§ 3. Правовое регулирование внешних отношений, возникающих из установления опеки (попечительства)

Содержание так называемых внешних правоотношений, возникающих из установления опеки (попечительства), обусловлено спецификой опеки (попечительства) как формы устройства нуждающегося в социальной заботе лица. Такой признак опеки, как ее цель - восполнение недостающей дееспособности подопечного лица, а также в необходимых случаях и обеспечение иных его интересов - предполагает, что вступление подопечного в правоотношения с третьими лицами осуществляется не им самим, а его опекуном либо самим подопечным, однако при посредстве действий попечителя.

Прежде всего необходимо исходить из того, что публичный субъект, осуществляющий устройство недееспособных или не полностью дееспособных граждан, должен изначально признаваться их своеобразным "первичным" представителем. Это утверждение вытекает из особой роли государства как организатора социальной заботы, а также из недопустимости образования пробела в осуществлении прав и интересов гражданина. Интересы физического лица, которое по объективным причинам не способно защитить свои права самостоятельно, требуют постоянного наличия покровительства*(433), которое возлагается на государство по причинам, ранее обозначенным в главе первой настоящей работы.

Такой подход к правовому положению государства в отношениях с участием недееспособных и не полностью дееспособных лиц нашел свое отражение в нормах современного семейного законодательства (см. п. 1 ст. 56, п. 4 ст. 58, п. 2 ст. 64, п. 2 ст. 65, ст. 75 и другие нормы СК РФ). В случаях, когда родители ребенка (его законные представители) не осуществляют защиту его интересов, эта функция возлагается законом на орган опеки и попечительства. Показательно, что в СК РФ впервые появилось правило о том, что при непредъявлении родителем иска в суд орган опеки и попечительства вправе предъявить иск о взыскании алиментов на несовершеннолетних детей к другому родителю (или обоим, при необходимости). Ребенок признан полноправным субъектом правовых отношений, а причитающиеся ему алименты легально определены как принадлежащие ему средства. Если ребенок не получает необходимых средств, то обязанность по защите и представительству его интересов в этой части возлагается на орган опеки и попечительства.

В литературе вопрос о представительской функции государства почти не обсуждался. К.И. Скловским было высказано мнение о невозможности признания государства или его органов представителями недееспособных или не полностью дееспособных лиц и, как следствие, о необходимости назначения подопечному в определенных случаях (например, в случае противоречия интересов опекуна интересам ребенка) специального представителя*(434). Такой подход тем не менее не позволяет установить, откуда все же изначально проистекает право государства назначить лицу представителя.

М.Ф. Владимирский-Буданов описывает особый договорный акт между усыновителем и усыновленным, заключенный в 1631 г.: "..... принял: Сафонов в дом к себе шурина своего Неелова, в сына своего вместо себе, жити вместе до веку своего, а слушати его ему во всем.... А пока он (усыновитель) жив, и ему владети всеми своими крестьянами и людьми, по свой живот.... после его живота и по приказу его, весь живот и крестьяне, и люди, и дом и слобода - жене его (усыновителя) Феодоре, да шурину его Андрею (усыновленному)"*(435). В этом случае усыновление было осуществлено на основании сделки, договора между усыновителем и усыновленным.

Этот пример дает повод задуматься о том, насколько допустимо признание государства "первичным" представителем недееспособных и не полностью дееспособных граждан, если истории права известны факты устройства граждан без "посредства" публичного субъекта. Однако известно и то, что с течением времени процедура усыновления усложняется и осуществляется под контролем органов государственной власти, местного самоуправления, прокуратуры и суда. Это обстоятельство не позволяет сомневаться в необходимости участия публичной власти в устройстве граждан. Публичная власть обязана выступать в качестве организатора социальной заботы, и именно поэтому судьба гражданина, нуждающегося в устройстве, определяется органами государственной власти или местного самоуправления (разумеется, с учетом воли самого гражданина). Таким образом, с известной степенью условности государство можно назвать законным представителем подопечных граждан.

Неся бремя заботы о лицах, нуждающихся в попечении, публичный субъект осуществляет такую заботу, как правило, при помощи других лиц. Наделяя родителей ребенка правами и обязанностями его законных представителей, закон тем самым проявляет к этим лицам наивысшую степень доверия, а утрата такого доверия влечет прекращение функций законного представительства (ст. 71 СК РФ). При осуществлении устройства гражданина в дальнейшем неоценимые преимущества имеет забота со стороны физических лиц - опекунов и попечителей. В.А. Рясенцев, характеризуя правовое положение опекуна (попечителя), замечал, что "....это лицо, которому государство доверяет ребенка"*(436). Однако, по сути, передавая опекунам (попечителям) свои полномочия по представительству*(437), государство не может в силу ряда причин в полной степени им довериться, положиться на их предполагаемую добросовестность. Так, при устройстве детей под опеку, это вызвано тем, что опекун лишь временно принимает к себе ребенка, не желает его усыновить, следовательно, допускает в дальнейшем прекращение отношений. С этим обстоятельством (недостаточной степенью доверия) закон связывает особый контроль за осуществлением опекунами (попечителями) своих обязанностей, требование о предоставлении ими отчета.

Таким образом, посредством установления опеки (попечительства) обеспечивается участие подопечного лица в различных правоотношениях, причем необходимые действия в его интересах совершают одновременно опекун (попечитель) и соответствующий публичный субъект в лице органа опеки и попечительства.

Ошибочно было бы считать, что в так называемых внешних правоотношениях участвует только сам подопечный, а опекуны или попечители не принимают в них участия. Напротив, опекуны и попечители вступают в правоотношения с третьими лицами, существование таких внешних связей убедительно доказано В.А. Рясенцевым*(438). Эти внешние правоотношения по поводу защиты прав и интересов подопечных лиц, субъектами которых являются опекуны (попечители) и третьи лица, являются отношениями представительства.

Таким образом, внешние правоотношения, возникающие из установления опеки (попечительства), распадаются на две группы: первая - широкий круг отношений с участием самого подопечного, подлежащих правовому регулированию нормами гражданского, жилищного, земельного, трудового, гражданского процессуального, уголовно-процессуального и иных отраслей законодательства; вторая правоотношения представительства, в которых участвует опекун (попечитель) подопечного, а также соответствующий публичный субъект в лице органа опеки и попечительства.

Содержание действий, требуемых от опекуна (попечителя) и органа опеки и попечительства при обеспечении ими участия подопечного во внешних правоотношениях, зависит в первую очередь от объема дееспособности самого подопечного лица. Нормы о представительстве и защите интересов подопечных (нормы любой отраслевой принадлежности) должны строиться в строгом соответствии с целью опеки (попечительства) как формы устройства - с целью максимальной защиты личности. При этом способы такой защиты не должны допускать нарушения интересов самой охраняемой личности. Именно поэтому положения законодательства, в которых определяется участие в различных правоотношениях опекунов и попечителей, должны зависеть от объема дееспособности лица, ведь именно недостаток этого объема и представляет собой главную предпосылку для установления опеки или попечительства.

Специфика опеки (попечительства) как формы устройства граждан, обеспечивающей восполнение их недостающей дееспособности, особенно четко проявляется при установлении опеки над ребенком несовершеннолетних родителей. Хотя в ст. 62 СК РФ указывается, что опекун, назначенный ребенку до достижения несовершеннолетними родителями возраста шестнадцати лет, будет осуществлять его воспитание совместно с несовершеннолетними родителями ребенка, действие этой нормы в реальной жизни затруднительно. Чтобы воспитывать ребенка одного-двух, пусть даже трех лет, не требуется много усилий. Фактически в данный период ребенку нужен уход, а не воспитание. Кроме того, осуществление совместного воспитания возможно только при совместном проживании всех лиц в одном жилом помещении. Если назначенный опекун уже там живет, то, скорее всего, он является членом семьи несовершеннолетнего родителя и наверняка фактически помогает в уходе за ребенком. Если же опекун с этими лицами не проживает, то целесообразность его вселения в жилое помещение весьма сомнительна. С учетом добровольности установления опеки становится ясно, что лицо, желающее стать опекуном ребенка несовершеннолетних родителей, скорее всего, желает оказывать не фактическую, а юридическую помощь. Несовершеннолетняя мать ребенка, не обладая полной гражданской дееспособностью, не в состоянии защищать его права и интересы, она не может ни подать заявление о назначении пособия, ни заявить какое-либо исковое требование в пользу ребенка в суд.

Таким образом, налицо особая цель установления опеки - необходимость предоставления ребенку помощи дееспособного законного представителя.

Надо отметить, что большинство действующих нормативных правовых актов для обозначения статуса опекуна использует термин "законный представитель" так же, как этот термин используется для обозначения статуса родителей или усыновителей. Однако, например, В.А. Рясенцев указывал, что представителями по закону следует считать лишь родителей и усыновителей. "Значительная часть представителей, обозначенных "законными", в действительности является представителями по назначению". Таким образом, по его мнению, строго говоря, опекуны (попечители) - это представители по назначению, поскольку их полномочия возникают из специального акта*(439).

Между тем правоотношения усыновителя и усыновленного тоже возникают на основании специального акта - судебного решения. Да и в правоотношениях родителей и детей, по нашему мнению, тоже преобладают юридические начала, поскольку без совершения акта регистрации эти отношения не возникают (это следует, например, из содержания ст. 14 и 48 Федерального закона "Об актах гражданского состояния"*(440)). Непосредственным основанием возникновения представительства родителя и ребенка будет являться все-таки акт государственной регистрации рождения или установления отцовства. Термин "законное представительство" является общепризнанным и обозначает явление, противоположное добровольному представительству, поэтому его применение оправданно.

Представительство в различных отраслях права определяется, как правило, одинаково. Под представительством в гражданском праве "понимается совершение одним лицом, представителем, в пределах имеющихся у него полномочий сделок и иных юридических действий от имени и в интересах другого лица, представляемого"*(441). Представительство в гражданском процессе "процессуальная деятельность право-дееспособных субъектов от имени и в защиту прав и охраняемых законом интересов сторон, третьих лиц, заявителей и иных заинтересованных лиц"*(442). Главным признаком представительства считают то, что представитель действует от имени и в интересах другого лица, создавая те или иные правовые последствия не для себя, а для представляемого.

Я.Р. Веберс отмечал, что в нашей науке сформирован узкий и широкий подход к пониманию института представительства. Сторонники широкого подхода (В.А. Рясенцев, И.Б. Новицкий, И.В. Рабинович) включали в круг законных представителей не только опекунов, но и попечителей*(443). В настоящей работе уже было отмечено, что разные правовые системы, в принципе одинаково разграничивая опеку и попечительство, по-разному определяют лишь круг лиц, подлежащих передаче на попечительство. В.М. Хвостов указывал, что по римскому праву отличие между действиями опекуна и попечителя было формальным. Опекун "сообщал силу сделкам", которые сам подопечный совершить не в состоянии, причем делал это с помощью акта auctoriatis interpositio, не являющегося самостоятельной сделкой, а входящего в сделку, совершаемую подопечным. В то же время попечитель, наоборот, совершал самостоятельную, отдельную сделку в виде согласия consensus curatoris, которая носила вспомогательный характер и могла быть совершена как до, так и после совершения сделки самим подопечным*(444).

Крайне редко встречается и принципиально иное решение данной проблемы и опекуны, и попечители одинаково признаются законными представителями подопечных. Так, например, в ст. 14 Общих положений гражданского права КНР прямо закреплено правило о том, что "опекуны недееспособных и ограниченно дееспособных являются их законными представителями"*(445).

Анализ положений действующего ГК РФ позволяет прийти к выводу о том, что отечественный законодатель воспринял подход классического римского права к установлению различий между опекой и попечительством. В законе закреплено правило, согласно которому объем дееспособности несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет и граждан, ограниченных в дееспособности, достаточен для того, чтобы они проявляли инициативу в совершении юридических действий в их интересах*(446). Юридические действия попечителя, с позиции ГК РФ, сводятся лишь к одобрению совершаемых подопечным сделок в форме согласия. Таким образом, оправдывает себя точка зрения, высказанная Н.О. Нерсесовым, который рассматривал согласие попечителя на совершение несовершеннолетним лицом сделок как "юридическое соучастие", которое недопустимо смешивать с представительством*(447). В.А. Ойгензихт деятельность попечителя рассматривал как "дополнение воли", которое существует наряду с замещением и восполнением воли*(448). Попечитель не замещает полностью своими действиями отсутствие необходимой "волеспособности", а лишь дополняет ее в недостающей части. Именно такое понимание назначения юридических действий попечителя, сложившееся в отечественной правовой доктрине*(449), привело к закреплению различия правового статуса опекунов и попечителей соответственно в ст. 32 и 33 ГК РФ.

Однако во многих нормативных актах иной отраслевой принадлежности, в отличие от ГК РФ, статус законных представителей подопечных закреплен и за опекунами, и за попечителями. Такое правило не согласуется с положениями ст. 32 и 33 ГК РФ, но именно законными представителями названы опекуны и попечители, например, в ст. 52 ГПК РФ. Согласно этой статье законные представители совершают от имени представляемых все процессуальные действия, право совершения которых принадлежит представляемым, с ограничениями, предусмотренными законом. Сходное положение закреплено и в ст. 48 Арбитражного процессуального кодекса РФ.

Таким образом, закрепленные в ст. 35 ГПК РФ права: знакомиться с материалами дела, заявлять отводы, представлять доказательства, давать устные и письменные объяснения суду и другие - принадлежат самому подопечному, но осуществляются его опекуном или попечителем. Опекун (попечитель), кроме того, обязан совершать перечисленные действия и вправе выбирать между ними, руководствуясь исключительно интересами своего подопечного, что следует из ст. 31 ГК РФ. Пределы такой свободы установлены в ст. 52 ГПК РФ: законный представитель имеет право совершать любые действия, но с учетом ограничений, предусмотренных законом. Хотя таких ограничений в самом процессуальном законодательстве не установлено, они тем не менее вытекают из положений ГК РФ о полномочиях опекунов и попечителей. Согласно ст. 37 ГК действия, направленные на отчуждение, уменьшение имущества подопечного, должны совершаться опекуном (попечителем) с предварительного разрешения органа опеки и попечительства. Из этого следует, что законный представитель подопечного в гражданском процессе не вправе признавать иск, отказываться от иска и заключать мировое соглашение, влекущее уменьшение имущества подопечного, без предварительного разрешения указанного органа.

Эти запреты основываются на том, что перечисленные процессуальные действия в сущности представляют собой акты реализации субъективного гражданского права (права собственности, права на алименты, на взыскание долга и проч.). Например, отказ от иска влечет за собой серьезные последствия, в том числе невозможность повторного обращения в суд. Результатом таких процессуальных действий будет являться неполучение подопечным причитающегося ему имущества, что допустимо только с предварительного разрешения органа опеки и попечительства.

Помимо указанных прав лицо, участвующее в деле, обладает и обязанностями. Однако все эти обязанности, о которых упоминает ГПК РФ (ст. 118 и проч.), напрямую вытекают из сущности представительства. Таким образом, обязанности, возлагаемые гражданским процессуальным законодательством как на опекуна, так и на попечителя, так же, как и права, принадлежат самому подопечному и осуществляются опекуном (попечителем) от его имени.

Интерес вызывает проблема несоответствия объема гражданско-правовой и гражданско-процессуальной дееспособности несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет, а также лиц, ограниченных в дееспособности. На наш взгляд, она незаслуженно обойдена вниманием современной юридической науки.

Согласно действующему законодательству действия "законного представителя" этой категории лиц в гражданском процессе полностью заменяют действия "представляемого", чего никак не может быть в гражданско-правовых материальных отношениях. Однако гражданские процессуальные правоотношения возникают с единственной целью - обеспечить реализацию субъективных материальных прав и исполнение обязанностей, что по крайней мере наводит на мысль о сходстве осуществления материальных и процессуальных прав. Так, Г.Л. Осокина, отмечая специфику ограничения дееспособности, признает за ограниченно дееспособным гражданином "возможность и способность самому определять потребность в совершении попечителем действий распорядительного характера"*(450).  Не вполне ясно, однако, каким образом такая способность должна быть законодательно закреплена. Л.О. Красавчикова предлагает прямо установить в гражданском процессуальном законодательстве правило о том, что лица, ограниченные в дееспособности, самостоятельно защищают свои права в суде, а привлечение попечителя к участию в деле должно производиться только по усмотрению суда*(451). На наш взгляд, это предложение должно быть поддержано.

От имени несовершеннолетних граждан в отношениях, возникающих в ходе гражданского судопроизводства, участвуют по общему правилу их законные представители, однако, согласно п. 4 ст. 37 ГПК РФ, несовершеннолетние вправе самостоятельно участвовать в некоторых делах*(452). В то же время категории этих дел, возникающих "из гражданских, семейных, трудовых, публичных и иных правоотношений", должны быть прямо указаны в законе.

Действующее законодательство не содержит таких специальных указаний. Исключение составляет, во-первых, п. 2 ст. 56 СК РФ, в соответствии с которым "при нарушении прав и законных интересов ребенка, в том числе при невыполнении или при ненадлежащем выполнении родителями (одним из них) обязанностей по воспитанию, образованию ребенка либо при злоупотреблении родительскими правами, ребенок вправе самостоятельно обращаться за их защитой: по достижении возраста четырнадцати лет в суд". Безусловно, закрепление такого правила в семейном законодательстве необходимо оценивать положительно. Однако его применение на практике вызывает значительные затруднения. В частности, неизвестно, вправе ли это лицо, например, подать заявление о лишении его родителей родительских прав. По-видимому, такого заявления принять от него суд не может, поскольку ребенок в числе заявителей в ст. 70 СК РФ не указан. Не вполне ясно, какие же именно заявления может подавать ребенок, осуществляя свое право на судебную защиту.

Во-вторых, прямое указание закона присутствует в ст. 142 СК РФ, предоставляющей ребенку право подачи в суд заявления об отмене усыновления. Пожалуй, это единственный случай упоминания в законе о праве ребенка на обращение в суд с конкретным требованием.

Использованная в ГПК РФ формулировка, отсылающая к иным федеральным законам, оставляет в настоящее время открытым вопрос о перечне тех ситуаций, в которых возможно самостоятельное участие несовершеннолетнего в гражданском процессе. В то же время исключение этой отсылки из п. 4 ст. 37 ГПК РФ не внесет ясности в вопрос, поскольку в этой статье не определен четко круг дел, в которых могли бы участвовать несовершеннолетние. Так, весьма сомнительна возможность использования в законе такого термина, как "публичные правоотношения". Предмет публично-правового регулирования не определен ни законодательством, ни отечественной правовой наукой. Гражданский кодекс РФ использует в подобном случае иную, менее спорную формулировку: "отношения, основанные на властном подчинении одной стороны другой" (ст. 2). К тому же упоминание в п. 4 ст. 37 ГПК РФ об "иных" правоотношениях позволяет распространить анализируемое правило на все категории гражданских дел.

Представляется, что необходимо изменить редакцию этой нормы с тем, чтобы несовершеннолетние граждане смогли получить реальную возможность обратиться в суд - "по делам, возникающим из гражданских, семейных и трудовых правоотношений, а также в иных случаях, предусмотренных Федеральным законом, несовершеннолетние в возрасте от 14 до 18 лет вправе лично защищать в суде свои права, свободы и законные интересы. Однако суд вправе привлечь к участию в таких делах законных представителей несовершеннолетних". Такое изменение редакции кодекса позволит судам, в частности, принимать от несовершеннолетних граждан заявления о лишении или ограничении прав их родителей.

Законодательство об исполнительном производстве решает вопрос об участии недееспособных или не полностью дееспособных граждан в соответствующих правоотношениях так же, как и гражданское процессуальное законодательство. Статья 37 Федерального закона "Об исполнительном производстве"*(453) текстуально почти совпадает со ст. 52 ГПК РФ. Эти нормы не устанавливают ограничений в совершении тех или иных действий от имени представляемых. Здесь не указано, какие именно действия не вправе совершать опекун (попечитель) недееспособного или не полностью дееспособного участника исполнительного производства. По нашему мнению, опекун (попечитель) взыскателя не вправе без предварительного разрешения органа опеки и попечительства заключить мировое соглашение с должником, отказаться от взыскания, от получения имущества должника, не проданного при исполнении, а также от предметов, изъятых у должника. Опекун (попечитель) должника не имеет права без такого разрешения заключать мировое соглашение со взыскателем, если такое соглашение повлечет уменьшение имущества подопечного в большей степени, нежели это предполагалось по судебному решению или иному акту, на основании которого было возбуждено исполнительное производство.

Институт законного представительства известен и уголовно-процессуальному законодательству. В соответствии со ст. 48 Уголовно-процессуального кодекса РФ, если преступление совершено несовершеннолетним лицом, то к участию в уголовном деле с предоставлением широкого круга прав привлекаются законные представители данного лица. К сожалению, сам Кодекс не перечисляет этих лиц*(454). Положения ст. 32 и 33 ГК РФ не позволяют прямо назвать попечителей законными представителями несовершеннолетнего, в то время как ст. 52 ГПК РФ дает такую возможность. Думается, что субсидиарное применение норм гражданского законодательства о законном представительстве к уголовно-процессуальным отношениям недопустимо. В соответствующих нормах УПК РФ необходимо четко определить круг лиц, которые имеют право участвовать в уголовном деле и оказывать несовершеннолетнему необходимую помощь.

Кодекс РФ об административных правонарушениях в ст. 25.3 устанавливает, что в административном производстве защиту прав и законных интересов несовершеннолетних либо лиц, "по своему физическому или психическому состоянию лишенных возможности самостоятельно реализовать свои права", осуществляют их законные представители. В то же время, согласно этой статье, законными представителями физического лица являются его родители, усыновители, опекуны или попечители.

Использованная в данном случае формулировка может послужить причиной для нарушения прав и интересов граждан. В гражданско-правовых отношениях необходимость привлечения законных представителей вместо самого совершеннолетнего лица связана только со вступившим в законную силу судебным решением об ограничении гражданской дееспособности либо о признании гражданина недееспособным. Кодекс об административных правонарушениях в качестве основания привлечения законных представителей использует некие физические или психические (состояние лица), но не юридические критерии. Применение этой нормы не позволяет, например, потерпевшему, являющемуся инвалидом, самостоятельно участвовать в административном производстве ввиду физических недостатков и, более того, означает признание законными представителями такого совершеннолетнего лица его родителей.

Кроме того, состояние лица, о котором идет речь в ст. 25.3 КоАП РФ, по-видимому, должно иметь место в период административного производства. Следовательно, потребуется освидетельствование психического или физического здоровья как потерпевших, так и правонарушителей. Однако в каких случаях это необходимо осуществлять и в каком порядке? При разработке анализируемых норм законодателем могли быть использованы гражданско-правовые категории недееспособности и ограничения дееспособности, хотя была и возможность закрепить административно-правовые, самостоятельные аналогичные категории. Выбор между этими способами определения порядка участия граждан в производстве по делу об административном правонарушении зависит от той цели, которую преследует институт дееспособности в административном праве.

В соответствии с Федеральным законом "О гражданстве Российской Федерации" опекуны и попечители, являющиеся гражданами РФ, имеют право подачи заявления о предоставлении их подопечным гражданства РФ в упрощенном порядке*(455). При этом закон не учитывает возраста несовершеннолетнего подопечного и не предполагает учета его воли в решении данного вопроса, что, безусловно, противоречит ст. 13 Конвенции о правах ребенка и ст. 57 СК РФ. Гражданство представляет собой немаловажный элемент правового статуса лица. Право ребенка выражать свое мнение относится к разряду естественных прав личности. Следовательно, вопрос о гражданстве должен решаться с учетом мнения ребенка, достигшего десяти лет. При достижении ребенком четырнадцати лет инициатива в приеме гражданства РФ должна быть предоставлена самому ребенку*(456), однако при подаче соответствующего заявления необходимо согласие попечителя (родителя, усыновителя). Соответствующие положения Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации" нуждаются в изменении.

Интерес вызывает положение, закрепленное в ст. 10 и 15 Закона "О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации"*(457), согласно которому опекуны и попечители вправе подавать заявление о проведении дактилоскопической регистрации подопечного и уничтожении дактилоскопической информации о подопечном. Понятно, что подача такого заявления со стороны попечителя гражданина, признанного судом ограниченно дееспособным, недопустима по упомянутым выше причинам.

Статус законного представителя предоставлен попечителю и законодательством о социальном обеспечении (см. ст. 7 Федерального закона "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации"*(458), а также ст. 8 Федерального закона "О государственной социальной помощи")*(459).

В перечисленных выше случаях несоответствие норм отдельных законов положениям гражданского законодательства тем не менее не означает, что эти законы не подлежат применению*(460). Данные акты регулируют административные или иные отношения, а следовательно, ГК РФ соответствовать не должны.

Однако возникает закономерный вопрос о целесообразности и возможности унифицировать подход к статусу опекунов и попечителей во всех правоотношениях. У этого вопроса особое значение, поскольку законное представительство имеет межотраслевой характер и предназначено для оказания помощи, для предоставления одного из видов социальной заботы лицу, объективно не способному в достаточной степени заботиться о своих интересах. Единое представление о законном представительстве должно отразиться на содержании норм разных отраслей законодательства. Думается, что в определенной степени такая унификация возможна.

Как представляется, этот процесс уже начался. Многие нормативные акты, принятые в последнее время, разграничивают дееспособность малолетних лиц и несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет. Статья 63 ТК РФ разрешает несовершеннолетним, достигшим 14 лет, заключать трудовой договор с согласия попечителя (родителей), а также с согласия органа опеки и попечительства (см. ст. 173 КЗоТ РСФСР).

В Методических рекомендациях по порядку проведения государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним*(461)  указывается, что "несовершеннолетний в возрасте от 14 до 18 лет может подать заявление на государственную регистрацию самостоятельно (без согласия законных представителей)". При подаче заявления гражданин вступает в административно-правовые отношения с соответствующим органом. Применение к этим отношениям гражданского законодательства невозможно. Вместе с тем специальный Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" правил о представительстве интересов несовершеннолетних в отношениях, возникающих при регистрации, не содержит. Применение в течение нескольких лет этого закона повлекло за собой необходимость нормативного разрешения вопроса о представительстве, что и было осуществлено на подзаконном уровне, причем, разработчики рекомендаций, по-видимому, ориентировались на положения ГК РФ о гражданской дееспособности несовершеннолетних. Однако анализируемый акт оставляет открытым вопрос о праве самостоятельной подачи заявления лицом, ограниченным в дееспособности.

Отсутствие единства правового положения попечителя во внешних правоотношениях различной отраслевой принадлежности следует считать недостатком правового регулирования, как и тот факт, что в отдельных нормативных актах о правомочиях попечителя вообще нет упоминания, и это затрудняет на практике определение его прав и обязанностей. Каждая отрасль связывает с возрастом физического лица, психическим состоянием или с его поведением свои, особые правовые последствия.

Тем не менее представляется, что в тех сферах правового регулирования, где лицо может свободно осуществлять принадлежащие ему права, а ограничение его прав допустимо только в его интересах (гражданское, семейное, гражданское процессуальное законодательство, законодательство о социальном обеспечении и пр.), возможно применение единого подхода к статусу попечителя. Именно в этих отраслях следует, исходя из положений ГК РФ о дееспособности граждан, установить правило о том, что законным представителем подопечного является лишь опекун, но не попечитель. Подопечный последнего должен быть наделен правом совершать многие юридически значимые действия самостоятельно или в необходимых случаях с согласия попечителя (например, обращаться в суд, в органы государственной власти и местного самоуправления).

Реализация этого предложения может быть осуществлена в нормах Закона об опеке. По нашему мнению, в развитие положений ст. 32 и 33 ГК РФ в этом акте могут быть закреплены следующие нормы: "Опекуны являются законными представителями своих подопечных и вправе выступать в защиту прав и интересов своих подопечных в любых отношениях без специального полномочия. Попечители оказывают подопечным содействие в осуществлении ими своих прав и исполнении обязанностей, а также охраняют их от злоупотреблений со стороны третьих лиц. Федеральным законом могут быть предусмотрены случаи, в которых попечитель может выступать в качестве законного представителя своего подопечного". Вместе с этими нормами целесообразно также принять федеральный закон, который устранил бы имеющиеся противоречия и уточнил бы редакцию названных и иных федеральных законодательных актов.

Однако внешние правоотношения, возникающие из установления опеки (попечительства), не исчерпываются только правоотношениями представительства. Передача лица под опеку (попечительство) как форма его устройства означает еще и возложение ответственности на опекуна (попечителя).

Статус опекуна предполагает возможность привлечения этого лица к административной ответственности в соответствии со ст. 5.35, 6.10 КоАП РФ. Возложение такой ответственности на попечителя вытекает из содержания п. 2 ст. 25.3 Кодекса. Кроме того, ст. 32.2 КоАП РФ, устанавливая субсидиарный порядок взыскания административного штрафа с законных представителей несовершеннолетнего правонарушителя, в сущности, устанавливает дополнительный случай привлечения попечителей к административной ответственности - к ответственности за чужие действия. Опекуны и попечители как лица, на которых возложены обязанности по воспитанию несовершеннолетнего, несут также и уголовную ответственность в соответствии со ст. 150, 151, 156 УК РФ.

Наличие в законодательстве перечисленных норм связано с особой значимостью охраны интересов несовершеннолетних граждан, с заботой государства об их надлежащем воспитании. В том, чтобы несовершеннолетние удерживались от совершения правонарушений, безусловно, присутствует публичный интерес. Он обеспечивается специальными мерами административно-правового и уголовно-правового воздействия.

В то же время опекуны (попечители) являются и субъектами гражданско-правовой ответственности. И если во внутренних правоотношениях опеки такая ответственность наступает перед подопечным (как третьим лицом по договору), а также перед стороной по договору - публичным субъектом, то во внешних правоотношениях это ответственность перед иными лицами. В силу указания закона опекуны (попечители) отвечают своим имуществом за действия подопечных. Как отмечал Я.Р. Веберс, в этих отношениях "родители или опекуны не выполняют задачи представительства подопечных, поскольку способность к ответственности не может быть ни заменена, ни восполнена"*(462).

Институт ответственности за действия недееспособных или не полностью дееспособных лиц достаточно разработан в отечественной цивилистике. Обоснована природа и самостоятельность этого вида ответственности, выявлены его задачи, что способствовало совершенствованию содержания правовых норм*(463). Общепризнанно, что опекуны и попечители несут ответственность за свою вину, под которой следует понимать "неосуществление должного надзора" за подопечным*(464).

В то же время встречаются и другие подходы к возмещению вреда, причиненного недееспособными или не полностью дееспособными лицами. Особую озабоченность в юридической литературе всегда вызывал вопрос о возмещении вреда, причиненного несовершеннолетними в возрасте от 15 до 18 (по действующему законодательству от 14 до 18) лет. При определении порядка возмещения вреда, причиненного такими лицами, законодатель исходит не только из характера и объема их деликтоспособности, но и из факта, как правило, полного отсутствия у несовершеннолетнего имущества, необходимого для обращения взыскания*(465). Так, Е.А. Чефранова предлагала в целях воспитания несовершеннолетних установить их долевую вместе с родителями и попечителями ответственность за причинение вреда*(466).

Сходными соображениями разумности и справедливости вызвано появление в ч. 3 ст. 1076 ГК РФ правила о возмещении вреда, причиненного действиями гражданина, признанного недееспособным, жизни или здоровью потерпевшего, полностью или частично за счет самого причинителя вреда при условии отсутствия у опекуна достаточных средств. В ст. 452 ГК РСФСР 1964 г. подобное правило отсутствовало.

В целом положения действующего гражданского законодательства об ответственности опекунов и попечителей во внешних правоотношениях, возникающих из установления опеки и попечительства, соответствуют задачам института опеки и попечительства. Подход к деятельности опекуна (попечителя) как к оказанию безвозмездной или возмездной услуги предполагает возложение на него в полном объеме бремени ответственности за действия вверенного его попечению лица. Основанием ответственности должно признаваться гражданское правонарушение - неисполнение или ненадлежащее исполнение опекуном (попечителем) возложенных на него соглашением об установлении опеки (попечительства) обязанностей. Существующие споры о порядке привлечения к ответственности этих лиц в большей степени связаны с определением объема дееспособности и деликтоспособности подопечных и выходят за рамки настоящего исследования.