правоприменении. Вся деятель­ность общественных организаций в этой области строится на основе правовых норм в сочетании с уставными положе­ниями этих организаций.

Правоприменительная  деятельность  общественных  ор-

1              См., например:  Керимов Л. А. О применении советских пра­

вовых   норм.— Сов.   государство   и право, 1964, № 5, с. 20;   Г а л а н-

з а   П. Н. О применении советских правовых норм. — Сов. государство

и право, 1954, № б, с. 25.

2              См., например:  Козлов  Ю. М.  Соотношение государственного

и   общественного   управления   в   СССР.   М.,   1966,   с.   151;   Дюря-

г и н И. Я. Применение норм социалистического общенародного права

органами советской общественности. Автореф. дисс. канд. юрид. наук.

Свердловск, 1965, с. 5, 8.

3              См.:   Решетов  Ю.  С. Механизм  правореализации  в  условиях

развитого социализма. Казань,  1980, с.  112; Алексеев С. С. Общая

теория права. Т. I. M., 1982, с. 324, 338.

4              См.: Дюрягин И. Я. Применение норм советского права. Тео­

ретические   вопросы.   Свердловск,   1973, с.  5—47;  Горшенев   В. М.

Способы и организационные формы правового регулирования в социа­

листическом обществе. М., 1972, с. 162—201; Лазарев В. В. Приме­

нение советского права. Казань, 1972, с. 28—38; Юсупов В. А. Пра­

воприменительная деятельность органов управления. М., 1979, с. 3—135.

256

ганизаций может осуществляться самостоятельно, совмест­но с государственными органами или параллельно с ними.

Применение права во внутренних делах общественных организаций —одна из форм общественного самоуправле­ния. Причем самоуправление в этой части осуществляется на основе и во исполнение правовых норм, принятых как государством, так (в определенных случаях) и самой об­щественной организацией чаще с предварительной или последующей санкцией государства.

Конститутивные ^(статутные) акты общественных орга­низаций,— утвержденные уставы — признаны государством в качестве нормативной основы их полномочий. Конститу­ция СССР (ст.ст. 7, 23) предусматривает, что общественные организации в соответствии со своими уставными задача­ми участвуют в управлении государственными и общест­венными делами, в решении политических, хозяйственных и социально-культурных вопросов, в обеспечении роста и справедливого распределения общественных фондов по­требления. Имущество, необходимое общественным орга­низациям для осуществления уставных задач, является со­циалистической собственностью (ст. 10 Конституции СССР). Условия для успешного выполнения ими уставных задач гарантируются законом (ст. 51 Конституции СССР)*

Многие юридические нормы, определяющие компетен­цию общественных организаций в правоприменении, со­держатся в актах, принимаемых государством при актив­ном участии общественных организаций. Особенно это ка­сается актов трудового законодательства, в подготовке и принятии которых участвуют профсоюзы, а также актов колхозного законодательства, в принятии которых участ­вуют колхозы. Так, третий Всесоюзный съезд колхозников принял Примерный Устав колхоза, а ЦК КПСС и Совет Министров СССР утвердили его. Проекты уставов общест­венных организаций, регистрируемые (утверждаемые) го­сударством, разрабатываются самими общественными ор­ганизациями.

Успешное выполнение общественными организациями задач, предусмотренных уставами, обеспечивается их ак­тивной и разнообразной деятельностью, в том числе — применением правовых норм, регулирующих соответствую­щие общественные отношения. Как следствие, органы об­щественных организаций — участники правотворчества з соответствующих случаях становятся участниками право­применения. Примером может служить профком пред­приятия,  учреждения,  организации,  колхоза,  по  согласо-

257

17 Заказ 3905

ванию с которым, например, разрабатываются и утверж­даются многие локальные акты трудового права и приме­няются их нормы.

Поскольку круг задач и функций общественной орга-1 низации определяется уставом, ее юридические права и обязанности не могут выходить за пределы уставных це­лей. В результате законодательство о правах и обязанно­стях общественных организаций самым тесным образом связано -с актами самих общественных организаций.

Деятельность общественных организаций, с одной сто- ■ роны, служит средством реализации, в том числе примене­ния, органами этих организаций принятых государством правовых норм, с другой — способствует наиболее полно­му и верному осуществлению норм права государствен­ными органами1. Многие неправовые нормы общественных организаций в процессе правоприменения используются в качестве его обязательного компонента. Реализация пра­ва, его надлежащее применение объективно невозможны без содействия и использования соответствующих непра­вовых правил. К примеру, соблюдение уставных норм о порядке деятельности профсоюзных комитетов предприя­тий, учреждений, организаций, колхозов (коллегиальность, наличие кворума и др.) имеет решающее значение при "рассмотрении трудовых споров рабочих и служащих, кол­хозников.

Взаимодействие правовых и неправовых норм имеет и другой аспект: применению норм общественных организа­ций содействуют нормы права. Последние подкрепляют* об­щественные нормы, гарантируют их реализацию.

Сравнительный анализ законодательства о правах и обязанностях общественных организаций и их уставов поз­воляет отметить, что предписания, определяющие основы социально-правового положения отдельных организаций, нередко содержатся как в законодательстве, так и в ус­тавах, совпадая текстуально или по смыслу. Это — нагляд­ный пример идущего в настоящее время процесса посте­пенного перерастания правовых и неправовых норм в еди­ные нормы коммунистического общественного самоуправ­ления на основе «встречного» движения государственных

1 Подробнее см.: Бачиашвили И. М. Соотношение правовых и неправовых норм в процессе регулирования социалистических общест­венных отношений. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 1981, с. 3—15.

258

норм к общественным, а общественных — к государствен­ным1.

При определенном сближении норм права и норм об­щественных организаций по предмету регулирования на данном этапе в полной мере сохраняются различия в фор­ме их закрепления (источниках): нормы права занимают место в актах государственных органов и в установленных случаях — в правовых актах самих общественных органи­заций; неправовые же нормы сосредоточиваются в актах общественных организаций.

Текстуальное совпадение норм, одновременно закреп­ленных в уставе и законодательстве или вначале закреп­ленных в законодательстве, а затем воспроизведенных в уставе (ср., например, Устав профсоюзов СССР со ст. ст. 7, 23, 51 Конституции СССР, ст.ст. 95—96 Основ законо­дательства о труде), само по себе не превращает устав в правовой акт, а свидетельствует о совпадении воли госу­дарства и общественной организации по этим вопросам, о том, что правовые нормы и правила общественных ор­ганизаций подкрепляют друг друга в регулировании отно­шений с участием данной общественной организации. Обычно эти нормы касаются внешних отношений общест­венных организаций и прежде всего — их отношений с го­сударственными (хозяйственными) органами. Значитель­ная же часть норм о правах и обязанностях общественных организаций вообще содержится только в законодательст­ве и в уставах не воспроизводится. Такие нормы также направлены на регулирование главным образом внешних отношений этих организаций и их органов.

Другое дело — Примерный Устав колхоза. Поскольку он представляет собой правовой акт, в него могут вводить­ся нормы, аналогичные нормам других правовых актов, а также самостоятельные (первоначальные) нормы. Вклю­чение в него, например, правоположений, аналогичных нормам трудового права (об ограниченной материальной ответственности колхозников, о выплате за вынужденный

1 Приобретение все более общих черт нормами права и нормами

общественных организаций, тенденция их сближения, взаимодействия,

взаимопроникновения на пути к образованию единых норм обществен­

ного коммунистического самоуправления отмечается в литературе. См.,

например: Лукьянов А. И., Лазарев Б. М. Советское государ­

ство и общественные организации. М., 1960, с. 312; Перевалов В. Д.

Пределы регулирования деятельности общественных организаций. —

В сб.: Применение советского права. Сборник ученых трудов. Вып, 30.

Свердловск, 1974, с. 113.    ^

17*          259

прогул, о создании в колхозах комиссий по рассмотрению трудовых споров и др.)» означает, что они становятся нор­мами самостоятельной отрасли права — колхозного права.

Внутренние отношения организационного характера в общественных организациях (членство, формирование и порядок деятельности и др.) регулируются их уставами. Для большинства общественных организаций правовое регулирование дополняет основное регулирование с по­мощью уставных, а также моральных, нравственных норм и касается только тех отношений, в которых общественная организация выступает не в основном своем качестве (доб­ровольного объединения граждан, основанного на членст­ве), а в роли субъекта права, управляющего хозяйством, имуществом, трудом и некоторыми другими сферами, на­ряду с другими субъектами аналогичных отношений.

Для наилучшего выполнения уставных задач общест­венные организации владеют, пользуются и распоряжают­ся определенным имуществом, создают подсобные и иные предприятия. Так, общества глухих имеют учебно-произ­водственные предприятия (объединения), профессиональ­но-технические училища для профессионального обучения глухих и лиц с ослабленным слухом; общества слепых имеют учебно-производственные предприятия, конструк­торские бюро, музыкально-эстрадные объединения, школы подготовки и переподготовки кадров, восстановления тру­доспособности слепых. Различными предприятиями и ор­ганизациями управляют профсоюзы (санаториями, дома­ми отдыха, профилакториями, туристско-экскурсионными учреждениями, строительными и другими организациями). Массовые общественные организации и творческие союзы имеют свои издательства и типографии. Имущество об­щественных организаций является их собственностью и охраняется законом. В подведомственных общественным организациям предприятиях и в аппарате работают по тру­довым договорам рабочие и служащие.

В имущественных, хозяйственных, трудовых и некото­рых других отношениях, где органы общественных органи­заций выполняют те же управленческие функции, решают те же задачи, что и государственные органы, они обладают теми же правоприменительными полномочиями. Если об­щим правилом приобретения юридических прав общест­венными организациями и их органами является предос­тавление им соответствующих полномочий в форме наделе­ния (уполномочия), делегирования или санкционирования, то для того, чтобы стать субъектом применения права, об-

260

щественным организациям подобных актов не требуется^ Уполномочие органов общественных организаций на пра­воприменительные действия при регулировании хозяйст­венных, имущественных, трудовых отношений возникает в силу занимаемого ими положения в своей системе. Нормы права регулируют указанные отношения независимо от то­го, в государственных или общественных организациях они имеют место, и правоприменение обеспечивает их необхо­димое единство.

Объем правоприменительных полномочий обществен­ных организаций в сфере внутреннего управления разли­чается в зависимости от предназначения общественной ор­ганизации: там, где преобладает хозяйственная деятель­ность (например, в колхозах, потребительской коопера­ции), он несравненно больший, чем в организациях, где хозяйственная деятельность не является основной, а слу­жит средством обеспечения наиболее полного выполнения уставных функций и задач (например, в творческих сою­зах).

Следует отметить, что для большинства общественных организаций правоприменительная деятельность ограничи­вается внутренней сферой, хотя некоторые из них наделе­ны правоприменительными полномочиями, имеющими зна­чение и во внешней сфере. В частности, профкомы (цехко­мы), комсомольские комитеты (бюро), советы НТО, ВОИР выделяют своих представителей для избрания их на об­щих собраниях (конференциях) трудовых коллективов в постоянно действующее производственное совещание пред­приятия, организации1. Удостоверения о приобретении спе­циальностей шофера, тракториста, комбайнера, электрика и других выдают соответствующие курсы и школы ДОСААФ. Можно привести и другие подобные примеры правоприменительных полномочий общественных органи­заций. В целом круг правоприменительной деятельности общественных организаций обусловливается теми целями, ради достижения которых они создаются.

Участие общественных организаций в правоприменении во внешней сфере обеспечивает все более широкое привле­чение их к управлению делами общества и государства, в целях наиболее полного выражения и учета интересов раз­личных социальных групп при   принятии   управленческих

1 См. п. 1 Положения о постоянно действующем производственном совещании, утвержденного постановлением Совета Министров СССР и ВЦСПС от 18 июня 1973 г. — СП СССР, 1973, № 15, ст. 80.

'261'

решений. Во внешней сфере наибольший объем правопри­менительных полномочий сосредоточен в руках профсою­зов— организации, представляющей интересы всех трудя­щихся. Они в соответствии с законодательством (ст. 96 Основ законодательства о труде) участвуют в разработке и реализации государственных планов экономического и социального развития, решении вопросов распределения и использования материальных и финансовых ресурсов, организуют социалистическое соревнование, массовое тех­ническое творчество, содействуют укреплению производст­венной и трудовой дисциплины. Применение законодатель­ства о труде, использование общественных фондов потреб­ления в случаях, предусмотренных законодательством, происходит с участием профсоюзов. Профсоюзы осущест­вляют надзор и контроль за соблюдением законодательст­ва о труде и правил по охране труда, контролируют жи-лищно-бытовое обслуживание рабочих и служащих; уп­равляют государственным социальным страхованием, а также находящимися в их ведении санаториями, профи­лакториями, домами отдыха, культурно-просветительны­ми, туристскими и спортивными учреждениями. Правопри­менение здесь гармонично сочетается с неправовыми дей­ствиями (например, развертыванием соцсоревнования). Подведение итогов соцсоревнования осуществляется по­средством правоприменительных актов, принимаемых ор­ганами государства совместно с уполномоченными на то общественными  организациями.

Специфическое положение профсоюзов в социалисти­ческом обществе как представителей интересов всех тру­дящихся в сфере производства, труда, быта и культуры позволило законодателю наделить их правом участвовать в применении юридических норм не только от своего име­ни, но и от имени трудовых коллективов. Наибольший объем работы по реализации полномочий трудовых кол­лективов в период между собраниями приходится на до­лю первичных профсоюзных организаций и профкомов предприятий, учреждений, организаций. Среди них — и полномочия в области правоприменения.

Закон о трудовых коллективах (ст. 19) предусматрива­ет также права профсоюзной организации (профкома) по осуществлению их полномочий самостоятельно или сов­местно с администрацией, партийными, комсомольскими и другими общественными организациями, действующими в трудовых коллективах. Непременным условием правомер-

262

ности этой деятельности служит ее соответствие уставам общественных организаций и советским законам.

Полномочия общественных организаций (их органов) закрепляются законодательством двумя способами. Один из них — установление полномочий в общей форме. Так, ст. 12 Основ жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик предусматривает участие профсоюзов и других общественных организаций в соответствии с за­конодательством Союза ССР и союзных республик и их уставными задачами в управлении государственным и общественным жилым фондом и обеспечении его сохран­ности. Естественно, сюда включены и полномочия на учас­тие в применении правовых норм по соответствующим во­просам. Достаточно общая норма содержится и в ст. 96 Основ законодательства о труде: применение законодатель­ства о труде в случаях, предусмотренных законами Союза ССР и союзных республик и постановлениями Совета Ми­нистров СССР и Советов Министров союзных республик, осуществляется предприятиями, учреждениями, организа­циями и их вышестоящими органами совместно или по со­гласованию с профсоюзами. Полномочия колхозов закреп­ляются в общей форме Примерным Уставом колхоза и другими актами законодательства. Наиболее же общей нормой, предопределяющей правоприменительные полно­мочия общественных организаций, является ст. 7 Консти­туции СССР.

Второй способ — установление в законодательстве кон­кретных правоприменительных полномочий общественных организаций. Они дополняют, конкретизируют общие пол­номочия, создавая вместе с ними прочную юридическую базу деятельности общественных организаций по примене­нию правовых норм. Так, законодательством предусмотре­но, что профсоюзные органы участвуют в приемке жилых домов в эксплуатацию, в распределении жилья, контроле за его сохранностью; предоставление квартир в домах ЖСК осуществляется на основе решения общего собрания его членов.

Правоприменительные действия общественной органи­зации (ее органа) одновременно реализуют правовые и не­правовые нормы. Это означает, что в акте правоприменения, осуществляемого общественной организацией, сливается государственное и общественное начала. Особенно на­глядно это проявляется при применении правовой нормы, совпадающей по содержанию с соответствующей нормой устава общественной организации.

263

Управление хозяйственными делами внутри обществен­ной организации опирается на единые для всех хозяйствен­ных органов нормы законодательства, но зачастую они воспроизводятся в актах руководящих органов обществен­ных организаций, при необходимости конкретизируются и детализируются с учетом специфики общественной органи­зации. В результате обязательные предписания государ­ства дополняются предписаниями общественными, обяза­тельными для данной организации. В этом случае непос­редственно применяются нормы общественной организа­ции, а через них — общие правовые нормы. Применение норм осуществляется общественной организацией (ее ор­ганом) в установленном общественными (уставными) нор­мами порядке.

Таким образом, применение норм права общественны­ми организациями нельзя характеризовать только в чисто государственно-властном аспекте, поскольку оно получает здесь общественный оттенок, отражающий определенные перспективы перехода от пока раздельного государствен­ного и общественного регулирования на основе правовых и неправовых норм к будущему единому коммунистическо­му общественному регулированию на основе норм комму­нистического общественного самоуправления — процесса длительного, сложного, противоречивого, который обрета­ет все более ясные контуры в условиях развитого социа­лизма.