ОРГАНИЗАЦИОННО-МЕТОДИЧЕСКОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРИРОДООХРАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ

Предмет, содержание, пределы и задачи прокурорского надзора

за исполнением экологического законодательства

 Несмотря на то, что надзор за исполнением экологического законодательства представляет собой вполне сформировавшееся обособленное направление деятельности органов прокуратуры, обусловившее наличие в системе этих органов ярко выраженной специализации, что повлекло образование специализированных природоохранных прокуратур как межрайонного, так и регионального уровней, было бы неверно утверждать, что деятельность прокуроров в этой сфере подчинена каким-либо особым канонам, предопределяющим особенности предмета надзора. Действительно, ст. 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", которому Конституция РФ делегировала все права по определению полномочий, организации и порядка деятельности прокуратуры Российской Федерации, содержит общее родовое понятие предмета надзора за исполнением законов, который включает в себя:

соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, перечисленными выше.

Учитывая всеохватывающий характер понятия "действующие на территории Российской Федерации законы", можно смело говорить о распространении его и на законодательные акты, формирующие такую отрасль, как экологическое законодательство. В то же время резонен вопрос о правомерности применения термина "экологическое законодательство", поскольку оно охватывает не только непосредственно законы, но и подзаконные акты, исполнение которых, если строго следовать букве Закона о прокуратуре, не составляет предмет надзора.

Представляется, что использование понятия "законодательство" правомерно.

Во-первых, многие законодательные акты, например Водный и Лесной кодексы РФ, обязывают Правительство РФ, органы государственной власти субъектов Федерации, а по ряду вопросов и специально уполномоченные федеральные органы исполнительной власти принять нормативные правовые акты, касающиеся конкретной сферы, раскрывающие содержание отдельных правовых институтов. Поэтому вполне естественно, что прокурор, осуществляющий надзор за исполнением того или иного закона, просто обязан уделять внимание нормативным правовым актам Правительства РФ, органов государственной власти субъектов РФ и ведомственным документам, без которых конкретный закон не может быть исполнен (применен, соблюден) в полном объеме.

Во-вторых, поскольку в своей деятельности прокуроры обязаны повышенное внимание уделять полноте и законности мер, принимаемых соответствующими контролирующими органами, и, учитывая, что положения о них, а также нормативные правовые акты, регулирующие вопросы осуществления ими контроля, принимаются преимущественно Правительством РФ, надзор за исполнением таких подзаконных актов более чем оправдан.

Приведенные в ст. 21 Закона о прокуратуре формулировки нельзя признать самодостаточными и потому не требующими пояснений как в вопросе нормативных источников, за исполнением которых осуществляется прокурорский надзор, так и по кругу субъектов надзора.

Согласно пп. "в", "д", "з" и "к" п. 1 ст. 72 Конституции РФ вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими ресурсами, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, осуществления мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, а также земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах и об охране окружающей среды относятся к предметам совместного ведения России и ее субъектов, что в соответствии с п. 2 ст. 76 Основного закона означает возможность принятия регионами собственных экологических законов и подзаконных актов, не противоречащих федеральному законодательству. Причем следует признать разумной практику, когда субъекты Федерации, не дожидаясь принятия на федеральном уровне базового законодательного акта, издают свои региональные законы с учетом видения реалий и осознания необходимости в создании механизма регулирования тех или иных общественных отношений. Безусловно, в случае издания в последующем федерального закона и наличия противоречий с ним акта субъекта Федерации, последний подлежит приведению в соответствие с документом, обладающим более высокой юридической силой.

Что касается круга субъектов прокурорского надзора, то здесь представляется неудачной формулировка обзорного перечня их в упомянутой ст. 21, которая, не вводя общего понятия должностного лица, отграничила руководителей коммерческих и некоммерческих организаций от должностных лиц государственных и муниципальных органов и по существу вывела их из-под юрисдикции ст. 25 и 25 1 Закона о прокуратуре.

Говоря о предмете надзора за исполнением экологического законодательства, нельзя не затронуть вопрос о соблюдении экологических прав человека и гражданина, часть которых, в частности, право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением, закреплены в Конституции РФ, большинство же удостоверены в законодательных и развиты в подзаконных нормативных правовых актах.

Таким образом, говоря о предмете прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства, необходимо учитывать перечисленные выше нюансы и понимать под ним, в том числе, и соблюдение экологических прав человека и гражданина.

Надзор за исполнением экологического законодательства в настоящее время является одним из важнейших направлений в деятельности органов прокуратуры. Его содержание может быть раскрыто путем перечисления таких функциональных слагаемых, как:

выявление нарушений этого законодательства, допускаемых перечисленными в ст. 21 Закона о прокуратуре субъектами;

установление обстоятельств, причин и условий, способствующих этим нарушениям, а также лиц, нарушивших законодательство;

устранение выявленных нарушений законодательства и обстоятельств, способствующих этим нарушениям, включая, прежде всего, принятие мер к возмещению вреда (ущерба), причиненного совершением экологических правонарушений;

принятие мер по привлечению к установленной законом ответственности лиц, допустивших нарушения экологического законодательства;

предупреждение нарушений экологического законодательства. При осуществлении прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства прокурорам необходимо правильно определять пределы использования своих полномочий для того, чтобы, с одной стороны, не оставались без прокурорского реагирования выявленные нарушения закона, а с другой - не было вмешательства в те сферы, на которые прокурорский надзор не распространяется, а также подмены контролирующих и иных органов.

Закон о прокуратуре наделил прокуроров необходимыми полномочиями для успешного осуществления надзора, однако, он не содержит указаний, в каких случаях и в каком объеме следует применять прокурорам свои полномочия. Речь, таким образом, идет об основаниях и объеме применения прокурорских полномочий В таком понимании пределы прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства могут быть рассмотрены по ряду оснований.

Пределы по кругу субъектов, на которые распространяются полномочия прокуроров. Перечень субъектов прокурорского надзора дан в ст. 21 Закона о прокуратуре. В него входят: федеральные органы исполнительной власти, представительные (законодательные) и исполнительные органы субъектов Федерации, органы местного самоуправления, органы военного управления, органы контроля и их должностные лица, а также органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций.

Пределы по кругу правовых актов, за исполнением которых осуществляется прокурорский надзор. Анализируя нормы ст. 1 и 21 Закона о прокуратуре, можно прийти к выводу, что прокуроры осуществляют надзор за исполнением федеральных законов, а также законов субъектов Федерации. Поскольку законодатель не высказался четко, исполнение каких законодательных актов субъектов РФ должно быть в поле зрения органов прокуратуры, представляется спорным официальное ориентирование прокуроров исключительно на законы, вытекающие из требований ст. 72 Конституции РФ. Ведь субъекты Федерации вправе издавать законы, не затрагивающие сферы исключительной компетенции России и совместного с ней ведения.

В силу ст. 15 Конституции РФ прокуроры обязаны осуществлять надзор и за исполнением ратифицированных двусторонних, многосторонних договоров и других международно-правовых актов.

Президент Российской Федерации, являясь Главой государства, а Правительство РФ - высшим органом исполнительной власти, издают нормативные указы и постановления, регулирующие общественные отношения, касающиеся различных сфер жизни и деятельности общества и обязательные для исполнения на всей территории страны. Нередко акты Президента и Правительства выполняют роль первичного и единственного источника правового регулирования, поскольку те или иные общественные отношения не имеют регламентации на законодательном уровне. В связи с этим нормативные указы и постановления названных органов не могут быть исключены из сферы прокурорского надзора.

Прокуроры осуществляют также надзор за исполнением постановлений, приказов, инструкций и других нормативных правовых актов, изданных федеральными органами исполнительной власти, но лишь в тех случаях, когда эти акты прямо вытекают из требований законов.

Пределы по кругу органов и лиц, принимающих и издающих правовые акты, надзор за законностью которых осуществляют прокуроры. В этот круг входят все перечисленные в ст. 21 Закона о прокуратуре субъекты.

Пределы по кругу правовых предписаний законов и других нормативных актов, за исполнением которых осуществляется прокурорский надзор. Прокуроры вправе осуществлять надзор за исполнением любой нормы любого закона, фактически же они осуществляют надзор за исполнением не всех, а определенных норм. Анализ законов и подзаконных актов показывает, что содержащиеся в них предписания не равнозначны по своему содержанию и обязательности. Наряду с нормами права в них нередко содержатся технические предписания. В свою очередь и нормы права не равнозначны. Помимо норм, обязывающих совершать определенные действия, устанавливающих права, обязанности, ответственность должностных лиц и граждан, разного рода запреты (обязывающие нормы), в законах и подзаконных актах имеется обычно немало общих (декларативных), морально-этических и иных описательных предписаний.

Если в результате несоблюдения обязывающих норм нарушаются права и свободы граждан, интересы юридических лиц и государства в целом, то при несоблюдении норм второй группы этого не происходит. Поэтому именно за исполнением обязывающих норм и осуществляется прокурорский надзор.

Содержание понятия "пределы прокурорского надзора" охватывает также: пределы реализации прокурорами полномочий по выявлению обстоятельств, способствующих нарушениям законов; пределы реализации ими полномочий по устранению нарушений законов и т.д.

Задачи прокуратуры в сфере охраны окружающей природной среды вытекают из ее основной задачи - осуществления надзора за исполнением законов субъектами, перечисленными в ст. 1, 21 Закона о прокуратуре. Эти задачи конкретизируются применительно к каждому периоду в приказах и указаниях Генерального прокурора РФ и других вышестоящих прокуроров.

Генеральный прокурор РФ относит надзор за исполнением экологического законодательства к числу приоритетных направлений деятельности органов прокуратуры на современном этапе. Дело в том, что в период формирования правового государства приоритетным и стратегическим направлением в деятельности прокуратуры становится охрана средствами прокурорского надзора прав, свобод и законных интересов граждан, включая охрану их права на жизнь, благоприятную (здоровую) среду обитания. А отсюда и одна из основных задач прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства - охрана жизни и здоровья граждан.

Поскольку постоянный государственный контроль за исполнением экологических законов и ведомственных актов осуществляют природоохранные органы, наделенные функциями экологического контроля, от активности деятельности которых во многом зависит соблюдение рассматриваемого законодательства министерствами, ведомствами, предприятиями, учреждениями и организациями, должностными лицами, руководителями коммерческих предприятий и гражданами, прокуроры должны всячески способствовать активизации и совершенствованию деятельности этих органов. Речь, таким образом, идет об усилении опосредованного влияния прокурорского надзора на исполнение экологического законодательства, т.е. через другие органы. Поэтому усиление и совершенствование прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства природоохранными органами - также одна из первоочередных задач прокуратуры. Эта работа должна находиться в центре внимания прокуроров.

К числу приоритетных задач прокуратуры следует отнести усиление и совершенствование прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства органами местного самоуправления. Дело в том, что эти органы, пользуясь большой полнотой прав, координируют природоохранную деятельность многих других органов, общественных организаций и движений, принимают решения, утверждают или согласовывают планы и программы по вопросам охраны окружающей среды, осуществляют всеобъемлющий контроль в регионе за исполнением экологического законодательства.

Перед прокурорами стоит и задача совершенствования прокурорского надзора за исполнением природоохранных норм, содержащихся в законодательстве о капитальном строительстве, заключающаяся в недопущении средствами прокурорского надзора ввода в эксплуатацию предприятий, цехов, участков или агрегатов, не отвечающих экологическим требованиям, например, без очистных сооружений. В этой связи объектом особого внимания прокуроров должны стать требования Федерального закона "Об экологической экспертизе" от 23 ноября 1995г. – об обязательности проведения такой экспертизы.

В задачи прокуратуры также входит осуществление надзора за законностью расходования денежных средств, выделяемых из государственного бюджета на природоохранные мероприятия, а также экологических целевых бюджетных фондов. Прокуроры призваны остро реагировать на любые факты расходования этих средств не по их прямому назначению.

В связи с тем, что задача оздоровления окружающей среды решается совместными усилиями представительных, исполнительных, правоохранительных, природоохранных и многих других органов, руководителей коммерческих организаций и граждан и является общегосударственным и общенародным делом, прокуроры призваны совершенствовать механизм взаимодействия с ними, добиваясь скоординированности природоохранной деятельности, организуя единый фронт борьбы с экологическими правонарушениями, максимально используя для этого возможности других органов и общественности.

Совершенствование и активизация пропаганды экологического законодательства - одно из основных направлений предупреждения нарушений. Данная задача реализуется прокурорами как путем выступлений перед должностными лицами, предпринимателями, трудовыми коллективами и жителями с лекциями, проведения бесед, дачи консультаций, так и путем широкого использования средств массовой информации: радио, телевидения, периодической печати.

Важной задачей прокуратур областного и равного им звена, других вышестоящих прокуратур является совершенствование руководства деятельностью нижестоящих прокуратур (районных, городских и специализированных), касающейся предупреждения и пресечения нарушений экологического законодательства. При этом упор должен делаться на оказание им реальной помощи: организационной, правовой, методической.

Организация работы по надзору за исполнение

 экологического законодательства

 Эффективность прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства во многом зависит от того, как организована работа. Под организацией работы прокуратуры в рассматриваемой области в широком смысле слова понимается совокупность взаимосвязанных и взаимодополняемых мер (мероприятий, элементов) по подбору, расстановке, повышению квалификации прокурорских кадров; постоянному регулированию (направлению) их деятельности; обеспечению их всеми необходимыми средствами; сбору и анализу информации; анализу работы прокуратуры и ее оценке; планированию работы, контролю за выполнением планов; объединению усилий оперативного состава, других органов. Элементами организации работы являются также систематизация законодательства, учет проделанной работы, отчетность, определение эффективности прокурорской деятельности. Однако важнейшие из них - сбор и анализ информации о нарушениях экологического законодательства, планирование работы.

Известно, что надзор осуществляют специально подготовленные для этого работники. Начинается организация работы с их подбора и расстановки. Расстановка кадров предполагает постановку перед конкретными работниками задачи по осуществлению надзора за исполнением экологического законодательства.

Для успешного осуществления надзора в рассматриваемой сфере требуется хорошее знание законодательства и практики его применения, высокое профессиональное мастерство. Для этого необходимо постоянное повышение квалификации прокурорских работников. Поэтому различными формами учебы охвачены все работники органов прокуратуры.

В прокуратурах большое внимание должно уделяться правовому обеспечению, т.е. обеспечению работников необходимыми правовыми актами.

Для успешного проведения проверок исполнения экологического законодательства прокурорам следует иметь методики по частным вопросам (методические пособия, указания). Поэтому разработка этих методик и обеспечение ими прокуроров - один из элементов организации работы. Необходимо распространять передовой опыт и внедрять научные рекомендации в практику.

В процессе организации работы большое внимание должно быть уделено ее учету. Хорошо налаженный учет помогает изучению (анализу) проделанной работы, позволяет наглядно видеть ее объем и недостатки, облегчает ведение оперативной и статистической отчетности, помогает определять качество и эффективность прокурорского надзора.

Выполнение стоящих перед прокуратурой задач по надзору за исполнением экологического законодательства предполагает наличие полной и объективной информации, позволяющей систематически анализировать состояние, структуру и динамику правонарушений в области охраны окружающей природной среды, многочисленные обстоятельства, способствующие нарушениям законов, деятельность правоохранительных, природоохранных и других органов, а также общественных организаций и движений, ведущих борьбу с нарушениями этого законодательства.

Под информационным обеспечением прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства понимается сбор, обработка, хранение (накопление) различных сведений (данных), особенно о нарушениях законов, в процессе его осуществления.

Разнообразной информацией обладают комитеты природных ресурсов, центры санитарно-эпидемиологического надзора, управления лесного хозяйства, другие органы, наделенные функциями государственного контроля за соблюдением экологического законодательства в соответствующих природных сферах. Поэтому прокуроры путем истребования из этих и других органов соответствующих материалов или непосредственно при их посещении получают необходимую информацию.

Емкими источниками информации о нарушениях экологического законодательства являются письменные и устные обращения граждан (жалобы, заявления), поступающие в прокуратуру; сообщения средств массовой информации, обращения в прокуратуру руководителей предприятий, учреждений, организаций различных форм собственности и подведомственности, предпринимателей, фермеров, законные интересы которых были нарушены. Определенные сведения о нарушениях названного законодательства содержатся в уголовных и гражданских делах, материалах прокурорских проверок, в представлениях, вносимых следователями.

Сведения о нарушениях экологического законодательства прокуроры получают также из сообщений правоохранительных и природоохранных органов, при проведении проверок исполнения иного законодательства.

Полученная прокурорами информация о нарушениях экологического законодательства подлежит тщательному анализу. Глубокий и всесторонний анализ поступающей информации позволяет правильно определить первоочередные плановые мероприятия, которые в наибольшей степени могут способствовать оздоровлению окружающей среды, предупреждению наступления вредных последствий, например: проведение общенадзорных проверок, в том числе и совместных с другими органами, прежде всего, на тех предприятиях, которые причиняют выбросами и сбросами загрязняющих веществ наибольший вред воздушному бассейну и водным объектам; проведение проверок в тех природоохранных органах, которые ненадлежащим образом исполняют возложенный на них контроль за соблюдением экологического законодательства предприятиями, должностными лицами, руководителями коммерческих организаций.

Анализ информации о нарушениях экологического законодательства позволяет определить те проверки, проведение которых можно поручить природоохранным и другим органам, помогает избегать дублирования в работе, осуществлять более целенаправленно прокурорский надзор за исполнением названного законодательства.

Рассматриваемая работа прокуроров, как и вся их многогранная деятельность, осуществляется на основе тщательно отработанных планов. Планирование призвано обеспечить целеустремленность и комплексность деятельности прокуратуры, осуществление ее работы на научной основе.

Планированием достигается:

четкое определение задач прокуратуры в целом и отдельных ее звеньев на определенный отрезок времени;

разработка и реализация программы мероприятий по решению этих задач, составленной на основе рационального распределения сил и средств для укрепления законности и более эффективной борьбы с преступностью;

установление персональной ответственности за выполнение намеченных мероприятий и последовательность их выполнения во времени;

определение форм взаимодействия прокуратуры с другими государственными и негосударственными органами и общественными организациями.

Плановые мероприятия прокуратуры необходимо согласовывать с мероприятиями, планируемыми и реализуемыми природоохранными и другими органами. Так, планируя проведение проверки исполнения экологического законодательства на предприятии, во всех случаях во избежание дублирования в работе необходимо убедиться, не проведена ли уже эта проверка природоохранным органом, не продолжается ли ее проведение им и не планируется ли проведение в ближайшее время.

В процессе исполнения планы могут корректироваться, однако общий объем запланированных мероприятий должен быть выполнен. В определенной мере выполнению планов способствует контроль со стороны руководителей прокуратур, причем контроль должен быть постоянный.

Тактика и методика прокурорского надзора

за исполнением экологического законодательства

Поскольку прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства является составной частью единого прокурорского надзора за исполнением законов, постольку и его тактика представляет собой составную часть тактики прокурорского надзора за исполнением законов. Однако прежде всего раскроем понятие "тактика".

Перед прокурором любого звена ежедневно встает задача: какому из вопросов отдать предпочтение; что выполнить сегодня, а что в последующие дни; что выполнить самому, другим прокурорским работникам, а что поручить иным органам (в том числе природоохранным) или сделать совместно с ними. Организуя и осуществляя надзорную деятельность, прокурору приходится для наилучшего выполнения задач постоянно маневрировать имеющимися силами и средствами. При этом от него требуется так организовать работу, чтобы с незначительным количеством прокурорских работников выполнить как можно больший ее объем и при этом качественно. Прокурор должен уметь отделять главное от большой массы второстепенного, сосредотачивать усилия подчиненных на решении ключевых задач. Прокурору самому приходится определять порядок наиболее эффективного использования предоставленных ему законом полномочий, сообразуясь в каждом конкретном случае с возникшей жизненной ситуацией. Перед прокурором периодически встают задачи и иного плана: как лучше провести прокурорскую проверку; с чего ее начать; в какой последовательности осуществлять те или иные проверочные действия в целях полного выявления нарушений законов и установления способствующих им обстоятельств. Ему приходится также решать: какое средство реагирования применить для достижения лучшего конечного результата; в адрес какого органа его внести; какие вопросы поставить в акте прокурорского реагирования и т.д. Иными словами, прокурор должен уметь в каждой конкретной ситуации избрать правильную тактику действий. Решение подобных вопросов и составляет содержание тактики прокурорского надзора.

Тактика - это определение и реализация прокурором путей и способов наилучшей организации и осуществления прокурорского надзора за исполнением законов с учетом сложившейся обстановки (жизненной ситуации) в целях достижения лучших конечных результатов наиболее экономными средствами.

Тактика определяет целесообразную линию поведения прокурора в конкретной обстановке, помогает выбирать из большого арсенала приемов, способов, методических и научных рекомендаций наиболее оптимальные, рациональные применительно к данной ситуации.

По аналогии можно сформулировать и определение тактики прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства. Тактика прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства - это определение и реализация прокурором путей и способов наилучшей организации и осуществления надзорной деятельности с учетом конкретной экологической обстановки и состояния исполнения рассматриваемого законодательства (в целях достижения лучших конечных результатов.

Составными частями тактики прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства являются тактика проверки и тактика общенадзорного реагирования на нарушения экологических и иных законов, содержащих экологические требования. Тактика проверки - это определение прокурором наиболее рациональных приемов и способов ее проведения с учетом конкретной обстановки (ситуации) в целях достижения лучшего результата (выявления нарушений экологических и содержащих экологические требования иных законов, установления обстоятельств, им способствующих, и лиц, нарушивших эти законы). Прокурорская проверка связана с процессом собирания, исследования и оценки доказательств. Планируя проведение проверок, прокурор в каждом конкретном случае обладает далеко не однозначной информацией о нарушениях законов. Он может обладать сведениями о различных нарушениях законов, совершенных самыми разными органами. Это обязывает прокурора продумывать тактику каждой проверки. Поэтому тактика проверок весьма разнообразна. Она зависит от характера полученного сигнала о нарушении закона, степени осведомленности прокурора о характере совершенного правонарушения, от органа, в котором предстоит проводить проверку, должностного положения лиц, нарушивших закон, объема предстоящей работы, от профессионального мастерства лица, которое будет проводить проверку, и от многих других факторов. В одном случае проверка может начаться с ознакомления прокурора с соответствующими документами, в другом - с истребования объяснений от лиц, нарушивших закон, в третьем - с назначения ревизии, контрольного обмера и т.д. Она может проводиться с участием специалистов и без таковых. Таким образом, тактика может предусматривать самую различную очередность разнообразных проверочных действий, проводимых как самим прокурором, так и другими лицами.

Тактика прокурорского реагирования на нарушения экологических законов - это применение прокурором в каждом конкретном случае таких правовых средств, которые позволяют достигать наилучшего конечного результата (полного устранения нарушений законов и способствующих им обстоятельств, привлечения, в случае необходимости, к ответственности виновных лиц, предупреждения правонарушений в будущем). Выбор тактики реагирования зависит от общественной опасности совершенных экологических правонарушений, их вредных последствий, повторности и распространенности, характера причин и условий, способствующих нарушениям, и от других факторов. В каждом конкретном случае прокурором определяется своя тактика реагирования.

Тактика прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства взаимосвязана с его методикой. Методика в основном охватывает деятельность прокурора по выявлению нарушений законов и устранению способствующих им обстоятельств, тогда как тактика охватывает всю деятельность прокурора, включая и организацию работы. Методика определяет процедуру, порядок проведения различных проверочных действий, указываемых тактикой. Методика поэтому не дает ответа на вопросы, почему из многих подлежащих решению задач прокурор выбирает лишь некоторые и на них сосредотачивает усилия, почему он наметил применить определенные тактические приемы, а не другие. Ответы на эти вопросы дает тактика. Методика проведения проверок строится с учетом рекомендаций тактики. Но и сама методика обогащает тактику новыми теоретическими положениями, новыми приемами. Именно в этом проявляется взаимосвязь тактики и методики прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства.

Обычно под методикой понимается совокупность методов и приемов (рекомендаций), применяемых прокурорами в целях выявления, устранения и предупреждения нарушений законов и способствующих им обстоятельств. Что же следует понимать под методикой прокурорского надзора за исполнением рассматриваемого законодательства?

Метод – это способ или средство решения задачи, например, выявления определенных нарушений экологического законодательства. В этом смысле такие надзорные действия, как прокурорская проверка, направление поручения в другую прокуратуру о выполнении отдельных проверочных действий представляют методы выявления нарушений законов. Понятие метод, как правило, охватывается понятием “правовое средство прокурорского надзора”.

Под приемом понимается конкретное действие прокурора, служащее, например, цели установления истины, предупреждения экологических правонарушений и т.д. Метод по отношению к приему выступает как понятие родовое или как общее к частному. В границах одного метода может быть применено несколько или даже много приемов. Например, в рамках такого метода, как прокурорская проверка могут быть использованы следующие приемы: ознакомление с документами, истребование объяснений, снятие копий с документов и др.

Методика охватывает комплекс (систему) методов и приемов, которые прокурор может применить в целях решения той или иной задачи. При этом следует иметь в виду, что методы и приемы носят, как правило, не обязательный, а рекомендательный характер, поэтому их нередко называют рекомендациями.

В юридической литературе приемы обычно подразделяют на организационные, тактические и технические. Организационные приемы призваны обеспечивать своевременность поступления и обработки информации об экологических и иных правонарушениях, оптимизацию планирования работы, рационализацию труда прокуроров. Тактические приемы - это использование рекомендаций обобщенного передового опыта, сведений из логики, психологии, научной организации труда для решения вопроса об обоснованности, целесообразности и последовательности применения организационных и правовых средств прокурорского надзора. Технические приемы - это рациональное и активное использование различных технических средств (оргтехники, компьютеров) в целях совершенствования организации работы по надзору за исполнением экологического законодательства, организации труда на научной основе.

Методика в значительной мере носит индивидуальный, творческий характер, проявляя способности прокурора (умственные, профессиональные), черты его характера, творческий поиск. Кроме того, при выборе методики многое зависит от опыта работы прокурора, его инициативности и активности.

На основе обобщения норм законодательства и позитивной практики их применения разрабатываются методические материалы (пособия, указания, рекомендации), призванные обеспечить эффективную работу прокуроров в той или иной отрасли надзора, довести до них передовой опыт осуществления надзорных мероприятий, позволяя при этом избежать отвергнутые практикой неверные приемы и методы.

Особая потребность ощущается в частных методиках, под которыми понимается совокупность методов и приемов (рекомендаций), применяемых прокурорами для выявления, устранения и предупреждения нарушений конкретного закона или группы однородных законов, способствующих им обстоятельств на конкретном объекте, к примеру, в таких как "Методика проведения проверки исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха на автотранспортном предприятии" или "Методика проведения проверки исполнения законодательства об охране вод на сельскохозяйственном предприятии".

Частные методики обычно включают:

руководящие указания Генерального прокурора РФ, прокуроров субъектов Федерации в части предмета проверки исполнения данного законодательства;

перечень законодательных и иных нормативных актов, применяемых на данном объекте, с указанием источников их опубликования;

перечень ведомственных актов, отражающих характер и специфику деятельности объекта и его структурных подразделений;

перечень основных источников информации (сведений) о нарушениях законов;

основные способы фиксации и хранения информации о нарушениях законов;

общие рекомендации (методические приемы) по сбору информации о нарушениях законов;

типичные нарушения законов, допускаемые на данном объекте, с указанием конкретных статей;

возможные причины и условия, способствующие нарушениям законов;

характер производственной деятельности объекта, особенности технологических и иных процессов;

общую структуру органа (организации) с перечислением его основных подразделений (цехов, участков, отделов, лабораторий и т.д.);

особенности подготовки прокуроров к проверке исполнения названного законодательства на данном объекте;

примерный перечень специалистов, которые могут быть привлечены к проверке;

основания проведения совместных (одновременных) с другими органами проверок (с перечислением этих органов);

перечень документов и других материалов, с которыми необходимо ознакомиться в ходе проверки;

примерный перечень вопросов, выясняемых прокурором и специалистами в ходе проверки (перечень должен быть достаточно полным);

тактические и иные приемы, применяемые прокурором и специалистами для выявления нарушений законов;

применяемые прокурором правовые средства реагирования на выявленные нарушения законов.

Совершенствованию методического обеспечения прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства может способствовать:

подготовка методических пособий на основе кооперации ряда областных и равных им прокуратур;

проведение занятий в форме семинаров по обмену опытом работы по надзору за исполнением экологического законодательства (с использованием материалов семинаров для подготовки методических пособий);

прохождение стажировок в прокуратурах областного и равного им уровня с подготовкой итоговой работы в виде методической разработки.

Во всяком случае должны максимально использоваться все каналы для пополнения методической базы прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства.

Г.И. Осипов,

кандидат юридических наук