1. ИСТОРИЧЕСКИЙ ОЧЕРК

Судебная власть и прокурорский надзор тесно связаны между собой. Их взаимодействие и точки соприкосновения лежат в нескольким плоскостях, а именно:

1) прокурорский надзор за исполнением предписаний Конституция, законов, актов исполнительной власти (общий надзор) в соотношении с судебным порядком рассмотрения жалоб граждан на неконституционность законов и незаконность актов и действий органов государственного управления;

2) соотношение прокурорского надзора и судебного контроля за законностью в следственной и оперативно-розыскной деятельности (ОРД);

3) суд и прокуратура при рассмотрении в судах уголовных и гражданских дел;

4) суд и прокуратура в системе исполнения уголовных наказаний.

Соотношение между полномочиями суда и прокуратуры в указанных сферах менялось от эпохи к эпохе.

Исторически судебная власть возникла гораздо раньше, чем прокуратура. В Древней Греции и в Древнем Риме пострадавший of преступления или гражданско-правового деликта сам собирал доказательства и поддерживал обвинение перед судом либо приглашал ораторов. В более поздний период истории Рима (I—IV вв. н.э.) уголовное преследование осуществляли чиновники императора.

В раннем обвинительном процессе (VIII—XIII вв. н.э.) с его ордалиями и поединками опять-таки спор вели равноправные стороны при отсутствии розыска и прокурорского надзора.

В эпоху инквизиции (XIII—XVIII вв. н.э.) также не нашлось места прокурорскому надзору, поскольку инквизитор осуществлял и розыск, и уголовное преследование, и суд (функции обвинения, защиты и разрешения дела были слиты в одном лице).

Прокуратура появилась лишь в XIII—ХIV вв. во Франции в связи с борьбой королевской власти против своеволия феодалов и сепаратизма (ордонанс короля Филиппа IV 1302 г.). Она была инструментом становления и укрепления абсолютизма1.

Появление прокуратуры в России связывают с именем Петра I, который 17 марта 1714 г. издал указ «О фискалах» — предшественниках прокуратуры, выполнявших в сущности прокурорские функции. Оберфискал состоял при Сенате, созданном в 1711 г. вместо боярской Думы. Оберфискал доносил о деятельности Сената царю.

__________

1 Фойницкий И. Я. Курс уголовного судопроизводства. Изд. 4. СПб., 1912, с. 19-29.

8

Фискалы были учреждены и в провинции. Их задачи состояли в том, чтобы «только проведовать и доносить и при суде обличать»1. Это положение конкретизировалось следующим образом: «Прилежно проведовать, не обретаются какие, беглые, гулящие, подозрительные и другие оные подобные люди ..., не прокрадываются, ли какие беглые люди зарубеж»2. Кроме того, фискалам вменялись в обязанность: борьба с казнокрадством, надзор за исполнением указов и регламентов и участие в делах, где нет челобитчика. Таким образом, уже зарождались ло нынешнем понятиям общенадзорные функций, которые потом отошли к прокуратуре.

Петр I издал указ от 13 января 1722 г. «Об установлении должности прокуроров в надворных судах». Им подчинялись фискалы, упраздненные лишь в 1729 г. Вслед за этим 27 апреля 1722 г. Петр I издал указ «О должности Генерал-прокурора», который следил за тем, чтобы дела в Правительствующем Сенате «не залеживались»3.

Полномочия Генерал-прокурора Петр I определил так: «Сей чин яко око наше» и потребовал «смотреть над всеми прокурорами, дабы в своем звании истинно и ревностно поступали»4. Последние были учреждены в каждой коллегии, а также на периферии. На Генерал-прокурора Петр I возложил обязанность надзирать за Сенатом, который был главным управляющим и судебным органом страны. Так возникла надзорная функция прокуратуры, которая многие годы доминировала в ее деятельности. Появилась и функция надзора за судом, получившая затем дальнейшее развитие.

При Павле I Генерал-прокурор был одновременно министром юстиции, министром финансов и министром внутренних дел. В дальнейшем он был только министром юстиции, то есть принадлежал к исполнительной власти, хотя и надзирал за судом.

Екатерина II в известном «Учреждении для управления губерний» (7 ноября 1775 г.) сделала попытку отделить суд от администрации. Но генерал-прокуроры по-прежнему рассматривались ею как «государевы наместники». Прокуроры и стряпчие в губерниях должны были «доносить... о неточном в судебном месте исполнении законов, учреждений и указов», притом доно-

__________

1 Российское Законодательство X—XX веков. Том 4 / Под ред. Манько-ва А.Г. М., 1986, с. 174.

2 Там же, с. 177.

3 Там же, с. 196.

4 Звягинцев А. Г., Орлов Ю. Г. Око государево. М., 1994, с. 23; Шика-нов В. Я Прокуратура в Российской Федерации. Методические указания. Иркутск, 1993, с. 4.

9

сить не только генерал-губернатору, но и генерал-прокурору1. В ст. 2474 екатерининского «Учреждения для управления губерний» на губернских прокуроров возлагались следующие обязанности:

1) охранение общего благоустройстве в губернии;

2) надзор по казенному управлению;

3) надзор по суду и расправе,

Следовательно, у прокуроров сохранялась общенадзорная функция и вводилась функция надзор за судами.

Свод российских Законов 1832, 1842 и 1857 гг. называл прокуроров и стряпчих «взыскателями наказания ... и вместе с тем защитниками невинности», требовал от них «наблюдения за ходом следствий» и указывал, что «тщательному бдению их подлежит смотреть за правосудием»2.

Ситуация в корне изменилась в результате судебной реформы 1864 г. Важнейшими чертами реформы, в частности, были: отделение судебной власти от исполнительной и законодательной, лишение прокуратуры надзорных функций, возложение на прокуроров лишь обязанности уголовного преследоваия путем руководства дознанием и поддержания государственного обвинения в судах, учреждение прокуратуры при судах (окружных судах, судебных палатах и Сенате, который стал только судебным органом), соединение в одном лице функций генерал-прокурора и министра юстиции, свидетельствовавшее о принадлежности прокуратуры к исполнительной власти, устранение прокурорского надзора за судами и судебными следователями.

Однако судебная реформы 1864 г. в России опиралась на концепцию, хотя и признающую разделение властей, но полагавшую, что все они, как ветви дерева, имеют основанием могучий ствол — самодержавие. Приговоры выносились именем Императора, и он же утверждал их в случаях совершения особо опасных преступлений.

Революция 1917 г. смела царскую судебную систему, а с нею — и прокуратуру. Создавались новые суды, но прокуратуры в течение первых четырех лет советской власти не было. В судах выступали правозащитники и члены коллегий обвинителей при Исполкомах3.

__________

1 Российское законодательство X—XX веков. Том S / Под ред. Индова Е. И. М., 1987, с. 281.

2 Фоцницкий И. Я. Указ, срч, с. 34—35.

3 Шифман М. Л. Прокурор в уголовном процессе. М., 1948, с. 20-23; Даев В. Г., Маршунов М. Н. Основы теории прокурорского надзора. Л., 1990, с. 22—23; Маршунов М. Н. Прокурорско-надзорное право. СПб., 1991, с. 7.

10

Своеволие мест, раздробленность власти, сепаратизм — все это побудило создать единую централизованную систему надзора за законностью.

ВЦИК постановлением от 28 мая 1922 г. утвердил первое Положение о прокурорском надзоре в РСФСР, которое заложило основы советской прокуратуры на многие годы. Оно предусматривало надзор за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных организаций и частных лиц (общий надзор); надзор за следованием и дознанием; поддержание обвинения в суде; наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей1.

По инициативе В. И. Ленина была воссоздана спустя 200 лет после упоминавшегося указа Петра I прокуратура того же типа, то есть орган тоталитарного надзора за законностью в государстве, где законность понималась как диктатура пролетариата. Судебная функция прокуратуры отошла на второй план. Нужно сказать, что позиция В. И. Ленина была гораздо умеренней, чем взгляды некоторых его оппонентов. Он, в частности, считал, что прокурор должен опротестовывать незаконные акты «с исключительным правом передавать дело на решение суда»2. Но это ограничение не было включено в Положение о прокурорском надзоре 1922 г. и последующие нормативные акты. Тем самым общий надзор прокуратуры оказался в значительной мере оторванным от суда.

Вплоть до 1933 г. прокуратура входила в состав НКЮ, что подчеркивало ее принадлежность к исполнительной власти. Однако прокуроры состояли при судах. Конституция СССР, принятая 6 июля 1923 г., установила, что прокурор Верховного Суда дает заключения по всем вопросам, решаемым этим судом, поддерживает обвинения и вправе опротестовывать решения Верховного Суда в Президиум ЦИК СССР.

Полномочия прокурора Верховного Суда конкретизировались в Положении о Верховном Суде СССР (декрет ЦИК СССР от 23 ноября 1923 г.): предлагать на рассмотрение Президиума ЦИК и Верховного Суда СССР вопросы, отнесенные к компетенции последнего, опротестовывать решения Верховного Суда СССР, истребовать решения и приговоры верховных судов союзных республик, проверять их в порядке надзора и передавать на рассмотрение Верховного Суда СССР. В Основах судопроизводства Союза ССР и союзных республик, принятых 29 октября

__________

1 История .законодательства СССР и РСФСР по уголовному процессу и организации суда и прокуратуры. Сборник документов /Под ред. Голунского С. А. М, 1955, с. 230-231.

2 Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 45, с. 198, 201.

11

1924 г., была определена компетенция прокуроров союзных и автономных республик. Здесь воспроизводилось Положение о прокурорском надзоре 1922 г. (общий надзор, надзор за следствием, поддержание обвинения в судах, надзор за местами лишения свободы) с добавлением, что прокуратура ограждает интересы трудящихся по гражданским делам1.

Постепенно расширялась компетенция прокурора Верховного Суда СССР, который получил право наблюдать за законностью постановлений Наркоматов и иных Центральных учреждений СССР (кроме ЦИК и СНК СССР) с внесением представлений по поводу выявленных нарушений в Пленум Верховного Суда СССР; наблюдать за законностью Постановлений ЦИК союзных республик; надзирать за законностью судебных решений (раздел II Положения о Верховном Суде Союза ССР и прокуратуре Верховного Суда Союза ССР)2.

Положение о Народном Комиссариате юстиции, Принятое 3 июня 1929 г., установило, что в состав этого учреждения входят Верховный Суд РСФСР и Управление прокуратуры Республики. К ведению последнего было отнесено: руководство нижестоящими прокуратурами (идея централизма); надзор за законностью и опротестование действий центральных органов власти, хозяйственных органов, общественных организаций, исполкомов и других учреждений (общий надзор); руководство деятельностью органов расследования, которые в 1928—1929 гг. были переданы из судов в ведение прокуратуры; организация совещаний по борьбе с преступностью и общее руководство их деятельностью (прообраз координации работы правоохранительных органов); участие в заседаниях коллегий Верховного Суда РСФСР и дача заключений; истребование судебных дел в порядке надзора и некоторые другие.

Решающий шаг в сторону полного организационного отделения прокуратуры от Верховного Суда и НКЮ был сделан в связи с принятием Положения о прокуратуре СССР (постановление ЦИК и СНК СССР от 17 декабря 1933 г.). На прокурора СССР и подчиненных ему прокуроров были возложены: общий надзор; надзор за правильным и единообразным применением законов судами, возбуждение уголовного преследования и поддержание обвинения в судах, надзор за законностью в деятельности ОПТУ, милиции и исправительных учреждений. Прокуроры опротестовывали незаконные правовые акты исполнительной власти, приговоры и решения судов. Но прокуратуры союзных республик

__________

1 История законодательства СССР и РСФСР, с. 364—365.

2 Там же, с. 408.

12

еще несколько лет оставались в ведении соответствующих наркоматов юстиции1.

Централизованная и независимая прокурорская система СССР окончательно сложилась в середине 30-х годов (постановление ЦИК и СНК СССР от 20 июля 1936 г. «Об образовании Народного Комиссариата юстиции Союза ССР»). Она была закреплена «сталинской» Конституцией (1936 г.). На прокуратуру возлагался высший надзор2 за точным исполнением законов всеми Народными Комиссариатами, подведомственными им учреждениями, должностными лицами и гражданами (ст. 113).

В период сталинских репрессий роль прокуратуры (и судов) была принижена. Однако прокуроры-входили в состав квазиеудеб-ных органов — «троек», рассматривавших дела «врагов народа».

Положение о прокурорском надзоре в СССР от 24 мая 1955 г., принятое в условиях преодоления культа личности и восстановления демократических форм правления, определило основные направления деятельности прокуратуры, в частности сохранило общий надзор, надзор за законностью при производстве предварительного расследования, а также надзор за законностью судебных решений, исполнения, приговоров, содержания арестованных в местах лишения свободы.

В Конституции СССР 1977 г. прокуратуре была посвящена отдельная глава (21), и ее функции определялись как высший надзор за законностью деятельности органов государственного управления (кроме Совета Министров), колхозов, общественных организаций и граждан. Направления прокурорского надзора были конкретизированы в Законе СССР «О прокуратуре СССР», принятом 30 ноября 1979 г. (общий надзор, надзор за расследованием преступлений, уголовное преследование, поддержание государственного обвинения в судах, надзор за исполнением законов при рассмотрении дел в судах, надзор за соблюдением законов в местах лишения свободы и др.).

В период перестройки появилось большое количество противоречивых нормативных актов, предпринимались попытки неверно истолковать и обойти закон. В связи с этим на первое место в работе прокуратуры выдвинулся общий надзор. М. С. Горбачев, выступая на XIX Всесоюзной конференции КПСС, сказал, что «недооценивался общий надзор прокуратуры» и что «необходимо устранить ... перекос, поставив задачу вернуться к ленинской позиции и утвердить в качестве главной функции

__________

1 Даев В. Г., Маршунов М. Я. Указ, соч., с. 25.

2 Законы о прокуратуре 1992, 1995 и 1999 гг. от слова «высший» отказались. Критику «высшего» надзора см.: Савицкий В. М Очерк теории прокурорского надзора. М., 1975, с. 12.

13

прокуроров надзор за повсеместным и точным пониманием и применением советских законов»1.

Но тогда же появилась идея покончить с общим надзором как рудиментом средневековья. Однако попытка ликвидировать общий надзор, предпринятая в 1993 г., не увенчалась успехом. На конституционном совещании летом 1993 г. во всех пяти палатах и в итоговой рабочей комиссии было решено ограничить компетенции прокуратуры лишь уголовным преследованием, поддержанием обвинения в судах и предъявлением исков в защиту прав граждан по их просьбам. Эта позиция была зафиксирована в проекте Конституции РФ, переданном Президенту РФ осенью 1993 г. Однако Президент по настоянию бывшего тогда Генеральным прокурором РФ А. И. Казанника исключил из проекта Конституции РФ указанные положения, и в таком виде Конституция была вынесена на референдум и принята 12 декабря 1993 г.2 Мотивы, которыми руководствовалась Генеральная прокуратура, очевидны: при отсутствии в Конституции РФ указаний на функции, которые выполняет прокуратура, продолжает действовать принятый в 1992 г. Закон РФ «О прокуратуре Российской Федераций», в котором функция общего надзора четко обозначена. По мнению Генеральной прокуратуры РФ, общий надзор необходим в качестве средства борьбы с беззаконием в условиях роста преступности.

Изложенное проливает свет на то обстоятельство, что прокуратура оказалась включенной в главу 7 Конституции РФ, именуемую «Судебная власть». Ей и положено там быть, если ее функции, как замышлялось, были бы ограничены уголовным преследованием и поддержанием обвинения в судах.

Организацию и порядок деятельности прокуратуры РФ в настоящее время определяют три закона, принятые в 90-х годах: Закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации 1992 г.3, Закон РФ »0 внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 ноября 1995 г.4, который в сущности представляет собой новую развернутую редакцию предыдущего Закона, и Закон РФ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон о прокуратуре Российской Федерации» от 10 февраля 1999 г.5

__________

1 Материалы XIX Всесоюзной конференции КПСС. М., 1988, с. 63.

2 Яровик К. Ю. Надзорная функция прокуратуры: история и проблемы развития.—Государство и право. 1999, № 11, с. 71.

3 Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ, 1992, № 8, ст. 366.

4 СЗ РФ, 1995, № 47, ст. 4472.

5 Российская газета, 1999, 17 февраля.

14

Названные Законы указывают на основную функцию прокуратуры РФ — надзор за исполнением Конституции РФ и действующих законов. Сохранен общий надзор за федеральными органами государственного управления (кроме Правительства РФ), но из объектов надзора исключены общественные движения, общественные организации, партии и граждане. Введен надзор, за законностью деятельности представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления, органов военного управления, органов контроля, судебных приставов. Введена новая глава о прокурорском надзоре за соблюдением прав человека. Предусмотрен надзор за органами управления и руководителями коммерческих организаций. Сохранен надзор за органами расследования и ОРД, введена функция уголовного преследования. Допущено проведение общенадзорных проверок только при поступлении информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором, что сужает сферу общего надзора. Устранен прокурорский надзор за рассмотрением дел в судах и предусмотрено лишь участие прокуроров в рассмотрении дел судами и право опротестования всех видов судебных решений. Сохранена обязанность прокуратуры координировать деятельность правоохранительных органов  (к которым суды не относятся). Введено назначение прокуроров субъектов РФ Генеральным прокурором РФ лишь по согласованию с органами государственной власти этих субъектов (это положение подвергается критике со стороны работников прокуратуры). Установлено, что любая проверка сообщения о преступлении, совершенном   прокурором   и   следователем   прокуратуры,   возбуждение против них уголовного дела и проведение расследования — исключительная компетенция органов прокуратуры. Почти половину текста названных Законов о прокуратуре занимает изложение льгот и мер социального обеспечения прокурорских и следственных работников.

Таким образом, шел процесс централизации и усиления российской прокуратуры, которой приписывалась роль основного гаранта прав человека, целостности федерации, законности и правопорядка. В то же время из законодательства о прокуратуре были исключены наиболее одиозные положения (надзор за общественными организациями, партиями, движениями, гражданами, надзор по усмотрению, а не по поступившим сигналам о нарушениях законности, надзор за судом в ходе осуществления правосудия и пр.).

В последнее время авторитет прокуратуры оказался подорванным. Не раскрыты многие опасные преступления — убийства журналистов В. Листьева и Д. Холодова, депутата Г. Старовойтовой, взрыв на Котляковском кладбище, от которого погибли

15

14 человек (подсудимые по этому делу были оправданы и освобождены из-под стражи прямо в зале суда). Завершились оправданием инспирированные прокуратурой и ФСБ дела капитана Никитина (выдача иностранным экологам сведений о загрязнении российскими подлодками северных морей), химика Мир-заяна, военного журналиста Пасько (шпионаж) и др. Остались неустановленными лица, взорвавшие жилые дома в период, когда только начиналась «вторая чеченская война» (август 1999 г.). Прокуратура оскандалилась также в связи с арестом в июне 2000 г. президента Холдинга «Медиа-Мост» В. Гусинского (под давлением общественности он был освобожден из-под стражи, и дело о нем вскоре было прекращено за отсутствием состава преступления, но теперь возобновлено). В связи с этим становятся все более актуальным призывы поставить прокуратуру под контроль суда.