1. Понятие предмета регулирования земельного права

Российское право имеет сложную структуру. Оно подразделяется на отрасли, институты, юридические нормы, дефиниции и иные структурные элементы.

Отрасль - наиболее крупное структурное подразделение российского права. Земельное право выступает его традиционной, относительно обособленной частью. Как отрасль права оно представляет собой системно упорядоченную совокупность правил поведения (норм), выражающих волю российского государства и направленных на регулирование общественных отношений, складывающихся по поводу рационального использования и сбережения земли как национального богатства России.

Конечно, термин "земля" может рассматриваться в различных смыслах. Он может обозначать земной шар как нашу планету, космический объект и часть мирового пространства. В этой смысле земля выступает объектом правового регулирования международного права. Земля может рассматриваться в качестве среды обитания человека, которая охватывает земную и воздушную оболочку земного шара, его недра, поверхность и ландшафт, животный и растительный мир. В этом значении земля является объектом правового регулирования экологического и природоресурсного права. Третий смысл термину "земля" придается, когда она рассматривается в качестве объекта правового регулирования земельного права. Тогда под словом "земля" понимается часть земной коры, ее поверхностный слой, расположенный над недрами, в пределах территории, на которую распространяется суверенитет российского государства. Наиболее ценную часть этого поверхностного слоя составляют почвы. Под ними биологи понимают поверхностный слой земли, обладающий плодородием, насыщенный органоминеральным составом и особым, только ему присущим, профильным типом строения. В земельном законодательстве эта часть земной поверхности, как правило, составляет ее лучшую часть и относится к категории "земель сельскохозяйственного назначения".

Земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Эти отношения ЗК РФ именует земельными (п. 1 ст. 3). В этом понимании объектом использования и охраны выступают земли всех категорий и назначения, относящиеся к территории, на которой Российское государство вправе устанавливать свой земельный правопорядок. Ее пределы определены в Конституции РФ, в которой сказано, что территория Российской Федерации включает в себя территорию ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними (ст. 67). Поверхностный слой земной коры в пределах этой территории, за исключением воздушного пространства, признается объектом, по поводу которого в российском обществе складываются общественные отношения, именуемые земельными. Они выступают предметом регулирования земельного права.

Общественные отношения, регулируемые российским законодательством, зачастую не имеют четкой отраслевой однородности, их не всегда возможно "расселить"3 по однородным отраслевым группам, как студентов по учебным аудиториям. Существует большое число "пограничных" земельных отношений, которые в равной мере иногда считаются предметом регулирования другой смежной отрасли. Речь идет, например, о формах земельной собственности, праве собственности и иных вещных правах на землю граждан и юридических лиц, о сделках по поводу земельных участков. В юридической литературе высказано множество аргументов, что эти правовые институты - составная часть гражданского права. Мы рассматриваем подобные отношения в качестве предмета совместного регулирования земельного и гражданского законодательства.

Этот наш подход, представляется, соответствует предписаниям нового ЗК РФ. В нем сказано, что "имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, водным законодательством, специальными федеральными законами" (п. 3 ст. 3 ЗК РФ).

Основу предмета регулирования земельного права традиционно составляли те отношения, которые характеризуют статус обладателей земельных участков, их взаимоотношения друг с другом либо с государством и его компетентными органами; отношения, характеризующие правовой режим различных категорий земель, правила ответственности за нарушение земельного законодательства; полномочия государственных органов по перераспределению земельных участков между пользователями, по разрешению земельных споров, по контролю и надзору за правильным и рациональным использованием земельных ресурсов.

В условиях формирования рыночной экономики сделана настойчивая попытка изменить предмет регулирования земельного права, исключив из него отношения по поводу земельной собственности и других вещных прав на землю. Первым шагом к тому были предписания Указа Президента РФ от 27 октября 1993 г. "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России", в котором сказано, что совершение сделок с земельными участками регулируется гражданским законодательством с учетом земельного, лесного, природоохранительного, иного специального законодательства и настоящего Указа (ст. 1). Как видим, земельное и природоохранительное законодательство были здесь поставлены в зависимость от гражданского законодательства. Впоследствии был принят и введен в действие ГК РФ (часть первая). В нем к объектам гражданских прав отнесены вещи, а в составе недвижимых вещей указаны земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей.

Гражданское законодательство, как известно, определяет правовое положение участников гражданского оборота (ст. 1 ГК РФ). Оно основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора. Эти принципы важны и необходимы при осуществлении гражданского оборота имуществом, товарами, продукцией, и не в полной мере приемлемы при определении земельной правоспособности субъектов гражданского общества. Правовой режим земель и правоспособность собственников, владельцев, пользователей и арендаторов земельных участков должны преимущественно определяться с учетом природной, экологической и социальной сущности земли. Эти факторы способно учесть только земельное законодательство. Гражданское законодательство должно регулировать лишь общие правила совершения сделок с земельными участками, когда они детально не раскрываются в земельном законодательстве либо специальных федеральных законах о правовом статусе некоторых природных объектов.