Глава VIL Правовые механизмы согласованного законотворчества как фактор стабильности закона

Конституция России, впервые закрепившая в нашей стране принцип разделения властей, определила право федерального пар­ламента самостоятельно принимать решения в рамках его консти­туционной компетенции. В Основном законе определены госу­дарственные органы и должностные лица, обладающие правом за­конодательной инициативы, стадии законотворчества и порядок принятия решений на каждой из них. Регламенты палат, которые постоянно совершенствуются, позволяют еще более детально уре­гулировать все этапы законодательной деятельности, права и обя­занности ее участников. Конституционный Суд РФ, который в последние годы не раз обращался к толкованию спорных вопросов законотворчества, своими решениями дополняет юридическую мо­дель законодательного процесса.

Процесс принятия законов не отождествляется только с дея­тельностью парламента: в нем участвуют и исполнительная власть, и Президент. Правовой основой их законопроектной работы яв­ляются специальные акты. Указом Президента РФ утверждено Положение о порядке взаимодействия Президента Российской Фе­дерации с палатами Федерального Собрания РФ в законотвор­ческом процессе. Действует и аналогичное постановление Пра­вительства РФ, устанавливающее формы работы Правительства РФ с палатами Федерального Собрания РФ в процессе принятия за­конов.

Однако в широком смысле участниками законотворчества явля­ются также представители политических партий, регионов, дело­вых сообществ, научных и экспертных организаций, отражающие различные социальные и профессиональные интересы. Главными носителями этих социальных интересов являются, несомненно, депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации, пра­вительство и другие конституционные участники законодательного процесса.

104

Возникает ситуация, когда политические процессы не под­даются в полной мере урегулированию юридическими нормами, поскольку они сложнее и шире. В процессе принятия законов есть место для неформальных согласований, различных форм рабочего сотрудничества, коалиций. Причем законодательная практика последних лет показала, что именно такие формы выработки реше­ний могут быть наиболее эффективными - как на предварительных этапах подготовки законопроектов, так и на стадии принятия со­гласованного решения. Проиллюстрируем эту мысль конкретными фактами.

Объединенная комиссия по координации законодательной деятельности

Объединенная комиссия по координации законодательной дея­тельности была создана распоряжением Президента Российской Федерации от 26 ноября 1994 г. вслед за подписанием 28 апреля 1994 года Договора об общественном согласии. Этот Договор, под­писанный в торжественной обстановке в Кремле одновременно ру­ководителями федеральных и региональных органов власти и представителями политических партий и объединений, предусмат­ривает, в частности, разработку Советом Федерации и Государ­ственной Думой в координации с Президентом и Правительством законопроектного плана.

В указанном распоряжении от 26 ноября 1994 г. уточнялось, что с целью осуществления Договора об общественном согласии, повышения эффективности законотворческого процесса в Российс­кой Федерации и улучшения взаимной согласованности между палатами Федерального Собрания, Президентом Российской Фе­дерации, Правительством Российской Федерации и други­ми субъектами права законодательной инициативы создается Объе­диненная комиссия по координации законодательной деятель­ности.

В состав Комиссии вошли депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации, представители Президента РФ и Прави­тельства РФ, министерств, ведомств, профсоюзов, председатели Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ и, кроме этого, ведущие ученые-юристы и экономисты. Возглавляли ко­миссию первый заместитель Председателя Государственной Думы первого созыва М. А. Митюков (1994-1996), первые заместители Председателя Государственной Думы второго созыва А. Н. Шохин (1996-1997), В. А. Рыжков (1997-1999).

Состав названной Комиссии неоднократно обновлялся в свя­зи с изменениями в составе депутатского корпуса, правительства и т. п. Однако общие подходы сохранялись, возглавлял Комиссию первый заместитель Председателя Государственной Думы, ответ­ственный в палате за организацию законодательной работы. Се­годня в составе комиссии 45 членов, в том числе 6 представите­лей Президента, 7 - Правительства и министерств, 10 - Государ-

105

ственной Думы (6 председателей комитетов и 5 представителей парламентских фракций), 11 -регионов и Совета Федерации, 2 — профсоюзов, 8 — представителей исследовательских учреждений юридического и экономического профиля,

В своем Послании Федеральному Собранию от 6 марта 1997 года «Порядок во власти - порядок в стране (О положении в стра­не и основных направлениях политики Российской Федерации)» Президент Российской Федерации «посчитал полезным предложе­ние, внесенное Объединенной комиссией по координации зако­нодательной деятельности, о совместном формировании всеми вет­вями власти небольшого перечня действительно первоочередных законопроектов. Он должен соответствовать приоритетам во внут­ренней и внешней политике, определяемым Президентом» К

Президент счел также целесообразным закрепить в Регламенте Государственной Думы роль Объединенной комиссии в предвари­тельном согласовании программ и планов законотворческой дея­тельности, концептуальных положений законопроектов на ранних стадиях их разработки.

Указом от 3 апреля 1997 г. «О приоритетных мерах по реализа­ции Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию» Президент утвердил предложение Объединенной ко­миссии по координации законодательной деятельности о совмест­ной разработке федеральными органами государственной власти перечня приоритетных законопроектов, «считая необходимым обеспечение согласования деятельности федеральных органов госу­дарственной власти по реализации Послания Президента Россий­ской Федерации Федеральному Собранию «Порядок во власти — порядок в стране (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)».

Таким образом, на Объединенную комиссию оказались возло­жены задачи по согласованию позиций властей в законодательном процессе и определению законодательных приоритетов. Отметим, что юридически Комиссия является консультативным органом, ре­шения которого не имеют обязательной силы, а носят характер авторитетных рекомендаций. Несмотря на совещательный харак­тер, этот орган может оказывать заметное влияние на принятие решений конституционными органами.

Расскажем подробнее о проблемах, которые обсуждались на за­седаниях Комиссии* Их можно условно разделить на две группы. К первой нужно отнести крупные проблемные вопросы, напри­мер, касающиеся подходов к формированию Программы законо­проектной работы Государственной Думы на текущую сессию, проблемы рассмотрения в Государственной Думе законодательных инициатив субъектов Российской Федерации, законодательное развитие в социальной сфере, реализация международных актов

1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «Порядок во власти — порядок в стране (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)». М., 1997. С. 27.

106

в российском законодательстве и др. Ко второй группе относится рассмотрение концепции конкретных законов и перспектив их рас­смотрения.

Предметом рассмотрения комиссии были такие важные законо­дательные инициативы, как проекты поправок к Конституции Рос­сийской Федерации, проект Федерального закона «О порядке при­нятия федеральных конституционных законов и федеральных зако­нов», проект закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации» (рассматривался трижды). В свое время комиссией рассматривались законопроекты «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «Об адвокату­ре» и «О прокуратуре», рекомендации комиссии по этим проектам были учтены Государственной Думой. Среди экономических зако­нопроектов можно выделить проекты законов «Об инвестиционной деятельности» и «О свободных экономических зонах». К участию в работе Комиссии привлекаются зарубежные эксперты. Например, с сообщением по вопросам законодательного регулирования ино­странных инвестиций выступил эксперт Организации экономиче­ского сотрудничества и развития доктор Ю. Фосс. В его докладе подводились итоги работы экспертной группы ОЭСР, выработав­шей предложения по данной проблеме для государств-участни­ков СНГ.

Особым направлением в деятельности комиссии было рассмот­рение законопроектов, по которым имелись внесенные в палату многочисленные альтернативы. По некоторым из них удалось до­стичь согласия и выработать взаимоприемлемые предложения (ре­дакции или поправки). Так было, например, с законом «О науке и научно-технической политике», который был принят Государ­ственной Думой в 1995 г. Не всегда, однако, удается прийти к компромиссному решению. Так, до сих пор остается неясной судь­ба федерального закона об адвокатуре. Принципиально разные подходы к определению статуса этого института, характеру от­ношений адвокатуры и государственной власти высказываются в прессе и на телевидении, а Государственная Дума подвергается об­щественной критике за непринятие решения.

Тяжело складывается и судьба закона о нормативных правовых актах, проект которого находится на рассмотрении палаты уже 6 лет, а впервые он был внесен еще в Верховный Совет РФ. Объек­тивной причиной такой задержки можно считать концептуальную новизну проекта, который переводит на язык юридических норм понятия, существовавшие ранее на уровне научной доктрины. Найти здесь общие подходы и оптимальные решения непросто. Однако потребность в данном законе осознается все более остро и в Комитете по законодательству палаты, и в регионах, и в ведом­ствах. Принятие закона об актах позволило бы сделать более эф­фективным и юридически точным процесс обновления российско­го законодательства.

Как уже говорилось выше, помимо рассмотрения спорных аль­тернативных вопросрв, касающихся конкретных законопроектов,

107

Комиссия имеет возможность вырабатывать решения о приоритетах законодательной деятельности.

Предметом регулярного рассмотрения Комиссии являются под­ходы к формированию программ законопроектной работы Государ­ственной Думы и меры по корректировке и оптимизации данных программ. Сегодняшние структура и методы формирования при­мерной Программы законодательной деятельности ГД сложились во многом на основании соответствующих рекомендаций Ко­миссии,

Первые планы законопроектной работы появились уже на этапе работы Верховного Совета РФ в 1990-1993 гг. Они представляли собой перечни законопроектов, которые предполагалось разрабо­тать в первую очередь, и составлялись на основе предложений всех конституционных субъектов права законодательной инициативы. Перечни эти были довольно объемными (до 100 позиций в год) и утверждались Президиумом Верховного Совета РФ. По сути дан­ные перечни служили ориентиром для деятельности соответствую­щих комитетов парламента и комиссий его палат, помогали форми­ровать их собственные планы работы,

В число плановых, т. е. требующих первоочередной разра­ботки законов, уже тогда были включены проекты Гражданского кодекса, Семейного кодекса, Жилищного кодекса, Уголовного кодекса, новые законы об арбитражных судах, законы в сфере фе­деративного устройства и межнациональных отношений, социаль­ной сфере, проекты законов об авторском праве, о Правительстве, о референдуме и многие другие.

Включение законопроектов в перечень побуждало комитеты Верховного Совета РФ вести организационную и аналитическую работу по разработке акта. Проводился сбор информации о состоя­нии правового регулирования в данной сфере, о зарубежной прак­тике. По наиболее крупным базовым законопроектам создавались межведомственные рабочие группы, объединявшие депутатов, уче­ных, специалистов ведомств. Например, при подготовке законо­проекта о Совете Министров — Правительстве Российской Федера­ции сопредседателями такой рабочей группы стали председатель комитета по законодательству Верховного Совета и заместитель председателя Совета Министров. Работа велась в строго определен­ные этапы с участием квалифицированных экспертов и завершилась в 1992 году принятием закона на Съезде народных депутатов РФ.

В соответствии с планом были разработаны и приняты Верхов­ным Советом новые арбитражные законы, закон об охране окру­жающей природной среды, об образовании, об авторских и смеж­ных правах, заложившие основу правового регулирования в этих областях.

Следует отметить, что при составлении планов законопроект­ной работы Верховного Совета важную координирующую роль вы­полнял Комитет по законодательству. Его позиция, отраженная в заключении, имела концептуальное значение при утверждении плана. Она позволяла исключить второстепенные вопросы, прово-

108

дить обобщение текущих изменений в действующие кодексы, кото­рые предлагались различными комитетами палаты. В целом это обеспечивало согласованный подход в законопроектной работе, тем более, что юридическая оценка, которая предваряла принятие решения сессии или съезда по конкретному проекту, исходила от парламентского комитета.

Составление указанных перечней можно считать первым опы­том планирования российским парламентом законодательной дея­тельности, поскольку в годы советской власти зарегулированность работы Верховных Советов была абсолютной, полностью подчи­ненной партийному влиянию. Альтернативность и реальная ини­циатива полностью исключались не только на этапе внесения за­конодательного предложения, но даже при принятии поправок к законопроекту.

Нельзя сказать, что такой стиль подготовки проеетов отрица­тельно сказывался на качестве самих юридических документов. Скорее наоборот: «аппаратный подход» обеспечивал необходимое юридико-техническое качество проекта, позволял согласованно вписать его в действующую систему законодательства. Из спе­циальных государственных органов, в функции которых входило планирование подготовки проектов законов, можно назвать Юри­дическую комиссию при Совете Министров СССР, действовавшую с 1956 г., позднее Министерство юстиции СССР. Отметим также, что постоянный орган Верховного Совета - Комиссия законода­тельных предположений не занималась собственно планированием, выполняя юридическую доработку проектов на этапе их рассмотре­ния Верховным Советом. Такое положение объяснялось очень не­большим числом готовящихся законов — за все годы советской вла­сти в СССР было принято чуть более 80 законов.

И хотя проекты союзных законов часто обнародовались, обсуж­дались в печати, все же планирование законодательной деятельно­сти, которое осуществлялось аппаратными способами, не было ре­альной формой парламентской работы.

С принятием новой российской Конституции в 1993 году был создан двухпалатный федеральный парламент, при этом центр тя­жести законодательной работы оказался перенесен в Государствен­ную Думу. От того, насколько ритмично и эффективно проходит в ней работа над законопроектами, зависит весь цикл Законода­тельного процесса, включающего участие Совета Федерации и Президента.

Потребность в планировании законодательной деятельности была осознана депутатами с самого начала работы Государственной Думы. Однако и эта работа начиналась не с «чистого листа», не­смотря на драматическую судьбу предшествовавшего Верховно­го Совета. В октябре 1993 г. была создана и по январь 1994 г. действовала Комиссия законодательных предположений при Пре­зиденте РФ. В ее задачи входила прежде всего подготовка проектов федеральных законов, которые на базе положений новой Кон­ституции должны были обеспечить деятельность формируемого

109

Федерального Собрания. Это были проекты новых регламентов па­лат парламента, проекты законов о статусе депутата, о комитетах палат, об опубликовании законов, о Счетной палате, об Уполно­моченном по правам человека и другие. Перечисленные проекты были внесены в начале 1994 г. в Государственную Думу Президен­том, что создавало необходимый задел в работе только что избран­ных депутатов.

Кроме того, Комиссия законодательных предположений прове­ла своеобразную инвентаризацию и анализ тех нормативных актов, которые разрабатывались в Верховном Совете, но не были приняты им в окончательной редакции. Это необходимо было сделать, что­бы обеспечить преемственность в законопроектной работе.

То ценное, что накопилось в опыте планирования законода­тельной деятельности, нашло применение и развитие в работе Го­сударственной Думы, а также в регламенте палаты. На заседаниях Объединенной комиссии не раз высказывались предложения о при­нятии федерального закона о приоритетах законодательной дея­тельности, пока эта идея не нашла общей поддержки, как ско­вывающая субъектов права внесения законопроектов. Думаю, что такая инициатива как ориентир формирования российского зако­нодательства вполне могла бы исходить от Президента Российской Федерации, главы государства, определяющего в своих ежегодных посланиях парламенту основные направления развития страны.

С 1995 года проводятся специальные заседания Объединенной комиссии, посвященные реализации правовых аспектов Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию и ко­ординации соответствующих планов законопроектной работы палат Федерального Собрания, Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. Приведем содержание пос­ледних рекомендаций по этому вопросу от 30 марта 1998 г.

«Объединенная комиссия по координации законодательной де­ятельности в целях реализации в законотворчестве положений По­слания Президента Российской Федерации Федеральному Собра­нию Российской Федерации от 17 февраля 1998 года рекомендует:

1. В сфере экономической реформы:

Задача реформирования финансовой и налоговой системы дела­ет особо актуальным кодификацию налогового законодательства с целью установления единых правил налогообложения и устранения многообразия источников налоговых норм. В связи с этим необхо­димо скорейшее принятие Налогового кодекса Российской Феде­рации. Насущная потребность упорядочения и четкой правовой регламентации бюджетного процесса выдвигает на передний план проблему кодификации норм о бюджетном праве и бюджетном процессе и принятия Бюджетного кодекса Российской Федерации. Принимая во внимание наличие многочисленных альтернативных проектов федеральных законов по указанным вопросам, Объеди­ненная комиссия полагает целесообразным проведение в рамках Объединенной комиссии предварительного обсуждения данных за-

110

конопроектов с целью выработки оптимальных вариантов их кон­цепций для дальнейшей подготовки единых законопроектов.

Насущная проблема создания эффективного механизма функ­ционирования предприятий, полностью или частично находящих­ся в государственной собственности, и управления ими вызывает необходимость скорейшего принятия федерального закона, опре­деляющего порядок управления государственной и муниципальной собственностью, Федерального закона «О государственных и муни­ципальных унитарных предприятиях».

Для обеспечения устойчивого гражданского оборота крайне необходимо скорейшее принятие Законов — «О регистрации юри­дических лиц», «Об ипотеке», «О порядке реорганизации юриди­ческих лиц». Требует ускорения работа по обновлению законода­тельства об инвестициях, в том числе и иностранных, и о гарантиях инвестиционной деятельности.

Объединенная комиссия по координации законодательной дея­тельности особо отмечает, что практическое действие гражданско­го законодательства невозможно без формирования эффективной системы правовой защиты прав и законных интересов участников гражданско-правовых отношений. Для этого необходимо принятие нового Гражданского процессуального кодекса.

2.             Требует последовательного развития система административ­

ного законодательства по следующим основным направлениям:

органы исполнительной власти;

государственная служба;

административно-правовые режимы (лицензирование, серти­фикация и др.);

регистрационно-легализующие режимы;

организация государственного управления;

контроль, надзор, учет.

В сфере административно-процессуального законодательства, помимо завершения работы над Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, следует урегулировать процедуры обеспечения прав граждан в управлении, совершенство­вать производство по административным делам, разрабатывать кон­цепцию административной юстиции.

Следует завершить процесс разработки и принятия федеральных законов о федеральных органах исполнительной власти, об общих принципах организации исполнительных органов в субъектах феде­рации, о порядке передачи государственных полномочий органам местного самоуправления, об органах и учреждениях юстиции, о государственной службе.

3.             В области трудовых отношений, социального и пенсионного

обеспечения:

Необходимо активизировать разработку нового Трудового ко­декса — базового акта, без которого невозможно решение всего комплекса существующих проблем в сфере трудовых отноше­ний. Данный кодекс должен быть максимально кодифицирован­ным актом, содержащим подробную общую часть. До принятия

ill

указанного кодекса целесообразно внесение неотложных измене­ний в действующий Кодекс законов о труде.

С учетом опыта развития пенсионного законодательства и со­временных реалий целесообразна консолидация всех пенсионных норм в одном или двух специальных законах с сохранением уже установленных прав граждан и максимальное сближение правил пенсионного обеспечения различных категорий граждан. Прини­мая во внимание необходимость проведения реформы пенсионного обеспечения в Российской Федерации, Объединенная комиссия по координации законодательной деятельности полагает необходимым разработку и принятие в кратчайшие сроки Федеральных зако­нов «Об основах пенсионной системы в Российской Федерации», «О негосударственных пенсионных фондах», «Об организации го­сударственного пенсионного страхования в Российской Федера­ции» в дополнение и развитие указанных базовых в сфере пенсион­ного обеспечения законов. Объединенная комиссия отмечает, что разработка поименованных законопроектов Постановлением Пра­вительства Российской Федерации М497 от 15 апреля 1997 г. была намечена еще на 1997 г.

В сфере социального обеспечения первоочередной задачей представляется устранение многообразия источников правовых норм, устанавливающих права различных категорий граждан на по­лучение социальных пособий. Перечень данных пособий также дол­жен быть сокращен, а сами пособия унифицированы. Объединен­ная комиссия в своих рекомендациях уже отмечала, что порядок начисления и выплаты социальных пособий нуждается в кардиналь­ном реформировании с целью введения механизма учета реального дохода получателей пособий и соответствующей дифференциации категорий граждан, имеющих право обращения за получением со­циального пособия.

В этой связи Объединенная комиссия считает необходимым скорейшую разработку и принятие в первоочередном порядке Фе­деральных законов «О государственном социальном страховании», «О государственных гарантиях бесплатной медицинской помощи».

По-прежнему актуальным остается скорейшая разработка и принятие нового Жилищного кодекса, нормами которого долж­ны быть установлены единые правила предоставления бесплатного жилья, определены категории граждан, имеющих право на его по­лучение и порядок оплаты данного жилья. Введение в действие указанного кодекса, наряду с Федеральным законом «Об ипотеке» призвано создать также правовую основу и для функционирования рынка кредитных ресурсов для жилищного строительства.

4. Объединенная комиссия по координации законодательной деятельности предлагает Президенту Российской Федерации, Правительству Российской Федерации, Совету Федерации и Госу­дарственной Думе рассмотреть вопрос о возможности создания на базе Объединенной комиссии совместных рабочих групп для разра­ботки стратегии законотворческой деятельности в сферах, указан­ных в настоящих Рекомендациях, а также выработки концептуаль-

112

ных положений соответствующих законодательных актов. Объеди­ненная комиссия полагает необходимым проведение указанными совместными рабочими группами предварительного рассмотрения законопроектов, представляющих широкий общественный интерес или имеющие альтернативные варианты решения.

5.             Объединенная комиссия по координации законодательной

деятельности Государственной Думе вновь подчеркивает необходи­

мость внесения в Регламент Государственной Думы Федерального

Собрания - Парламента Российской Федерации изменения и до­

полнения с целью устранения возможности принятия законов, для

реализации которых требуются расходы федерального бюджета, не

предусмотренные федеральным законом о федеральном бюджете на

текущий год. В этой связи Объединенная комиссия полагает целе­

сообразным закрепление в Регламенте Государственной Думы

норм, в силу которых законопроекты, указанные в части 3 статьи

104 Конституции Российской Федерации и получившие отрица­

тельное заключение Правительства Российской Федерации, могли

бы рассматриваться только вместе с законопроектом о внесении

соответствующих изменений в федеральный закон о федеральном

бюджете на текущий год. Данное положение призвано исключить

возможность принятия законопроектов, не обеспеченных соответ­

ствующими финансовыми ресурсами. Кроме того, Объединенная

комиссия считает целесообразным закрепление данных положений

в нормах закона о порядке принятия федеральных конституцион­

ных и федеральных законов. Необходимость скорейшего принятия

названного закона наряду с законом о нормативных правовых актах

неоднократно отмечалось в рекомендациях Объединенной ко­

миссии.

6.             Объединенная комиссия рекомендует субъектам права зако­

нодательной инициативы и в первую очередь Президенту Россий­

ской Федерации, Правительству Российской Федерации, палатам

Федерального Собрания Российской Федерации при подготовке

программ законотворческой деятельности в большей степени ис­

пользовать научные концепции развития отраслей законодатель­

ства. В этой связи Объединенная комиссия обращается к Институ­

ту законодательства и сравнительного правоведения при Прави­

тельстве Российской Федерации с предложением разработать во

втором квартале 1998 года концепцию развития российского зако­

нодательства на период 1998—2000 года.

Таким образом, рекомендации по планированию законодатель­ной деятельности имеют весьма конкретный характер и многие из них находят отражение в работе палаты, ее комитетов.

Помимо планирования, в повестку дня Комиссии выносятся крупные проблемные вопросы развития законодательства в той или иной сфере.

Летом 1998 года на Объединенной комиссии рассматривалась концепция развития законодательства в социальной сфере, в том числе обсуждались внесенные Правительством проекты феде­ральных законов об упорядочении социальных выплат и льгот.

ИЗ

8-6719

Докладчиком по данным вопросам был заместитель Председателя Правительства Российской Федерации, Министр труда и социаль­ной политики РФ О. Н. Сысуев, содокладчиками - председатель Комитета Государственной Думы по труду и социальной политике Государственной Думы С. В. Калашников и председатель ФНПР В. М. Шмаков.

Остро стоит сегодня перед российскими законодателями и пра­воприменителями проблема использования в национальном рос­сийском законодательстве принципов и норм международного права, а также реализация международных договоров Российской Федерации.

Этому было посвящено последнее заседание Комиссии, в ко­тором приняли участие представители МИД, Минюста, Минсот-рудничества. На заседании отмечалось, что за последние три года Государственная Дума ратифицировала более 200 международных договоров. Однако этот процесс не сопровождается своевремен­ным внесением изменений в действующее законодательство. При­мер тому - задержка с принятием изменений в уголовное и уголов­но-процессуальное законодательство после вступления России в Совет Европы. К сожалению, отсутствует общефедеральный коор­динирующий орган по этим проблемам, поэтому изменения в дей­ствующие законы готовятся спонтанно и неспешно. Многократно переносилось рассмотрение проекта Федерального закона «О ко­ренных малочисленных народах», хотя Россия уже более года назад ратифицировала соответствующую конвенцию.

К сожалению, правовые последствия принятия международных обязательств не оцениваются в полном объеме. Расширение уча­стия России в деятельности международных союзов типа СНГ, Со­вета Европы, Союза Белоруссии и России, как и вступление в другие международные организации, например ВТО, побуждает к разработке механизма предварительной юридической, организа­ционной и финансовой готовности к вступлению страны в такие структуры и выполнению связанных с этим международных право­вых обязательств и стандартов. Должна быть дана развернутая оцен­ка последствий, в том числе и правовых, при рассмотрении рати­фикационных законов в парламенте, иначе решение принимается «вслепую».

Было отмечено, что в процессе подписания и ратификации международных договоров есть еще один резерв: процедура установ­ления, в том числе и Конституционным Судом РФ, соответствия Конституции РФ подписанного от имени Российской Федерации международного договора до рассмотрения вопроса о его ратифика­ции парламентом. Здесь очевидно бездействие существующей кон­ституционной нормы.

Комиссия отметила, что самостоятельное развитие российского законодательства порой идет без оглядки на международные стан­дарты и нормы. Поэтому так нужна обязательная экспертиза всех проектов на соответствие их требованиям уже ратифицированных международных правовых актов. Предлагаем эту процедуру возло-

114

жить на специально созданную комиссию в составе представителей МИД, Минюста, Минсотрудничества, юридических научных уч­реждений. Оправдана и разработка методики оценки международ­ных правовых актов для целей законотворчества и правопримене­ния.

Серьезное внимание было уделено реализации актов, прини­маемых институтами СНГ. Межпарламентская Ассамблея СНГ приняла более 60 модельных законов, однако они часто остаются без внимания. Целесообразно, чтобы комитеты Государственной Думы и Совета Федерации регулярно рассматривали вопросы ис­пользования модельных законов в законопроектной деятельности.

Обсуждался также вопрос о механизме действия правовых аетов Парламентского Собрания Союза Белоруссии и России, имеющих статус законодательной рекомендации Союза и подлежащих перво­очередному рассмотрению палатой. Признано целесообразным подготовить проект Федерального закона с условным названием «О порядке реализации международных правовых актов в правовой системе РФ». Очевидно, что при планировании законодательной деятельности нужно учитывать необходимость разработки и приня­тия законов, направленных на реализацию международных обяза­тельств России.

Как можно видеть, Объединенная комиссия как консульта­тивный межведомственный орган способна решать комплексные проблемы и этому способствует характер ее заседаний, близкий к научным обсуждениям. Нужно отметить, что рекомендации, вы­работанные Комиссией, обязательно направляются Президенту, в Правительство, ведомства, Совет Федерации, распространяются в Государственной Думе, публикуются в печати. А главное - они являются основой для принимаемых федеральных законов.

Опыт работы Объединенной комиссии по-своему уникален для России и очень полезен и в практическом, и в теоретическом смыс­ле. Однако нельзя не упомянуть и о других специальных формах согласования в законоподготовительной практике. Прежде все­го это работа представительства Правительства РФ в Федеральном Собрании, имеющая целью «проведение» инициатив Правитель­ства в Парламенте.

При Министерстве экономики РФ действует Совет по подготов­ке законопроектов в экономической сфере; научно-консультатив­ные функции выполняют применительно к законотворчеству мно­гие фонды, например, Фонд правовых реформ, Фонд развития парламентаризма и другие. Очевидно, формы и сфера применения согласительных механизмов в законодательной деятельности будут расширяться в будущем.