§1. Понятие, содержание и уровни уголовной политики

Слово «политика» было известно еще в Древней Греции. В переводе с греческого «politike» означает искусство управления государством, т.е. деятельность общественных классов (групп, каст, партий), определяемая их интересами и целями, а также деятельность органов власти в государстве, выражающая социально-экономическую природу данного общества.

В политике государства традиционно выделяют два главные направления деятельности государственной власти - внутреннюю и внешнюю политику, -каждое из которых имеет свои цели, задачи и приоритеты. Уголовная политика является составной частью внутренней политики государства. Надо подчеркнуть, что цели, задачи и приоритеты, определяемые и реализуемые государственной властью, не являются раз и навсегда данными. Они возникают, меняются, корректируются с учетом общественного развития, желания реализовывать те или иные интересы, потребности государства, ситуаций, складывающихся во внешнеполитической и внутриполитической сферах. Они могут также корректироваться в случае достижения ранее поставленных целей и задач либо установления невозможности реализации последних из-за различных причин или общественных обстоятельств.

Понятие уголовной политики как составной части внутренней политики, определение круга проблем, составляющих ее предмет, на различных этапах развития государства в России были подвержены изменениям. В 20-е гг. XX в. уголовная политика рассматривалась в узком плане. Как писал А.Я. Эстрин, «основные вопросы уголовной политики — вопрос о целях уголовной репрессии, вопрос о критериях и методах определения рода и меры репрессии каждому конкретному осужденному - в это время не получают сколько-нибудь отчетливого разрешения в официальных документах, исходящих от ... власти»1. В последующие годы достаточно длительное время такие изменения сводились в основном к уточнению частных аспектов и мало затрагивали существо определения уголовной политики.

Эстрин А.Я. Эволюция советской уголовной политики // Основы и задачи советской уголовной политики. - М.-Л., 1929. С.З

Можно проследить трансформацию этого понятия начиная с 50-х гг. Так Н.А. Беляев писал: «Политика ... государства, направленная на борьбу с общественно опасными деяниями, называется уголовной политикой»1.

Позднее, уже в конце 70-х - начале 80-х гг., вносятся некоторые уточнения, касающиеся, в частности, направлений и масштабов уголовной политики, что нашло отражение и в понятии ее содержания. В.А. Владимиров и Ю.И. Ляпунов отмечали, что «в аспекте своего объективного проявления в социальной и правовой действительности уголовная политика должна рассматриваться и как реальное воплощение директивно-руководящих идей, установок и требований... В содержании и функциях уголовного, уголовно-процессуального и исправительно-трудового законодательства, в системе, силах и средствах органов уголовной юстиции, а также в применяемых ими стратегии, тактике, методах и профессионально-технических способах и приемах борьбы с преступностью»2.

По мнению Н.И. Загородникова и Н.А. Стручкова, "уголовная политика Представляет собой такое направление... политики, в рамках которого формируются исходные требования борьбы с преступностью посредством разработки И осуществления широкого круга предупредительных мер, создания и применения правовых норм материального, процессуального и исполнительного уголовного права, устанавливающих криминализацию ... и декриминализацию деяний, В также посредством определения круга допустимых в борьбе с преступностью Мер государственного принуждения»3.

Как бы обобщая все сложившиеся к 90-м гг. понятия, П.Н. Панченко заключает: «Несмотря на различия в объеме содержания, сущностная основа уголовной политики и политики борьбы с преступностью одна и та же. Состоит Она в том, что уголовная политика формирует главную линию, стратегические и Тактические направления борьбы с преступностью»4.

И.А. Исмаилов считает, что уголовная политика - это «направление деятельности государства, осуществляемое на уровне политического руководства, управления, принятия и реализации конкретных решений и имеющее основным назначением определение и проведение в жизнь задач, форм и содержания целенаправленных мер борьбы с преступностью (воздействия на нее), организацию И обеспечение оптимального функционирования и развития этой системы на

___________

1 Беляев Н.А. Понятие советского исправительно-трудового права и основные принципы советской исправительно-трудовой политики // Вестник ЛГУ. Серия экономики, философии, права. 1958. №5.Вып.1. С.Ш-119

2 Владимиров В.А., Ляпунов Ю.И. Советская уголовная политика и ее отражение в действующем законодательстве. -М., 1979. С.7-9

3 Зогородников Н.И., Стручков Н.А. Направления изучения советского уголовного права // Сов. гос-во и право. 1980. №7. С.4 ' Панченко П.Н. Советская уголовная политика. - Томск, 1988.С.73.

надлежащей идеологической, правовой, информационной, ресурсной базе и во взаимодействии с другими социальными системами»1. Он также сделал вывод «о наличии и необходимости организационного оформления в самостоятельную научную область обществознания уголовной политологии как науки, призванной изучать свойства, связи и отношения уголовной политики, как единой, сложной системы и поставлять: а) соответствующим органам информацию, могущую служить основой для принятия решений об организации, оптимальном режиме функционирования и совершенствовании системы воздействия на преступность на определенные периоды времени и на перспективу; б) отраслевым наукам, обслуживающим отдельные подсистемы борьбы с преступностью, информацию, ориентирующую их на общие задачи, состояние, тенденции развития, принципы системы борьбы с преступностью как целостности»2.

По мнению А.И. Коробеева, А.В. Усса и Ю.В. Голика, «уголовная политика в традиционном ее понимании есть генеральная линия, определяющая основные направления, цели и средства воздействия на преступность путем формирования уголовного, уголовно-процессуального, исправительно-трудового законодательства, практики его применения, а также путем выработки и реализации мер, направленных на предупреждение преступлений». В структуре уголовной политики они, как и многие другие исследователи, выделяют в качестве составных частей уголовно-правовую, уголовно-процессуальную, уголовно-исполнительную и криминологическую политику3.

Поскольку единого понятия уголовной политики не было выработано, Г.М. Миньковский предложил примиряющее различные точки зрения положение, указав, что «как бы ни именовались направления деятельности государства и общества, связанные с борьбой с преступностью, - речь идет о важнейшей составной части внутренней политики, обеспечивающей эффективное функционирование экономической, идеологической и социальной политики».4 Развивая эту мысль, С.С. Восходов отметил: «Главное, таким образом, состоит не в том, чтобы в максимально точных и полных формулировках дать определение предмета и содержания уголовной политики, а том, чтобы, во-первых, за этим понятием были видны государственная политика, стратегия и тактика борьбы с преступностью, четко прослеживалась политика и идеология в государственной сфере; во-вторых, во главу угла борьбы с преступностью было поставлено право, которое,  по сути дела, и есть сама воплощенная политика, реализующая ценности

_____________

1  Исмаилов И.А. Преступность и уголовная политика (актуальные проблемы борьбы с преступностью). - Баку, 1990. С.124.

2  Исмаилов И.А. Указ. соч. С. 128.

3 Коробеев А.И., Усе А.В., Голик Ю.В. Уголовно-правовая политика: тенденции и перспективы. - Красноярск, 1991. С.7.

4 Миньковский Г.М. Политология борьбы с преступностью (вместо предисловия) // Исмаилов И.А. Указ. Соч. С.7.

правового государства: безопасность личности, общества и государства; права и свободы человека и гражданина; законность, гуманизм и справедливость. Наконец, в-третьих, в понятии должен быть учтен комплексный, многоаспектный характер уголовной политики и, в частности, отражены ее концептуальный, законодательный и правоприменительный уровни» .

С учетом указанных методологических требований под уголовной политикой следует, таким образом, пронимать: 1) государственную политику (доктрину) борьбы с преступностью, выраженную в соответствующих директивных актаx (законах, указах Президента, постановлениях правительства); 2) особый вид социальной деятельности, направленной на активное наступательное противодействие преступности и другим правонарушениям; 3) научную теорию и Синтез соответствующих политических, социологических и правовых знаний. При определении своего предмета уголовная политика опирается, следовательно, на интегративные качества социальной политики государства, положения теории управления и наук уголовно-правового цикла, а также достижения социологии и политологии.

Приведенные выше понятия уголовной политики в достаточной степени отражают ее сущность и содержанок.

Содержание уголовной политики включает: а) разработку и реализацию целей и задач государства в сфере борьбы с преступностью; б) определение средств, форм и методов деятельности государства в целом и государственных (Прежде всего правоохранительных) органов в названной сфере борьбы с преступностью. Содержание уголовной политики предполагает необходимость постановки таких целей и задач, определение таких средств, форм и методов борьбы с преступностью, которые: во-первых, были бы безусловно правовыми, опирались на систему конституционных и федеральных законов России и соответствующих подзаконных актов, принятых на основе этих законов; во-вторых, были бы эффективными, т.е. соответствовали затратам государства, направленными на противодействие преступности; в третьих, в полной мере защищали (сохраняли) права граждан России, а также иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации, от преступных Посягательств.

Уголовная политика - это целенаправленная активная деятельность государства по защите общества от преступности, разработка и реализация оптимальной стратегии, призванной обеспечить достижение цели стабилизации и Ограничения уровня преступности, создания предпосылок позитивных тенденций преступности.

_____________________

Восхолов С.С. Основы уголовной политики. - М., 1999. С.32

Характеризуя уголовную политику в общем ее понимании, следует четко представлять, что Она включена в соответствующие общественные отношения и определяется общими направлениями деятельности государства. В этом плане следует отметить следующие положения.

Во-первых, уголовная политика является важной и неотъемлемой частью государственной внутренней политики в целом и обеспечивает функционирование всех других ее направлений и элементов.

Во-вторых, уголовная политика представляет собой единство разработки и реализации директивных актов и практических мероприятий, теоретической и практической деятельности по борьбе с преступностью (ее отдельными видами и формами);

В третьих, уголовная политика предполагает тесную взаимосвязь целей и задач государства и практической деятельности при выборе средств, форм и методов по защите от преступности личности, общества и государства. Это означает также и то, что эффективная защита личности и общества невозможна без сильной государственной власти, без отлаженной системы государственных органов, ведущих борьбу с преступностью, без их поддержки населением. Эффективная государственная власть является основой для защиты личных и общественных интересов и существования самого государства. Таким образом, формируя и реализуя уголовную политику, органы государственной власти решают задачи укрепления государственности в целом, конкретные социально-экономические, собственно политические и идеологические задачи, стабилизируют общество, придают поступательный характер развитию общества и государства.

Уголовная политика - понятие многоуровневое и многоаспектное. Для уяснения его смысла могут быть выделены следующие уровни.

1. Разработка теоретических основ и научные исследования, позволяющие сформулировать и обосновать идеи уголовной политики (концептуальный уровень). Нужно отметить, что в настоящее время в России отсутствует официально одобренная государством концепция уголовной политики, хотя попытки ее подготовки были осуществлены. Это, однако, свидетельствует не об отсутствии концепции как таковой, а, скорее, об отсутствии формально определенного документа. Отдельные положения, относящиеся к уголовной политике, содержатся в законах, направленных на борьбу с преступностью, в других нормативных актах, а также в установках руководителей Российской Федерации и ёе субъектов. Отдельные  элементы  концепции уголовной  политики  отражены  в  концепциях

______________

1 См., например: Концепция государственно-правовой политики в области борьбы с преступностью (проект) - М., 1996; Босхолив С.С. Концепция реформирования уголовной политики. -М., 1999.

молодежной политики, борьбы с незаконным оборотом наркотиков и других подобных документах.

Разработка, принятие и совершенствование правовых основ, направленных на реализацию целей и задач уголовной политики (законодательный уровень)

Формирование на основе Конституции Российской Федерации, федеральных законов и основных положений государственной концепции уголовной политики программных документов различных уровней управления (нормативный уровень). К таким документам можно отнести, например, программы по усилению борьбы с преступностью.

Управление реализацией уголовной политики (управленческий уровень). Оно включает в себя организацию правоприменительной практики в сфере борьбы с преступностью в целом и по отдельным ее направлениям, меры, направленные на повышение эффективности средств, форм и методов противодействия преступности.

5.  Непосредственная правоприменительная деятельность должностных лиц правоохранительных органов в сфере реализации задач уголовной политики  (Правоприменительный уровень).

Выделение указанных уровней необходимо для уяснения «технологии» и «Процедуры» развития и реализации уголовной политики России. Они показывают, как развиваются положения уголовной политики от зарождения (формирования) идеи, проходя соответствующие этапы: 1) концептуальный; 2) законодательного регулирования (естественно, только в необходимых случаях); 3) программирования; 4) управления деятельностью по применению норм, обеспечивающих борьбу с преступностью; 5) непосредственного правоприменения. Даже простое перечисление уровней (этапов) развития и реализации уголовной политики показывает, что в этом процессе участвуют (в той или иной мере ) эле-политической системы, все ветви власти, все общество. Например, выявленные проблемы в сфере борьбы с преступностью обсуждаются в печати, на радио и телевидении, на этой основе формируется общественное мнение, которое не может игнорироваться органами государственной власти различных уровней и правоохранительными органами - субъектами уголовной политики.

Возникает ситуация, когда законодательные, исполнительные и судебные власти должны реагировать на определенную позицию населения на всех уровнях (этапах) разработки и реализации уголовной политики - от концептуального до практического правоприменения.

В зависимости от масштаба уголовную политику можно рассматривать в следующих ее аспектах:

федеральную, общегосударственную (в пределах всей страны);

региональную;

 (в пределах субъекта Российской Федерации);

местную (на уровне данной конкретной территории, местности).

При этом следует помнить, что уголовная политика на федеральном уровне в основном разрабатывается,  а  на  региональном и местном реализуется. Правда,

это соотношение не носит абсолютного характера, поскольку и на федеральном уровне, и в субъектах Федерации, и на местном уровне осуществляются и разработка, и реализация уголовной политики исходя из компетенции общегосударственного, регионального или местного уровня управления.

Руководителям органов внутренних дел надо иметь в виду, что в условиях федеративного устройства необходимо, с одной стороны, строго и неуклонно реализовывать общегосударственные задачи, определяемые Конституций Российской Федерации и федеральным законодательством, с другой - учитывать и решать специфические задачи регионального и муниципального уровня, вытекающие из конкретных условий и обстановки в республике, области, городе, районе. Влияние на разработку и реализацию уголовной политики следует оказывать, доводя возникающие проблемы и требования правоохранительной деятельности до депутатов законодательных органов, а также при обращении с соответствующими предложениями в законопроекты по линии ведомств (МВД, ФСБ, ФСНП и др.).

Цели, задачи и содержание уголовной политики формируются под влиянием изменений в состоянии экономики, права, идеологии и социальной психологии, в качестве социальной жизни, особенностей состояния и тенденций преступности. Эти обстоятельства должны постоянно анализироваться и использоваться при корректировке целей и задач уголовной политики, определения тактических аспектов ее реализации.

Значение уголовной политики актуализируется в условиях реформирования общества, при переходе от одного его состояния к качественно иному. В обстановке относительной нестабильности нашего общества в последние годы закономерностью являются количественное и качественное изменения преступности: ее значительный рост, увеличение доли тяжких и особо тяжких преступлений, усиление организованности. В связи с этим резко возрастает значение уголовной политики государства в современных условиях. Это косвенно находит подтверждение в том, что среди факторов, беспокоящих большинство населения России, преступность в последнее десятилетие стабильно занимает второе-третье место.

В заключение отметим, что термином «уголовная политика» обозначаются три относительно самостоятельных, но взаимосвязанных явления: во-первых, государственная политика в сфере борьбы с преступностью; во-вторых, отрасль науки, приобретающая все большее значение в структуре отраслей правовых знаний; в-третьих, учебная дисциплина, преподаваемая в Академии управления и других образовательных учреждениях МВД России.