Глава X. Информатизация законодательной деятельности как фактор повышения ее эффективности

1. Правовое регулирование информационных процессов в сфере правотворчества

Под информатизацией законодательной деятельности имеется в виду внедрение в эту сферу государственной деятельности новей­ших информационных технологий, создание крупных информа­ционных центров, внедрение экспертных и консультационных си­стем. Информатизация законодательной деятельности - составная часть государственной политики информатизации правовой систе­мы России, ибо правотворческий процесс представляет собою информационный процесс, т. е. процесс сбора и обработки ин­формации.

Происходящее в России стремительное развитие правотворчес­кой деятельности привело к подготовке ряда нормативных актов, регулирующих законопроектную деятельность. В этих актах отра­жены и вопросы информационного обеспечения правотворческого процесса. Ряд актов содержит информационно-правовые нормы, устанавливающие или уточняющие статус государственных органов в информационной сфере, права и обязанности при получении и передаче информации, основания и порядок ответственности за нарушения требований этих норм. Новые акты последних лет вво­дят понятия, которые ранее не применялись.

Вопросы информационного обеспечения законопроектов регу­лируются в регламентах Государственной Думы и Совета Федера­ции. В этих актах указаны виды информации, которые использу­ются в правотворческой деятельности — планы и программы зако­нопроектных работ, концепции законопроектов, предложения по развитию и совершенствованию законодательства, информация, содержащаяся в альтернативных законопроектах и др.

146

Указом Президента Российской Федерации «О порядке деятель­ности центральных органов федеральной исполнительной власти и Администрации Президента Российской Федерации по ведению за­конопроектных работ» от 14 января 1993 г. № 48 введено понятие «необходимая для ведения законопроектных работ» 1.

При внесении законопроекта в Государственную Думу субъек­том права законодательной инициативы должны быть представлены:

а)             пояснительная записка к законопроекту, содержащая пред­

мет законодательного регулирования и изложение концепции пред­

лагаемого законопроекта;

б)            текст законопроекта с указанием на титульном листе субъек­

та права законодательной инициативы, внесшего законопроект;

в)             перечень актов федерального законодательства, подлежащих

признанию утратившими силу, приостановлению, изменению,

дополнению или принятию в связи с принятием данного закона;

г)             финансово-экономическое обоснование (в случае внесе­

ния законопроекта, реализация которого потребует материальных

затрат);

д)             заключение Правительства Российской Федерации2.

Федеральный конституционный закон «О Правительстве Рос­сийской Федерации» также содержит нормы регламентирующие участие Правительства РФ в законодательном процессе. Решения о внесении законопроектов в Государственную Думу принимаются исключительно на заседаниях Правительства3.

В Регламенте Правительства РФ ряд информационных доку­ментов указан в разделе «Планирование законодательной деятель­ности» (Концепция законопроекта, программы, планы законопро­ектной деятельности и др.)4.

Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 утверждены Правила подготовки нормативных правовых актов фе­деральных органов исполнительной власти и их регистрации5.

Согласно этому документу в процессе работы над проектом нормативного правового акта должны быть изучены относящиеся к теме проекта законодательство РФ, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами Государственной власти, практика применения соответствующих нормативных пра­вовых актов, научная литература и материалы периодической печа­ти по рассматриваемому вопросу, а также данные социологических и иных исследований, если таковые проводились.

Структура нормативного правового акта должна обеспечивать логическое развитие темы правового регулирования. Если требует­ся разъяснение целей и мотивов принятия нормативного правового акта, то в проекте дается вступительная часть - преамбула.

1              Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993 г. Ns 3. С. 175.

2              Ст. 105 Регламента Государственной Думы.

3              СЗ РФ, 1997. № 51, ст. 5712.

4              СЗ РФ, 1998. № 27, ст. 3176.

5              СЗ РФ, 1997. № 33, ст. 3895.

147

Нормативные предписания оформляются в виде пунктов, ко­торые нумеруются арабскими цифрами с точкой и заголовков не имеют6.

Одновременно с разработкой проекта нормативного правового акта должны быть подготовлены предложения об изменении и до­полнении или признании утратившими силу соответствующих ра­нее изданных актов или их частей7.

Другое важное понятие касается формы нормативных правовых актов. Это возможность придания правовой информации машино­читаемой формы. В соответствии с Федеральным законом «О по­рядке опубликования и вступления в силу Федеральных консти­туционных законов, Федеральных законов, актов палат Федераль­ного Собрания» от 4 июня 1994 г. Федеральные законы и акты палат Федерального Собрания могут быть распространены в маши­ночитаемом виде (ст. 5)8.

В Указе Президента Российской Федерации № 763 от 23 мая 1996 г. «О порядке опубликования и вступления в силу актов Пре­зидента Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» понятие машино­читаемой информации получило дальнейшее развитие. Устанав­ливается, что «официальными являются тексты актов Президента Российской Федерации и актов Правительства Российской Федера­ции, распространяемые в машиночитаемом виде научно-техничес­ким центром правовой информации (НТЦ) "Система"».

В п. 9 устанавливается, что официальным изданием является также Бюллетень нормативных актов федеральных органов испол­нительной власти Администрации Президента РФ, выходящий в издательстве «Юридическая литература» и распространяемый в ма­шиночитаемом виде научно-техническим центром "Система"».

2. Информационная основа правотворческой деятельности

Информационная основа правотворчества — это система объек­тивных данных об общественных явлениях и процессах, используе­мых в правотворчестве, а также средства обработки и оценки.

В правотворческом процессе используются информация, со­держащаяся в Концепции нормативно-правового акта (НПА).

В Концепции НПА дается характеристика предмета и цели бу­дущего акта, излагаются: основные положения; предполагаемые

6              Если в нормативном правовом акте приводятся таблицы, графики, кар­

ты, схемы, то они, как правило, должны оформляться в виде приложений, а

соответствующие пункты акта должны иметь ссылки на эти приложения.

7              Подписанный (утвержденный) нормативный правовой акт должен иметь

следующие реквизиты: наименование органа (органов), издавшего акт; наиме­

нование вида акта и его название; дата подписания (утверждения) акта и его

номер; наименование должности и фамилия лица, подписавшего акт.

8              СЗ РФ, 1994. N° 8, ст. 801.

Машиночитаемые носители - это магнитные ленты, дискеты, компакт-диски.

148

Ы

последствия применения проектируемых норм; примерная структу­ра акта.

Информацией должен быть обеспечен важный элемент Концеп­ции НПА, а также каждый структурный элемент НПА - акт в це­лом, его разделы, отдельные статьи, отдельная правовая норма.

Информация, получаемая в результате применения метода сравнительного правоведения, должна иметь аналитический харак­тер, то есть содержать не только описание, но и практические ре­комендации. Методы сравнительного правоведения позволяют по­лучить следующую информацию:

о полноте объекта правового регулирования;

о новых способах правового регулирования (например, соот­

ношение императивных и диспозитивных норм);

о системе права и законодательства;

о наличии пробелов;

о наличии новых правовых идей;

о наличии специфических актов, регулирующих аналогичные

правовые отношения9.

Данные сравнительных правовых исследований представляют собою основу для автоматизированного анализа соответствующих текстов. Это определяется прежде всего тем, что тексты, попадаю­щие в орбиту сравнения, являются замкнутыми, т. е. содержат ограниченное число терминов и ключевых слов (дескрипторов). Значительный эффект здесь должно принести применение гипер­текстовых технологий.

Наука призвана выявлять проблемные ситуации в обществен­ном развитии, как разрыв между данным и сущим, как меру раз­витости государственно-правовых форм в определенной сфере об­щественных отношений. Она может выражаться в противоречии между сложившимися формами и методами государственного воз­действия на определенную сферу общественных отношений и реальными потребностями общественной жизни.

В базу поддержки правотворческих решений должна быть вве­дена также методика проведения научной экспертизы законопроек­тов. Научно-правовая экспертиза законопроектов осуществляется юридическими научными учреждениями и вузами, отдельными специалистами или группами экспертов. Специализированная экс­пертиза (экономическая, финансовая, криминологическая, ло­гическая и т. д.) осуществляется специально привлекаемыми спе­циалистами.

Эксперт имеет право свободного доступа к информации, необ­ходимой для проведения экспертизы законопроектов. В ходе экс­пертизы целесообразно использовать такие виды информации, как данные социологических исследований, материалы практики, на­учные данные, нормативные материалы.

В процессе проведения экспертизы эксперт использует ал­горитмы последовательного рассмотрения и анализа вопросов,

9 Тихомиров Ю. А, Курс сравнительного правоведения, М., 1996.

149

возникающих при оценке рассматриваемого законопроекта. Анало­гичные правила используются и при проведении специализирован­ных экспертиз законопроектов 10.

В 1988—1992 гг. в Институте государства и права РАН профес­сором С. В. Бородиным проводились исследования по оптимиза­ции автоматизированного поиска уголовно-правовых санкций на базе ЭВМ. Ранее выбор уголовно-правовых санкций для преступле­ний был в значительной мере произвольным.

В основу было положено несколько основных подходов:

поиск степени общественной опасности конкретных пре­

ступлений по их отдельным признакам, относящимся к субъекту

преступления;

оценка признаков преступления в баллах (по 10-балльной

шкале): чем больше сумма баллов, тем выше общественная опас­

ность данного преступления;

формулирование различных по строгости комплексных аль­

тернативных санкций;

разработка двух параллельных таблиц показателей;

группировка этих таблиц в соответствии с классификацией,

предложенной в Общей части проекта УК.

Оценку общественной опасности преступлений и сопряжение ее с санкциями по каждой категории преступлений проводили са­мостоятельно три независимых эксперта (профессора-юристы и юристы-практики). Всего в обсчете общественной опасности всех преступлений по проекту УК принимали участие 9 экспертов. В результате их работы было получено около 6 тыс. показателей, которые затем при помощи ЭВМ были связаны к усредненным по­казателям. Основное же назначение ЭВМ состояло в сопряжении показателей диспозиций (об общественной опасности преступле­ний) и санкций по специальным методикам с использованием обо­лочки «Лотос».

В разработанной методике учитывалась корреляционная связь между двумя величинами: между степенью общественной опасности отдельных составов преступлений и размерами (а также видами) наказаний, предусмотренных в Уголовном кодексе. Дается более дробное разложение каждого состава по признакам. Методика по­зволяет избежать умозрительного подхода и произвола при выборе уголовных санкций в процессе законопроектных работ. Она ис­пользовалась при подготовке проекта нового УК РФ.

Разработанная методика позволила:

систематизировать санкции в отдельных главах. Особенной

части и в УК РФ в целом;

дифференцировать санкции в пределах категорий преступле­

ний и мер наказания с учетом особенностей отдельных видов пре­

ступлений;

10 Методические правила проведения научно-правовой экспертизы законо­проектов подготовлены Институтом законодательства и сравнительного право­ведения при Правительстве РФ.

150

-               согласовать санкции в рамках категорий преступлений и

обеспечить соотношение их между собою;

—            использовать категории преступлений, вводимые уголовным

законом, для унификации особенной части УК РФ п.

К научной информации примыкает информация, содержащая­ся в модельных актах. Данная форма информации используется главным образом в целях сохранения правовых связей между госу­дарствами-участниками СНГ. Главное назначение модельных ак­тов — согласование хода правового развития стран СНГ, усиление степени однородности и интегрированное™ п.

Модельный закон — законодательный акт, принимаемый Меж­парламентской Ассамблеей в сфере общих интересов государств-участников, имеющий рекомендательный характер. Информация, содержащаяся в модельном акте, может быть использована при раз­работке актов национального законодательства13.

В современных условиях модельные законы стали готовиться и в рамках правотворчества Российской Федерации.

Данный перечень эмпирической информации не является ис­черпывающим. Так, научной разработке в рамках теории право­творчества и правовой информатики подлежит и такой вопрос, как использование при подготовке законопроектов информации, со­держащейся в средствах массовой информации.

3* Информатизация деятельности Государственной Думы

В России с образованием в 1994 г. нового двухпалатного парла­мента начались работы по информатизации Государственной Думы и Совета Федерации.

Основную функцию в обеспечении деятельности Государствен­ной Думы (правовое, организационное, документационное, ана­литическое, информационное, финансовое, материально-тех­ническое) выполняет аппарат Государственной Думы 14. Аппарат Государственной Думы не участвует в генерации информации, но создает и обеспечивает функционирование базовых механизмов всех информационных процессов.

Управление информационно-технологического обеспечения организует бесперебойное функционирование и развитие общей компьютерной сети Государственной Думы, позволяющей депута­там и структурным подразделениям аппарата оперативно получать необходимую информацию 15.

11            Бородин С. В. Ответственность за убийство: квалификация и наказание по

российскому праву. М., 1994.

12            Первоначально данный метод использовался и в законодательстве США.

13            Например, это Рекомендательный акт СНГ -«О принципах регулирования

информационных отношений в государствах-участниках Межпарламентской

Ассамблеи» от 23 мая 1993 г.

14            Ст. 78 п. 1 регламента Государственной Думы Федерального Собрания

РФ. СЗ РФ, 1998. N° 7. С. 801.

15            Кушаков О. К, Цель информатизации - эффективность законодательной

деятельности//Информатика и вычислительная техника. 1997. № 1.

151

В Государственной Думе введены в эксплуатацию компьютер­ная сеть, локальные вычислительные сети (ЛВС), индивидуальные центры для депутатов и сотрудников аппарата, коммуникационный и информационно-справочные центры.

Автоматизации подлежат следующие этапы законопроектной работы:

подготовка и формирование текста законопроекта и сопут­

ствующих документов;

унифицированное оформление законопроектной документа*

ции;

учет и контроль за условиями и сроками рассмотрения и про­

хождения законопроектов.

Автоматизированная система организационного управления предназначена для поддержки планирования законопроектной ра­боты, координации деятельности Комитетов, фракций и депутат­ских групп.

Указанные компьютерные системы строятся на базе локальных вычислительных систем (ЛВС) с применением оптоволокна, тол­стого и тонкого кабелей. Локальные сети создаются и в рамках структурных образований обеспечивающих служб (управлений, от­делов, служб).

Информационно-технологическим управлением разработана система компьютерного мониторинга.

В базе системы находятся: исходный вариант законопроекта, промежуточные варианты, вплоть до окончательного, этапы дви­жения законопроекта во всех государственных органах; сведения о лицах, ответственных за состояние законопроекта, а также о лицах и органах (министерство, комитет), давших на него заключение, поступившие от заинтересованных и должностных лиц предложе­ния. Кроме того, в память ЭВМ введены некоторые иные парамет­ры - контрольные сроки, результаты рассмотрения законопроекта в первом и втором чтениях, реализация Президентом РФ права вето. Учетные карточки документов содержат: заголовки норматив­ного акта; дополнительные сведения о законопроекте, его вид (фе­деральный, федерально-конституционный); данные о разработке; инициативы и об основаниях для этого; порядок рассмотрения (внеочередной, плановый) и т. д.

Система выполняет следующие операции: ввод информации в базу данных, поиск и отбор информации о динамике законопроек­та, ведение справочной информации.

Правовое управление аппарата Государственной Думы выступи­ло с инициативой создания национального электронного архива законодательства России (В. Б. Исаков).

Национальный архив может быть использован для изучения ис­тории правового регулирования, сравнительных правовых исследо­ваний, в кодификации законодательства.

Состав национального архива: Архив законодательства России; Архив международного права;

152

Архив регионального законодательства;

Архив муниципального права;

Архив судебной практики;

Архив административной практики.

Вспомогательные и специализированные архивы (их число мо­жет быть увеличено):

Архив криминальной и судебной статистики;

Архив электоральной статистики;

Архив правовой библиографии;

Архив научных исследований (докторские и кандидатские дис­сертации);

Архив правовой публицистики;

Архив сопряженных с правом произведений литературы и ис­кусства, обычаев, традиций, ритуалов, фольклора, мифов и т. д.

4. Информатизация деятельности Совета Федерации

Совет Федерации является палатой Федерального Собрания -парламета РФ-высшего представительного и законодательного постоянно действующего органа. Одним из основных направлений деятельности палаты является законотворчество. Эффективность работы Совета Федерации (всех его структур) в большей степени зависит от уровня информационного обеспечения его работы.

С 1994 г, выполняется значительная работа по созданию инфор­мационно-коммуникационной системы (ИКС) Совета Федерации (руководитель проекта - доктор технических наук Е. И. Орлов).

Данная система предназначена для обеспечения индивидуаль­ной и коллективной деятельности депутатов и аппарата.

Она призвана выполнять следующие функции:

—            повышать эффективность законотворческой деятельности

Совета Федерации;

обеспечивать эффективность принятия Советом Федерации

стратегических решений;

совершенствовать взаимодействие руководства Совета Феде­

рации и депутатов с гражданами и органами государственной

власти.

Компьютеризация законопроектной деятельности Совета Феде­рации включает реализацию комплекса взаимосвязанных процессов отслеживания и процедур прохождения законопроектов в СФ, его комитетах, комиссиях. Это позволяет более оперативно планиро­вать законопроектную деятельность, иметь полную и достоверную информацию о прохождении проекта.

Структура ИКС включает следующие компоненты:

информационно-справочный центр;

информационно-коммуникационный центр;

информационно-аналитический центр;

ситуационный центр;

технологическую автоматизированную информационную си­

стему документооборота и делопроизводства;

153

информационные системы подразделений, установленные в

Комитетах и Комиссиях;

электронные офисы руководства и депутатов;

мобильные информационные системы;

систему технологического обеспечения заседаний СФ;

систему управления, администрирования и информацион­

ной безопасности ИКС;

технологическую систему сопровождения и развития ИКС16.

Специфика базы данных Совета Федерации (впрочем как и Го­сударственной Думы) определяется его основными задачами и функциями.

В основе ИКС Совета Федерации находится совокупность са­мых различных баз социальной и правовой информации. Каталог информационных ресурсов Совета Федерации содержит 4 раздела: а) нормативно-правовая информация; б) экономическая информа­ция; в) общественно-политическая информация; г) справочная информация. Всего свыше 150 баз данных.

Каталог информационных ресурсов, Совета Федерации, вклю­чает:

наименование баз данных;

содержание всех баз;

источник информации;

средства доступа к базам данных.

Информационно-аналитическое управление аппарата Сове­та Федерации предназначено для эффективной и всесторонней информационной и аналитической поддержки работы Совета Феде­рации.

Основными целями такой поддержки являются:

справочно-аналитическое сопровождение законодательной

работы Комитетов и Комиссий Совета Федерации, обеспечение

членов Совета Федерации аналитическими материалами по вопро­

сам ведения Совета Федерации;

анализ наиболее важных законов, прогнозирование возмож­

ных последствий их принятия, выработка предложений для законо­

дательной деятельности Совета Федерации;

подготовка докладов, справочных, аналитических и ре­

комендательных материалов по кругу проблем, находящихся в ве­

дении Совета Федерации, подготовка материалов по актуальным

проблемам жизни государства, осуществления реформ, прогнози­

рования развития общества.

Информационная структура справочных баз

Структура и состав Совета Федерации:

список руководителей Совета Федерации;

состав Комитетов и Комиссий Совета Федерации;

16 Жиров М. В. Информационно-аналитическое обеспечение деятельности Совета Федерации // НТИ. Сер. 1. 1999. № 1.

список членов Совета Федерации с возможностью просмотра

по фамилии или региону;

структура аппарата Совета Федерации;

регламент Совета Федерации;

материалы к предстоящему заседанию Совета Федерации;

информационный фонд Совета Федерации;

постановления Совета Федерации;

стенограммы заседаний Совета Федераций;

информация о мероприятиях, проводимых в Совете Федера­

ции в течение текущей недели и текущего месяца;17

информация о мероприятиях, проводимых в Государствен­

ной Думе;

информация Комитетов Совета Федерации;

информация структурных подразделений аппарата Совета

Федерации;

пресс-служба Совета Федерации (бюллетени пресс-службы).

Субъекты Российской Федерации:

паспорта субъектов Российской Федерации;

информация о событиях;

информация о мероприятиях текущего месяца;

информация о выборах.

Сообщения информационных агентств:

сводки событий в Российской Федерации за неделю;

сводки МВД и МЧС;

информация об СНГ18.

5. Основы теории информационного поиска

Проблема поиска информации принадлежит к одной из главных задач общей и правовой информации. С проблемой поиска инфор­мации человечество сталкивалось постоянно. Это поиск информа­ции в сфере экономики, науки, техники, военного дела и т. д. Библиотеки, архивы,-адресные бюро, телефонные справочники-все это информационные системы различного уровня и различной степени значимости. Информационный поиск — это поиск инфор­мации, которая заключается в документах, служебных изданиях, архивах, книгах, нормативно-правовых актах и др.

Основы современной теории информационного поиска были разработаны в 50-х и в первой половине 60-х годов. Термин «деск­риптор» был введен в 1947 г., а принципы координатного индекси­рования, на которых до сих пор базируются автоматизация инфор­мационного поиска, были разработаны в 50-х годах.

17            Никитов В. А,, Жиров М. В. Информационно-аналитические обеспече­

ния деятельности Совета Федерации//НТИ. Сер. 1. 1996. № 9.

18            Продолжается выпуск Аналитических вестников по важнейшим пробле­

мам ведения Совета Федерации.

154

155

Информационный поиск призван удовлетворить информацион­ную потребность. Для ее удовлетворения с древности создавались библиотеки и архивы 19.

Ответ на многие вопросы информационного поиска дает опти­мальный выбор стратегии поиска.

Более того, в некоторых ситуациях направление стратегии по­иска указывается специальным образом.

Так, информационный массив должен быть определенным об­разом упорядочен. Если информационный массив неупорядочен (хаотичен), то информационный поиск становится сильно затруд­ненным. Сначала надо найти ту отрасль права, где может содер­жаться нормативно-правовой акт (НПА), а затем сам акт (или пра­вовую норму).

Теория информационного поиска различает ассоциативный по­иск и ассоциативное рассуждение. Решение неизвестной задачи так или иначе основывается на уже решенных задачах. Способ ее реше­ния должен быть близок к тому, который когда-то помог решить подобную задачу. Для этого надо обратиться к памяти и попытаться найти нечто похожее, что ранее уже встречалось. Это и есть ассо­циативный поиск.

Проблема информационного поиска существует во всех видах юридической деятельности. Особо острый характер она имеет в сфере нормативной правовой информации.

Особенность правовой информации состоит в том, что она яв­ляется официальной документированной информацией.

Каждый НПА представляет собою сложную динамическую систе­му. В правотворческой деятельности необходимо учитывать системо­образующие факторы, действующие во внутренней структуре НПА.

Во всем мире растет объем правовой информации. В России общее число выпущенных на сегодня федеральных, региональных и ведомственных актов, постановлений по некоторым источникам приближается к 1 млн. Только на федеральном уровне принимается более 100 нормативных актов в месяц, а если включить в их число документы региональных органов власти, то общий банк ежемесяч­но становится на 10 тыс. документов богаче.

За пять лет (1991-1996 гг.) Верховный Совет и Государственная Дума приняли около 600 федеральных законов. К концу 1997 г. было принято еще 150 законов20.

Как показывают научные исследования, выполненные в рам­ках правовой информатики, каждый нормативно-правовой акт

19            За тысячелетия существования библиотек были созданы библиогра­

фические методы поиска произведений. Центральная тема произведения вы­

ражалась в виде краткого текста, по которому читатель выносил суждение о

соответствии или несоответствии данного произведения своей информацион­

ной потребности.

20            Из них отклоняется Советом Федерации и Президентом РФ свыше 40%.

Сокращению излишней множественности законов, указов Президента РФ

и правительственных постановлений будет содействовать подготовка и издание

нового кодифицированного акта — Свода законов РФ.

156

содержит в среднем 5—6 норм права. Выполнив элементарный под­счет, получим величину 4—5 млн. правовых норм, с которыми приходится сталкиваться в юридической работе. Тенденция роста числа нормативных актов усилилась в период проведения реформы всех общественных отношений. Ст. 5 Конституции РФ ввела поня­тие законодательства субъектов Федерации. Число актов субъектов Федерации стало резко расти21.

ЭВМ является идеальным средством для собирания, обработ­ки, хранения, обновления и выдачи потребителям информации о законах и других нормативно-правовых актах. Во всех развитых странах ЭВМ активно используются для создания крупных баз и банков правовой информации. При этом формируются сложные телекоммуникационные системы получения и передачи информа­ции. В сфере правовой информатики используется значительное число компьютерных технологий. К ним относятся: автоматизиро­ванные и экспертные системы, консультационные системы, ком­пьютерные системы и сети, системы, основанные на идеях искус­ственного интеллекта, обучающие системы, автоматизированные информационно-логические системы и др.

Становление и развитие правовой информатики — это разитель­ный пример быстрого и оперативного влияния юридической нау­ки на практику. Первые эксперименты по применению ЭВМ для решения задачи поиска нормативно-правовых актов были разработаны в середине 60-х годов в лаборатории автомати­зации правовой информационно-справочной службы Министер­ства юстиции РФ под руководством В. И. Иванова и С. С. Моск­вина.

В середине 70-х годов эти идеи были реализованы. Самая круп­ная система правовой информации — АИПС «Законодательство» — была создана в Научном центре правовой информации бывшего союзного Министерства юстиции. В процессе строительства этой системы, формирования ее документальной базы и проведения ав­томатизированного поиска правовой информации накоплен нема­лый опыт.

Существующие АИПС в сфере правовой информации ставят но­вые теоретические проблемы. Например, это проблема латентной информации, к которой относятся:

1. Нормы и правоположения, сходные или близкие по смыслу, но выраженные в различной языковой форме. Например, возьмем близкие понятия «договор», «соглашение» и «контракт». Очевид­но, это весьма близкие понятия. Массив, содержащий хотя бы один из указанных терминов, представляет значительный интерес для решения конкретных задач правотворчества. Однако, если пользователю будет предоставлена информация, содержащая толь­ко один из приведенных терминов, то остальная информация ока­жется для него латентной (невостребованной, скрытой). Надо

21 В 1995-1997 гг. на регистрацию в Министерство юстиции РФ поступило более 44 тыс. актов, принятых в субъектах Федерации.

157

искать методы, позволяющие перевести ее в информацию явную. Они разрабатываются в теории информационного поиска.

2.             Логический вывод из содержания нормативного текста (зако­

на, иного нормативного акта).

Например, из сопоставления гл, 1 и 2 Конституции РФ можно сделать выводы о наличии у информационных норм, указанных в гл. 2, таких свойств и качеств, которые в латентном виде содер­жатся в гл. 1. Из сопоставления ч. 4 ст, 29 и ст. 2 Конституции РФ можно сделать вывод — право на информацию относится к числу высших ценностей общества и государства. Признание, соблюде­ние и защита права на информацию - обязанность государства.

3.             Латентная информация, логически связанная с определен­

ным кругом правотворческих задач.

Так, в соответствии с положениями общей теории права каж­дая правовая норма действует в контексте других. Каждый институт права действует совместно с иными институтами, а каждая отрасль законодательства совместно с иными отраслями. Все нормативные предписания действуют совместно с нормами и принципами Кон­ституции РФ.

6. Структура общенациональной системы правовой информации

В России в настоящее время нет оптимальной системы пра­вовой информации. Так, на низком уровне находится правовая информированность граждан. Юридические и физические лица (граждане) не в состоянии в случае необходимости получить ис­черпывающую информацию о тех или иных нормативных право­вых актах (федеральных законах). Поэтому главной задачей яв­ляется создание общенациональной системы правовой инфор­мации.

Задача построения общенациональной системы правовой ин­формации РФ провозглашена в Указе Президента РФ от 28 июня 1993 г., утвердившего Концепцию правовой информатизации Рос­сии22. Таким образом, указанная цель закреплена нормативно. Данная идея находит поддержку и в некоторых иных нормативных актах. Так, Федеральный закон «Об информации» предусмотрел возможность отнесения информационных ресурсов к общероссийс­кому (национальному) достоянию. Отдельные объекты федераль­ных информационных ресурсов могут быть объявлены общероссий­ским национальным достоянием23.

В составе системы предусмотрено также создание Российского Центра правовой информации. Его основными задачами являются:

22            В настоящее время можно говорить о создании основ такой системы.

См.: Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 27, ст. 2521.

23            Отнесение конкретных объектов федеральных информационных ресурсов

к общероссийскому национальному достоянию и определение их правового ре­

жима устанавливается федеральным законом. Практика отнесения информаци­

онных систем к уровню национальных принята и в информационно развитых

странах (например, в США).

158

информационно-правовое обеспечение деятельности феде­

ральных органов государственной власти, органов государственной

власти субъектов Российской Федерации, органов местного само­

управления, государственных и негосударственных организаций и

граждан;

ведение интегрированного банка правовой информации;

формирование и распространение в машиночитаемом виде

Собрания законодательства Российской Федерации и других элект­

ронных сборников официальных текстов правовых актов;

формирование Свода законов Российской Федерации в ма­

шиночитаемом виде;

программно-техническое обеспечение в Администрации

Президента Российской Федерации и Аппарате Правительства Рос­

сийской Федерации подготовки и выпуска правовых актов в маши­

ночитаемом виде24.

На научно-технический центр правовой информации «Система» Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте РФ возложены функции головной организации в сфере правовой информатизации. В Указе Президента РФ от 23 апреля 1993 г. «О мерах по ускорению создания центров правовой информации» НТЦ «Система» дано поручение ускорить работы по формированию эталонного банка данных правовой информации и созданию центрального узла системы правовой информации25.

Общенациональная система правовой информации призвана выполнять следующие функции:

избирательное распространение информации по поисковым

элементам;

работы с текстом на экране ЭВМ (ввод, редактирование,

рецензирование и т. д.).

Общенациональная система правовой информации состоит из следующих структурных элементов:

система мощных (как правило всероссийских) центров пра­

вовой информации;

система ведомственных (локальных) центров и систем;

система региональных центров;

система АРМ (автоматизированных рабочих мест) и консти­

туционных систем;

технические средства (ЭВМ, телекоммуникации)26;

нормативная база информатизации.

Элементами структуры общенациональной системы правовой информации являются суперкомпьютеры - вычислительные систе­мы с предельными характеристиками вычислительной мощности и информационных ресурсов, используемые в военной и косми-

24            Источниками правовой информации для пополнения базы являются за­

конодательные и исполнительные органы государственной власти Российской

Федерации, а также иные учреждения и организации.

25            САПП, 1993. № 47, ст. 1473.

26            См.: Указ Президента РФ «О мерах по созданию космических телекомму­

никационных систем РФ» (СЗ РФ, 1966. N° 32, ст. 1111),

159

ческой областях деятельности, в фундаментальных научных иссле­дованиях, глобальном прогнозировании погоды. Объем правовой (нормативной и ненормативной) информации столь велик, что не­обходимо использовать суперкомпьютеры, способные обрабатывать информацию со скоростью 10—12 миллиардов логических операций в секунду.

Сетевое оборудование - аппаратура, необходимая для подклю­чения многопользовательских систем ПЭВМ или рабочих станций к локальным сетям.

Телекоммуникационное оборудование - телефон, телекс, те­летайпы, факс-машины, видеотерминалы и др.