I.

Широкое привлечение граждан к участию в органах законодательства и управления должно вызвать к жизни ряд новых правовых институтов, нуждающихся в уголовной охране от посягательств, возможных при переживании старых привычек произвола и притом громадном значении, которое получат эти институты для руководства государственной жизнью. Из числа этих институтов особенно важным является организация избирательного права, как способа формирования общей воли, как единственно правильного средства достичь наиболее тесного единения представителей с народом, с одной стороны, и наиболее активного выражения в законодательстве и управлении интересов и нужд населения - с другой. Верховная власть народа слагается посредством отражения во все более и более тесных кругах общества активных общественных убеждений многомиллионной массы населения, и потому важнейшим правовым институтом должен быть признан тот, который предназначен к организации этих активных убеждений в органы, непосредственно воздействующие на ход государственной машины. Таким институтом и является избирательное право, вышедшее из круга тесных сословных, экономических и научных союзов и ставшее важным политическим правом самоопределения в вопросах высшей государственной политики. С организацией его руководство государственной жизнью перестает уже быть делом индивидуальной воли, мотивы и общее направление которой являются скрытыми и слабо поддающимися общественному влиянию, а становится достоянием всего народа, причем каждый гражданин вносит уже свою лепту в выяснение и осуществление задач управления государством.

Хотя выборы, как правовой институт, существуют и до организации народного представительства, но лишь с установлением последнего они из сферы сословных, профессиональных, корпоративных и т. д. прав переходят в сферу прав политических и получают, вследствие этого, особо важное государственное значение. Установление политического избирательного права является столь важным юридическим фактом, что с появлением его постановка избирательного права и его нормы должны существенным образом измениться.

Определение основных условий организации и пользования избирательным правом относится к области государственного права: оно устанавливает способы и пределы представительства отдельных групп населения, оно определяет строение и условия деятельности органов представительства, оно, наконец, выясняет юридически роль его в народной жизни. К области административного избирательного права относится регламентация второстепенных форм и обрядов производства выборов, приспособление общих начал государственного права к конкретным условиям отдельных местностей, определение участия различных административных органов в выборах, поскольку конституцией оставлена к тому возможность. Наконец, имеется еще третья ветвь - уголовное избирательное право, обеспечивающее правильное существование этого института в общем правовом строе. Обзор этой ветви избирательного права мы пытаемся сделать в настоящей работе.

Значение уголовного избирательного права заключается в обеспечении свободных условий осуществления избирательных прав, в ограждении искренности и независимости подаваемого голоса, так чтобы он мог служить верным отражением политических убеждений данного гражданина при выборах. Уголовное избирательное право, опирающееся на суд, надежным оплотом охраняет избирателя и от произвола административной власти, так как при существовании его администрация лишается возможности применять принуждение по своему усмотрению для предупреждения нарушения норм избирательного права, но обязана обращаться в суд, констатирующий правильность или неправильность того поведения, в котором полиция кого-либо обвиняет. Вся организация выборов, поскольку она не покоится на свободной, предоставленной, как право, деятельности избирателей (т. е. деятельность комиссий по составлению избирательных списков, деятельность бюро, деятельность специальных избирательных агентов и т. д.), поддерживается нормами уголовного права, обеспечивающими правильное выполнение соответственными лицами возложенных на них обязанностей по выборам.

Пока избирательное право осуществляется в тесном кругу связанных между собою какими-либо общими интересами лиц, для предупреждения зловредного поведения, разрушающего созданные законом условия правильной деятельности данного общения, бывает достаточно взаимного контроля членов и боязни подвергнуться общему презрению, а иногда и исключению из данного общественного круга. Ввиду достаточности мер предупредительных, для правильности выборов поддержки уголовного закона не требуется. Но, чем шире тот круг лиц, который охватывается избирательным правом, тем слабее чисто нравственные узы, скрепляющие их в одно целое, тем, следовательно, труднее становится взаимный контроль и тем меньше значения имеет угроза нравственным презрением. Нравственная оценка здесь не бывает настолько сильной (а иногда и совсем отсутствует), чтобы служить достаточным мотивом к воздержанию от нарушения общеобязательных норм в этой области, и потому законодательство неизбежно должно обратиться к поддержке уголовной кары, как средства, определяющего социальную оценку и поддерживающего в гражданах мотив следования норме*(1). С другой стороны, когда избирательное право получает большое государственное значение и когда злоупотребления им могут приносить значительную пользу отдельным лицам, представляется крайне опасным оставлять дело репрессирования различных злоупотреблений исключительно шаткому проявлению и непостоянному критерию нравственной оценки окружающих: избирательное право в этих случаях получает интерес не только для данного общения, но и общегосударственный, и потому само государство должно выступать в тех случаях, когда совершается посягательство на его интересы*(2). Оно вступается всякий раз, как посягательство совершено; оно применяет репрессию по заранее строго определенным правилам, разграничив пределы дозволенного и недозволенного; оно, наконец, соразмеряет силу репрессии с важностью посягательства. Репрессия, устанавливаемая государством, может приобрести силу, которой никогда не достигнет чисто нравственная репрессия общества, и с такой точки зрения усиление значения выборов должно влечь за собою замену чисто социальной репрессии репрессией государственной. Без установления последней правильность выборов будет крайне неустойчивой, и результат их во многом будет зависеть от случая.

Но, признав на известной стадии развития избирательного права необходимость государственного репрессирования злоупотреблений при выборах, мы должны еще высказаться о способе такого репрессирования. Говоря общим образом, оно возможно или посредством контроля со стороны административной власти, снабженной достаточными полномочиями и правами взыскания, или посредством судебной деятельности, производимой на основании заранее установленных уголовных и гражданских законов.

Обеспечение исполнения устанавливаемых государственным и административным правом норм избирательного права с помощью одних только административных мер предупреждения и пресечения грозит серьезным расстройством всей избирательной системе. Только деятельность суда, порою даже организованного по особым началам, состоящим в выборе наиболее авторитетных судей и допущении большого общественного участия в нем, может явиться в этой области пригодным средством борьбы с злоупотреблениями.

Деятельность администрации по необходимости партийна: приспособленная к проведению в жизнь определенных политических тенденций лиц, стоящих во главе ее, она явилась бы весьма могущественным средством политической пропаганды со стороны даже небольшой правительственной партии*(3). Власть, переданная администрации в интересах обще публичных, могла бы быть применяема в интересах партийных. Для обеспечения свободы выборов необходимо, чтобы каждый гражданин не опасался каких-либо нежелательных для него последствий со стороны администрации и не находился под ее давлением, а это возможно главным образом посредством устранения администрации от всякого активного участия в выборах. Внутренняя свобода состоит в возможности действовать, не считаясь с мнением другого, противостоящим этому действию. Если же администрации будут предоставлены широкие права при организации и производстве выборов, - что необходимо произойдет, если правильность выборов будет поручена надзору ее, - то этой свободы не будет, так как тенденции администрации сумеют оказать давление на голосующих. Еще в меньшей степени будут обеспечены свобода и правильность выборов, если администрации будет предоставлено право судить о неправильностях, допущенных при производстве их, и налагать взыскания на виновных. Даже если бы эта деятельность ее покоилась на строгих нормах закона, а не на усмотрении, то и тогда печальные последствия все же не замедлили бы обнаружиться. Лишенные гарантий, представляемых судом, и в частности возможности энергичного осуществления своих прав посредством обращения к беспристрастному, лишенному политических тенденций органу, граждане не могли бы активно проводить свои политические взгляды из опасения косвенных взысканий и смотрели бы поэтому на выборы, как на неприятную полицейскую обязанность, которую нужно отбыть. Равнодушие к выборам - один из симптомов полной неудовлетворительности их организации. Только при полной свободе выборов можно достичь энергичного и правильного производства их, а эта свобода, как и всякая другая, обеспечивается устранением регулирующей деятельности администрации и заменой ее законом, опирающимся на независимый суд.

Так как в правильности выборов прежде всего заинтересованы сами граждане, участвующие в них и желающие иметь надлежащего представителя своих интересов в парламенте, то необходимо предоставить им возможность активного участия в преследовании злоупотреблений, что обыкновенно выражается в допущении частного обвинения пред судом, поддерживаемого в публичных интересах. Если преследование будет исключительно должностным, как то принято при громадном большинстве уголовных дел в Германии и Австрии и при всех более крупных делах во Франции, то представитель обвинения, лицо, во многом зависящее от правительства, сумеет обеспечивать безнаказанность одним нарушителям, действовавшим в направлении, желательном для правительствующей партии, и будет иметь возможность напрасно привлекать к суду и беспокоить лиц, преследовавших противоположные тенденции.

Наконец, сложность дела, подлежащего рассмотрению суда и требующего продолжительного и внимательного рассмотрения, а также необходимость особой авторитетности и беспристрастия, порою заставляют исключать дела о преступлениях против избирательного права из компетенции местных судов (особенно, если сами судьи выборные) и передавать их в суды высшие, иногда даже в особом составе. Особым судам также вверяется решение вопроса о действительности выборов, произведенных с нарушением каких-либо правил.

Итак, если только суд может постановлять решения о правильности или неправильности выборов и действий отдельных лиц при выборах, то возникает необходимость установить нормы гражданского и уголовного права, при наличности которых суд только и может действовать.

Угроза гражданской ответственностью, несмотря на свою силу, в большом объеме при нарушениях выборного права применяться не может. Помимо того, что здесь идет дело о трудно подлежащих денежному учету интересах, при нарушениях избирательного права мало места может быть отнесено возмещению причиненного вреда, а почти исключительное внимание должно быть обращено на предупредительно-устрашительную деятельность, достигаемую посредством угрозы наказанием. Ущерб большей частью направляется на блага чисто публичного характера и может быть устранен мерами публичного же свойства (непринятием в расчет поданного голоса, признанием недействительности избрания известного кандидата, назначением новых выборов и т. д.); та область же индивидуальных посягательств на свободу голоса избирателей и свободу пропаганды, которая допускает вознаграждение, по своей важности требует и уголовно-предупредительных мер, и потому вознаграждение здесь может быть присуждено на общих основаниях гражданского права по иску из деликта*(4).

Мы таким образом, путем исключений, наметили область уголовного избирательного права, доказав необходимость его для поддержания норм государственного избирательного права. Развитие этой ветви общего уголовного права идет параллельно с развитием всей системы выборов. Чем шире становится круг избирателей, чем более увеличиваются функции выборных, а, следовательно, и роль выборного института в жизни страны, тем большая потребность возникает в развитии норм уголовного избирательного права. Объясняется это отчасти тем, что при таких условиях посягательства становятся более легкими и более опасными, а потому требуют создания более энергичных и многочисленных мотивов, препятствующих их выполнению, отчасти же тем, что при широком масштабе агитационной и избирательной деятельности возникает особенная потребность точного разграничения дозволенного и недозволенного, которая не может быть удовлетворена ни административною регламентацией, ни деятельностью судебного толкования, а требует создания более конкретных норм закона. На примере значительной части больших государств мы видим, что первоначально установленные в уголовных кодексах немногочисленные нормы уголовного избирательного права позднее, особенно после введения всеобщего избирательного права, сменялись подробными законами, состоящими из десятков статей. В Англии, Франции, Италии, Бельгии и др. действуют специальные уголовные законы о преступлениях против избирательного права, созданные на смену тесных норм общего уголовного уложения. Все это указывает, что одни только общие постановления недостаточны для обеспечения правильности выборов, и что необходима более подробная регулировка, определяемая особыми для каждой страны условиями выборов.

Разработка вопросов уголовного избирательного права, хотя и не затрагивает в их основаниях проблем о том или ином характере народного представительства, имеет однако большое политическое значение. С помощью правильной постановки уголовной угрозы возможно будет предотвратить развитие различных болезней, свивающих себе порою прочное гнездо в сфере избирательного права; созданием предупредительных мотивов, устраняющих зловредное поведение, возможно будет достигнуть правильного действия установленных норм государственного избирательного права; наконец, разработкою вопросов, относящихся к преступлениям против избирательного права, будет проведена строгая грань между дозволенными и недозволенными приемами при выборах, вследствие чего усилятся энергия и определенность агитации. Роль уголовного закона больше предупредительная, нежели карательная; он рассчитан на то, чтобы действовать угрозою, а не самым применением наказания. Уголовное избирательное право также должно иметь в виду прежде всего предупредительную цель: оно должно, если не устрашать, то, по крайней мере, указывать на последующую безуспешность предпринимаемого из своекорыстных или партийных видов отступления от правил закона. Не количеством наказанных, а количеством удержанных от преступления, определяется качество действия уголовного избирательного права. Это соображение следует иметь в виду, когда, как это часто принято, указывают на призрачность уголовного избирательного права, на его неспособность искоренить распространенные в какой-либо стране пороки (подкупы, злоупотребление властью, давление на экономически зависимых лиц и т. д.). Не тем, что отдельным ловким лицам, прибегающим к противозаконным приемам, удается избежать правосудия, определяется значение уголовного закона, а тем, что им создана общая угроза, и каждый сознает свое право привлечь к суду нарушившего обязательные нормы. Отдельные случаи безнаказанности, действительно, ослабляют предупредительное действие уголовного закона, но они нисколько не говорят против его необходимости, а лишь требуют средств более действительного его исполнения. Наоборот, то обстоятельство, что общество очень внимательно относится к случаям безнаказанности и упорно указывает на их ненормальность, подчеркивает значение уголовной угрозы в данном случае и служит одним из главнейших мотивов к совершенствованию законодательства в этой области; постепенное, упорное развитие уголовных норм, призванных к поддержанию избирательного права, служит наглядным доказательством важности его социальной функции.

Могут указать, что, при сильном подъеме народного правосознания, наблюдаемом в периоды социального кризиса, поддержка известного поведения (напр., правильного выполнения избирательных функций) с помощью мотивов, вытекающих из уголовной угрозы, может явиться излишнею, вследствие того, что само общество сознает для себя важность этих интересов. Такое мнение, однако, было бы слишком оптимистичным: в обществе, особенно недавно вступившем на путь конституционного развития, существует много сторонников прежнего строя, готовых тормозить правильное осуществление избирательного права; кроме того партийная деятельность администрации также способна, при отсутствии сдерживающих мотивов, влиять на выборы в желательном для нее направлении и искажать искренность подачи голосов. Даже при той великой вере в свободу и искренность народного убеждения, которая существовала во Франции в первые годы после революции, признано было необходимым установить уголовные санкции для защиты этих благ.

Все изложенное дает право сказать, что уголовное избирательное право необходимо для спокойного и правильного действия выборного института, и что задача законодателя не ограничивается только установлением избирательных прав и условий осуществления их, а распространяется и на защиту их свободного, искреннего и согласного с законом проявления.

В настоящем очерке мы, кроме критики действующего русского права, даем и сравнительную характеристику существующего на Западе законодательства по этому предмету. Новые задачи, стоящие пред молодой Россией, вступающей теперь на путь представительного правления с энергией и бодрой уверенностью в возможности исцелить внутренним перерождением язвы народной жизни и слабость общего строя, порожденные годами долгого безвременья и вскрытые несчастной войной, столь трудны и важны, что при разрешения их нельзя не руководиться опытом, скопленным в западноевропейских государствах в течение более полустолетнего, а в иных и многовекового, существования представительных учреждений, и в частности главной опоры их - организации избирательного права. Сравнительное обозрение норм уголовного избирательного права, к сожалению еще не сделанное даже в западной литературе, может дать, кроме возможности более правильной и точной юридической формулировки понятий, и общие выводы относительно способов обеспечения устойчивости и действительного соответствия выборов активным общественным убеждениям народа. Особенно необходимо, чтобы первые выборы были ограждены от противозаконных воздействий, чтобы свобода, правдивость и законность их были надежно защищены теми гарантиями, которые представляет уголовный закон, и потому создание соответственных норм должно быть первым делом правительства*(5). Действующее русское законодательство о выборах, приспособленное к крайне тесным кругам сословных организаций и существующее почти без изменений с 1845 г., т. е. с эпохи расцвета у нас полицейского строя, совершенно не в состоянии выполнить таких функций; новое же уголовное уложение почти совершенно не останавливается на преступлениях против избирательного права, как будто область эта совершенно не заслуживает внимания, и только некоторые скудные постановления могут быть с трудом извлечены из отдела о должностных преступлениях.

В нашем очерке мы сначала установим общие, безусловные начала наказуемости злоупотреблений при выборах, а затем постараемся дать сравнительный очерк индивидуальных отклонений применения этих общих начал в различных государствах, причем самостоятельно рассмотрим системы уголовного избирательного права, действующие в Англии, Франции и Германии, как наиболее типичные, и, наконец, приведем очерк русского законодательства по этому предмету.