7.4. Германия

Рассмотрение государственных и муниципальных финансов Германии – лучший пример унитарного государства: сильное центральное правительство, единая налоговая система. В Конституции Германии записано правило единообразия жизненных условий для всей нации (установлен минимальный жизненный стандарт для всего населения страны). В Конституции от 1949 г. установлены основополагающие принципы муниципальных финансов (финансов земель). Государственные функции распределяются по вертикали. Центральному уровню принадлежат все законодательные функции, функции перераспределения финансовых ресурсов, формулирование стратегии развития страны. Нижний уровень исполняет те функции, которые передаются с центрального уровня и финансируются из федерального бюджета. Часть полномочий передаются на нижний уровень без оказания финансовой помощи сверху, например субсидирование мероприятий по улучшению жилищных условий.

Все основные налоги (налог на прибыль, НДС) получает центральный бюджет совместно с землями. Вертикальное распределение налогов в Германии закреплено в основном законе страны. Также федеральный центр полностью получает налоги на бензин, табак, кофе, страхование, к исключительной компетенции федерации относятся пошлины и акциз на водку, на которую сохраняется государственная монополия. Землям достаются налоги на имущество, наследство, автомобили, лотереи и пиво, общинам – на землю, местные («малые») налоги на потребление, а также большая часть промыслового налога. Основные же налоги (свыше 70% объема поступлений) являются совместными по получению. Например, налог на доходы корпораций делится пополам между федерацией и землями, подоходный налог – на три части (15% получают общины и по 42,5% – федерация и земли), НДС делится между центром (50,5%) и землями (49,5%).[108]

Сложнее всего распределяется налог с оборота: доли, которые приходятся на федерацию и земли, пересматриваются каждый год и закрепляются в специальном законе. Подвижные пропорции распределения обеспечивают приспособление доходной части бюджета к изменяющимся задачам (а следовательно, и расходам) разных уровней власти. В последние годы доля федерации превышает долю земель иногда в соотношении 54:46, а иногда – 50,5:49,5. В целом в федеральный центр поступает примерно 45% всех налоговых доходов, землям достается чуть более 37%, общинам – 13%; около 5% (в основном пошлины) перечисляется в бюджет ЕС. Если налоговых поступлений не хватает для покрытия расходов, то в финансовом отношении земли могут получать дополнительные перечисления (трансферты), используя эти средства по своему усмотрению. Специальная компенсация из федерального бюджета предусмотрена и в случае, когда определенные мероприятия центра влекут финансовые проблемы (например, строительство военных городков, размещение федеральных ведомств).

Распределение доходных источников на различных бюджетных уровнях показано в табл. 7.7.

Таблица 7.7

Распределение доходных источников на различных бюджетных уровнях в Германии в 1995 г., % от общих расходов на каждом уровне

В 2001 г. федеральный центр перечислил регионам примерно 28 млрд марок в виде субсидий. Около 6,4 млрд марок в форме специальных выплат предоставляется городам-землям: Берлину, Гамбургу и Бремену – для компенсации «особых» затрат, хотя у общественности и экспертов нередко возникают сомнения в целесообразности такой привилегии. Федеральные субсидии (ежегодно около 1,5 млрд марок) получают 9 из 16 земель (в том числе пять западных) в связи с непропорционально высокими расходами на политическое управление. Горизонтальное выравнивание (или горизонтальное перераспределение средств) обычно считают вторичным, когда уже полученные доходы в определенной степени уравниваются путем изъятия их части у финансово сильных («богатых») земель и передачи их финансово слабым («бедным») землям. Германский механизм горизонтального выравнивания между землями, закрепленный в основном законе и особом Законе о финансовом выравнивании, призван скорректировать рассмотренное выше вертикальное распределение налогов с целью сокращения остающихся региональных различий в бюджетных доходах на душу населения, с тем чтобы они для всех земель были не ниже 95% среднегерманского уровня. Прежде всего это касается земельной доли поступлений налога с оборота: 75% ее распределяется между землями пропорционально числу жителей, а остаток (в 2001 г. – 38 млрд марок) отчисляется слабым в финансовом отношении землям, финансовая сила которых не достигает 92% среднегерманского уровня.

Горизонтальное выравнивание в Германии в узком смысле базируется на двух показателях: финансовой силы и выравнивания. Первый отражает величину получаемых землей налогов, второй показывает соответствие бюджетных доходов, получаемых землей, доле населения, проживающего в ней.

Трансферты слабым землям осуществляются ступенчатым образом: сумма, необходимая для достижения ими 92% среднегерманского уровня бюджетных доходов на душу населения, поступает за счет перераспределения налога с оборота; для достижения отметки 95% – за счет предоставления обязательных трансфертов без всяких условий, а от 95 до 100% – за счет предоставления трансфертов, дифференцированных в зависимости от особых финансовых потребностей.

Что касается изъятий из доходной части бюджетов земель, то здесь действует прогрессивная шкала: если избыток доходов не превышает 1 % их среднего по стране уровня, то земля отчисляет из этого избытка 15%, при превышении от 1 до 10% – 2/, а при более значительном – 80%. В 2001 г. таким образом было перераспределено 19 млрд марок, что существенно меньше суммы трансфертов из центра. Однако, несмотря на сравнительно небольшие размеры, сам принцип перечислений вызывает болезненную реакцию у земель-доноров. Данная консенсусная модель перераспределения сыграла важную роль в сближении уровня жизни на территории страны. Хотя в восточных землях отставание пока еще заметно, оно быстро ликвидируется благодаря федеральным субсидиям и горизонтальному выравниванию (новые земли включены в него с 1995 г.).

В Германии местное самоуправление находится в ведении Земель (субъектов Федерации). Помимо конституционных гарантий, которыми пользуются муниципальные образования, гл. X Конституции Германии (трактующая вопросы финансов) содержит положения, касающиеся предоставления средств местным органам власти.

В целом по стране муниципальные образования получают долю в 15% общей суммы собираемого на их территории налога на подоходный налог с физических лиц. Эти средства распределяются в зависимости от соответствующего дохода в каждом муниципальном образовании. Однако расчет поступающей в муниципальное образование доли основан не на общей сумме налоговых доходов, а на максимальном налогооблагаемом доходе, составляющем 40 000 немецких марок для одиноких граждан и 80 000 немецких марок для супружеских пар.

Конкретные вопросы финансового выравнивания между муниципальными образованиями и расчет размеров финансовой помощи местным органам власти находятся в исключительном ведении земель, имеющих свои собственные системы.

Представленные ниже данные относятся к Баварии. Однако процедуры, применяемые в других землях, не отличаются значительно от тех, что существуют в Баварии.

В Баварии финансовые трансферты местным органам власти призваны, с одной стороны, сократить неравенство их налоговых потенциалов, а с другой – обеспечить каждому муниципальному образованию необходимые средства для решения их задач, т. е. покрыть текущие расходы и финансировать инвестиционные проекты, такие как строительство школьных и дошкольных учреждений, больниц и дорог.

Финансовая помощь предоставляется государственными фондами. Эта система включает в себя соглашения по долевым налогам, согласно которым доли этих налогов перечисляются муниципальным образованиям в основном в виде дотаций.

В целом дотации составили в 1995 г. 15,4% поступлений муниципальных образований, а субвенции – 16,1%.

В рамках общей системы долевых налогов местные органы власти получают долю дохода Земли от подоходного налога с физических лиц, налога на прибыли предприятий, налога с оборота, налога с продаж, а также долю средств, перечисляемых на финансовое выравнивание между Землями. В 1995 г. доля от этих доходов, перечисленная муниципальным образованиям Баварии, составила 11,54%.

Субвенции предоставляются за счет этих финансовых ресурсов (около 15%)[109] ; остальная сумма (около 85%) перечисляется в форме государственных дотаций местным органам власти.

В настоящее время муниципальные образования Баварии получают 65% средств от налога на автотранспорт, частично в форме дотаций, размер которых рассчитывается на базе соответствующих местных налоговых доходов и с учетом протяженности дорог, а частично – в форме субвенций на строительные работы.

Правительство перечисляет муниципальным образованиям и округам 2/3 дохода от налога на недвижимое имущество. Эти налоговые доходы перераспределяются в зависимости от соответствующих местных доходов. Так, например, муниципальные образования, не относящиеся к одному округу, и основные районные центры получают всю сумму причитающейся им доли, а муниципальные образования, входящие в округ, получают 3/7 доли, а округа – 4/7.

Законодательной базой дотации частичной поддержки являются: п. 7 ст. 106, п. 3 ст. 83 Конституции Баварии и ст. 1—5 Закона о финансовом выравнивании между федеральным государством, муниципальными образованиями и объединениями муниципальных образований. Эта дотация призвана частично обеспечить выравнивание затрат в муниципальных образованиях и сократить неравенство в налоговом потенциале. В 1995 г. 89,5% муниципальных образований получили эту дотацию, составившую 53% всей суммы дотаций.

Что касается критериев распределения, то законодатели исходят из того, что муниципальные образования, имеющие относительно одинаковый размер и структуру, должны тратить примерно равные суммы на покрытие своих расходов. Вследствие этого налоговый потенциал муниципального образования сравнивается, с одной стороны, с суммой расходов, рассчитанной по численности населения (это основной критерий расчета), а с другой – с некоторыми специфическими расходами (это дополнительные критерии расчета для функций, выполняемых властями городов, не входящих в округ, в зонах, граничащих с Чешской Республикой, и в зонах, находившихся в прошлом в непосредственной близости от границ с бывшей ГДР, где социальные затраты превышают средний уровень). Если налоговый потенциал ниже реальных расходов, то эта разница компенсируется из расчета 55%.

Органом, ответственным за распределение причитающихся сумм, является Баварское бюро статистики и обработки данных. Оно не имеет никакого влияния на применение упомянутых выше критериев.

Дотация на выравнивание регламентируется п. 3 ст. 83 Конституции Баварии и ст. 7 Закона о финансовом выравнивании между Баварией, муниципальными образованиями и объединениями муниципальных образований. Система направлена на то, чтобы выровнять разницу в тех затратах, которые несут муниципальные образования при выполнении функций, делегированных местным органам власти Землей. В 1995 г. эта дотация составила 19,1% общей суммы дотаций. Ее получили все без исключения муниципальные образования.

Органом, ответственным за ее распределение, является Баварское бюро статистики и обработки данных.

Что касается критериев распределения, то муниципальные образования, не входящие в округ, получают 59,00 немецких марок на человека, в то время как собственно округа и муниципальные образования, входящие в округ, получают по 29,50 марок на человека, т. е. округа и муниципальные образования, входящие в округ, в целом получают 59,00 марок на человека.[110]

Кроме того, округа получают все средства от сборов и платежей, взимаемых Земельным советом в качестве властного органа земли. Муниципальные образования и округа получают местные поступления от взимаемых ими штрафов и административных взысканий, а округа еще и средства от штрафов и административных взысканий, взимаемых властями земли.

Субвенция в Германии выделяется только в том случае, если в этом есть реальная необходимость. Сумма субвенции зависит не от размера затрат на мероприятие, а от так называемых приемлемых затрат, являющихся основанием для выделения субвенции.

Кроме того, при определении размера субвенции следует учитывать финансовое положение получателя и достигнутый от мероприятия эффект за пределами муниципального образования (если оно выходит за ее рамки), заинтересованность в этом мероприятии правительства и наличие средств.

Рассмотрение государственных и муниципальных финансов Германии – лучший пример унитарного государства: сильное центральное правительство, единая налоговая система. В Конституции Германии записано правило единообразия жизненных условий для всей нации (установлен минимальный жизненный стандарт для всего населения страны). В Конституции от 1949 г. установлены основополагающие принципы муниципальных финансов (финансов земель). Государственные функции распределяются по вертикали. Центральному уровню принадлежат все законодательные функции, функции перераспределения финансовых ресурсов, формулирование стратегии развития страны. Нижний уровень исполняет те функции, которые передаются с центрального уровня и финансируются из федерального бюджета. Часть полномочий передаются на нижний уровень без оказания финансовой помощи сверху, например субсидирование мероприятий по улучшению жилищных условий.

Все основные налоги (налог на прибыль, НДС) получает центральный бюджет совместно с землями. Вертикальное распределение налогов в Германии закреплено в основном законе страны. Также федеральный центр полностью получает налоги на бензин, табак, кофе, страхование, к исключительной компетенции федерации относятся пошлины и акциз на водку, на которую сохраняется государственная монополия. Землям достаются налоги на имущество, наследство, автомобили, лотереи и пиво, общинам – на землю, местные («малые») налоги на потребление, а также большая часть промыслового налога. Основные же налоги (свыше 70% объема поступлений) являются совместными по получению. Например, налог на доходы корпораций делится пополам между федерацией и землями, подоходный налог – на три части (15% получают общины и по 42,5% – федерация и земли), НДС делится между центром (50,5%) и землями (49,5%).[108]

Сложнее всего распределяется налог с оборота: доли, которые приходятся на федерацию и земли, пересматриваются каждый год и закрепляются в специальном законе. Подвижные пропорции распределения обеспечивают приспособление доходной части бюджета к изменяющимся задачам (а следовательно, и расходам) разных уровней власти. В последние годы доля федерации превышает долю земель иногда в соотношении 54:46, а иногда – 50,5:49,5. В целом в федеральный центр поступает примерно 45% всех налоговых доходов, землям достается чуть более 37%, общинам – 13%; около 5% (в основном пошлины) перечисляется в бюджет ЕС. Если налоговых поступлений не хватает для покрытия расходов, то в финансовом отношении земли могут получать дополнительные перечисления (трансферты), используя эти средства по своему усмотрению. Специальная компенсация из федерального бюджета предусмотрена и в случае, когда определенные мероприятия центра влекут финансовые проблемы (например, строительство военных городков, размещение федеральных ведомств).

Распределение доходных источников на различных бюджетных уровнях показано в табл. 7.7.

Таблица 7.7

Распределение доходных источников на различных бюджетных уровнях в Германии в 1995 г., % от общих расходов на каждом уровне

В 2001 г. федеральный центр перечислил регионам примерно 28 млрд марок в виде субсидий. Около 6,4 млрд марок в форме специальных выплат предоставляется городам-землям: Берлину, Гамбургу и Бремену – для компенсации «особых» затрат, хотя у общественности и экспертов нередко возникают сомнения в целесообразности такой привилегии. Федеральные субсидии (ежегодно около 1,5 млрд марок) получают 9 из 16 земель (в том числе пять западных) в связи с непропорционально высокими расходами на политическое управление. Горизонтальное выравнивание (или горизонтальное перераспределение средств) обычно считают вторичным, когда уже полученные доходы в определенной степени уравниваются путем изъятия их части у финансово сильных («богатых») земель и передачи их финансово слабым («бедным») землям. Германский механизм горизонтального выравнивания между землями, закрепленный в основном законе и особом Законе о финансовом выравнивании, призван скорректировать рассмотренное выше вертикальное распределение налогов с целью сокращения остающихся региональных различий в бюджетных доходах на душу населения, с тем чтобы они для всех земель были не ниже 95% среднегерманского уровня. Прежде всего это касается земельной доли поступлений налога с оборота: 75% ее распределяется между землями пропорционально числу жителей, а остаток (в 2001 г. – 38 млрд марок) отчисляется слабым в финансовом отношении землям, финансовая сила которых не достигает 92% среднегерманского уровня.

Горизонтальное выравнивание в Германии в узком смысле базируется на двух показателях: финансовой силы и выравнивания. Первый отражает величину получаемых землей налогов, второй показывает соответствие бюджетных доходов, получаемых землей, доле населения, проживающего в ней.

Трансферты слабым землям осуществляются ступенчатым образом: сумма, необходимая для достижения ими 92% среднегерманского уровня бюджетных доходов на душу населения, поступает за счет перераспределения налога с оборота; для достижения отметки 95% – за счет предоставления обязательных трансфертов без всяких условий, а от 95 до 100% – за счет предоставления трансфертов, дифференцированных в зависимости от особых финансовых потребностей.

Что касается изъятий из доходной части бюджетов земель, то здесь действует прогрессивная шкала: если избыток доходов не превышает 1 % их среднего по стране уровня, то земля отчисляет из этого избытка 15%, при превышении от 1 до 10% – 2/, а при более значительном – 80%. В 2001 г. таким образом было перераспределено 19 млрд марок, что существенно меньше суммы трансфертов из центра. Однако, несмотря на сравнительно небольшие размеры, сам принцип перечислений вызывает болезненную реакцию у земель-доноров. Данная консенсусная модель перераспределения сыграла важную роль в сближении уровня жизни на территории страны. Хотя в восточных землях отставание пока еще заметно, оно быстро ликвидируется благодаря федеральным субсидиям и горизонтальному выравниванию (новые земли включены в него с 1995 г.).

В Германии местное самоуправление находится в ведении Земель (субъектов Федерации). Помимо конституционных гарантий, которыми пользуются муниципальные образования, гл. X Конституции Германии (трактующая вопросы финансов) содержит положения, касающиеся предоставления средств местным органам власти.

В целом по стране муниципальные образования получают долю в 15% общей суммы собираемого на их территории налога на подоходный налог с физических лиц. Эти средства распределяются в зависимости от соответствующего дохода в каждом муниципальном образовании. Однако расчет поступающей в муниципальное образование доли основан не на общей сумме налоговых доходов, а на максимальном налогооблагаемом доходе, составляющем 40 000 немецких марок для одиноких граждан и 80 000 немецких марок для супружеских пар.

Конкретные вопросы финансового выравнивания между муниципальными образованиями и расчет размеров финансовой помощи местным органам власти находятся в исключительном ведении земель, имеющих свои собственные системы.

Представленные ниже данные относятся к Баварии. Однако процедуры, применяемые в других землях, не отличаются значительно от тех, что существуют в Баварии.

В Баварии финансовые трансферты местным органам власти призваны, с одной стороны, сократить неравенство их налоговых потенциалов, а с другой – обеспечить каждому муниципальному образованию необходимые средства для решения их задач, т. е. покрыть текущие расходы и финансировать инвестиционные проекты, такие как строительство школьных и дошкольных учреждений, больниц и дорог.

Финансовая помощь предоставляется государственными фондами. Эта система включает в себя соглашения по долевым налогам, согласно которым доли этих налогов перечисляются муниципальным образованиям в основном в виде дотаций.

В целом дотации составили в 1995 г. 15,4% поступлений муниципальных образований, а субвенции – 16,1%.

В рамках общей системы долевых налогов местные органы власти получают долю дохода Земли от подоходного налога с физических лиц, налога на прибыли предприятий, налога с оборота, налога с продаж, а также долю средств, перечисляемых на финансовое выравнивание между Землями. В 1995 г. доля от этих доходов, перечисленная муниципальным образованиям Баварии, составила 11,54%.

Субвенции предоставляются за счет этих финансовых ресурсов (около 15%)[109] ; остальная сумма (около 85%) перечисляется в форме государственных дотаций местным органам власти.

В настоящее время муниципальные образования Баварии получают 65% средств от налога на автотранспорт, частично в форме дотаций, размер которых рассчитывается на базе соответствующих местных налоговых доходов и с учетом протяженности дорог, а частично – в форме субвенций на строительные работы.

Правительство перечисляет муниципальным образованиям и округам 2/3 дохода от налога на недвижимое имущество. Эти налоговые доходы перераспределяются в зависимости от соответствующих местных доходов. Так, например, муниципальные образования, не относящиеся к одному округу, и основные районные центры получают всю сумму причитающейся им доли, а муниципальные образования, входящие в округ, получают 3/7 доли, а округа – 4/7.

Законодательной базой дотации частичной поддержки являются: п. 7 ст. 106, п. 3 ст. 83 Конституции Баварии и ст. 1—5 Закона о финансовом выравнивании между федеральным государством, муниципальными образованиями и объединениями муниципальных образований. Эта дотация призвана частично обеспечить выравнивание затрат в муниципальных образованиях и сократить неравенство в налоговом потенциале. В 1995 г. 89,5% муниципальных образований получили эту дотацию, составившую 53% всей суммы дотаций.

Что касается критериев распределения, то законодатели исходят из того, что муниципальные образования, имеющие относительно одинаковый размер и структуру, должны тратить примерно равные суммы на покрытие своих расходов. Вследствие этого налоговый потенциал муниципального образования сравнивается, с одной стороны, с суммой расходов, рассчитанной по численности населения (это основной критерий расчета), а с другой – с некоторыми специфическими расходами (это дополнительные критерии расчета для функций, выполняемых властями городов, не входящих в округ, в зонах, граничащих с Чешской Республикой, и в зонах, находившихся в прошлом в непосредственной близости от границ с бывшей ГДР, где социальные затраты превышают средний уровень). Если налоговый потенциал ниже реальных расходов, то эта разница компенсируется из расчета 55%.

Органом, ответственным за распределение причитающихся сумм, является Баварское бюро статистики и обработки данных. Оно не имеет никакого влияния на применение упомянутых выше критериев.

Дотация на выравнивание регламентируется п. 3 ст. 83 Конституции Баварии и ст. 7 Закона о финансовом выравнивании между Баварией, муниципальными образованиями и объединениями муниципальных образований. Система направлена на то, чтобы выровнять разницу в тех затратах, которые несут муниципальные образования при выполнении функций, делегированных местным органам власти Землей. В 1995 г. эта дотация составила 19,1% общей суммы дотаций. Ее получили все без исключения муниципальные образования.

Органом, ответственным за ее распределение, является Баварское бюро статистики и обработки данных.

Что касается критериев распределения, то муниципальные образования, не входящие в округ, получают 59,00 немецких марок на человека, в то время как собственно округа и муниципальные образования, входящие в округ, получают по 29,50 марок на человека, т. е. округа и муниципальные образования, входящие в округ, в целом получают 59,00 марок на человека.[110]

Кроме того, округа получают все средства от сборов и платежей, взимаемых Земельным советом в качестве властного органа земли. Муниципальные образования и округа получают местные поступления от взимаемых ими штрафов и административных взысканий, а округа еще и средства от штрафов и административных взысканий, взимаемых властями земли.

Субвенция в Германии выделяется только в том случае, если в этом есть реальная необходимость. Сумма субвенции зависит не от размера затрат на мероприятие, а от так называемых приемлемых затрат, являющихся основанием для выделения субвенции.

Кроме того, при определении размера субвенции следует учитывать финансовое положение получателя и достигнутый от мероприятия эффект за пределами муниципального образования (если оно выходит за ее рамки), заинтересованность в этом мероприятии правительства и наличие средств.