4. Полномочия Конституционного Суда РФ по укреплению земельного правопорядка

Конституционный Суд РФ по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом (п. 4 ст. 125 Конституции РФ).

В качестве примера можно привести постановление Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности ч. 2 ст. 16 Закона города Москвы "Об основах платного землепользования в городе Москве" в связи с жалобой гражданки Т.В. Близинской.

Гражданка Т.В. Близинская проживает в поселке Косино города Москвы в жилом доме, расположенном на земельном участке площадью 0,2291 га. Имущественные права на этот участок принадлежавшие ее семье с 1824 г., с 1913 г., как следует из представленных материалов, подтверждены документально. В 1963 г. Т.В. Близинская, вступив в права наследства, на законных основаниях приобрела право собственности на дом и право на постоянное (бессрочное) пользование земельным участком.

При переоформлении права землепользования рабочая комиссия префектуры Восточного административного округа города Москвы решением от 6 июня 1996 г. закрепила за Т.В. Близинской право пожизненного наследуемого владения на 0,06 га. В отношении остальной части участка ей было предложено оформить договор аренды сроком на 49 лет. Преображенский межмуниципальный суд города Москвы, куда Т.В. Близинская обратилась с иском о признании права пожизненного наследуемого владения на земельный участок в полном размере, решением от 9 сентября 1997 г. в удовлетворении ее требований отказал, сославшись в том числе на Закон города Москвы "Об основах платного землепользования в городе Москве". Поданные Т.В. Близинской кассационная и надзорная жалобы оставлены без удовлетворения. Городская комиссия по предоставлению земельных участков и градостроительному регулированию при правительстве Москвы решением от 28 апреля 1999 г. признала за ней право пожизненного наследуемого владения на 0,12 га. В отношении остальной части земельного участка вопрос остался нерешенным.

В своей жалобе Т.В. Близинская оспаривает конституционность ч. 2 ст. 16 Закона города Москвы от 16 июля 1997 г. "Об основах платного землепользования в городе Москве" (в ред. от 29 сентября 1999 г.). На основании содержащейся в ней нормы, как утверждается в жалобе, была "реквизирована" часть принадлежащего заявительнице земельного участка, что противоречит требованиям ч. 3 ст. 36 Конституции РФ, согласно которой условия и порядок пользования землей определяются федеральным законом и ст. 55 (ч. 2, 3) Конституции РФ, исключающей умаление прав и свобод человека и гражданина и допускающей их ограничение только в конституционно одобряемых целях на основании федерального закона.

Таким образом, предметом рассмотрения по настоящему делу является положение ч. 2 ст. 16 Закона города Москвы "Об основах платного землепользования в городе Москве" (на момент применения содержавшееся в ст. 15), в силу которого гражданам-домовладельцам, постоянно зарегистрированным в принадлежащих им на праве собственности домах, расположенных на земельных участках на территории города Москвы, предоставляется право пожизненного наследуемого владения этими земельными участками, причем в пределах Московской кольцевой автомобильной дороги размер таких участков ограничивается площадью 0,06 га, а за ее пределами - 0,12 га, сверх же указанных площадей земельные участки предоставляются в аренду.

Согласно ст. 35 (ч. 3) Конституции РФ никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Раскрывая конституционно-правовой смысл понятия "имущество", использованного в данной статье, Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что им охватываются не только право собственности, но и вещные права (постановление от 16 мая 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений подп. 4 ст. 104 ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" и от 3 июля 2001 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений подп. 3 п. 2 ст. 13 ФЗ "О реструктуризации кредитных организаций" и п. 1, 2 ст. 26 ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций"). Следовательно, ст. 35 (ч. 3) Конституции РФ гарантируется защита не только права собственности, но и таких имущественных прав, как право постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения земельным участком. Земельный участок является для землепользователя именно "своим имуществом" (что должно признаваться всеми субъектами права) и как таковое не может быть изъят иначе как на основании судебного решения и лишь при условии предварительного и равноценного возмещения.

Такой подход, как указал Конституционный Суд РФ в постановлении от 16 мая 2000 г., корреспондирует толкованию понятия "свое имущество" Европейским судом по правам человека, лежащему в основе применения им ст. 1 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Европейский суд по правам человека исходит из того, что каждый имеет право на беспрепятственное пользование и владение своим имуществом, в том числе в рамках осуществления вещных прав, также подлежащих защите на основании указанного Протокола.

Таким образом, по смыслу ст. 17 (ч. 1), 35 (ч. 3) и 55 (ч. 1) Конституции РФ во взаимосвязи с соответствующими международно-правовыми нормами, в отношении права постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения земельными участками действует механизм защиты, гарантированный ст. 35, 45 и 46 Конституции РФ.

Положения ч. 2 ст. 16 Закона города Москвы "Об основах платного землепользования в городе Москве", в соответствии с которым находящийся в пользовании гражданина земельный участок в части, превышающей предельные для города Москвы нормы площади, предоставляемой в пожизненное наследуемое владение, передаются ему по договору аренды, ставит граждан, имеющих большемерные земельные участки, в менее выгодные условия, ограничивая их использование в полном размере сроком аренды и возлагая на этих граждан обязанность нести расходы в виде арендной платы. Тем самым законом субъекта Федерации введены ограничения не только права пользования и владения таким имуществом, как земельный участок, но и конституционной свободы договора, что противоречит ст. 55 (ч. 2, 3) Конституции РФ.

Часть 2 ст. 16 Закона города Москвы "Об основах платного землепользования в городе Москве" не отвечает обращенному к законодателю конституционному требованию определенности правовой нормы, она допускает распространение понятия "предоставления земельного участка" как на случаи первичного получения земли, так и на случаи перерегистрации права владения и пользования земельными участками для граждан, проживающих в принадлежащих им на праве собственности домах, которые расположены на этих земельных участках. Отсутствие разграничения институтов предоставления земли и изменения титула прав на земельные участки для уже реально владеющих ими граждан на практике приводит к тому, что вопрос о размерах землепользования решается произвольно.

Неопределенность нормы права позволяет органам исполнительной власти квалифицировать переоформление прав на земельный участок как первичное его предоставление и в результате по собственному усмотрению определять, в каком размере он подлежит передаче в пожизненное наследуемое владение (в деле заявительницы это привело к значительному его уменьшению), что создает возможность для злоупотреблений, порождает противоречивую правоприменительную практику и не отвечает принципу равенства граждан перед законом и судом (ч. 1, 2 ст. 19 Конституции РФ).

Наличие на момент принятия Закона города Москвы "Об основах платного землепользования в городе Москве" федерального законодательства, которым регулируются отношения, касающиеся постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения земельными участками и их перерегистрации, исключает для законодательного органа субъекта Федерации возможность установления собственного регулирования, вступающего в противоречие с федеральным. Такой запрет вытекает из статей 15 (ч. 2) и 76 (ч. 1, 2 и 5) Конституции РФ. Принятые вопреки данному запрету, т.е. с нарушением компетенции, акты субъектов Федерации применению не подлежат, а ограничиваемые ими права граждан во всяком случае могут и должны быть восстановлены в процессе правоприменения на основе прямого действия Конституции РФ и приоритета федерального закона.

Это, однако, не снимает необходимости проверки Конституционным Судом РФ - при наличии законных поводов и оснований - конституционности принятых с нарушением компетенции законов субъектов Федерации также по содержанию норм, тем более в случаях, когда права гражданина, нарушенные законом субъекта Федерации, не были защищены состоявшимися по делу правоприменительными решениями.

Такая правовая позиция вытекает из постановлений Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. по делу о токовании отдельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ и от 11 апреля 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений ст. 1, 21 и 22 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации". Она обусловлена юридической природой решений Конституционного Суда РФ, являющихся единственными судебными актами, которые лишают противоречащие Конституции РФ нормы юридической силы и, следовательно, обеспечивают единообразие применения конституционных положений при их развитии законодательной властью.

Исходя из непосредственного действия прав и свобод, Конституционный Суд РФ обеспечивает их правовую охрану на основе самой Конституции РФ, а не руководствуясь только федеральными законами, имеющими приоритет перед актами более низкого уровня. Следовательно, Конституционный Суд РФ не вправе отказать в проверке конституционности закона субъекта Федерации по жалобе гражданина в случае, если его конституционные права не были восстановлены другими судами на основе подлежащего применению в отношении него федерального закона, как это имело место в деле заявительницы.

Исходя из изложенного, Конституционный Суд РФ постановил признать положение ч. 2 ст. 16 Закона города Москвы "Об основах платного землепользования в городе Москве" не соответствующим Конституции РФ, ее ст. 19 (ч. 1 и 2), 35 (ч. 2 и 3) и 55 (ч. 1, 2 и 3) *1.

_____

*1. СЗ РФ, 2001, N 52, ч. II.

Для уяснения конституционности содержания отдельных положений законов субъектов Федерации поучительное разъяснение высказано Конституционным Судом РФ при оценке Закона Санкт-Петербурга от 14 июля 1995 г. "О ставках земельного налога в Санкт-Петербурге в 1995 г.". Из дела выяснено, что товарищество с ограниченной ответственностью "Склады-автотранспортмеханизм" (ТОО-СКАМ) просило признать неконституционным названный нами Закон по содержанию, порядку принятия и введению в действие. Рассматривая данное дело, Конституционный Суд РФ высказал ряд принципиальных утверждений.

Статья 57 Конституции РФ, возлагая на граждан одну из важнейших конституционных обязанностей, а именно, обязанность платить законно установленные налоги и сборы, вместе с тем гарантирует им защиту в тех случаях, когда налоги не являются законно установленными либо когда законам, устанавливающим новые налоги или ухудшающим положение налогоплательщиков, придана обратная сила.

Конституционное требование о недопустимости придания обратной силы законам, устанавливающим новые налоги или ухудшающим положение налогоплательщиков, призвано обеспечить устойчивость в отношениях по налогообложению, придать уверенность налогоплательщикам в стабильности их правового и экономического положения. Это требование распространяется как на федеральные законы, так и на законы субъектов Федерации.

Оспариваемый Закон Санкт-Петербурга в соответствии со статьей 17 Закона РФ "О плате за землю" предусматривает, что налогоплательщики уплачивают земельный налог равными долями в следующие сроки: до 15 июля, до 15 сентября и до 15 ноября 1995 г. Его ст. 2 утверждены новые ставки земельного налога в Санкт-Петербурге с дифференциацией по зонам градостроительной ценности территории и административным районам. При этом для значительного числа налогоплательщиков утверждение новых ставок означало необходимость уплаты земельного налога в гораздо больших размерах, чем было установлено в 1994 г.

Статья 57 Конституции РФ запрещает законодателю придавать обратную силу законам, устанавливающим новые налоги или ухудшающим положение налогоплательщиков. Это означает, что недопустимо не только придание таким законам обратной силы путем прямого указания об этом в самом законе, но и принятия законов, по своему смыслу имеющих обратную силу, хотя бы и без особого указания об этом в тексте закона. В равной степени недопустимо придание таким законам обратной силы в актах официального или иного толкования либо правоприменительной практикой.

Как следует из ст. 17 Закона РФ "О плате за землю", налоговым периодом является год. Следовательно, исчисленный в соответствии с правилами оспариваемого Закона Санкт-Петербурга налог подлежал уплате за налоговый период в целом, т.е. за весь 1995 г., включая и те месяцы, которые предшествовали вступлению данного Закона в силу. Органы местного самоуправления и органы государственной власти вправе устанавливать дифференцированные по местоположению и зонам различной градостроительной ценности территории ставки налога на городские земли, однако, это их полномочие не может использоваться для придания законам, ухудшающим положение налогоплательщиков, обратной силы.

Изложенные доказательства были положены Конституционным Судом РФ в основу принятого постановления для признания положений ст. 2 и п. 4 Закона Санкт-Петербурга от 14 июля 1995 г. "О ставках земельного налога в Санкт-Петербурге в 1995 г.", согласно которым нормам о ставках земельного налога, ухудшающим положение налогоплательщиков, придана обратная сила, не соответствующими Конституции РФ, ее ст. 54 (ч. 2) и 57 *1.

_____    

*1.  СЗ РФ, 1997,  ст. 4901.

Конституционный Суд РФ высказался о двух видах судебных гарантий прав граждан: о предварительном судебном контроле и последующем. Вынесение государственными органами санкции за нарушение законодательства в виде конфискации имущества, предусмотренного законом, не противоречит Конституции РФ, если существует последующий судебный контроль. Эти положения, на наш взгляд, вполне применимы к случаям изъятия земельных участков по основаниям, указанным в законе, если они используются собственниками и владельцами в нарушение земельного правопорядка.

Конституционное право владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Названное условие очень важно в части толкования гражданско-правового принципа свободы договора. Для рынка земли он в полной мере не приемлем. Земельный рынок России может законно и справедливо существовать лишь на принципе допустимости только разрешенных государством земельных сделок. Он не должен быть копией рынка товаров, услуг либо ценных бумаг. Земельный рынок формируется под влиянием и федеральных законов, и законодательства субъектов Федерации. Например, приняты Закон Воронежской области от 25 мая 1995 г. "О регулировании земельных отношений в Воронежской области" *1. Закон Саратовской области "О земле" принят Саратовской областной думой 12 ноября 1997 г. *2. Законы о регулировании земельных отношений имеются в Нижегородской, Орловской, Свердловской областях.

_____

*1. Коммуна, 1995, 27 июня.

*2. Саратовские вести, 1997, 19 ноября.

Согласно постановлению Законодательного собрания Нижегородской области от 20 февраля 1996 г. N 34 "О предоставлении льгот при совершении сделок с земельными долями и имущественными паями при реорганизации сельскохозяйственных предприятий" собственники земельных долей и имущественных паев освобождены от государственной пошлины и сборов за нотариальное удостоверение названных сделок и за техническую работу, составление проектов документов и иных платежей.

В Орловской области реформирование земельных отношений осуществляется на основе постановления областной Думы от 8 апреля 1995 г. "Об эксперименте по дальнейшему реформированию сельскохозяйственных предприятий" и постановления Главы Администрации от 2 марта 1995 г. "О порядке осуществления прав собственников земельных долей и имущественных паев". Основным вариантом использования земельных долей в Орловской области стала их передача в аренду сельскохозяйственным организациям.

Постановлением Главы Администрации Московской области от 3 декабря 1993 г. N 248 разработан порядок реализации прав граждан на компенсацию взамен земельной доли (пая) в натуре. Данный порядок распространяется на случаи, когда:

выделение земельных долей в натуре не производится в соответствии с п. 20-23 и 24 Положения о реорганизации колхозов и совхозов и приватизации государственных сельскохозяйственных предприятий, утвержденного постановлением Правительства РФ от 4 сентября 1992 г. N 708;

ограничены права граждан-собственников земельных долей на создание крестьянского (фермерского) хозяйства в соответствии с действующим законодательством и нормативными актами Московской области;

выделение земельных долей нарушает требования рациональной организации территории и компактного землепользования, установленные проектами внутрихозяйственного землеустройства.

Для названных случаев установлены следующие формы компенсации:

а) единовременная компенсация земельной доли в виде обмена на равноценный земельный участок вне границ сельскохозяйственного предприятия; в виде выплаты стоимости земельной доли или обмена на имущественный пай другого члена коллектива сельскохозяйственной организации;

б) текущая (ежегодная) компенсация в виде получения арендной платы за земельную долю, переданную сельскохозяйственной организации; выплаты процентов по облигациям акционированного предприятия, которые гражданин получил за свои земельные паи;

в) выплаты дивидендов по привилегированным или обычным акциям акционерного общества, полученным гражданином за внесенную в уставный капитал земельную долю.

Форма компенсации устанавливается по взаимной договоренности сторон.

Соответствие законов о земле, принятых субъектами Федерации, надо полагать, еще будут в поле зрения Конституционного Суда РФ.

В настоящее время при регулировании земельных отношений важное значение имеют постановления Конституционного Суда РФ при анализе законов некоторых субъектов Федерации. Например, проверяя конституционность отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции от 22 марта 1999 г., Конституционный Суд РФ признал не соответствующими Конституции РФ положения этого Устава, предусматривающие возможность для населения муниципальных образований через референдум большинством голосов отказаться от реализации права на организацию местного самоуправления, поскольку тем самым допускается прекращение осуществления местного самоуправления в части территории субъекта Федерации. Одновременно были признаны не конституционными положения названного Устава об осуществлении контроля за деятельностью местного самоуправления в той мере, в какой они создают возможность произвольного расширения пределов государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления по решению ими вопросов местного значения *1.

_____

*1. СЗ РФ, 2000, N 50, ст. 4943.

Конституционный контроль за законностью правовых актов субъектов Федерации - важное условие сохранения единства и стабильности земельного правопорядка в Российской Федерации.