Глава 8 МЕХАНІЗМ ДЕРЖАВИ

1. Механізм держави як система державних організацій

Кожна держава для повноцінного здійснення своїх за­вдань і реалізації функцій повинна створювати різнома­нітні державні організації, які у юридичній науці назива­ють механізмом держави.

Механізм держави — це система всіх державних органі­зацій, які здійснюють її завдання і реалізують функції. З цієї точки зору соціальне призначення держави здійсню­ється її механізмом, який складається з органів держави, державних підприємств і державних установ, які є різно­видом державних організацій. Частина державних орга­нізацій (саме органи держави) наділяється владними по­вноваженнями, за допомогою яких здійснюється управлін­ня в суспільстві з метою реалізації завдань і функцій держави. Ця частина відображається окремим спеціальним поняттям, яким є поняття апарату держави. Про нього йтиметься у наступному параграфі.

Державні підприємства і установи — це організації, що під керівництвом державних органів (апарату держави) практично здійснюють функції держави у сфері виробничої діяльності, безпосередньо пов'язаної із створенням мате­ріальних цінностей (державні підприємства), чи діяльності, пов'язаної зі створенням нематеріальних цінностей (дер­жавні установи). Про державні підприємства і установи як складові частини системи державних організацій слід ска­зати, що вони являють собою організовані державою тру­дові колективи робітників і службовців на чолі з призначе­ним і діючим на основі єдиноначальності відповідальним керівником. На відміну від державного апарату, зміст діяльності підприємств полягає у створенні матеріальних цінностей, задоволенні суспільних інтересів, здійсненні інших економічних функцій. Для державних установ типо­вою є невиробнича діяльність у сфері охорони здоров'я, наукових досліджень, проектуванні, навчально-виховної, духовно-освітньої роботи тощо.

Слід мати на увазі, що державні підприємства і устано­ви не можуть вважатися державними органами, вони не є носіями державної влади.  Вони відрізняються від держав-

85

них органів тільки їм властивою організаційною структу­рою, характером повноважень. До того ж адміністрація підприємств і установ здійснює управлінські функції вик­лючно в сфері своєї діяльності, у рамках даного підприєм­ства чи установи.

Державні підприємства і установи як різновид держав­них організацій не можна ототожнювати з органами дер­жави, в той же час їх не можна й протиставляти, тому що державний апарат в процесі здійснення державного керів­ництва, забезпечує практичну реалізацію функцій держави саме завдяки діяльності підприємств і установ, якими він керує. Для кращого розуміння сутності державних підприємств і установ потрібно проаналізувати чинне зако­нодавство, що регулює різні аспекти їх створення і діяль­ності. Так, згідно з Законом "Про підприємництво в Ук­раїні" вони є основною організаційною ланкою народного господарства. Підприємства — самостійний господарюючий статутний суб'єкт, який має самостійний баланс та права юридичної особи для здійснення виробничої, науково-дослідницької і комерційної діяльності. Підприємства ма­ють право здійснювати будь-які види господарської діяль­ності, не заборонені законодавством України, якщо вони відповідають цілям, передбаченим статутом підприємства. Відповідно до форм власності, встановлених Законом "Про власність", до механізму держави в Україні у повному обсязі відносяться лише державні підприємства, які діють на основі загальнодержавної власності. Підприємства мають право на добровільних засадах об'єднувати свою вироб­ничу, наукову, комерційну та інші види діяльності в асо­ціації, корпорації, консорціуми, концерни та інші об'єд­нання за галузевими, територіальними та іншими прин­ципами.

Тлумачення механізму держави як системи всіх держав­них організацій, що здійснюють не тільки управління суспільними справами, але і забезпечують життєдіяльність всього суспільства, переносить акцент з політичного харак­теру діяльності держави на її соціальну спрямованість, де політика є важливим, але не єдиним аспектом цієї діяль­ності. Такий підхід до визначення держави закріплений у Конституції України, де в статті 1 сказано, що "Україна є суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова держава". Держава діє лише в тих сферах суспільного життя і в тих обсягах, що не можуть бути вирішені громадянським суспільством самостійно для забезпечення

86

своєї життєдіяльності та еволюційного розвитку. Вихо­дячи саме з такого поняття державного механізму, який буде виконувати завдання і функції не просто держави, а держави демократичної, соціальної, правової, необхідно хо­ча б у загальному плані окреслити напрямки його перебу­дови і подальшого формування, а це насамперед:

роздержавлення частини державних підприємств і ус­

танов, що сприятиме формуванню повноцінного громадян­

ського суспільства;

формування законодавства, яке б регулювало взаємо­

відносини   між   підприємствами   і   установами   на   основі

принципу  "дозволено все,  що прямо не заборонено зако­

ном",   а   між   підприємствами,   установами  і  державними

органами на основі "заборонено все, що прямо не дозволе­

но законом" щодо останніх;

запровадження   принципів   самофінансування,   само­

окупності щодо державних підприємств і установ;

скорочення державного апарату,  його реорганізація,

децентралізація, запровадження принципу поділу влад;

переорієнтація роботи державного апарату на пробле­

ми реалізації прав і свобод громадян, охорону порядку та

навколишнього середовища, з одночасною відмовою від аб­

солютного домінування державного апарату при реалізації

економічної функції держави, функції сприяння розвитку

культури тощо;

удосконалення роботи з кадрами державного апарату,

підвищення професіоналізму державних службовців;

запровадження незалежної правової експертизи при

прийнятті законопроектів і рішень;

розробка і втілення демократичних процедур розв'я­

зання конфліктів між організаціями державного механізму;

—            підвищення   ролі  судових   органів,   забезпечення  їх

незалежності.

2. Поняття і структура державного апарату

Апарат держави — це система всіх державних органів, що організують здійснення завдань, виконання відповід­них її функцій у межах своєї компетенції. Апарат демокра­тичної правової держави повинен відповідати деяким за­гальним рисам і принципам, зокрема:

організація практичного здійснення принципу народо­

владдя;

суверенність державної влади;

неухильне додержання принципу законності;

орієнтація всієї діяльності на інтереси людини, особи­

стості,   охорона   прав   людини   і   громадянина,   реалізація

принципу гуманізму;

—            забезпечення   балансу   інтересів   різних   соціальних

прошарків, націй, етнічних груп, захист злагоди і консен­

сусу у суспільстві (принцип соціальної справедливості);

—            організація здійснення державної влади згідно з прин­

ципом поділу влад, тобто її диференціювання на законо­

давчу, виконавчу, судову гілки влади;

—            систематичне   залучення   до   виконання   державних

функцій різноманітних громадських об'єднань, співпрацю­

вання з ними;

—            забезпечення пріоритету у механізмі реалізації влади

методів переконання та виховання.

Державний апарат є системою державних органів. Орган держави — це структурований і організований державою чи безпосередньо народом колектив державних службовців (або депутатів Рад), який (орган) наділений державними владними повноваженнями, здійснює державно-організа­торські, розпорядчі, судові та інші функції відповідно до свого призначення.

Наявність владних повноважень означає, що орган дер­жави здатний встановлювати обов'язкові правила поведін­ки, тобто юридичні норми і індивідуальні акти і домагатись за допомогою встановлених законами засобів їх здійснення. Від кожного державного органу, взятого окремо чи спільно з іншими, значною мірою залежить рівень розвитку і ефективність діяльності державного апарату в цілому. То­му держава повинна піклуватись про те, щоб по відно­шенню до державних органів чітко визначались сфера їх діяльності і компетенція, були упорядковані їхні взаємо­відносини з недержавними органами і організаціями, на­самперед, органами місцевого самоврядування, щоб дер­жавні органи являли собою відносно самостійні, професійні та відповідальні ланки державного апарату.

Органи держави мають загальні і специфічні ознаки. До' загальних ознак можна віднести: всі органи держави, що створюються відповідно до закону шляхом безпосередньої чи представницької демократії, покликані виконувати пе­редбачені законом функції; мають державно-владні повно­важення; діють у встановленому порядку; взаємопов'язані відношеннями субординації; всі разом створюють одну цілісну систему, що називається апаратом держави.

88

Специфічними рисами, тобто такими, що відокремлюють державні органи від недержавних і організацій, слід вважати:

формування їх безпосередньо державою чи населен­

ням  (виборцями) і здійснення державними органами своїх

функцій від імені держави;

виконання кожним державним органом чітко визна­

чених,   встановлених   у   законодавчому   порядку   повнова­

жень, видів і форм діяльності;

наявність  у   кожного  державного  органу   юридично

закріпленої організаційної структури, територіального мас­

штабу   діяльності,   спеціального   положення,   що   визначає

його місце і роль у державному апараті, а також порядок

його взаємовідносин з іншими державними органами і ор­

ганізаціями;

надання державним органам повноважень державно-

владного характеру. Наявність державно-владного характе­

ру є найбільш важливою ознакою державного органу, за

якою існує можливість досить чіткого розмежування дер­

жавних органів і державних організацій  (підприємств, ус­

танов) від недержавних органів та організацій.

Практичне відображення державно-владні повноваження знаходять у виданні державними органами від імені держа­ви юридично обов'язкових нормативних і індивідуальних актів; у здійсненні державними органами нагляду за точ­ним і неухильним виконанням вимог, передбачених цими актами; у забезпеченні і захисті цих вимог від порушень шляхом застосування засобів виховання, переконання, сти­мулювання, а в необхідних випадках — державного при­мусу. До складу кожного державного органу входять особи, які здійснюють керівництво, безпосередньо виконують по­кладені на них керівні повноваження, крім того, спеціа­лісти й інші особи, що забезпечують технічні умови щодо їх виконання.

Як складові частини одного і того самого державного апарату органи держави різняться між собою за місцем у системі державного апарату, за змістом діяльності, спосо­бом створення, часом функціонування, складом, масшта­бом (територією) діяльності й іншими критеріями. Так, за місцем у системі державного апарату органи держави мож­на класифікувати на: первинні, тобто такі, що створюються шляхом прямого волевиявлення всього (або певної части­ни) населення, і похідні — ті, що створюються первинни­ми,   походять   від   них   і   їм   підзвітні.   За   характером   і

89

змістом діяльності поділяються на: а) органи законодавчої влади; б) органи виконавчої влади; в) органи судової вла­ди; г) контрольно-наглядові органи, За способами створен­ня на: а) виборні; б) призначувані; в) ті, що успадкову­ються. За часом функціонування: а) постійні; б) тимчасові. За територією, на яку поширюються їх повноваження, на: а) загальні (центральні); б) місцеві (локальні). За складом: на одноособові і колегіальні.

З питанням організації та діяльності державного апарату тісно пов'язана теорія поділу влад. Вона належить до тих політико-правових доктрин, що мають складну історію сво­го становлення і розвитку. Традиційно її пов'язують з ім'ям Ш. Монтеск'є (1689—1755), який виробив схему, згідно з якою влада в державі повинна бути поділена між законодавчими, виконавчими та судовими органами. При цьому кожна з влад по відношенню до інших самостійна і незалежна, що виключає можливість узурпації всієї влади в державі якоюсь особою чи окремим органом держави. Пізніше Ж.-Ж. Руссо запропонував розглядати ці три влади як особливі явища єдиної найвищої влади всього народу.

Вперше конституційне закріплення теорія поділу влад одержала у Конституції США 1787 р., у якій від імені всього американського народу були розподілені повнова­ження органів держави — конгресу, президента і під­звітних йому міністерств, судів. Крім того, ця теорія була доповнена системою взаємних "стримок" і "противаг". З'ясовуючи окремі аспекти цієї теорії, слід пам'ятати, що нині вона зазнала деяких доповнень. А саме:

1)             у   конституціях  деяких   країн  додатково   виділяють

виборчу владу;

2)             у Конституції Алжіру 1976 р. зафіксовано політичну

владу керівної партії, законодавчу — парламенту, виконав­

чу — президента і уряду, судову, контрольну, установчу,

тобто таку, яка спрямована на розробку і внесення змін у

конституцію;

3)             деколи   ця   теорія   розглядається   з  більш   широких

позицій і тоді говорять про поділ влади між державою і

громадянським  суспільством,  тобто диференціюють  владу

на   політичну,    економічну,    ідеологічну,   масових    рухів

і т. ін.;

4)             останнім часом у цій теорії почали відводити належне

місце її соціальним, організаційним, юридичним та іншим

аспектам.

90

Теорія правової держави і практичне її втілення у роз­будову Української державності вносять свої зміни в докт­рину поділу влад. У демократичній правовій державі влада належить народу, який є її єдиним джерелом і носієм, суверенітет влади народу — це основа суверенітету дер­жавної влади. Тому говорити про поділ влади народу чи державної влади не зовсім вірно, оскільки остання є дер­жавною формою вираження влади народу. Більш доцільною буде розмова про поділ не державної влади, а сфер праці і повноважень між різними суб'єктами, які за родом своєї діяльності реалізують функції держави.

Згідно з Конституцією України 1996 р. органом законо­давчої влади в Україні є Верховна Рада України. Вона правомочна розглядати важливі питання, що не входять згідно з Конституцією до компетенції органів державної виконавчої чи судової влади, а також не є такими, що вирішуються виключно всеукраїнським референдумом. Вер­ховна Рада України складається з 450 народних депутатів України і проводить свою роботу сесійно. Сесії Верховної Ради України складаються з пленарних засідань, а також засідань комітетів та тимчасових комісій Верховної Ради.

Право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України, згідно із статтею 93 Конституції України, належить Прези­дентові України, народним депутатам України, Кабінету Міністрів України і Національному банку України.

Президент України є главою держави. Ця державна по­сада характеризується такими ознаками: виступає від імені держави, гарантує державний суверенітет, територіальну цілісність України, додержання прав і свобод людини і громадянина. Крім цього, статус глави держави передбачає здійснення Президентом країни об'єднуючої функції щодо діяльності окремих гілок державної влади, виконання Пре­зидентом ролі арбітра між органами законодавчої і вико­навчої влади у разі того чи іншого непорозуміння між ними. Не можна не сказати й про те, що Президент України за своєю посадою уособлює державу як головне політичне об'єднання суспільства.

Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Він відповідальний перед Прези­дентом України та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, що встановлені Конституцією Ук­раїни. До складу Кабінету Міністрів України входять Прем'єр-міністр України, який призначається Президентом України  за  згодою більше ніж половини  конституційного

91

складу Верховної Ради України, Перший віце-прем'єр-міністр, три віце-прем'єр-міністри і міністри.

Персональний склад Кабінету Міністрів України призна­чається Президентом України за поданням Прем'єр-міністра України.

Органами державної виконавчої влади в областях та районах є відповідні державні адміністрації. На місцях діють також як органи місцевого самоврядування, що пред­ставляють інтереси відповідних територіальних громад, сільські, селищні, міські, а також районні та обласні ради. В Автономній Республіці Крим центральними органами державної влади є Верховна Рада і Рада Міністрів Авто­номної Республіки Крим.

Судову владу в Україні здійснюють Верховний Суд Ук­раїни, вищі суди спеціалізованих судів, апеляційні та місцеві суди, спеціалізовані суди.

Особлива роль у системі судової влади України нале­жить Конституційному Суду, який є єдиним органом кон­ституційної юрисдикції в Україні, що вирішує питання про відповідність законів та інших правових актів Конституції України і дає офіційне тлумачення Конституції України та законів України.

Важливе місце у механізмі Української держави займа­ють органи прокуратури, систему яких очолює Генераль­ний прокурор України. Згідно з Конституцією України прокуратура виконує такі завдання: а) підтримує державне обвинувачення у суді; б) у випадках, визначених законом, представляє інтереси громадянина або держави в суді; в) здійснює нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, до-судове слідство; г) здійснює нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового ха­рактеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи гро-, мадян.

Питання для засвоєння матеріалу:

Що Ви розумієте під поняттям "механізм держави" як

система всіх державних організацій?

Чим різняться державні підприємства і державні уста­

нови?

92

Які найбільш актуальні напрями перебудови і подаль­

шого формування державного механізму в Україні?

Які межі втручання держави у політичну, економічну,

соціальну і духовну сферу життя суспільства?

Як  Ви розумієте загальне поняття  "державний апа­

рат"?

Яким  загальним  рисам і  принципам  повинен  відпо­

відати апарат демократичної соціальної правової дер­

жави?

Які риси притаманні органу держави?

Що мають на увазі, коли говорять про критерії дифе­

ренціації органів держави?

Що розуміється під теорією "поділу влад"?

10.           Яка структура державного апарату України?

Література

Андраш Томаш. Судья и общество. — М., 1980.

Ардан   Филипп.   Франция:   государственная   система.   —

М., 1994.

Арон Реймон. Демократия и тоталитаризм. — М., 1993. Гурне Бернар. Державне управління. — К., 1993. Закон   України   "Про   підприємництво   в   Україні".   —

К.( 1991.

Закон України "Про власність". — К., 1991. Конституційні акти України. 1917—1920. — К., 1992. Конституции буржуазних государств. — М., 1982. Копейчиков  В.В.   Механизм   советского   государства.   —

М., 1968.

Пешрухин И.Л. Правосудне: время реформ. — М., 1991. Сиренко   В.Ф.   Интересьі   —   власть   —   управление.   —

К., 1991.

93