2.6. СОДЕРЖАНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

В тех странах, где оно существует, административное право определяется с трудом. Причина того, как уже отмечалось, связана с тем, что речь здесь идет о праве с "изменяемой геометрией", то есть о праве, сфера действия которого различна в зависимости от конкретных стран и конкретных исторических периодов.

Пределы административного права распространяются одновременно в сторону системы полицейского государства и в сторону системы частно-правового администрирования. В ряде случаев некоторые действия администрации, имеющие особую важность в политическом или административном плане, совершаются вопреки нормам права, и администрация получает при этом свободу произвольных действий. Во Франции это касается, например, определенной категории действий — список их ныне очень ограничен, — именуемых правительственными действиями. В других странах, включая демократические, эта категория может быть представлена достаточно широко.

В других случаях административное право в некотором смысле растворяется в системе частно-правового администрирования. Считается, например, что если администрация расценивается как действующая неизбежно во имя общего интереса, то некоторые ее действия могут совершаться просто и обычно без какого-либо специального учета общего интереса или при косвенном либо второстепенном его учете. В этом случае администрация не нуждается в своих прерогативах государственной власти и может действовать в точности на том же уровне, что и частные лица, следуя нормам частного права. Во Франции довольно большое число связей между частными лицами и администрацией восходит — пусть в порядке исключения из принципа административного режима — к частному праву: это и гражданское право, и торговое право, и трудовое право и др.

Надо четко иметь в виду, что административное право — это не право всех отношений между частными лицами и администрацией, это право отношений административного характера, которые вытекают из отношений властвования. Это право отношений между частными лицами и властвующей администрацией — администрацией как государственной властью, по выражению юристов. В разных странах в разные периоды времени при разной величине областей административной деятельности, покоящихся на переплетении связей государственного властвования, различным по своему охвату является и содержание административного права.

Французское административное право особенно обширно и усовершенствовано. Оно включает три основные, равные по значению части: право административной организации, право административной деятельности и нормы, связанные с контролем за административной деятельностью.

А — Право административной организации.

Этот первый раздел административного права является, без сомнений, наиболее простым, поскольку носит описательный характер, и наиболее узнаваемым. Его цель — приведение в сочетание различных уровней административной организации, распределенных по территории страны и по конгломерату служб. Важнейшими понятиями здесь являются централизация, деконцентрация и децентрализация. Здесь же оговариваются полномочия, законодательно передаваемые собственно государству, округам, департаментам и общинам. Здесь же определяется механизм децентрализации служб, которые во Франции именуются общественными учреждениями: речь идет о государственных больницах, лицеях, центрах социальной помощи и др.

Б — Право административной деятельности

Объем этого второго раздела административного права наиболее велик: он включает в себя регулирование всей массы полномочий, предоставляемых административным службам. Это и есть право административной деятельности. Оно различает нормы, касающиеся средств административной деятельности, и нормы, касающиеся условий этой деятельности. Нормы, касающиеся средств деятельности, исходят, в основном, из трех базовых теорий: теории юридических актов, которые могут приниматься административными органами власти, с раскрытием важного понятия нормативных полномочий администрации; теории административных служащих, объединенных в систему, известную как местная или общенациональная госслужба; теории административного имущества: имеется в виду недвижимость, движимое имущество, различные материалы, юридические действия в отношении этого имущества и т.д. Нормы, касающиеся условий административной деятельности, также опираются на три основания: на теорию административного надзора, предназначенную для обеспечения общественного порядка; на теорию общественных услуг, призванную обеспечить предоставление гражданам некоторого количества услуг, способных облегчить коллективную жизнь и гарантировать защиту общего интереса; наконец, на право государственных служб, представляющее собой совокупность особых установлений, применяемых к различным специализированным административным службам, таким как национальная оборона, народное образование, общественное здравоохранение, дела молодежи и спорта, правовой режим общественного транспорта, правовой режим энергетики и др.

В — Нормы, связанные с контролем за административной деятельностью

Третий большой раздел административного права касается, естественно, вопросов контроля за администрацией. Действительно, недостаточно подчинить администрацию праву; надо, сверх прочего, как и в частном праве, предусмотреть систему судебных инстанций, которые смогут гарантировать соблюдение права административными органами власти;

Здесь возможны различные модели; в частности, Франция постепенно ввела в действие совершенно особую систему административных судей — систему, специально приспособленную к сложности возникающих задач. Именно эти судьи за последние полтора века смогли утвердить механизм защиты граждан от превышения администрацией своих полномочий, и этот механизм достоин того, чтобы без тени шовинизма назвать его одним из лучших в мире. Однако с ним связана одна непростая проблема, которую мы рассмотрим ниже, когда перейдем к изучению правовых санкций.

В целом, французское административное право достаточно молодо, обширно и достаточно усовершенствовано. Разработка, в основных чертах, французской системы административного режима поэтапно протекала с 1789 года до революции 1848 года. Однако развитие и совершенствование этой системы никогда не останавливалось и не останавливается до сих пор. Рассматриваемая во всемирном масштабе, эта система считается образцом успеха; она оказала большее или меньшее влияние на формирование или видоизменение систем административного права многих стран мира. Эта система значительно усиливает эффективность, динамичность, силу администрации, но ни в коем случае не ее всемогущество; эта система укрепляет администрацию, предстающую как механизм! либеральный, уважающий свободы и интересы граждан, механизм, ограниченный правом, механизм, представители которого не используют свои широкие полномочия для претензий на обладание правом последнего и решающего слова, не забывают, что, как и по законам частного права, точку в любом административном споре ставит судья.

Детальное изучение французского административного права может оказаться трудным для новичка, но именно эта детализация обусловливает богатый выбор возможных судебных решений. Это право, тесно связанное с судебной практикой, право, предоставляющее большие или меньшие полномочия административным органам власти в зависимости от объема текущей административной деятельности с целью достижения наибольшей эффективности работы администрации и защиты свобод граждан. Это глубоко детализированное право, одновременно дерзкое и осторожное. Среди демократических административных систем именно французское административное право является наиболее совершенным: это достижение, хрупкое достижение, которое непростительно было бы однажды потерять. Для самой Франции это подлинное юридическое богатство; для иностранцев — предмет немалого удивления; для некоторых народов, увы, это нечто невообразимое, подобное земному раю.