§ 4. Види органів радянського державного управління

Органи радянського державного управління можна класифікувати за різними підставами: 1) за порядком утворення; 2) за порядком вирішення підвідомчих питань; 3) за територією діяльності; 4) за компетенцією; 5) за джерелами фінансування і способом розпорядження матеріальними засобами. Такий поділ дає змогу більш чітко визначити правове становище кожного з них у системі державного   управління.

1. За порядком утворення органи радянського Державного управління поділяються: на вказані в самій Конституції СРСР, конституціях союзних і автономних республік (наприклад, Ради Міністрів, міністерства, виконкоми місцевих Рад депутатів трудящих та інші) і не вказані в конститу-

134                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                           РОЗДІЛ   IV

ціях, а такі, що утворюються згідно з постановами уповноважених на це державних органів. До числа останніх належать, головним чином, господарські і соціально-культурні органи. Вони утворюються Радами Міністрів, міністерствами, радами народного господарства, місцевими Радами депутатів трудящих та їх виконавчими комітетами. Особовий склад колегіальних органів державного управління обирається відповідними представницькими органами державної влади, а органів одноособового керівництва — призначається у передбаченому законом порядку.

2. За порядком вирішення підвідомчих питань органи державного управління поділяються на колегіальні і єдиноначальні. Колегіальними органами державного управління є Ради Міністрів СРСР, Ради Міністрів союзних і автономних республік, ради народного господарства, виконавчі комітети місцевих Рад депутатів трудящих. У колегіальних органах державного управління основні питання їх компетенції вирішуються колективно, на засіданні колегіального органу, при наявності абсолютної більшості його членів. Цим досягається ділове, принципове, критичне обговорення правових актів, які приймаються. Колективне обговорення і прийняття рішень з основних питань діяльності колегіальних органів державного управління забезпечує правильність керівництва господарським і культурним будівництвом, гарантує від різних випадковостей та помилок у роботі. Питання оперативного характеру розв'язуються звичайно в порядку одноособового керівництва.

До єдиноначальних органів державного управління належать органи галузевого управління: міністерства, відомства, а також управління та відділи виконкомів місцевих Рад депутатів трудящих. На основі єдиноначальності будується також керівництво всередині органів державного управління, безпосереднє керівництво установами, підприємствами, трестами, комбінатами та іншими виробничими об'єднаннями. На чолі галузевого органу державного управління стоїть одна особа (на чолі міністерства — міністр, на чолі відділу виконкому відповідної місцевої Ради — завідуючий відділом і т. п.), яка повністю відповідає за роботу цього органу.

Єдиноначальність означає підкорення колективу єдиній волі керівника, наділеного певними повноваженнями в галузі довіреної йому ділянки роботи. «Це підкорення, — писав В. І. Ленін, — може, при ідеальній свідомості і дисциплінованості учасників спільної роботи, нагадувати більше м'яке керування диригента. Воно може набирати гострих форм диктаторства, — якщо нема ідеальної дисциплінованості і свідомості. Але, так чи інакше, безсуперечне підкорення єдиній

ОРГАНИ    РАДЯНСЬКОГО    ДЕРЖАВНОГО    УПРАВЛІННЯ                                                                                                                      135

волі для успіху процесів роботи, організованої за типом великої машинної індустрії, безумовно необхідне»1.

Однак безсуперечне підкорення єдиній волі не тільки не виключає, а, навпаки, передбачає залучення до управління широких мас трудящих. В умовах соціалістичної держави, основаної на суспільній власності на засоби та знаряддя виробництва, коли відсутня експлуатація людини людиною, це цілком закономірне і природне явище.

В галузевих органах радянського державного управлінні колегіальність застосовується при обговоренні найважливіших питань їх діяльності. З цією метою створені колегії міністерств і відомств, скликаються наради активу і т. п. Колегія міністерства, відомства утворюється в складі: міністра, керівника відомства (голова), їх заступників і керівних працівників даної галузі. Склад колегії затверджується Радою Міністрів по представленню міністра, керівника відомства.

Колегії міністерств, відомств на своїх засіданнях розглядають питання практичного керівництва, перевірки виконання, добору кадрів, проекти важливих наказів та інструкцій міністерств, відомств, заслуховують звіти керівних працівників головних управлінь і відділів, підвідомчих їм установ і підприємств. Колегія при цьому не має права самостійно видавати акти юридичного значення. Колегія є дорадчим органом при міністрі (керівникові відомства); всі її рішення оформлюються наказами відповідних міністерств і відомств.

У разі незгоди з пропозиціями колегії міністр (керівник відомства) приймає рішення одноособово, доводячи до відома Ради Міністрів ті незгоди, які виникли між ним і колегією. Члени колегії, в свою чергу, можуть апелювати до Ради Міністрів.

У ряді міністерств (Міністерство охорони здоров'я, Міністерство народної освіти та ін.) створені спеціальні ради з метою зміцнення громадського контролю, наукового узагальнення і використання передового досвіду. їх склад затверджується міністром. Вони утворюються, головним чином, з видатних спеціалістів, керівників великих підприємств, ударників комуністичної праці, лауреатів Ленінських премій, Героїв Соціалістичної Праці. Рішення цих рад проводяться в життя також наказом міністра. Такий порядок підкреслює принцип особистої відповідальності міністра (керівника відомства) за доручену йому галузь управління і відповідає ленінському принципові — обговорення спільне, а відповідальність одноособова. Правильне поєднання єдиноначальності з колегіальністю є однією з найважливіших рис демократичного централізму.

1 В.  І. Л є н і н. Твори, т. 27, стор. 233—234.

136                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                          РОЗДІЛ   IV

3.  За   територією   діяльності органи державного управління поділяються на центральні і місцеві, територіальні і міжтериторіальні. Центральні органи залежно від масштабу діяльності поділяються на органи СРСР, органи союзної республіки і органи автономної    республіки.   До них належать: Рада Міністрів СРСР, міністерства і спеціальні відомства, які діють на території Союзу, Ради Міністрів союзних республік, міністерства і спеціальні відомства союзної республіки, ради народного господарства союзної республіки, Ради Міністрів автономних республік, міністерства АРСР, які діють на території автономної республіки.

Місцеві виконавчі і розпорядчі органи державної' влади діють на відповідній адміністративно-територіальній одиниці в масштабах краю, області, автономної області, національного округу, району, міста, села.

Як правило, масштаб діяльності місцевого органу державного управління завжди збігається з визначеною адміністративно-територіальною одиницею. Інколи діяльність органу державного управління охоплює декілька адміністративно-територіальних одиниць (військовий округ, управління залізниці та інші). В першому випадку органи державного управління називаються територіальними, в другому — між-територіальними.

До місцевих органів державного управління належать: виконавчі комітети краєвих, обласних, автономних областей, районних, міських, районних в містах, селищних і сільських Рад депутатів трудящих, відділи і управління виконавчих комітетів місцевих Рад, а також адміністрація підприємств і соціально-культурних установ. Взаємовідносини місцевих і центральних органів державного управління обумовлюються принципами радянського державного управління і, зокрема, принципом демократичного централізму.

4.  За   характером   компетенції   органи державного управління поділяються: на органи загальної компетенції і органи спеціальної компетенції. Компетенція органу державного управління означає    коло    його    обов'язків і  прав, встановлених законами та  іншими нормативними державно-правовими актами.

Органи управління загальної компетенції керують багатьма галузями державного управління, органи спеціальної компетенції — однією галуззю державного управління. Органами державного управління загальної компетенції є: Рада Міністрів СРСР, Ради Міністрів союзних і автономних республік, виконавчі комітети місцевих Рад депутатів трудящих, ради народного господарства. Рада народного господарства не є відомчим органом — органом спеціальної компетенції, бо ке-

ОРГАНИ    РАДЯНСЬКОГО    ДЕРЖАВНОГО    УПРАВЛІННЯ

137

руе не якоюсь однією галуззю народного господарства, а багатьма дорученими їй галузями господарства. Здійснюючи в межах економічного адміністративного району керівництво промисловістю і будівництвом, рада народного господарства є, по суті, міжгалузевим органом державного управління — органом загальної компетенції.

Органами державного управління спеціальної компетенції є: міністерства, спеціальні відомства Ради Міністрів СРСР, Рад Міністрів союзних і автономних республік, відділи і управління виконавчих комітетів місцевих Рад депутатів трудящих, адміністрація підприємств і соціально-культурних установ.

5. За джерелами фінансування і способом розпорядження матеріальними засобами органи державного управління поділяються на бюджетні і госпрозрахункові.

Бюджетними органами держав-ного управління, як правило, є тільки такі органи, які не зв'язані безпосередньо з виробництвом і обігом матеріальних цінностей або з наданням платних послуг.

Органи державного управління, які перебувають на державному бюджеті, позбавлені майнової самостійності, і за їх зобов'язання несе відповідальність держава. Вони фінансуються з бюджету відповідно до затверджених кошторисів. Відкриті для них кредити бюджетні органи державного управління можуть використовувати тільки у суворій відповідності до їх спеціальних призначень.

Бюджетні органи державного управління поділяються на органи, які є на місцевому бюджеті, і органи, які є на республіканському або загальносоюзному бюджеті.

До госпрозрахункових органів державного управління на-, лежать такі органи, що займаються виробничою або іншою господарською діяльністю, наслідки якої втілюються у певних матеріальних цінностях (наприклад, управління залізниці та інші). Вони виступають в обігу як самостійні юридичні особи. Це означає, що госпрозрахункові органи державного управління користуються правом адміністративно-оперативної і майнової самостійності в межах діючого законодавства.

Кожний керівник госпрозрахункового органу державного управління має право і обов'язок самостійно здійснювати на принципі єдиноначальності, в межах своєї компетенції та У відповідності до вимог соціалістичної законності, всі адміністративно-господарські операції: керує всією плановою', адміністративно-виробничою роботою, в межах лімітів фонду заробітної плати та відповідно до існуючих законів приймає і звільняє робітників   і   службовців, управляє май-

138                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                           РОЗДІЛ   IV

ном і розпоряджається в установленому порядку коштами органу державного управління, здійснює від його імені всі угоди, відкриває розрахунковий рахунок у Держбанку і одержує банківські кредити.

Утворення, реорганізація і ліквідація органів державного управління здійснюються за ухвалою відповідних державних органів. Суть цього порядку полягає в тому, що компетентний орган державної влади (Верховна Рада, Президія Верховної Ради, Рада Міністрів, міністерство, раднаргосп і т. п.), який вважає за необхідне утворити, реорганізувати або ліквідувати будь-який орган державного управління, лриймає з цього приводу відповідне рішення.

Органи управління підприємств і установ утворюються, реорганізуються і ліквідуються відповідними вищестоящими •органами державного управління в порядку, передбаченому спеціальним законодавством. Наприклад, наказом Міністра комунального господарства УРСР організовуються в уста-ловленому порядку підприємства і установи і призначається адміністрація цих підприємств і установ1.